Выполняя функции политической полиции, обладая не меньшей самостоятельностью, чем департамент министерства, Особенная канцелярия постоянно расширялась и к 1819 году состояла из трех подразделений, так называемых "столов", и секретной части. Первый "стол" занимался вопросами выезда за границу и въезда в Империю как российских, так и иностранных подданных, слежкой за иностранцами. Второй «стол» собирал «сведения о книжных лавках и типографиях», о привозе из-за границы книг и картин. В компетенцию третьего «стола» входил надзор за религиозными сектами, «подозрительными бродягами». Секретная часть Особенной канцелярии контролировала «размещение по городам высланных из столиц», организовывала слежку за политически неблагонадежными лицами. Занималась она и делами о злоупотреблениях чиновников полиции. Не без участия Особенной канцелярии министра полиции весной 1812 года было сфальсифицировано обвинение М.М. Сперанского в антигосударственной деятельности.

Следует отметить, что Особенная канцелярия министра полиции не являлась единственным органом политической полиции. В годы царствования Александра I существовали органы политической полиции, официально не объявлявшиеся, тайные не только по методам действия, но и по способу образования, что отличало организацию политической полиции самодержавия в первой части XIX века от предыдущего и последующих периодов. Образование Министерства полиции с неудовольствием было воспринято значительной частью влиятельных государственных и общественных деятелей. Практика функционирования Министерства полиции доказала, что его учреждение не дало ожидаемого результата. Наоборот усложнило и запутало взаимодействие местных органов.

Проекты ликвидации Министерства полиции, которое, по мнению ставшего с марта 1810 года министром внутренних дел О. П. Козодавлева, «само по себе есть урод», возникли в связи с попытками ревизии реформ М.М. Сперанского. Министерство полиции рассматривалось его противниками как «учрежденное по неправильным понятиям», усложнявшее деятельность губернских органов, увеличивавшее финансовые издержки. Предлагалось возвратить функции управления полицией в МВД. Кроме того, авторы указывали, что образование Министерства полиции не дало ожидаемого правительством улучшения деятельности местной администрации, привело к увеличению потока жалоб и традиционных обвинений во взяточничестве.

В слабости полицейского управления убедился и сам царь. Проведенные по его распоряжению ревизии полицейских учреждений выявили массу недостатков: полусгнившие дела обнаруживались, например, в навозе во дворе полиции, а в остроге арестанты спокойно изготовляли фальшивые ассигнации.

Ликвидация министерства была предрешена. Бывший министр внутренних дел В.П. Кочубей, в 1819 году вновь назначенный на этот пост, обосновал перед царем необходимость возвращения функций управления полицией в МВД, ликвидировав не пользовавшееся популярностью Министерство полиции.

После смерти в 1819 году министра полиции С.К. Вязмитинова нового назначения не последовало. Руководство министерством временно передавалось председателю Комитета министров. А управляющий Особенной канцелярией министра полиции докладывал о ее деятельности лично царю.

В конце 1819 года при перераспределении функций между министерствами из МВД был выделен Департамент мануфактур и торговли, затем Почтовый департамент, а департаменты полиции хозяйственной и исполнительной вновь передавались в МВД. Это означало ликвидацию Министерства полиции. Несколько позже согласно указу общая канцелярия Министерства полиции сливалась с общей канцелярией МВД. Особенная канцелярия министра полиции и цензурный комитет без изменений функций также вошли в МВД.

В МВД Департамент полиции исполнительной как основное структурное подразделение министерства, занимавшееся непосредственно руководством полицейскими органами, подвергся некоторым изменениям. Была расширена канцелярия директора департамента, образован счетный стол, увеличены должностные оклады чиновникам.

Исполнение МВД административно-полицейских и некоторых хозяйственных функций рассматривалось как "основанное на здоровом понимании государственных дел в их взаимной связи".

После реорганизации министерства внутренних дел в 1819 году существенных изменений в его структуре, функциях, компетенции до конца царствования Александра I не происходило. Ликвидация Министерства полиции и передача его функций в МВД большинством высших чиновников империи расценивалась как правильное решение. Но через несколько лет вновь рассматривался вопрос о создании Министерства полиции. Было это в самом начале царствования императора Николая I.

Таким образом, в данном параграфе мы рассмотрели процесс реформирования созданного в 1802 году Министерства внутренних дел.

2.3 Взаимодействие полицейских органов и министерства внутренних дел

Серьезным потрясением для монархии и нового императора Николая I стало восстание декабристов. В официальным сообщении говорилось, что беспорядки в столице организовали люди "гнусного вида, во фраках" Дружинин Н. М. Революционное движение в России в XIX в. / Н. М. Дружинин. - М.: 1985. - с. 180 (323 с.). Но Николай I понимал, что целью восставших членов тайных обществ декабристов была смена государственного устройства, реорганизация аппарата управления. (В том числе и полиции. В бумагах П.И. Пестеля обнаружили проекты создания тайной полиции и использования жандармов для охраны правопорядка). На допросах арестованные декабристы приводили убедительные примеры недостатков в деятельности государственного аппарата, в том числе полиции. В частности, образование, а затем упразднение Министерства полиции декабрист В.И. Штейнгель охарактеризовал как свидетельство "растерянности и непостоянства правительства в управлении государством" Там же с. 181. Критика злоупотреблений полиции была одним из направлений антиправительственной пропаганды декабристов. Николай I считал, что главным недостатком в деятельности государственного аппарата, особенно его местных органов, является слабый контроль за ними со стороны центральных органов власти и управления. Новый император не без основания полагал, что в период царствования его предшественника многочисленные реформы органов государственного управления не дали желаемого эффекта. В центральных и местных учреждениях ослабла исполнительская дисциплина, было много злоупотреблений. Это вызывало большое недовольство в обществе.

