Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра всеобщей истории

Выпускная квалификационная работа

Становление и эволюция системы органов внутренних дел в Российской Империи в XIX веке

Студента 4 курса исторического факультета

Ткачева Т.А.

Направление подготовки

05040.62 Социально-экономическое образование

Профиль: История

Научный руководитель

доктор исторических наук

профессор Гелла Т.Н.

Орел, 2014.

ВВЕДЕНИЕ

В последнее десятилетие в России происходят серьезные общественно-политические и социально-экономические преобразования. Проведение реформ государственного механизма, в том числе системы правоохранительных органов, совершенствование правовой основы их организации и деятельности требует при их осуществлении учитывать множество факторов и среди них исторический опыт прошлого. В этой связи научное и практическое значение имеет изучение истории органов внутренних дел, а именно период создания и становления министерства, определение его роли в механизме государства Российской империи в XIX веке. Исследование исторических процессов в любой сфере государственной и общественной жизни России рассматриваемого периода будет неполным без определения роли Министерства внутренних дел в реализации внутренней политики государства, особенности развития отечественной государственности возможно понять и оценить лишь учитывая специфику организации и деятельности МВД. Этим и характеризуется актуальность выбранной нами темы выпускной квалификационной работы.

Степень разработанности темы работы. Уже с середины XIX в. наблюдается повышенный интерес к изучению проблем изменений во внутренней политике России начала века. Одним из первых к этим вопросам обратился М.И. Богданович в своей монографии «История царствования императора Александра I и России в его время». Значительное внимание формированию и развитию взглядов Александра I уделил А.Н. Пыпин в работе «Общественное движение при Александре I». Вопросы реформирования государственного аппарата были затронуты в работах дворянских историков - Н.К. Шильдера и великого князя Николая Михайловича. Для темы нашей работы представляют интерес документы, опубликованные в приложениях к этим работам. Так, Н.К. Шильдер опубликовал подлинный французский текст записок Негласного комитета, а также секретное наставление Комитету высшей полиции и Учреждение Комитета общей безопасности. Роли личности в истории была посвящена и книга М.А. Корфа об одном из идеологов реформ 1809-1811 гг. М.М. Сперанском. Рассмотрению проектов преобразований в дореволюционной историографии были также посвящены работы С.Н. Южакова и В.Е. Якушкина. В работах юристов государственной школы И.Е. Андреевского, А.Д. Градовского, Н.М. Коркунова рассматривалась история создания и развития высших и центральных государственных учреждений, местной администрации. О создании министерств в России писали М.В. Довнар-Запольский, С.П. Покровский, А.Н. Филиппов. В своем курсе лекций по истории России XIX в. А.А. Корнилов развивает тезис о противоречиях между правительством и обществом как движущей силе исторического процесса. Определенный вклад в изучение данного периода внесли работы М.Н. Покровского Покровский М.Н. Русская история с древнейших времен- М., 1910-1913. Т. 1-5; Покровский М.Н Русская история в самом сжатом очерке.- М., 1920. Ч. 1-2. в которых автор рассматривал развитие государственного аппарата с позиции господства торгового капитала. История МВД целенаправленно стала изучаться уже с середины XIX века, когда появилось исследование Н.В. Варадинова Варадинов Н.В. История Министерства внутренних дел. СПб., 1858-1859. Ч. 1-3. В нем описываются создание и деятельность министерства в первой половине XIX в. В советской историографии внутренняя политика Александра I также освещалась достаточно широко. Этой тематике были посвящены монографии А.В. Предтеченского и С.Б. Окуня, диссертации С.М. Казанцева, А.И. Парусова и М.М. Сафонова. В данных работах преимущественно анализируются проблемы создания и роли министерств в управлении Россией. Советская историческая наука довольно поздно, лишь в 50-60-х гг., начала разрабатывать проблемы истории политических институтов и учреждений Российской империи. К числу таких работ следует отнести монографию Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений России с IX в. до начала XX в. О правительственном аппарате России в XIX в. писал в своей работе и П.А. Зайончковский. В исторической и историко-правовой литературе двух последних десятилетий интерес к истории органов внутренних дел дооктябрьского периода Российского государства значительно возрос. Проблемы организации полицейской системы России, отдельных полицейских структур, центральных органов и местного аппарата полиции империи получили освещение в трудах А.В. Борисова, Л.М. Колодкина, Т.И. Желудковой, А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева, Д.И. Шинджикашвили, М.И. Сизикова, А.Е. Скрипилева, В.А. Шелкопляс. Были подготовлены и успешно защищены по данной проблематике кандидатские диссертации А.Д. Тимошевской, В.Н. Кручининым, И.В. Михеевой, С.А Лукьяновым, А.О. Костылевым, Ю.В. Гончаровой, В.Е. Иваневским и др. Отдельным аспектам изучаемой проблемы была посвящена диссертация А.В. Борисова о полиции самодержавной России в первой четверти XIX века, в одном из параграфов которой рассматривается Министерство внутренних дел как орган управления полицией. Интересные биографические данные о первых министрах внутренних дел включены в монографию А.В. Борисова, посвященную руководителям этого ведомства с 1802 г. по октябрь 1917 г.

Таким образом, несмотря на большое количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов системы МВД в XIX в., проблема становления Министерства внутренних дел, его места и роли в государственном механизме Российской империи в первое десятилетие XIX в. не получила достаточно полного и глубокого исследования и освещения. Что же касается основных направлений деятельности МВД в исследуемый период и особенно общесоциальных задач, решавшихся министерством, то они практически никем не затрагивались, а лишь перечислялись в некоторых публикациях.

