Еще с начала формирования Петром I институтов служилой бюрократии страны, возникла насущная потребность в формировании соответствующего нормативно-правового обеспечения деятельности управленцев. Л.Ф. Писарькова, в частности, отмечает: «Стремлению Петра I привлечь дворян на гражданскую службу отвечала и новая организация статской службы, получившая свое оформление в законах 1720-х гг., прежде все в «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины...» (утверждена 24 января 1722 г.)»13. Следует отметить при этом, что в серии своих указов (в частности, в указе «О вредности для государственного интереса порядка повышения по старшинству в службе и о неприменении его в России 1720 г.») и распоряжений Петр Великий выступал как последовательный противник майората и выслуги лет в отношении назначения на стратегические или социально значимые должности; по убеждению правителя, акцентуация при выборке управленца должна быть направлена на совокупность его личных качеств и профессиональной квалификации в отрасли его деятельности; кроме того, император исходил из фискально-экономических соображений, стремясь следовать принципу разумной экономии: «такое б число генералов куды употребить и какое б великое иждивение было»14. Речь в данном случае идет не столько о профессиональных военных и офицерском корпусе, сколько о возможности сокращении штатов и доведения их до минимума. Выдвигаемые Петром I цензовые ограничения в нормативно-правовых актах также касались невозможности занимать государственную службу недворянам, тем самым создавая прецеденты к закрытости чиновничества как иммобильного политического истеблишмента. В данном правовом подходе Петра вполне усматривается ментальность средневекового, феодального государственного деятеля - дворянин изначально предназначен для руководства, в то время как представитель податного сословия «подл и низок» изначально. В отличие от экономической сферы, где император игнорировал социальное происхождение своих заводчиков и «прибыльщиков» в угоду вышеупоминаемым личным качествам и даже подводил под это специальную нормативно-правовую базу (Демидовы, И.Т. Посошков), в сфере административного управления и юридических рамок социального облика чиновников царь был последователен и непреклонен.

Середина - вторая половина XVIII вв. знаменовалась процессом, который ряд историков (И.И. Готье, Л.Ф. Писарькова) справедливо обозначили как процесс трансформации служилых категорий абсолютизма в корпоративных бюрократический аппарат государства. Несмотря на предпринятые Петром законодательные попытки вычленения бюрократии в особою социально-профессиональную категорию государства, в практике гражданского делопроизводства по прежнему продолжались тенденции восприятия «государевой службы» в духе политико-правовой традиции конца XVII столетия. Так, например, вплоть до конца правления Анны Иоанновны был вполне расхож полуархаичный термин «приказные служители». Сами представители чиновничьего аппарата довольно смутно испытывали личную самоидентификацию, как новой нормативно-правовой категории с точки зрения актуального реалиям XVIII столети. законодательства. Существовали и более сложные правовые прецеденты. Так, развитие правового обеспечения российской бюрократии в целом сдерживалось реалиями правовых институтов российского государства того периода. В частности, динамика развития источников права была на тот момент крайне плачевно - многие важные аспекты граджанско- административного производства, а также связанного с ним социально- бытового обеспечения «статус-кво» чиновничества находились как раз на уровне середины XVII в. Активно продолжало действовать Соборное уложение 1649 г., положениями которого определялось достаточно специфическое и далеко не всегда выгодное положение последних. Так, в частности, существовал ряд ограничений для осуществления хозяйственно- экономической деятельности чиновников, например, строгий запрет на приобретение земельных наделов в регионах несения административной службы - мера антикоррупционного характера.

В XIX столетие Россия вступала, испытывая острый кадровый голод в сфере государственных управленцев. Эпоха Екатерины Великой, насыщенная талантливыми фаворитами и сановниками, была исключением, и оставила фактически полупустующее и несистематизированное правовое пространство в сфере законодательного оформления статуса и деятельности бюрократического аппарата. Поэтому преисполненный либеральных намерений в первый период своего правления Александр I открывает законодательный корпус, посвященный российскому чиновничеству, серией поистине демократических и прогрессивных законов. В частности, указанное законодательство Российской империи первой четверти XIX века можно сгруппировать по следующим направлениям:

ь Нормативно-правовые акты, направленные на повышение социально- мобильной открытости чиновничьего корпуса. К ним, в первую очередь относятся указ от декабря 1808 г, который открыл для низших слоев (за исключением несвободных крестьян) поступать на низшие государственные должности; указы августа 1811 г. и января 1812 г. поспособствовали допуску выходцев из «подлых сословий» в ряд министерских ведомств, образовательных организаций в качестве мелких администраторов и управленцев.