Начальник Особенной канцелярии МВД докладывал царю о настроениях, царящих в кругах столичного общества. "Все ждут если не полного преобразования, то хоть исправления в порядке управления" Пихои Р. Г. История государственного управления России: учебник / Р. Г. Пихои. - М.: Издательство РАГС, 2009. - с. 145. Николай I не собирался проводить существенных реформ государственного управления, ограничившись совершенствованием существующей системы и созданием нового органа политической полиции, что было естественно после тех потрясений, которые он испытал в период восстания декабристов.

Как писал генерал-адъютант царя А.X. Бенкендорф, направляя ему проект создания нового органа политической полиции: "События 14 декабря и страшный заговор, подготовлявший уже более десяти лет эти события, вполне доказывают ничтожность нашей полиции и необходимость организовать новую полицейскую власть по обдуманному плану, приведенному как можно быстрее в исполнение" Там же - с. 147. В июне 1826 года в составе Собственной Его Императорского Величества канцелярии создается новое III Отделение, ставшее вскоре известным как орган политической полиции. Ее исполнительной структурой стала жандармерия. Все чиновники Особенной канцелярии министра внутренних дел во главе с ее начальником были переведены в состав III Отделения Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Таким образом, из компетенции МВД были изъяты функции политической полиции. Главноуправляющим III Отделения был назначен граф Александр Христофорович Бенкендорф, ставший одновременно и шефом жандармов.

III Отделение объявлялось органом "высшей полиции". Это означало, что в сферу его задач входят вопросы обеспечения государственной безопасности: сбор сведений о религиозных сектах и расколах, антиправительственных организациях, слежка за иностранцами, борьба с фальшивомонетничеством. К функциям III Отделения относилось составление для императора ведомостей о "всех без исключения происшествиях", а также статистических сведений "до полиции относящихся" Воронцов В. И. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Ред. коллегия: В.И. Воронцов и др. - М.: 1996. - с. 48.

В указе о создании III Отделения не говорилось о том, что контроль за деятельностью местного административно-полицейского аппарата возлагается на жандармерию, но об этом неоднократно упоминалось в секретных инструкциях жандармским офицерам.

Более чем полувековое (с 1826 по 1880 гг.) параллельное существование органов руководства политической и общей полицией сопровождалось постоянным соперничеством III Отделения и МВД.

Первое в докладах императору постоянно обращало внимание на недостатки в организации и деятельности полиции, конкретных руководителей полицейских учреждений. Руководство МВД, в свою очередь, при всяком удобном случае стремилось подчеркнуть промахи в деятельности III Отделения. Для "обозрения настоящего положения всех частей управления" и выработки предложений по совершенствованию деятельности государственного механизма был создан специальный Комитет во главе с Председателем Государственного Совета В. П. Кочубеем. Комитет рассмотрел и вопрос об организации управления полицией империи. В ходе обсуждения высказывалось предложение вновь образовать министерство полиции, не получившее, однако, одобрения императора. После этого Комитет предложил передать в ведение МВД руководство жандармерией, а "для соблюдения единства в управлении администрацией и всеми видами полиций и для проверки получаемых известий..." командующего корпусом жандармов, заведующего высшей полицией, присоединить к МВД "в звании товарища министра или ином для него приемлемом". Данное решение Комитета не было утверждено Николаем I, считавшим, что введение в МВД командира корпуса жандармов, начальника "высшей полиции" не возможно "в силу того, что на него будут возлагаться поручения непосредственно от императора" Гоголевская Е.Б. Реформаторские проекты Министерства внутренних дел России в начале XIX в. / МВД России - 200 лет: Материалы международной конференции: В 4ч. - СПб.: 1998. - с. 128.

Попытка А.А. Закревского в 1828 году, ставшего в том же году министром внутренних дел, создать секретную политическую полицию в системе вверенного ему учреждения потерпела неудачу, во многом благодаря противодействию со стороны руководства III Отделения личной императорской канцелярии.

Передача в МВД руководства политической полицией, вхождение в него командира корпуса жандармов на правах заместителя министра произошло только в 1880 году после ликвидации III Отделения.

В 1828 году МВД состояло из канцелярии министра, совета министра, в который входили руководители департаментов, отделений, департамента государственного хозяйства и публичных зданий, департамента полиции, медицинского департамента и цензурного комитета. К участию в работе совета министра по-прежнему привлекались "сведущие люди". Для чиновников МВД была введена новая форма. С 1829 года МВД стало вновь издавать свой журнал - "Журнал Министерства внутренних дел". В нем публиковались официальные документы, распоряжения, сведения о назначениях, награждениях чиновников МВД, а также статистические материалы о состоянии преступности в некоторых губерниях и городах.

В 1832 году надзор за строительством и содержанием казенных зданий был передан из Министерства внутренних дел в созданное Главное управление путей сообщений и публичных зданий. Тогда же в состав МВД вошло выделенное из министерства народного просвещения Главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Передача его в состав МВД объяснялась тем, что в понятие охрана общественного порядка и безопасности входил и контроль за деятельностью религиозных сект, раскольников, а также за всеми церковными организациями и объединениями, не относящимися к православной форме христианства.

Основным структурным подразделением министерства внутренних дел являлся Департамент полиции. В его функции входили вопросы определения штатной численности и формирования полицейских органов в городах и в сельской местности, а главное, контроль за их деятельностью, особенно за расходованием денежных средств, отпущенных на полицию.

