Зарождение, этапы формирования и тенденции развития федерализма в Германии

Германские земли приняли непосредственное участие в разработке проекта будущего территориального устройства Веймарской республики через союзный совет, затем через комитет Германских государств, непосредственное участие в «имперских конференциях немецких союзных государств». Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.-С. 24.

В конечном итоге землям удалось лишь частично смягчить во многом унитарный характер Веймарской конституции. Принятый 31 июля 1919 года новый основной закон ознаменовал собой значительное продвижение Германии по пути создания централизованного государства. Наряду с широким спектром исполнительных и законодательных полномочий рейх получил все конституционные рычаги к усилению собственных компетенции, что дало повод к ведению споров о характере созданного в Германии государственного образования не только в среде политиков, но и среде юристов. Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 84. Данный конституционный компромисс провозгласил опиравшуюся на суверенитет народа, а не на союз государств республику и привел страну в новое правовое состояние. Была достигнута однородность конституционного строя: все земли стали республиками (ст. 1).

Итог компромисса конституции 1919 года определил форму государственного устройства Германии того времени. Германия являлась федерацией из 18 земель, каждая из которых имела свою конституцию и свой законодательный орган- ландтаг. Бывшие союзные государства получили название земель(Lдnder) как следствие унитаристской тенденции Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.9, 10., однако конституцией признавалась государственность земель (ст. 2), наличие у земель собственной территории, «осуществление государственной власти в пределах компетенции собственными органами на основе своих конституций» (ст. 5). Lhotta Roland, Kilper Heiderose. Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Kursenheit 1-3. FernUniversitaet. Hagen, 1992. -S. 269. Однако в конституции не содержалось прямого указания на федеративную структуру Германии, так как согласно ст.2 «территория империи состоит из территории земель, а прием новых земель осуществляется в законодательном порядке» Там же.. Ставшая итогом компромисса государственно-правовая система республики не разграничивала четко компетенции земель и «империи», поэтому не исключала возможности двоякого толкования прописанных в конституции правовых норм, что не раз приводило к серьезным внутриполитическим конфликтам. Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 80. Следствием унитаризации являлось и то, что земли не имели права самостоятельного законодательного регулирования: их законы могли быть аннулированны «империей». Все конституции земель должны были составляться с учетом Веймарской. Приоритет имперского права над законодательством земель гарантировался ст. 13 конституции.

Вся власть, которую земли получили по конституции, явилась лишь конституционно-правовым подтверждением части принадлежавших им ранее полномочий, но никак не властью, делегированной им законодательным собранием. Земли сохранили значительные полномочия в сфере религии, культуры, образования, полиции и юстиции, собственные конституции (ст. 6, ст. 78-80,ст. 82, ст. 88 Хрестоматия по новейшей истории.- Том I. 1917-1939.- М. 1960.-С. 295.), которые являлись подтверждением государственного характера земель, и регулировали деятельность исполнительной власти на местах, а также возможность влияния на выработку государственной политики через представительный орган земель - рейхсрат (ст. 63) Там же.. Все эти факторы позволяют ряду ученых отнести Веймарскую республику к типу федеративного государства с сильно выраженными унитарными чертами. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.С. 4., Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие. / Н.В. Павлов. Курс лекций. - М.: Высшая школа, 2001.., Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.С. 80., Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.42, Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.С. 115.,Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.-С. 143. Некоторые немецкие ученые считают федерализм Веймарской республики «искаженным», видимостью федерализма(Schein-Fцderalisnus) Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 S.9. Ernst Deuerlein: Foederasmus. Die historischen und philosophischen Grundlagen des foederativen Prinzip, Schriftereihe der Bundeszentrale fuer politische Bildung, Heft 1994, Bonn 1972. -S.34.

По конституции возросла роль рейхстага, который избирался на четыре года на основе всеобщего избирательного права, предоставленного всем гражданам достигшим 20 лет (Ст. 23) Хрестоматия по новейшей истории.- Том I. 1917-1939.- М. 1960. -С. 295.. Этот орган в конституционной практике заменил прежний Бундестаг. Участвуя в законодательстве и управлении Веймарской республики, рейхсрат уже не обладал тем объемом полномочий, которые имел Бундесрат кайзеровской Германии. Рейхстаг обладал, с одной стороны, достаточными функциями для участия в управлении государством, но, с другой стороны, не имел возможности оказывать серьезное влияние на формируемую и проводимую центром политику. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.9, Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 80.

Одним из подтверждений ослабления федеративной составляющей веймарской государственно-правовой системы стало положение института парламентского представительства немецких государств - рейхсрата, который, «несмотря на свое структурное сходство с Бундесратом, так и не унаследовал политической значимости своего предшественника» Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 80..