ь Нормативно-правовые акты, связанные с повышением ценза к профессиональной квалификации и уровня общей образованности чиновничества. Особым сторонником внедрения правовых механизмов в данной сфере выступал юрист и государственный деятель М.М. Сперанский. Сперанский активно настаивал на разработке специальной образовательной программы для управленцев, которая по своей сути способствовала бы формированию специалиста-универсала (сказывалось влияние энциклопедизма образовательных традиций Просвещения). В связи с этим был принят специальный указ императора «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» от августа 1809 г., в рамках которого предполагалось ввести специализированную систему испытаний для соискателей 8 и 5 ступеней чинов в «Табели о рангах» - как в гражданской, так и военной службе. Вместе с тем, допускалась замена испытания в случае наличия у соискателя высшего образования, полученного в одном из отечественных университетов. Следует сказать, что законопроект одобрения в верхушке общества не вызвал, неоднократно подвергался нападкам за «вольнодумство» и «излишнюю книжность» и в конечном счете был отменен в правление Николая I в 1834 г.

ь Наконец, еще одним направлением законодательной деятельности в отношении управленцев выступила регламентация приоритета их профессиональных качеств в противовес все той же выслуге лет. Ряд принятых указов императора, в том числе 1807 и 1810 гг., при подаче все того же М.М. Сперанского, отныне создавали юридические условия для более быстрого продвижения по службе тех лиц, которые проявляли служебное рвение, нежели отличились стажем служебной деятельности. В конечном счете, и эти благие начинания в духе еще петровских адмнистративно-управленческих преобразований были постепенно свернуты в 1820-х гг.

Эпоха Николая I знаменовалась серьезной проработкой законодательной базы Российской империи (кодификация в виде «Полного собрания законов РИ») и естественно, что это не могло не затронуть административный аппарат - тем более что император ставил во главу угла бюрократическую организацию общества. Осенью 1827 г. император поручает разработать и утвердить специальный документ - «Положение о канцелярских служителях»; положениями этого указа предусматривалось, в частности, дробление на специальные социально-статусные категории (в соответствии с сословным происхождением, а также рядом других предписанных статусных позиций соискателя должности). Значимой вехой, предопределившей траекторию развития правовой базы статуса и деятельности российского чиновничества, выступил «Свод законов о службе гражданской», являвшийся, по сути, одним из частей (Т.3) издания «Полного свода законов Российской империи». В 1834 г., после отмены «образовательных» и «простолюдинских» указов, принятых еще в правление Александра I, указанный «Свод» начал действовать и в его дополнение император приказал доработать специальную «кадровую» инструкцию. В качестве подобного документа выступило «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе», на основании которого в отношении чиновной гражданской службы была введена разрядная система, имевшая в качестве критерия наличие высшего или среднего образования, либо отсутствие таковых у соискателей. Также статьями данного нормативно-правового акта было установлено, что производство в следующие чины, порядок и регламентация службы каждого сановника высшего или среднего уровня вменялось определять в рамках заседаний Правительствующего Сената. Исключения составляли особые ситуации, когда повышение производилось внеочередно «через чин», на основании каких-либо выдающихся практических успехов управленца в государственной службе, либо его личных качеств, не относящихся к служебной деятельности - в таком случае решение о назначении или повышении принимал лично император. Николай I пошел гораздо дальше в регламентации и контроле деятельности и продвижения чиновников, инициировав создание такого фискально-учетного ведомства, как Инспекторский департамент; в речи, посвященной открытию данного государственного института, самодержец заявил: «Я хочу возвысить гражданскую службу, как возвысил военную. Я хочу знать всех моих чиновников, как я знаю всех офицеров моей армии. У нас чиновников более, чем требуется для успеха службы; я хочу, чтобы штат чиновников отвечал действительным потребностям, как, например, в моей канцелярии» 15. Тем самым монарх стремился посредством регламента и индивидуализации карьерных траекторий наладить максимально эффективную работу российской бюрократии.