Контрольные функции министерства внутренних дел по отношению к местным полицейским органам были значительно расширены, следствием чего стало увеличение числа входящих и исходящих документов в МВД более чем в три раза. Помимо периодических ведомостей и отчетов из каждой губернии в МВД в год в среднем поступало около 130 срочных донесений, и многие из них требовали такого же срочного ответа Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-1902 гг. / С. А Адрианов. - СПб.: 1901. - с. 25. Если раньше основным источником, на основании которого министерство судило о состоянии дел на местах, был отчет губернатора, в котором имелся специальный раздел, посвященный полиции, то с 30-х годов начинает расширяться практика служебных командировок чиновников МВД с целью ознакомления с деятельностью органов городской и сельской полиции. А в 1842 году министр внутренних дел граф Л. А. Перовский, убежденный в том, что "министерство не может полагаться на точное и верное исполнение своих постановлений, если само не наблюдает за точностью исполнения", сделал обязательными длительные командировки и для директора Департамента полиции.

Для управления Департаментом (в отсутствие его руководителя) была введена должность вице-директора. В составе Департамента полиции исполнительной была образована своего рода инспекторская служба: "отделение для обозрения присутственных мест министерства внутренних дел". Тогда же, справедливо ссылаясь на увеличение объема работы, министр внутренних дел добился увеличения штатов вверенного ему учреждения и произвел его структурную реорганизацию, сказавшуюся на характере деятельности МВД.

Вместо канцелярии министра был создан Департамент общих дел, куда стекались многочисленные документы из местных административных органов. Одновременно создавалась особенная канцелярия министра внутренних дел, но уже не как орган политической полиции, каким являлось подразделение МВД с аналогичным названием, существовавшее до 1826 года, а как учреждение для ведения секретного делопроизводства, анализа данных негласных ревизий, материалов о злоупотреблениях чиновников полиции. В начале 40-х годов чиновниками для особых поручений МВД были выявлены злоупотребления в полиции Москвы, Петербурга, в ряде других городов. В 1847 году министерство провело ревизию полицейских учреждений в 27-ми - то есть в более чем половине губерний страны - и только в трех из них состояние полиции было признано удовлетворительным.

В 1850 году в истории Министерства внутренних дел произошло своеобразное знаменательное событие - первое сокращение штатов этого учреждения, что было проявлением новых усилий императора Николая I для укрепления дисциплины как средства повышения эффективности управления. Сокращение штатов всех департаментов закончилось благополучно для чиновников Министерства внутренних дел. Количество чиновничьих должностей в МВД было сокращено на 17 и составило 270 штатных единиц. В Департаменте полиции исполнительной, руководившем деятельностью полицейских учреждений Российской империи, служило около 50 чиновников.

Центральный аппарат Министерства внутренних дел активно участвовал в подготовке и проведении крестьянской реформы - отмене крепостного права в России. В составе центрального статистического комитета МВД был образован земский отдел, в котором готовились многие важные материалы для крестьянской реформы. Заметную роль в ее подготовке сыграли некоторые высшие чиновники МВД, особенно заместитель министра Николай Алексеевич Милютин, министр внутренних дел граф Сергей Степанович Ланской. О последнем А. И. Герцен писал: "за ним останется почетная память: ни русский народ, ни история не забудут того из министров, который работал в пользу освобождения крестьян" Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX в.) / Н.П. Ерошкин. - М.: 1981. - с. 64. МВД приняло действенные меры по обеспечению общественного порядка в день объявления Манифеста об отмене крепостного права.

2.4 Организация деятельности полицейских органов на местах

Система местных органов полиции в России стала складываться в конце XVIII века, в царствование Екатерины II. В 1775 году, после подавления восстания под руководством Е.И. Пугачева, во время которого власть поняла опасность слабости местного административного аппарата и отсутствия сельской полиции, была проведена существенная реорганизация органов местного управления. В "Учреждении для управления губерний", изданном в 1775 году, было предусмотрено создание сельской полиции в виде так называемого нижнего земского суда. Он выполнял административно-полицейские и судебные функции на территории уезда. Члены нижнего суда и его руководитель - земский исправник (называвшийся также капитан-исправником) выбирались на уездном дворянском собрании и утверждались в должности губернатором, которому и подчинялись.

Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские и десятские, избиравшиеся из крестьян и обязанные "смотрение иметь и разведывать в селении и близ него против воров, разбойников, злоразгласителей, беглых" Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - с. 24. За плохое исполнение своих обязанностей нижний земский суд мог подвергнуть сотских и десятских штрафу. В "Учреждении для управления губерний" имелась обширная инструкция для капитан-исправника, определявшая его компетенцию и основные функции. Нижний земский суд должен был следить за порядком и "благочинием" в сельской местности, исполнять решения вышестоящих властей и решения суда, а также проводить предварительное следствие по уголовным делам. Капитан-исправник отвечал за состояние дорог, мостов, противопожарную безопасность, борьбу с эпидемиями и эпизоотиями в уезде.

На капитан-исправника возлагалась также обязанность "поощрять не только земледельцев к трудолюбию.., но и вообще всех людей к добронравию и порядочному житью" Там же с. 25.