В качестве предмета дипломной работы выступает процесс становления и эволюции системы органов внутренних дел в 19 веке и в частности организационно-правовая основа деятельности министерства внутренних дел, а также подчиненных ему хозяйственных и полицейских органов.

Объектом дипломной работы является изменение государственно-правового статуса министерства внутренних дел на протяжении 19 веке.

Цели и задачи дипломной работы. Целью является выяснение предпосылок создания органов внутренних дел и их реформирования, а также роли и места МВД в системе государственных органов, созданных реформами начала XIX века, изучение эволюции данного министерства на протяжении 19 века.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих взаимосвязанных задач:

1). Выявить причины реформирования системы органов внутренних дел в начале XIX века и предпосылки учреждения министерств.

2). Рассмотреть процесс становления органов внутренних дел в первой половине 19 века сквозь призму анализа его структуры и основных направлений деятельности Министерства внутренних дел в исследуемый период.

3). Выявить особенности правового положения МВД в новой системе органов государственного управления Российской империи на протяжении XIX века.

4). Исследовать процесс эволюции системы ОВД в Российской империи в XIX веке.

Методологической базой дипломной работы является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частно-научные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.

Исследование предмета дипломной работы велось с позиций историзма, выражающегося в освещении событий в их последовательности и взаимообусловленности в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.

Положения, выносимые на защиту:

1. Создание министерства внутренних дел, как и других министерств, было вызвано объективной потребностью приспособить государственный аппарат Российской империи к новым историческим условиям обостряющегося кризиса феодально-крепостнической системы и повысить уровень централизации государственного управления.

2. К концу XVIII в. недостатки существовавшей на тот момент коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, привели коллегии к упадку.

Кроме этого, важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции являлось издание в 1782 году «Устава благочиния, или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния Устав благочиния, или полицейский, от 08 апреля 1782 года // Российское законодательство 10-20 веков. Т.5. М., 1987. с. 324-330..

3. Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств». За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России. Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, стало очередным этапом развития российской государственности.

4. К середине XIX века Министерство внутренних дел сформировалось в центральный орган отраслевого управления, наделенный значительным объемом полномочий, позволявшим ему осуществлять не только карательные, но и широкий круг общесоциальных функций. Кроме этого в июле 1837 г. Николаем I было утверждено «Положение о земской полиции». Согласно ему было организовано административное деление с созданием полицейских должностей.

5. В 1862 г. происходит реорганизации полицейских органов. Введение «Временных правил об устройстве полиции в губерниях, по общему учреждению управляемых» изменили структуру подразделений и организацию деятельности полиции, при этом законодателями не вносились существенные изменения обязанностей полицейских органов.

6. 9 сентября 1867 г. утверждаются «Положения о корпусе жандармов», которые воссоздали в Российской империи институт политической полиции.

7. 6 августа 1880 г. вновь последовали преобразования в системе органов внутренних дел. Верховная распорядительная комиссия была закрыта, Третье отделение Собственной его императорского величества канцелярия ликвидирована, а ее дела сосредоточены в Департаменте государственной полиции Министерства внутренних дел.

8. Помимо изменений в структуре политической полиции в годы контрреформ шли преобразовании и в органах общей исполнительной полиции. В 1880-х гг. в ряде мест создаются корпуса сельской стражи, для охраны помещичьих владений от пожаров и порубок.

9. В конкретно-исторических условиях начала XIX в. Министерство внутренних дел выступало в качестве оптимального инструмента, позволявшего сочетать интересы экономического развития страны (внедрение капиталистических начал в промышленности, торговле и сельском хозяйстве) и интересы сохранения существующего строя (предотвращение социальных катаклизмов посредством регулирования цен, оказания помощи неимущим, регулирования отношений занятых в народном хозяйстве и работодателей), широко используя в этих целях административные меры.

Теоретическая и практическая значимость дипломной работы состоит в том, что оно является вкладом в углубление научных знаний о структуре и правовых основах организации и деятельности Министерства внутренних дел и подчиненных ему хозяйственных и полицейских органов в начале XIX в., в частности, освещаются не рассматриваемые ранее в научной литературе вопросы правового регулирования деятельности МВД по снабжению населения продовольствием, солью, развитию промышленности и совершенствованию системы здравоохранения и социальной защиты.

Структура и объем дипломной работы обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами.

1. ПРИЧИНЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В НАЧАЛЕ XIX ВЕКА.

1.1 Кризис феодально-крепостнической системы как предпосылка реформирования системы управления

Развитие общественных отношений в населенных пунктах Российских империи в 18 веке обусловило необходимость создания специальных органов, призванных поддерживать порядок и безопасность в общественных местах Дуганец А.С., Мухортов А.А. Организационно - правовые формы деятельности городской полиции России в конце 18 века // Административное право и процесс. 2007. №5 С.23-25.. В 1718 году в Санкт-Петербурге утверждается должность генерал-полицмейстера, в обязанность которого вменялась организация работы по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.

Положительные результаты его деятельности способствовали учреждению четырьмя годами позже аналогичной должности в Москве. Спустя несколько лет должность полицмейстера была учреждена, и назначенные на нее чиновники приступили к выполнению служебных обязанностей в ряде крупных в то время городов Российской империи - Астрахани, Кронштадте, Шлиссельбурге, Ладоге Дуганец А.С., Мухортов А.А. // Там же С.23.. Первые полицейские подразделения практически повсеместно получали названия полицейских контор.