Особое внимание заслуживают правовые ограничения, направленные в отношении чиновничества позднеимперского периода. Еще в правление Петра I в отношении профессионального статуса и самоидентификации чиновников постулировались идеи бескорыстности и самоотдачи в условиях несения государственной службы. Естественно, что это подкреплялось соответствующими нормативно-правовыми актами, а также связанными с ними юридическими санкциями. Тем не менее, на протяжении XVIII столетия какой-либо жесткой регламентации санкций, предполагаемых за проступки коррупционного или иного характера, прописано не было. Более того, взимание взяток, как способа дополнительной доходной части, если не считалось правилом «хорошего тона», но все же не воспринималось так катастрофична; причина была тривиальна - фискальные расходы бюджета Российской империи XVIII века были незначительны, что побуждало чиновников «добирать» неполученное. Кроме того, влиял еще фактор фаворитизма, в рамках которого приближенные монарших особ прибегали к казнокрадству в особо крупных размерах. Поэтому не останавливаемое правовыми рамками участие чиновников в коррупционных схемах было довольно распространенным явлением, к примеру, во внешнеполитической отрасли. Так, например, в условиях Семилетней войны государственный канцлер и, по сути, глава российской дипломатии в тот период А.П. Бестужев-Рюмин занимался получением взяток от прусской короны в обмен на актуальную информацию о планах союзников России по антипрусской коалиции, а также обещаниями «скорректировать» внешнюю политику государства в сторону лояльного отношения к Пруссии.

Иная ситуация в данном направлении правотворчества ознаменовалась с начала XIX столетия. В частности, уже в 1804 г. был издан указа Александра I, согласно которому те представители бюрократического аппарата, которые были уличены в эпизодах коррупционного характера или иных порочащих честь государственного служащего деяниях, сразу теряли свое служебное положение, излагались из дворянского состояния и направлялись в низовые чины в ряды действующей армии. Кроме того, был наложен строжайший юридический запрет, подтвержденный специальным императорским распоряжением, согласно которому управленцу запрещалось обращаться с «челобитными» по месту своей службы или к сотрудникам своего же ведомства, что означало на деле правовую борьбу с неслужебными горизонтальными связями коррупционного характера. В 1822 г., последовал очередной виток запретительной и ограничительной юридической стратегии в отношении чиновничества: отныне при поступлении на службу соискатель министерской должности обязан был помимо присяги достоверно поклясться о непричастности к участию в организациях тайного характера, даже если последние не несут в себе идей революционной или антиправительственной направленности. Данное положение было дополнено указом Александра I от июля 1824 г., согласно которому сотрудникам государственных ведомств и министерств строжайше запрещалось заниматься сочинительством или иными видами письменной и вообще любой другой интеллектуальной деятельности без санкционирования и цензурного надзора со стороны начальствующих лиц. Позднее события декабря 1825 г. показатели всю насущную необходимость контроля внеслужебной деятельности и социальных состояний чиновнического слоя, в том числе и интеллектуальных занятий. Уже позднее, в период правления Николая I, при кодификации законов Российской империи, данный пункт был внесен в первый том Полного свода законов, с сохранением исходной формулировки o том, что государственные служащие «ни к каким тайным обществам, под каким бы они названием не существовали, впредь принадлежать не будут»16. В дальнейшем данная формула применялась вплоть до падения самодержавия в 1917 г., что, впрочем, не уберегло представителей управленческого корпуса от вовлеченности, в частности, в масонские ложи (А.И. Гучков), либо организации либеральной и демократической направленности. То же самое и касалось насчет политических воззрений чиновника - увольнение с формулировкой «политически неблагонадежен» лишало последнего всякой надежды на «пансион», причем в случае малейшего подозрения на подобный факт включался характерный для неконституционных режимов правления механизм презумпции виновности - управленца можно было лишить должности, даже если его виновность и предполагаемая причастность к политически «вредным» течениям «не может быть доказана фактами»

Последствия действий декабристов всецело отразились в запретительной юридической концепции Николая I.Так, к примеру, указом от лета 1836 г. было запрещено получении жалования одновременно с двух и более служебных должностей, что по сути, выступило фактическим ограничением занятия сразу нескольких должностей. Кроме того, довольно активно правительство Николая I вмешивалось в регламентацию частной жизни чиновника. Некоторые из них были едва ли не абсурдными, и являлись выражением личных социокультурных установок монарха; таковым, например, выступал изданный весной 1837 г. указ царя «О воспрещении гражданским чиновникам носить усы и бород», причем Николай I подводил под это вполне логичное, для «духа времени» объяснение подобного дресс-кода: данный элемент внешности выступал знаком отличия профессиональных военных и никак не мог быть задействован в формировании внешнего облика «гражданских». В том же году император издал указ, строго запретивший представителям бюрократического аппарата вступать в брачный союз и обзаводиться семьей без разрешение на то вышестоящего начальства. Парадоксальным образом это в чем то роднило чиновников с положением крепостных крестьян, для которых действовало подобное же ограничение, только со стороны своего помещика.

1.3 Уровень и специфика профессиональной культуры российских чиновников второй половины XIX столетия