Специализированная городская полиция кроме Санкт-Петербурга и Москвы существовала в столицах губерний, других крупных городах, а также там, где не было военного гарнизона. Согласно "Учреждению для управления губерний" главой администрации и полиции уездного города был городничий. Его функции определялись специальной инструкцией, во многом аналогичной инструкции капитан-исправнику. В столицах губерний вводилась должность обер-полицмейстера. Ни капитан-исправник как руководитель сельской полиции, ни городничий, а впоследствии полицмейстеры уездных городов не подчинялись обер-полицмейстеру, находившемуся в столице губернии. Специализированного органа управления полицией в масштабе губернии в дореволюционной России не было.

Развитие промышленности, торговли, рост городского населения ставили перед властью задачу приведения городского административно-полицейского аппарата в соответствие с новыми условиями. Для решения этой проблемы в 1782 году был издан "Устав благочиния" Курицин В.М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В.М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - с. 145, согласно которому создавался новый городской административно-полицейский орган - Управа благочиния или полицейская, вводились специальные должности служащих городской полиции, более четко определялись ее задачи и компетенция.

В состав Управы благочиния входил городничий или полицмейстер и подчинявшиеся им приставы уголовных и гражданских дел, а также два выборных, от купечества и ремесленников города. Подчиняясь непосредственно губернскому правлению, Управа благочиния выполняла и административно-хозяйственные функции, следя за исправностью городских сооружений, чистотой улиц и т.п. Кроме того она выполняла и судебные функций, рассматривая мелкие уголовные и гражданские дела.

С введением "Устава благочиния" город стал делиться на относительно самостоятельные административно-полицейские части. В основу разделения был положен статистический принцип. Части делились на кварталы по 50-100 дворов. Частный пристав, ответственный за "порядок и благочиние" в своей части, назначаемый на должность губернским правлением, имел в распоряжении двух полицейских сержантов, а в больших городах - полицейскую команду.

В "Уставе благочиния" рекомендовалось более опытных и хорошо исполняющих свои обязанности полицейских служащих назначать на вышестоящие должности. Тем самым создавались условия продвижения по службе, основанием чего являлась выслуга лет и положительная аттестация со стороны руководства.

В 1797 году в царствование Павла I Управы благочиния были ликвидированы, но уже в 1801 году среди первых указов нового императора Александра I был указ об их восстановлении.

Создание министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией не могло не сказаться на организации и деятельности местных полицейских учреждений. В 1802 году на основании материалов, подготовленных МВД, был издан Указ "О средствах к исправлению полиции в городах", который наряду с "Уставом благочиния" стал основным нормативным актом, определявшим устройство, функции, компетенцию городских полицейских учреждений в начале XIX века.

Министерство внутренних дел совместно с представителями местной администрации создавало специальные комиссии для определения штатной численности полиции каждого города и подготовки инструкций ее руководителям. С 1803 по 1825 год были установлены штаты и утверждены инструкции для полиции почти ста городов. Инструкции учитывали экономические, социально-демографические особенности каждого города.

После того, как в 1816 году император Александр I посетил ряд губерний и обратил внимание на то, что полиция не всегда хорошо исполняет свои обязанности, особенно по поддержанию порядка на улицах, последовал указ, обязывавший Министерство полиции на основании Положения "О средствах к исправлению полиции в городах" 1803 года пересматривать полицейские штаты городов, подбирать на службу в полицию достойных чиновников, контролировать правильность и целесообразность разделения городов на полицейские части и кварталы.

Таким образом, в начале XIX века основное внимание уделялось организационно-штатному укреплению городской полиции. Этим активно занималось МВД, а в 1811-1819 гг. - Министерство полиции. Функции городской полиции оставались в основном такими же, какими они были установлены еще в Уставе благочиния 1782 года. Их некоторое расширение произошло после того, как на полицию был возложен контроль за соблюдением правил, установленных согласно так называемой "гильдейской реформы" Карпович М.М. Обзор русской истории от начала девятнадцатого века до революции / М. М. Карпович. - СПб.:1992. - с 195. 1824 года для крестьян и мещан, занимавшихся торгово-промышленной деятельностью в городе.

Министерство внутренних дел приняло меры и по совершенствованию деятельности сельской полиции, организация и функции которой по-прежнему определялись "Учреждением для управления губерний" 1775 года. В 1804 году министерство получило право назначать членов нижнего земского суда и капитан-исправников в случае необходимости без проведения дворянских уездных собраний.

Для усиления контроля за деятельностью сельской полиции Министерство внутренних дел вело для капитан-исправника специальный журнал, в котором он должен был фиксировать все происшествия, отражать деятельность полиции и регулярно представлять его в губернское правление. Очень важным для повышения оперативности в деятельности нижнего земского суда было предоставление ему права взаимодействия с полицейскими, минуя губернское правление.

Кроме городской и сельской полиции в начале XIX века на рудниках, транспорте, а также ряде крупных заводов и прилегающей к ним местности существовали ведомственные полицейские органы. "Горная полиция" подчинялась непосредственно управляющему рудником, а на частных - представителю государства - берг-инспектору. В близлежащих деревнях и селах назначался так называемый "горный исправник", являвшийся членом нижнего земского суда уезда, в котором находилось горнодобывающее предприятие. На ряде крупных военных заводов, по примеру Тульских оружейных, также создавалась своя полиция, управлявшаяся полицмейстером, подчиненным директору предприятия Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - с. 97.

В 1809 году был создан орган центрального управления путями сообщений - Дирекция водяных и сухопутных коммуникаций. Вся территория страны разделялась на десять округов, в каждом из которых был директор водяных и сухопутных коммуникаций. В округе создавалась специализированная транспортная полиция, задачей которой являлось обеспечение безопасности на речном, шоссейном транспорте, сопровождение и предотвращение хищений грузов. Полицейские команды Дирекции формировались директором округа, подчинялись ему и действовали независимо от местной администрации, городской и сельской полиции.