В конце XVIII - начале XIX в. в России происходило дальнейшее развитие капиталистических отношений в условиях разлагающегося феодального строя. Наметился кризис феодально-крепостнической системы, в недрах которой шел процесс формирования капиталистического уклада. Экономическое развитие России в начале XIX в. характеризуется расширением внутренней и внешней торговли, ростом городов и городского населения, увеличением числа занятых на производстве рабочих, появлением капиталистической мануфактуры.

Получили развитие новые отрасли промышленности, крупная промышленность, особенно горная, металлургическая, а также текстильная, пищевая. Кризис феодально-крепостнической системы и развитие капиталистических отношений вызвали обострение классовой борьбы в России. Увеличилось число крестьянских выступлений против помещиков и местных властей. В 1797 г. крестьянские волнения были отмечены в 32 губерниях. В 1796 - 1798 гг. произошло 184 выступления крестьян.

К крестьянским волнениям присоединились выступления работных людей против хозяев мануфактур. Выступления эти носили стихийный характер, происходили разрознено, но направленность их была единой - против существующего строя, против феодально-крепостнического гнета.

В среде передовых дворян также зрели антикрепостнические настроения, являющиеся характерными для дворянского этапа освободительного движения.

Царизм, напуганный восстанием Пугачева 1773 - 1775 гг., был охвачен страхом перед новой крестьянской войной. Этот страх усиливался под впечатлением событий в Западной Европе, где только отгремевшая Великая французская буржуазная революция уничтожила абсолютизм. Царское правительство было вынуждено сделать некоторые уступки развивающимся буржуазным отношениям.

Разложение феодальных отношений и развитие капиталистических форм хозяйства, рост антифеодальной борьбы и революционного движения определяли политический курс правительства России. Несмотря на некоторые уступки в области экономического развития, в целом политика русского самодержавия была направлена на защиту феодально-крепостнического строя и подавление антифеодального движения, революционных настроений. Царизм преследовал всякое проявление недовольства существующим строем.

Павел I (1796 - 1801 гг.), стремился укрепить свою абсолютистскую власть, установил усиленную полицейскую опеку над своими подданными, не только над крестьянами, но и над дворянством. Павел I решился даже на некоторое ущемление прав дворян.

Выборные полицейские и судебные должности были заменены назначаемыми. Были ликвидированы общегубернские дворянские съезды и усилен контроль со стороны администрации над дворянским самоуправлением.

В конце ХVIII в. по мере нарастания кризиса феодально-крепостного строя, проявляется тенденция к централизации полиции и подчинению ее военным властям. Указами императора Павла I в Петербург и Москву были назначены военные губернаторы, а в важнейшие губернские города -- военные коменданты, которым и подчинена была полиция. Радикальной реорганизации подверглась столичная полиция. Новая ее организационная структура закреплялась в особых правовых актах: Уставе столичного города Санкт-Петербурга, утвержденном императором Павлом I 12 сентября 1798 г., и Уставе столичного города Москвы, также утвержденном императором 17 января 1799 г.

В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга руководство полицией возлагалось на петербургского военного генерал-губернатора, подчиненного непосредственно императору. Его помощником являлся обер-полицмейстер. Город по прежнему делился на части (районы), но полицейский аппарат в них был существенно увеличен. В помощь частному инспектору (так теперь именовался частный пристав, руководивший полицейскими силами части города) были назначены еще два офицера. А в распоряжение квартального унтер-инспектора (квартального надзирателя) приданы два квартальных комиссара, каждый из которых контролировал половину квартала. Кроме того, в каждый квартал назначался городовой в чине унтер-офицера. Городовые должны были постоянно дежурить в своих кварталах в особых полицейских будках, имевших специальную окраску, выделявшуюся издалека (косыми белыми и черными полосами). Контроль за дежурствами городовых возлагался на квартальных унтер-инспекторов.

Учреждение института городовых положило начало регулярной патрульно-постовой службе в полиции. Аналогичная реформа полиции была проведена и в Москве. Важным элементом реформы явилось образование как в Санкт-Петербурге, так и в Москве специальных следственных органов, так называемых «юстицких криминальных дел департаментов» при городских правлениях. До реформы расследование преступлений проводили частные приставы, околоточные надзиратели или чиновники полицмейстерской канцелярии по поручению полицмейстера. Теперь же в столичной полиции следствие было выделено из полиции и сосредоточено в специальных следственных органах, которые проводили расследования как по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора, так и по делам, поступившим из судов и иных присутственных мест, а также по предложениям генерал-прокурора. Следует отметить, что «юстицкие криминальных дел департаменты» являлись не только следственными, но и судебными органами, судившими за мелкие уголовные преступления и административные правонарушения (в том числе нарушение установленной для того или иного сословия формы одежды, прически и т. д.). Поэтому в состав указанных департаментов были включены по два члена городских правлений (бургейместера) и по два выборных от городского сословия (ратсгера).

Завершилась реформа созданием в столичной полиции воинской команды «из способных и здоровых кавалерийских полков солдат», в непосредственном ведении военного губернатора и обер-полицмейстера. Из состава этой команды в каждую часть города в оперативное подчинение частных инспекторов были переданы особые команды: конные в составе четырех унтер-офицеров и 24 драгун и пешие по 4 унтер-офицера и 20 рядовых солдат. Они предназначались как резерв для усиления патрулирования, для подавления возможных массовых беспорядков, захвата вооруженных преступников и т. д. Практически это были полицейские отряды особого назначения (предтечи будущего ОМОНа).