В соответствии с Веймарской конституцией рейхсрат создавался как высший орган имперской власти, орган представительства земель в сфере законодательства и управления. Возможности влияния Пруссии в рейхсрате сознательно ограничивались создателями конституции: прусские провинции получили половину всех прусских голосов в верхней палате парламента. Ограничениям подверглось право законодательной инициативы верхней палаты немецкого парламента. Теперь все законопроекты выносились на обсуждение парламента либо правительством, либо рейхстагом, а рейхсрат включался в обсуждение уже на стадии, когда закон был внесен. В случае выражения рейхсратом своего несогласия с правительственным проектом кабинет министров мог внести его через одну из партий парламента. Рейхстаг был также в состоянии 2/3 голосов преодолеть вето парламентского органа представительства немецких земель (Ст. 74). Хрестоматия по новейшей истории.- Том I. 1917-1939.- М. 1960. -С. 295. Что неоднократно использовалось для проведения необходимых центральной власти законов. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 S.9 Штелер-Май А. Федерализм в Германии.-М., 2001. -С.6-7.

Принятая 31 июля конституция стала важным шагом на пути к финансовой централизации создав все необходимые предпосылки для максимально широкого использования имевшихся в распоряжении государства источников финансовых поступлений. Теперь центр обладал правом на основе закона, принятие которого не требовало изменения положений конституции, поручать исполнение некоторых законодательных актов общегосударственным, а не земельным инстанциям. На этой основе было открыто имперское управление (Ст. 8) Хрестоматия по новейшей истории.- Том I. 1917-1939.- М. 1960. -С. 295., что ослабило финансовую автономию земель, в частности в области сбора налогов. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.43. Так, были отменены земельные взносы и особые права, которыми земли обладали до революции. Признавая за землями финансовую самостоятельность, конституция, в тоже время, делала ее «иллюзорной», обеспечив рейху право конкурирующего законодательства. Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 80. Финансовая и налоговая реформы создали единую финансовую систему, которая дала центру бесспорное преимущество перед землями, позволила ему сосредоточить все источники прямых налогов и привести объемы налоговых поступлений в соответствие с потребностями и интересами всего государства. Она не уничтожила государственности немецких земель, однако, стала важным инструментом социально-экономического и политического влияния центра в стране, явилась серьезным ударом по самостоятельности немецких регионов, лишившихся важного рычага влияния на государственную политику и превратившихся фактически в пансионеров рейха. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992- S.10.

Расширение законодательных компетенций центра особенно проявлялся во вмешательстве центральных властей в административно-управленческую сферу земель. Были упразднены права-привилегии, которые Бисмарк оставил за Баварией, Баденом и Вюртенбергом. Земли уже не имели собственных вооруженных сил, а рейхсвер находился в подчинении центральной власти Берлина. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.43. Согласно унаследованному из прежней конституции институту имперского надзора рейх обладал правом контроля за соблюдением норм Веймарской конституции, высшей формой которого была имперская экзекуция в военной или гражданской форме (ст. 48 абзац 1) Хрестоматия по новейшей истории.- Том I. 1917-1939.- М. 1960. - С. 296., что применялось в 1923 году (подавление пивного путча). Устанавливалось при необходимости крайне широкие правомочия президента (ст. 43,45,46) Там же.. Приход к власти национал-социализма означал конец Веймарской республики, так как основной закон федеративного порядка не согласовывался с учением фюрера с всевластием одной партии и безусловным послушанием. Это выражалось в следующем лозунге: Ein Reich, ein Volk, ein Fьrer . Aus Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.9, Определенную роль в этом сыграл конфликт с кабинетом министров Пруссии в июле 1932 года, который окончился смещением правительства этой земли на основе распоряжения рейхспрезидента, что обнаружило «факт дальнейшего выхолащивания федеративной государственности» Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С. 43..

Ряд исследователей считают, что унитаризация Веймарской республики произошла потому, что правящая элита была заинтересована в создании сильной центральной власти, которая не допустила бы восстановления прусской гегемонии. Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002. С.91Штелер-Май А. Федерализм в Германии. / А. Штелер-Май - М., 2001. -С.23., ., Васильев, В.И.Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001 Автореферат. -С. 129.

После прихода к власти руководство НСДАП предпринимает ряд законов, направленных на уничтожение федерализма в Германии и созданию унитаризма и централизма. После выборов в рейхсрат 5 марта 1933 года в земли, в которых не было национал-социалистского правительства, стали направляться рейхскомиссары. Голосование в рейхсрате стало определяться исключительно национал-социалистами. Закон, устанавливающий чрезвычайные полномочия правительству «Для ликвидации нужды народа и государства» Дословный перевод «Gesetz zur Benehbung der Not von Volk und Reich» из Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.10.. создал основополагающие положения для конституционно-правовой унификации земель. На основании этого был принят закон для унификации земель с рейхом от 31 марта 1933, который постановил роспуск ландтагов. Они были заново укомплектованы по результатам выборов в рейхстаг, земельные правительства были образованны по-новому. Второй закон для унификации земель с рейхом от 7 апреля 1933 вводил в каждой земле имперского наместника, который должен был заботиться о соблюдении установленных рейхсканцлером директив национал-социалистской политике. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.10.