На развитие органов полиции оказала влияние и военно-политическая обстановка в Европе. На заседании Комитета министров с участием царя в начале 1812 г. было решено усилить полицию западных губерний, увеличив количество заседателей нижнего земского суда и выделив в их распоряжение значительные денежные средства.

В изданных накануне войны "Правилах для управления Главнокомандующим действующей армией в губерниях, объявленных на военном положении" руководство полицией входило в компетенцию главнокомандующего.

Организация, функции, правовое положение полиции Санкт- Петербурга и Москвы в силу их особенного политико-административного значения были иными. Генерал-губернаторы Москвы и Санкт-Петербурга, руководившие полицией, отвечали за свои действия только и непосредственно перед императором.

В 1804 году Петербургская полиция была разделена на внутреннюю и внешнюю части. Внутреннюю часть составляли собственно управы благочиния, руководившие деятельностью частных приставов, квартальных надзирателей. Они обеспечивали исполнение распоряжений городских властей, осуществляли производство предварительного следствия, контролировали деятельность торговых заведений и следили за соблюдением паспортного режима. Внешняя часть представляла собой, по существу, специализированную наружную службу полиции, не связанную рамками полицейской части, квартала. В ее задачи входило поддержание порядка, патрулирование по городу. Несли эту службу полицмейстеры и находившиеся в их подчинении полицейские команды, а также команда ночной и пожарной стражи. Общее руководство внутренней и внешней частью осуществлялось обер-полицмейстером.

Реорганизация полиции Москвы произошла с учетом большой территории старой столицы, ее традиционной связи с ближайшими деревнями.

Было признано целесообразным усилить взаимодействие Московской городской и уездной полиции, предоставить городской полиции право действовать в уезде без обращения к уездному исправнику Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - с. 198. Согласно Указу "О соединении московской градской полиции с земскою" Московский уезд в полицейском отношении разделялся на шесть станов, примыкавших к городу. В каждый стан из городских квартальных надзирателей назначался становой пристав, хотя и подчинявшийся капитан-исправнику, но в своем стане обязанный выполнять все распоряжения городской полиции, не обращаясь к уездной полиции.

В Петербурге некоторые близлежащие селения присоединялись на правах квартала к какой-либо части города, подчиняясь частному приставу. А в 1824 году все населенные места, примыкавшие к городу, вошли в состав отдельного полицейского участка, независимо от уездной полиции. В этот участок назначался специальный заседатель, имевший в своем подчинении полицейских унтер-офицеров и конных жандармов. Надзирая за порядком в пригородных селениях, заседатель участка подчинялся обер-полицмейстеру города, находясь, по существу, на положении городского частного пристава.

Таким образом, в столицах происходил процесс сосредоточения руководства городской и сельской полиции в едином уездном полицейском управлении, что в масштабах всей страны было осуществлено только во второй половине XIX века.

Для более действенного контроля соблюдения паспортного режима и за приезжавшими в столицы в 1809 году в Москве и Петербурге создаются конторы адресов, являвшиеся отделениями столичной полиции. Все приезжавшие в столицы на постоянное жительство, работы по найму обязывались регистрироваться в конторе адресов, за исполнением чего следили частные приставы, квартальные надзиратели.

В Петербурге в конторе адресов имелось отделение для регистрации иностранцев, связанное с особенной канцелярией при министре полиции, контролирующей выдачу иностранных паспортов.

К мерам, применяемым для соблюдения тишины и спокойствия в столицах, где с увеличением населения, оживлением торговли, промышленности развивался такой род предпринимательской деятельности, как содержание гостиниц, ресторанов, кофейных домов, относится издание специальных правил о порядке их открытия и проживания в гостиницах. Эти правила были, по существу, дополнением к "Уставу благочиния", и контроль их соблюдения вошел в компетенцию столичной полиции. При нарушении правил подлежали ответственности не только владельцы гостиниц, трактиров, но и полиция той части города, где они находились. Вопрос об ответственности полиции решался обер-полицмейстером или же самим военным генерал- губернатором столицы. Впоследствии с распространением этих правил на все города империи контроль их соблюдения возлагается на городскую полицию.

В столицах впервые к охране общественного порядка и содействию полиции стали привлекаться жандармские формирования, созданные в 1815 году для поддержания порядка в войсках.

Жандармские эскадроны Москвы и Санкт-Петербурга находились в распоряжении столичных обер-полицмейстеров и использовались ими, главным образом, для поддержания порядка в местах большого скопления людей, во время праздников и т. п.

Таким образом, создание в 1802 году Министерства внутренних дел, в котором сосредоточивалось руководство полицейскими учреждениями, позволило более эффективно управлять ими, производить изменения в их организации, деятельности с учетом социально-экономических, демографических, политических факторов. В то же время функции, компетенция полиции в начале XIX века в основном оставались такими, какими они были определены еще в конце XVIII века в «Учреждении для управления губерний» 1775 года и в «Уставе благочиния» 1782 года.

2.5 Реформирование местных органов полиции в первой половине XIX века

Внутриполитический курс императора Николая I, предусматривавший усиление контроля над деятельностью администрации, укрепление исполнительской дисциплины, не предполагал реформ государственных учреждений. В частности, изменений в организации, функциях, компетенции местных полицейских органов. Достаточно стабильной была и их штатная численность. Пересмотр полицейских штатов, периодически происходивший в городах, как правило, заканчивался утверждением установленного ранее числа полицейских. Это объяснялось тем, что при утверждении штатов полиции для каждого города в начале XIX века были учтены все его социально-экономические, демографические характеристики, мало изменившиеся к середине века. Медленный рост промышленности и стабильность городского населения влияли и на достаточно постоянный, невысокий уровень преступности в городах. Тяжкие преступления были довольно редки и, как правило, носили очевидный характер, совершались в состоянии опьянения. Поэтому остроты проблемы их раскрываемости не существовало.