Недовольные внутренней и внешней политикой Павла I дворяне организовали заговор и устранили царя: в ночь с 11 на 12 марта 1801 г. Павел I был убит. В результате дворцового переворота царский престол унаследовал Александр I, который, как и его предшественники, был убежденным защитником абсолютизма и крепостничества.

Кризис феодально-крепостнической формации породил кризис политической надстройки - самодержавного дворянско-бюрократического государства, что впоследствии и явилось одной из причин создания централизованного полицейского органа - министерства внутренних дел.

1.2 Предпосылки учреждения министерств

Правительству было ясно, что наряду с репрессиями необходимо проводить некоторые уступки, лавировать, маскировать крепостническую сущность своей политики показным либерализмом.

Сразу же после воцарения Александра I последовали указы и распоряжения, восстанавливавшие основные привилегии дворян, пожалованные еще Екатериной II. Были восстановлены в своих правах военные и гражданские чиновники, подвергшиеся гонениям при Павле I, восстановлены дворянские выборы, разрешен свободный въезд и выезд из страны, освобождены из крепостей политические заключенные, объявлена амнистия бежавшим от царского преследования за границу, уничтожена «Тайная экспедиция», подтверждалась жалованная грамота дворянству, был учрежден «Непременный совет» при императоре из представителей дворянской аристократии «для рассмотрения важных государственных дел» и охраны «законности». В области внешней политики также были произведены значительные изменения: были восстановлены торговые и дипломатические отношения с Англией Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я., Епифанов А.Е. История отечественных органов внутренних дел/Учебник для вузов. -- М. : NOTA BENE Медиа Трейд Компания, 2005. -- 336 с., с. 21.

В целях укрепления самодержавной власти царским правительством были проведены в первой четверти XIX в. реформы центрального государственного аппарата: 8 сентября 1802 г. был издан манифест об учреждении министерств.

Создание министерств в России было вызвано стремлением царизма установить более гибкую и оперативную систему центрального управления в условиях кризиса феодально-крепостнического строя, формирование капиталистического уклада, усиления классовой борьбы, зарождение буржуазно-либеральных настроений среди передовых русских дворян.

Существовавшие в XVIII в. в качестве центральных органов отраслевого управления коллегии уже во второй половине XVIII в. перестали соответствовать усложнившимся задачам государства. Они были созданы в 1717 - 1718 гг. Петром I и строились по единому принципу разделения отраслей государственного управления, усиливая тем самым централизацию государственного аппарата. Полной централизации, однако, достигнуто не было. Коллегии обладали единообразными штатами, четким разграничением обязанностей, выполняли присвоенные им функции на всей территории страны. Коллегия обсуждала и решала все вопросы голосованием, при равенстве голосов принималось то решение, за которое голосовал президент, возглавлявший коллегию.

Разумеется, в условиях абсолютной монархии принцип коллегиальности не всегда соблюдался, и члены коллегии нередко поддерживали мнение президента.

Коллегии были не только административными, но и судебными учреждениями. Всего было создано 12 коллегий: Иностранных дел, Военная, Морская, Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Комерц-коллегия, Юстиц-коллегия, осуществлявшая в XVIII в. судебное управление, была создана в Москве 9 мая 1718 г. (в 1722 г. была переведена в Петербург) путем соединения старых судебных приказов: Поместного, Сыскного, Земского, Судных. В соответствии с указом Юстиц-коллегия осуществляла управление губернскими и народными судами и была для них апелляционным судом по уголовным и гражданским делам. В ее ведении находились также следственные розыскные дела и сбор сведений о тюремных заключенных.

Контроль деятельности коллегий осуществлял Правительствующий Сенат, учрежденный в 1711 г. Петром I в качестве высшего органа государственного управления и высшего судебного органа. Компетенция Сената определялась царскими указами. В качестве высшего государственного органа Сенат осуществлял контроль за деятельностью приказов, а после их ликвидации - за коллегиями и местными учреждениями. Как высший судебный орган Сенат рассматривал в качестве суда первой инстанции дела о политических преступлениях должностных лиц, а в качестве высшей апелляционной инстанции рассматривал жалобы на решения Юстиц-коллегии, Поместного приказа и других судебных мест. Сенат также являлся органом надзора над коллегиями, судебными местами, органами финансового управления и вообще над законностью управления.

К концу XVIII в. недостатки коллегиальной системы - чрезвычайная медлительность в рассмотрении и решении дел, сложность устройства коллегий, обилие формализма в делопроизводстве, безличность, а следовательно, безответственность коллегиального управления - привели коллегии к упадку. Губернская реформа 1775 г. вызвала упразднение большинства коллегий.

В 1782 г. была реформирована городская полиция: в городах учреждаются управы благочиния Полное собрание законов Российской империи (ПСЗРИ). Собр.1.Т.21. №15379. СПБ., 1862.. Управу благочиния возглавлял генерал-полицмейстер в Санкт-Петербурге и обер-полицмейстер в Москве, полицмейстер в губернском городе или городничий в уездном городе. Поскольку управа благочиния (как и нижний земский суд в уезде) являлась не только полицейским, но и судебным органом по мелким уголовным и гражданским делам, то в ее состав входили два пристава (по уголовным и гражданским делам). В 1775 г. была создана сельская полиция. В каждом уезде местные дворяне на своих собраниях выдвигали несколько кандидатур в нижний земский суд, исполнявший административно-полицейские и судебные функции Красильников С.В. Сельская полиция и ее место в системе органов местного самоуправления во второй половине 18 века // История государства и права. 2009. №2. С.18-22.. Непосредственной опорой и помощниками нижнего земского суда в деревнях и селах были сотские, пятидесятские и десятские, избиравшиеся из крестьян.

Важной вехой в становлении и необходимом совершенствовании института полиции являлось издание в 1782 году «Устава благочиния, или полицейского, который преобразовывал старые полицейские учреждения в новые городские административно-полицейские органы - управы благочиния Устав благочиния, или полицейский, от 08 апреля 1782 года // Российское законодательство 10-20 веков. Т.5. М., 1987. С324-330.. Уставом вводились специальные служащие городской полиции, определялись ее задачи и компетенция Дуганец А.С., Мухортов А.А. // Там же С.23-25.. Состав управы благочиния был определен из городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел) и двух советников, избиравшихся горожанами на три года из наиболее авторитетных и уважаемых представителей городского купечества и ремесленников. Управа благочиния подчинялась непосредственно губернскому правлению. Она выполняла ряд административно-хозяйственных функций: надзор за исправностью городских сооружений и чистотой улиц, рассмотрение мелких судебных и гражданских дел, осуществление паспортного режима. Штаты полиции определялись отдельно для каждого города. Полиция в рассматриваемый период была децентрализована, полицейские органы в губерниях всецело подчинялись губернаторам, а генерал-полицмейстер фактически руководил лишь столичной полицией.

Юстиц-коллегия была закрыта сенатским указом от 27 июля 1786 г. К концу 80-х годов XVIII в. сохранились только три коллегии - Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. Для укрепления государственного аппарата царское правительство преобразовало должности президентов коллегий в должности директоров, предоставив последним власть большую, чем президентам. Присутствие коллегии стало играть совещательную роль при директоре. Одновременно падала роль Сената, который к началу XIX в. не только лишился значения высшего органа управления, но и утратил свою независимость в качестве судебного органа. Вместе с тем чрезмерно возрастает власть и круг обязанностей генерал-прокурора.

С вступлением на престол Павла I власть и значение генерал-прокурора еще более усилились. Частные реорганизации органов государственного управления привели к смещению компетенции и функций органов управления, и коренное их преобразование стало необходимо.

Таким образом, административные реформы первой четверти XIX в. были ответом правительства Александра I на новые явления в жизни общества - они выражали стремление правительства помещиков-крепостников приспособить государственный аппарат для решения тех новых задач, которые возникали перед господствовавшим классом в условиях нарастающего разложения крепостничества и формирование капитализма, в обстановке усиления борьбы эксплуатируемых масс против крепостнического гнета.

Таким образом, в преддверии XIX века в Российском государстве уже намечались некоторые попытки преобразования системы внутренних дел, а именно, уже при преемниках Петра I были попытки введения системы управления с персональной, а не коллегиальной ответственностью. Так, при Екатерине I (1725-1727 гг.) и Петре II (1727-1730 гг.) существовал Верховный Тайный Совет, а при Анне Иоанновне (1730-1740 гг.) - Кабинет министров, в которых руководство определенными сферами государственной жизни сосредоточивалось у одного лица. В конце XVIII века при Павле I также предпринимались попытки введения большей централизации и персональной ответственности в системе государственного управления. Но все эти изменения, отклонения от коллегиальной системы управления носили случайный, временный характер, не затрагивая руководство полицией. При введении коллегий Петр I, несмотря на рекомендации, отказался создать специальную полицейскую коллегию. К концу XVIII - началу XIX века управление полицией находилось в компетенции губернаторов. Центрального органа управления полицией не было.

Указанные обстоятельства и явились предпосылками дальнейшего реформирования, становления и эволюции системы ОВД России на протяжении всего XIX века.

полицейских орган феодальный крепостнический

2. МВД В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА

2.1 Образование, структура и полномочия министерства внутренних дел в первой половине XIX века

В начале XIX века в условиях общего кризиса феодализма в стране нарастает социальная напряженность, обостряются внутренние противоречия. В этой ситуации царское правительство встало на путь лавирования. Особенно характерна такая политика для Александра I.

По его поручению М.М. Сперанский разработал проект государственных преобразований на началах либеральных реформ, весьма ограниченных и непоследовательных. Но эти начинания не нашли поддержки в дворянских кругах. Централизация государственной власти продолжалась Мулукаев Р.С., Малыгин А.Я., Епифанов А.Е. История отечественных органов внутренних дел/Учебник для вузов. -- М. : NOTA BENE Медиа Трейд Компания, 2005. -- 336 с., с. 19.

Министерство внутренних дел впервые было создано в России на основании Манифеста Александра I от 8 сентября 1802 года «Об учреждении министерств». За Министерством внутренних дел прочно закрепилась репутация важнейшего ведомства России.

Создание министерств как органов центрального управления, пришедших на смену коллегиям, введенным Петром I в 1717 году, стало очередным этапом развития российской государственности.

Восшествие на престол императора Александра I в марте 1801 года было воспринято большинством современников как вызывающее надежды на перемены в лучшую сторону событие. Его предшественник Павел I демонстративно подчеркивал, что он выше всех законов и волен даже не считаться с правами дворянства.

Поэтому Александр I в первые дни своего царствования объявил о восстановлении и соблюдении всех сословных прав и привилегий и декларировал свое уважение к законности. В планы императора входила подготовка новых основных законов, кодификация законодательства и реорганизация системы государственного управления. Последнее стало предметом активного обсуждения в так называемом Негласном комитете, созданном Александром I, в который входили его ближайшие друзья и единомышленники: В. Кочубей, П. Строганов, Н. Новосильцев, А. Чарторыйский. Это были отлично образованные, имевшие опыт государственной деятельности молодые люди, хорошо знакомые с организацией правительственных учреждений европейских стран.