Так, например, в Москве при населении 370 тысяч человек в середине XIX века совершалось 5-6 убийств, 2-3 грабежа и разбоя в год, около четырехсот случаев мошенничества и семисот краж, примерно две трети которых раскрывались Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк. 1802-1902 гг. / С. А Адрианов. - СПб.: 1901. - с. 194. Поэтому не возникал вопрос о реорганизации и увеличении штатов городской полиции.

Характерным для организации и деятельности городской полиции того времени было стремление усилить наружную постовую службу, для чего во многих городах увеличивалось число так называемых «полицейских будок». Нередко, особенно в столицах, это были достаточно удобные и приемлемые в архитектурном отношении сооружения. Пример внимательного отношения к их строительству и содержанию подал сам император Николай I, посетивший несколько образцовых полицейских будок. Это было одним из проявлений заботы правительства о престиже власти, полиции и отчасти о ее безопасности.

В середине XIX века сохранились особенности в организации и положении петербургской полиции. В 1838 году после проведения многолетней ревизии столичной полиции императором было утверждено новое положение, регламентирующее ее организацию и деятельность.

Город разделялся на 13 частей и 56 кварталов. Во главе каждой части Санкт-Петербурга было два частных пристава - один «для дел полиции исполнительной и распорядительной», второй - «для расследования, следствия о преступлениях» Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - с. 217. Таким образом, на уровне полицейской части Санкт-Петербурга было два самостоятельных руководителя, один из которых отвечал за административную, оперативно-розыскную деятельность, охрану общественного порядка, второй контролировал проведение дознания и следствия. Наряду с укреплением частей в столице создавалось новое звено в полицейском управлении в виде полицмейстера. Назначались три полицмейстера, в ведении каждого из которых было несколько полицейских частей города, что обеспечивало необходимое единство в их деятельности. Ежедневно полицмейстер принимал доклады частных приставов и давал распоряжения.

Санкт-Петербургский полицмейстер имел достаточно высокий чин пятого класса, соответствующий по Табелю о рангах армейскому генералу. В распоряжении губернского прокурора имелись чиновники, которые могли надзирать за соблюдением законов в деятельности частных приставов. Во главе всей полиции города был санкт-петербургский обер-полицмейстер, назначавшийся императором и обязанный представлять ему периодические доклады о положении дел в городе и подчинявшийся генерал-губернатору столицы. Санкт-Петербургский обер-полицмейстер в силу своего особого положения был по существу независимым и от министра внутренних дел.

Укреплению столичной полиции уделялось постоянное внимание. В распоряжении полицмейстеров имелись сформированные из отставных солдат и унтер-офицеров пешие полицейские команды и команды городских стражей. В каждой части города был так называемый съезжий дом, в котором располагались частные приставы, городовые унтер-офицеры, имелись помещения для арестантов и для приведения в исполнение приговоров в виде телесных наказаний. На территории части располагалось несколько полицейских будок: достаточно больших, отапливаемых помещений, в которых круглосуточно находился один из городовых полицейских и мог располагаться усиленный ночной полицейский дозор.

Для укрепления кадрового состава столичной полиции были приняты меры по организации общей и профессиональной подготовки ее сотрудников. В 1838 году унтер-офицерам полиции Санкт-Петербурга предоставляется возможность после сдачи соответствующего экзамена получить первый классный чин, т.е. стать чиновником 14-го класса. Это освобождало от телесных наказаний и давало право на повышение жалованья в два раза. Право на сдачу экзамена предоставлялось при безупречной службе унтер-офицера.

Экзаменующийся должен был показать знание «Краткого катехизиса», т.е. основных положений и норм морали христианского учения, умение бегло и грамотно читать и писать, выполнять арифметические действия. Он обязан был знать инструкции для квартального надзирателя, правила ведения служебной переписки и статистического учета правонарушений, а также «порядок, соблюдаемый при отыскании людей, укрывающихся от полиции», и «правила первоначальных следственных действий» Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - с. 220.

Порядок отбора кандидатур и программа экзаменов для полицейских унтер-офицеров были утверждены императором. Не сдавший экзамен в первый раз имел право на вторую попытку. Сдача экзамена третий раз запрещалась.

Для улучшения деятельности столичной полиции и повышения престижа должности полицейского на службу в санкт-петербургскую полицию были приглашены выпускники привилегированного, одного из лучших учебных заведений страны, Училища правоведения.

В Санкт-Петербурге - городе чиновников и военных - достаточно строго соблюдался паспортный режим, что положительно влияло на состояние преступности. В 1831 году было совершено в 60 раз меньше краж, чем в Лондоне, где жителей было в три раза больше, чем в столице Российской империи Воронцов В. И. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Ред. коллегия: В.И. Воронцов и др. - М.: 1996. - с. 103.

Развитие Министерства внутренних дел как центрального органа управления полицией, выполнение им контрольно-аналитических функций позволяло правительству более отчетливо видеть недостатки в организации и деятельности местных полицейских учреждений, принимать меры к их исправлению.