Члены Негласного комитета отмечали, что министерства существуют в абсолютистской Австрии и Пруссии, конституционной монархии Англии, республиканской Франции, а потому и в России по примеру большей части европейских государств могут быть образованы министерства, точно определена область действия каждого из них.

Аргументируя необходимость создания министерств, члены Комитета и привлеченные к его деятельности некоторые ученые ссылались и на имевшийся российский опыт. Образование министерств было не только модернизацией системы государственного управления, но и выражением стремления к реформированию внутренней политики. Великая французская революция, за событиями которой внимательно следили в России, наполеоновские войны, рост промышленности, торговли приводили к усложнению общественной жизни, ускорению ее темпов, что вызывало необходимость совершенствования системы государственного управления.

Имели значение и субъективные факторы проведения реформы управления. В истории России они всегда играли важную роль. Молодой император Александр I и его ближайшие друзья, по свидетельству современников, были полны надежд на возможность глубоких изменений в государственно-правовой сфере. Создание министерств рассматривалось как часть будущих реформ.

8 сентября 1802 года было образовано 8 министерств: военно- сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов, народного просвещения и министерство внутренних дел.

В Манифесте об учреждении министерств подчеркивалась личная ответственность министра за состояние дел во вверенном ему ведомстве. "Министр должен иметь непрерывное сношение со всеми местами, под управлением его состоящими, быть сведущим о всех делах, которые в них производятся" http://traditio-ru.org/wiki/Манифест об учреждении Министерств. Министры имели право законодательной инициативы. Ежегодно они должны были представлять отчеты о деятельности министерства императору и в Сенат. Формально Сенат мог отменить распоряжение министра, если оно не соответствовало действующему законодательству. Но поскольку министры имели право личного доклада императору и часто исполняли его устные распоряжения или получали от него одобрение своих действий, то, как отмечал Н. М, Карамзин, словами:" я имел счастье докладывать об этом Его Величеству и получить от него разрешение…" министр слагал с себя всякую ответственность там же.

Основой для создания министерств стали существовавшие ранее коллегии, которые целиком или частью вошли в состав новых органов центрального управления. Каждое министерство получило так называемый Наказ, где определялись его задачи. Самым большим и многофункциональным стало министерство внутренних дел.

К обязанностям МВД были отнесены забота о повсеместном благосостоянии народа, о гражданском порядке и благоустройстве империи; в его ведении находились все отрасли государственной промышленности, кроме горной, построение и содержание всех общественных зданий в государстве, «отвращение недостатка в жизненных припасах и необходимых надобностях общежития» -- т. е. обеспечение населения продовольствием и товарами широкого потребления.

МВД занималось торговлей (ярмарками), промыслами; наделением казенными землями; реализацией всех мер сначала по усилению крепостничества, а потом по освобождению: крестьян от крепостной зависимости; переселением (в том числе иностранными выходцами); содержанием и обустройством дорог, а также судоходством; медициной и ветеринарией по всей стране; статистикой; почтой; цензурой; обустройством и управлением присоединяемых территорий; приказами общественного призрения; реализацией городских, земских, рекрутских повинностей; взиманием податей и недоимок. Особо выделялись дела евреев и цыган, управление духовными делами других вероисповеданий (протестантство, ислам, иудаизм).

И только потом уже ставились задачи чисто полицейские: установление и поддержание спокойствия, борьба с беглыми и дезертирами, взятие под стражу и т. д.

По задачам, их характеру и объему МВД того времени существенно отличалось от современного.

Такое многообразие функций и задач выразилось в сосредоточении в МВД исполнения большого объема внутренних функций государства. В нем первоначально было образовано четыре основных структурных подразделения, так называемых экспедиций.

В компетенцию первой из них входило "заведывание делами народного продовольствия и соляной части", а третья - экспедиция государственного хозяйства - занималась вопросами "усовершенствования земледелия", управляла государственными фабриками и заводами, добычей торфа, каменного угля, обеспечивала переселение крестьян на новые земли, следила за состоянием дорог. В 1806 году обе эти экспедиции МВД были объединены. Четвертая экспедиция называлась "экспедицией общественного призрения". В ее ведении были больницы, "богоугодные заведения", содержание тюрем.

Управление полицией находилось в компетенции второй экспедиции. Она называлась "экспедицией спокойствия и благочиния" и состояла из двух отделений. На первое отделение возлагались сбор сведений о происшествиях, предотвращение "ложных слухов". В задачу сельской полиции входило и наблюдение за "повиновением крестьян законной власти", Второе отделение руководило городской полицией и пожарными командами. В него также направлялись жалобы на полицию.

Первым министром внутренних дел был назначен граф Виктор Павлович Кочубей, крупнейший государственный деятель России первой половины XIX века, один из инициаторов и авторов проекта создания министерств. (В. П. Кочубей - единственный из всех министров удостоен чести быть изображенным на памятнике в честь тысячелетия России, открытом в Новгороде в 1862 году). Его заместителем стал также один из членов Негласного комитета и личный друг императора Александра I Павел Александрович Строганов. Начальником канцелярии министерства внутренних дел был назначен ставший затем знаменитым государственным деятелем, "светило российской бюрократии" Михаил Михайлович Сперанский. Канцелярия МВД стала своеобразным штабом, в котором готовились проекты совершенствования деятельности, развития структуры, уточнения функций не только МВД, но и других министерств.

Для слежения за реорганизациями, происходившими в МВД, при канцелярии было создано "Общество дворян" из 10 человек, которое помимо связей с уездными и губернскими дворянскими собраниями должно было описывать историческое начало и перемены в каждой части министерства.

Одним из первых вопросов, которые пришлось решать руководству МВД, было материальное обеспечение служащих полиции, Они "не могли жить по средствам вследствие мизерности получаемых ими окладов", что нередко приводило к реализации ими возможностей, имевшихся у полицейских для получения "небезгрешных доходов". По инициативе МВД в сметы городских расходов были включены специальные статьи на содержание полиции: на жалование по штату, на провиант и обмундирование, на фураж, содержание пожарного инвентаря, на дрова, свечи.

Заметным явлением общественно-политической, культурной жизни России в начале XIX века стало издание министерством внутренних дел в 1804-1809 гг. первого в истории страны официального периодического журнала. Он назывался "Санкт-Петербургский журнал". В его издании принимали участие министр внутренних дел В. П. Кочубей, М. М. Сперанский и даже сам император Александр I. В первом разделе журнала публиковались императорские указы, распоряжения Сената, министерств.

Большой общественный резонанс вызвала публикация в "Санкт-Петербургском журнале" отчетов министра внутренних дел о деятельности вверенного ему ведомства. Были обнародованы сведения о количестве умышленных убийств, самоубийств, "нечаянных смертей", т.е. произошедших в результате несчастных случаев, пожаров. Как с удивлением отмечал один из иностранных наблюдателей в России, впервые "публике раскрывались даже возмущения, вызванные неудовольствием крестьян". Во втором разделе журнала публиковались материалы об организации и деятельности государственных учреждений и, в частности, полиции, тюрем в зарубежных странах, а также статьи по вопросам права, экономики.

С 1809 по 1819 год МВД издавало официальную газету "Северная почта". Она выходила два раза в неделю и была важнейшим источником информации для большинства населения страны (особенно в период Отечественной войны 1812 года) о событиях, происходящих в России и за рубежом.

В 1806 году на основе обобщения и анализа деятельности министерства внутренних дел В. П. Кочубей и М. М. Сперанский подготовили проект его реорганизации, который был утвержден Александром I. Некоторые функции по руководству государственным хозяйством были переданы в другие министерства и ведомства. В состав МВД вошел Почтовый департамент. Помимо экспедиций и входивших в ниx отделений были образованы новые структурные подразделения, так называемые столы. В каждом отделении было несколько столов, руководимых столоначальниками.

Существенной реорганизации подверглась экспедиция спокойствия и благочиния, получившая название экспедиции государственного благоустройства. Она состояла из двух отделений и пяти столов. Первый стол первого отделения занимался сбором сведений о всех происшествиях, преступлениях, о прибывающих из-за границы и выезжающих из страны, контролем за "благочинием публичных зрелищ и собраний". Второй стол следил за состоянием дорог и соблюдением порядка на них, устанавливал штаты городских полицейских команд, ночной и пожарной стражи, служителей тюрем, контролировал доставку осужденных к местам отбытия наказания, а также участвовал в организации рекрутского набора в армию. Основной функцией третьего стола было назначение, награждение, увольнение полицейских чиновников.

Во втором отделении экспедиции государственного благоустройства рассматривались жалобы на полицию.

Экспедиция государственного благоустройства была самой большой в министерстве внутренних дел. Более половины из 25 тысяч входящих в МВД документов и 16 тысяч исходящих из него относились к компетенции экспедиции государственного благоустройства. Определенная в 1806 году структура МВД и круг его задач оставались без изменений до 1810 года, когда произошла очередная значительная реорганизация системы государственного управления, в результате которой было образовано Министерство полиции.

2.2 Реформирование деятельности министерства внутренних дел в первой половине XIX века

В стремлении усовершенствовать государственное устройство России Александр I и его ближайшие друзья доходили до обсуждения вопроса о возможности ограничения самодержавия, введения конституционной монархии. По поручению императора М. М. Сперанский подготовил проект реорганизации органов власти и управления - "Введение к уложению государственных законов" http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/speran.htm. Документ предусматривал создание выборной законодательной Государственной Думы, Государственного Совета и значительную реорганизацию министерств. Реализована была только часть проекта. В 1810 году создается Государственный Совет и почти одновременно издается Манифест "О разделении государственных дел по министерствам" Флоринский М. Ф. Самодержавие и развитие российской государственности в конце XVIII - первой четверти XIX века / М. Ф. Флоринский // История России: народ и власть. СПб.: 1997. - 408 с., который предусматривает создание специального Министерства полиции. В задачи нового министерства помимо борьбы с преступностью должны были войти: проведение рекрутского набора в армию, охрана государственных запасов продовольствия, таможенный контроль, содержание и трудоиспользование осужденных, обеспечение исправности и безопасности путей сообщения. Министерство полиции должно было также осуществлять явный и тайный надзор за иностранцами в России, выполнять цензурные функции.

Современники М.М. Сперанского считали, что при создании Министерства полиции был использован опыт Франции, где аналогичное министерство параллельно с Министерством внутренних дел существовало с 1795 года. Многие влиятельные государственные деятели того времени упрекали М.М. Сперанского во "французомании" Мироненко С. В. Самодержавие и реформы. Политическая борьба в России в начале XIX в. / С. В. Мироненко. - М.: 1989. - 240 с., отнеслись скептически к целесообразности существования в России специального Министерства полиции. В дальнейшем эти взгляды оказали свое влияние на судьбу нового министерства.