Наиболее слабым звеном в системе полицейских органов была сельская полиция, не изменившаяся со времени ее образования согласно «Учреждению для управления губерний» 1775 года. По-прежнему сельская полиция существовала в виде нижнего земского суда, состоявшего из капитан-исправника, нескольких его помощников в лице земских заседателей, а также сотских и десятских из числа крестьян уезда. Последние, как правило, неохотно выполняли полицейскую повинность, так как им приходилось сочетать ее с крестьянским трудом.

Таким образом, на всю территорию уезда было несколько штатных полицейских служащих, находившихся в постоянных разъездах и обязанных, помимо борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, выполнять различные поручения губернатора. Зависимость от губернской постоянно растущей бюрократии, карательная направленность деятельности и мздоимство часто вступали в противоречие с дворянским представлением о чести и достоинстве представителя этого сословия и заставляли их избегать службы в нижнем земском суде Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - с. 220.

В 1832 году император Николай I обратился к дворянству, чтобы оно не уклонялось от службы в уездной полиции, избирало бы на эти должности людей достойных имени блюстителей общественного порядка. Это обращение было подкреплено повышением оклада служащих сельской полиции, причем сделано это было за счет увеличения налога с крестьян. В сельскую полицию на должности сотских, десятских разрешено было брать вместо крестьян отставных солдат на условиях, определяемых местной администрацией.

Однако меры, проведенные для укрепления сельской полиции, были признаны недостаточными. Министр внутренних дел граф Д.Н. Блудов, один из крупнейших государственных деятелей России XIX века, подготовил новое Положение о земской полиции, утвержденное Николаем I в июле 1837 г. Согласно ему в уезде создавались участки-станы, что повлекло за собой увеличение количества полицейских. В каждом из станов предусматривался участковый заседатель, он же - становой пристав, назначавшийся губернатором из кандидатов, представленных дворянским уездным собранием, что расширяло штат земского суда.

Учреждение должности станового пристава, ответственного за «тишину и порядок» в части уезда Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - с. 197, в которой он постоянно находился, имея в своем подчинении рассыльных, сотских и десятских, значительно усиливало сельскую полицию. Этому также способствовало создание постоянной канцелярии уездного земского суда, как аппарата управления сельской полицией. С 1857 года нижний земский суд как орган сельской полиции стал именоваться просто земским судом. В официальных документах руководитель сельской полиции - земский исправник перестал именоваться капитан-исправником. Канцелярия земского уездного суда состояла из двух отделов. В первом рассматривались вопросы борьбы с преступностью, охраны общественного порядка, проведения следствия, второй контролировал выполнение сельской полицией поручений губернской администрации. Подчинение канцелярии уездного земского суда непосредственно земскому исправнику значительно повышало его роль, приводило к фактическому единоначалию в руководстве сельской полицией, сохраняя коллегиальность в исполнении его судебных функций.

В состав земского суда помимо земского исправника и заседателей, выбираемых на уездном дворянском собрании, вводились два представителя от казенных (государственных) крестьян, называвшиеся сельскими заседателями.

В «Положении о земской полиции» 1837 года была предпринята попытка более точно определить функции полиции и ее должностных лиц. Однако разработчики не смогли внести в документ что-то кардинально новое. Функции и задачи полиции в 1837 году мало чем отличались от тех, которые были возложены на нее еще в 1775 году «Учреждением для управления губерний». Объяснялось это, прежде всего, тем, что нижний земский суд, капитан-исправник, становой пристав были основным звеном уездного управления, и на них по-прежнему кроме полицейских, возлагались многие другие административно-хозяйственные функции. Создать всесословные органы местного самоуправления и передать им исполнение некоторых административно-хозяйственных функций в условиях сохранения крепостного права было практически невозможно. Тем не менее, новый нормативный акт о земской полиции, безусловно, имел положительное значение.

В «Положении о земской полиции» 1837 года более четко определялся порядок ее взаимодействия с другими учреждениями. Проводя предварительное следствие по всем преступлениям, совершенным на территории уезда, земский суд получил право за "малые вины" (административные правонарушения) применять исправительные наказания. К "малым винам" относилось пьянство, нарушение общественного порядка, а также "кражи-мошенничества и всякие обманы", нанесение ущерба не свыше 20 рублей и совершенные одним лицом не более трех, раз.

В 1838 году было создано Министерство государственных имуществ и ему в подчинение из Министерства внутренних дел была передана полиция казенных имений, состоящая из назначаемых чиновников, а не выбираемых на дворянских собраниях.

Развитие полицейских органов в XIX веке до начала реформ 60-70-х годов характеризовалось в основном совершенствованием их организационной структуры. Целью осуществлявшихся мероприятий было стремление обеспечить более эффективное выполнение задач по охране общественного порядка. Стабильность социально-экономического, государственного строя, невысокий уровень преступности не вызывали потребности коренных, глубоких изменений в политико-правовой сфере, а следовательно и в реорганизации судебных, полицейских учреждений.

3. МВД ВО ВТРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

Вторая половина ХIХ века характеризуется исследователями как время раскрепощения общественной жизни в России. В этот период было отменено крепостное право, проведены глубокие буржуазные реформы, введено земское самоуправление в сельской местности и в городах. В этот период студенты получили большую свободу, либеральнее стало законодательство о печати. Военная реформа положила начало массовой всесословной армии на основе обязательной воинской повинности. Россия становилась капиталистической страной.