О введении Положения о министерствах в России и о создании Министерства полиции было объявлено в Манифесте от 25 июля 1811 года. Он назывался "Общее учреждение министерств". Наряду с усилением единоначалия и персональной ответственности министров вводились такие новые органы, как совет министра, в состав которого входили высшие чиновники министерства и могли приглашаться "сведущие люди"; при директоре Департамента создавалось так называемое общее присутствие, состоящее из начальников отделений.

В силу важности функций, возлагавшихся на Министерство полиции, для него первого было разработано и одновременно с "Общим учреждением министерств" опубликовано "Учреждение и наказ министру полиции", ставшее нормативной основой его организации и деятельности. Составной частью в нем были "Правила особенной ответственности министра полиции". Действуя в "обстоятельствах чрезвычайных" (определение и условия "чрезвычайности" не давались) министр полиции мог требовать в свое распоряжение войска, причем минуя военного министра и давая непосредственные распоряжения командирам полков. Специальный параграф "Общего учреждения министерств" предусматривал освобождение министра от ответственности за превышение власти, если он действовал "в видах общей безопасности" Сахаров А. Н. История России с начала 18 до конца 19 века: /под ред А. Н. Сахарова - М.: 2001. - 542 с..

Первым министром полиции был назначен генерал - адъютант императора Александра I А.Д. Балашов, который с начала Отечественной войны 1812 года находился при действующей армии, выполняя особо важные поручения царя, в том числе вел переговоры с Наполеоном Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - 133 С. (297 с).

Исполняющим обязанности, а фактически министром полиции, до 1819 года был С.К. Вязмитинов, в прошлом - первый военный министр России (1802-;1808гг.). Одновременно с управлением Министерством полиции он был генерал-губернатором Санкт-Петербурга. Он был известен как музыкант-любитель и автор либретто популярных в свое время опер Курицин В. М. История полиции России. Краткий исторический очерк: Учебное пособие / В. М. Курицин. - М.: Изд-во «Щит», 1998. - 235 С. (352 с.).

Министерство полиции состояло из трех департаментов (Департамент полиции хозяйственной, Департамент полиции исполнительной, Медицинский департамент), а также общей и особенной канцелярии министра.

В компетенцию Департамента полиции хозяйственной входил контроль за соблюдением снабжения городов, особенно Петербурга и Москвы, продовольствием, пресечение спекуляции, а также надзор за смирительными и работными домами.

Самым большим основным подразделением министерства стал Департамент полиции исполнительной, образованный на основе экспедиции государственного благоустройства МВД.

Наряду с отбором кадров в различные полицейские службы. Первое отделение Департамента полиции исполнительной собирало статистические данные, занималось регистрацией происшествий, фактов рождения и смерти, для чего были введены специальные формы учета.

Второе отделение осуществляло надзор за проведением следствий по уголовным делам, а также "полиции дел судных", контролировало исполнение полицией судебных приговоров.

Третьему отделению было поручено содействовать в организации и проведении общих ревизий губерний. На него возлагались также содержание земского ополчения, поимка дезертиров и другие задачи.

Медицинский Департамент ведал санитарным надзором, организацией мер по предотвращению эпидемий и эпизоотий, снабжением лекарствами.

Кроме собственно охранения внутренней безопасности Министерство полиции наделялось правом надзирать за "окончательным исполнением законов по всем вообще министерствам" Гребенкин М.Ю. История полиции и милиции России: Хрестоматия / М.Ю. Гребенкин, Б.И. Кофман, С.Н. Миронов. - Казань: Казанский юридический институт МВД России, 2001. - с. 136.. Министр полиции имел право требовать сведения от всех местных органов, минуя соответствующие им министерства. Указы, циркуляры, относящиеся к деятельности местных органов различных министерств, направлялись в губернии для чиновника Министерства полиции, который при помощи полицейских органов следил за их соблюдением. Тем самым полиция обособлялась от административного аппарата, стояла над ним, контролируя его деятельность. Такой порядок был, в частности, зафиксирован в "Учреждении министерства финансов", где указывалось, что ''употребление сумм", выделенных для местных губернских органов, должно производиться "под надзором" Министерства полиции Воронцов В. И. Органы и войска МВД России. Краткий исторический очерк / Ред. коллегия: В.И. Воронцов и др. - М.: 1996. - с. 318 (462 с.).

Это положение соответствовало воззрениям М.М. Сперанского на роль полиции в государстве, переходящем от деспотического к "истинно монархическому", основанному на "неизменных законах", необходимой для "сохранения закона в его непрерывности", для чего полиция "должна иметь в своем ведении всех, кои исполнять их обязаны" http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/speran.htm.

В Министерстве полиции для ведения секретного делопроизводства была образована Особенная канцелярия при министре. Она выдавала заграничные паспорта, регистрировала иностранцев, проводила постоянную цензурную ревизию, выполняла личные поручения министра.

Вместе с тем Особенная канцелярия министра полиции выполняла и функций политической полиции, что обусловило ее превращение из вспомогательного, технического органа министерства, как было предусмотрено в "Общем учреждении министерств", в одно из важнейших его подразделений.

Возрастанию ее значения способствовало и то, что царь, понимая, какая власть сосредотачивается в руках министра полиции, установил порядок, по которому начальник Особенной канцелярии делал ему личные доклады, часто без предварительного согласования со своим непосредственным руководством.