В то же время наиболее радикальные и оппозиционные элементы в стране были недовольны происходившими преобразованиями. Тем, что значительная часть земли осталась за помещиками, сохранилась абсолютная монархия, по-прежнему велик был полицейский произвол. Отсутствовала конституция. Выросшая численно и образовавшая свою касту разночинская интеллигенция создала тайные революционные кружки и организации, ставшие постоянным фактором общественной жизни. Вдохновляли ее революционные идеи А.И. Герцена, Н.П. Огарева, Н.Г. Чернышевского, А.Н. Добролюбова, позднее М.А. Бакунина, Л.П. Лаврова, П.Н. Ткачева, Н.К. Михайловского. В 80-е годы начали создаваться первые марксистские кружки и группы, ставившие своей целью свержение не только самодержавия, но и капиталистического строя.

С самого начала царствования Александра II политический сыск в России находился в состоянии упадка. Органы Третьего отделения как в центре, так и на местах пребывали в большом кризисе. Поэтому новый царь вынужден был принимать меры по его укреплению. Это вызывалось острой необходимостью. Только за 1857--1861 годы в стране произошло 2 165 крестьянских волнений.

Беглый анализ организации МВД и полиции второй половины XIX века показывает, что функции политической полиции могли выполняться и полицией, и жандармерией, или быть «равномерно» распределенными между ними: в любом случае в работе, выполнявшейся ранее III отделением (и другими аналогичными структурами), государство продолжало нуждаться.

3.1 Реформирование органов внутренних дел Российской империи в 60 - 80 гг. XIX века

После проведения крестьянской реформы 1861 г. наступил новый период в развитии Российской империи. Начавшиеся капиталистические отношения в стране, требовали продолжения либеральных преобразований во многих сферах общественной деятельности. Для их реализации, в новых условиях, необходимо было реформирование правоохранительной системы, которая бы могла адекватно реагировать на вызовы времени.

В связи с этим, уже в 1862 г. происходит реорганизации полицейских органов. Введение «Временных правил об устройстве полиции в губерниях, по общему учреждению управляемых»Казанцев А.В. Реформирование органов внутренних дел Российской империи в 60 - 80 гг. XIX века [Текст] / А.В. Казанцев // Молодой ученый. -- 2012. -- №12. -- С. 394-397. изменили структуру подразделений и организацию деятельности полиции. В соответствии с принятыми нормами городская и земская полиция объединялись в уездную полицию. Но между тем в столицах, губернских и крупных уездных городах сохранялась отдельная городская полиция. В городе начальником полицейского управления оставался полицмейстер, дополнивший свой штат помощником и общим присутствием городского полицейского управления. Основным элементом городской полиции оставался участок, руководимый участковым приставом; в его подчинении был один офицер и один канцелярский служащий, участки делились на околотки, во главе которых стояли околоточные надзиратели. Те, в свою очередь, руководили городовыми постовой службы и дворниками, как низшими чинами полиции. Уездное полицейское управление возглавлял - исправник. Сами же уезды делились на станы, во главе которых стояли приставы, а непосредственно на местах, в селениях, находились сотские и десятские. Реформа 1862 г. изменила структуру исполнительной полиции, при этом законодателями не вносились существенные изменения обязанностей полицейских органов.

Однако в стране вместе с либеральными реформами шло и развитие революционного движения, в которое втягивалось все больше народных масс. Некоторые народовольческие организации в своей деятельности стали использовать политический террор и ставили своей задачей убийство монарха и высших сановников. В результате только на Александра II за 1866 и 1867 годы было совершенно два покушения. Власть, конечно же, не могла это оставить без внимания. И в ответ на второе покушение 9 сентября 1867 г. утверждаются «Положения о корпусе жандармов» Казанцев А. В. Реформирование органов внутренних дел Российской империи в 60 - 80 гг. XIX века [Текст] / А. В. Казанцев // Молодой ученый. -- 2012. -- №12. -- С. 394-397.. В итоге 8 округов реорганизовали в Главное управление, управления Казанского, Варшавского и Сибирского округов, 56 (позже 73) губернских жандармских управлений (ГЖУ), 50 уездных управлений Северо-Западного края, наблюдательный состав, 22 жандармских управления железных дорог, 13 (позже 23) городских конных и крепостных жандармских команд, 2 жандармских дивизиона (Санкт-Петербургский, Московский, а с1900 г. - Варшавский).

Губернские жандармские управления состояли из территориальных и функционально-отраслевых подразделений. Территориальные отделения охватывали один или несколько уездов, функционально-отраслевые входили в канцелярию управления и делились по основным направлениям деятельности на части: общего руководства, розыскную, следственную, политической благонадежности.

Столичные дивизионы и конные городские команды предполагалось использовать при приведении в исполнении правительственных распоряжений и приговоров суда в случаях надобности; преследовании разбойников и рассеянии законом запрещенных скопищ; усмирении буйств и восстановлении нарушенного порядка; преследовании и поимке лиц с запрещенными и тайно провозимыми товарами; препровождении важных преступников и арестантов; для охранения порядка на парадах войск, народных гуляниях и пр.

С 1873 г. сословный принцип устройства на службу в полицию заменили свободным. Жалование в органах полиции служащие получали наравне с военными. Поступающий в полицию, представлял благожелательные отзывы и справки из учреждений, где ранее служил. На посты околоточных надзирателей принимали служивших в военной или гражданской службе, не моложе 21 и не старше 40 лет, хорошо грамотные, развитые и видной наружности. Как и раньше, стремились в первую очередь принять в полицию отставных солдат и унтер-офицеров. Комиссия проверяла их знания обязанностей полицейского. Без документа об образовании представляемый к первому классному чину должен был выдержать экзамен в объеме уездного училища или иметь стаж полицейской службы не менее 5 лет.