Закон о новом устройстве государства от 30 января 1934 года устанавливал унитарные структуры государства.Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.-С. 91. Земельные парламенты были распущенны, земельные правительства подчинялись имперскому правительству как органы исполнительной власти (ст. 2) Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.-С. 29.. Вся территория была разделена на 43 административных района - гау. Руководители назначались централизованно руководством НСДАП. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.10.(В 1937 году стало 28 административных единиц-земель и провинций, включая Силезию и Восточную Пруссию, которые не входят в состав нынешнего германского государства.) Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии.http//rissia-today.ru Наконец, по закону от 14 февраля 1934 года был распущен один из основных институтов федеративного устройства государства - рейхсрат. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. .- С.43. Это проставило окончательную точку в уничтожении конституционного порядка и федеративного государства.

В заключение главы можно сделать следующие выводы:

1. германский федерализм, рассматриваемый в данной работе как понятие, имеющее как статические, так и динамические характеристики конституционно и практически функционировал как форма государственно-территориального устройства Германии на протяжении десяти веков.

2. Данное положение юридически и фактически было закреплено в таких договорных нормативных актах, как акт (Конституция) Рейнского союза, положения Таможенного союза, Северогерманского союза, явивших примеры нормативного регулирования федеративного объединения межгосударственного характера.

3. Принятие Конституции 1871 года ознаменовало собой создание единого немецкого государства, построенного на федеративных началах. Особенностью федеративного устройства германской империи являлось то, что в ее состав вошло 25 союзных государств, юридическое неравенство которых было закреплено в тексте Конституции. На конституционно-договорной основе было создано монархическое федеративное государство с унитарными элементами, соединяющее в себе относительную автономию членов, их участие в решении государственных вопросов с прусской гегемонией.

4. Принятие конституции Веймарской республики в 1919 году знаменовало собой создание новой государственно-правовой системы отношений в стране. Право конкурирующего законодательства, рейхсэкзекуция создавали все предпосылки на пути дальнейшей централизации немецкого государства, однако земли все же смогли сохранить достаточно высокую степень самостоятельности, нашедшую свое выражение в сфере земельного законодательства, управления и юстиции, а также оказывать влияние на формирование имперской политики посредством участия в органе парламентского представительства немецких земель - рейхсрате.

5. Нерешенность проблемы территориального переустройства и начавшийся в Германии процесс централизации, темпы и масштабы которого не учитывали особенности регионального развития, не способствовали превращению существовавшей в республике модели федерализма в фактор стабильности веймарской республики. С приходом к власти фашистов конституционные основы федеративных отношений были ликвидированы в результате унификации земель.

Глава 2. Проблемы развития федерализма в Германии после II мировой войны

2.1 Особенности послевоенного устройства Германии. Образование двух германских государств

После разгрома гитлеровской Германии в 1945 году переговоры между союзными державами-победительницами, а также в научных и политических кругах о будущем страны были посвящены проблеме: какой путь должен быть избран - унитаризации или федерализации См. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.11, В.И. Васильев История германского федерализма //Новая и новейшая история.- №3, 1998 -С.43..

Уже во время второй мировой войны в недрах движения сопротивления сформировалось мнение, что после окончательного разгрома гитлеровского рейха в Германии должно возникнуть прочное федеративное устройство государства. Штелер-Май А. Федерализм в Германии. / А. Штелер-Май - М., 2001.

Переговоры о разделе Германии на три оккупационные зоны и введении особого управления для Берлина проводилась союзниками еще до ее капитуляции. СССР должен был получить. Великобритания - северо-западную, США - юго-западную части страны. Позже, на конференции в Ялте в феврале 1945 года, было согласованно выделение территории и для Франции, которая сложилась из частей американской и английской зон. Документ № 28/ Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941-1945 г.г. Т IV Крымская конференция руководителей трех союзных держав - СССР, США и Великобритании.(4-11 февраля 1945 г.). Сборник документов. М. -Издательство политической литературы, 1984. -C. 259.

На Потсдамской конференции 17 июля-2 августа 1945 года руководители «большой тройки» СССР, США, Великобритания высказались за децентрализацию как административно- управленческих, так и экономических структур Германии, чтобы предотвратить новую концентрацию власти, создающую возможность для злоупотребления ею. Документ № 159/ Советский Союз на международных конференциях периода Великой Отечественной войны 1941-1945 г.г. Т VI Берлинская (Потсдамская) конференция руководителей трех союзных держав - СССР,США и Великобритании.(17 июля- 2 августа 1945 г.). Сборник документов. М. -Издательство политической литературы, 1984. -C. 450.

Оккупационные власти СССР, США, Франции и Великобритании содействовали созданию на территории Германии 17 земель. В первые послевоенные годы границы между зонами имели статус государственных. В состав американской зоны входили Бавария, Гессен, северные части Бадена и Вюртенберга, Бремен. Британия получила Гамбург, новообразованную Северную Рейн-Вестфалию, Нижнюю Саксононию и Шлезвиг-Гольштейн. Французская зона состояла из небольших земель: (Южного Бадена), Вюртенберг- Гогенцоллерна, земель Рейнланд-Пфальц и Саарланд на юго-западе. В феврале-июне 1947 года в ходе совещаний представители правительств земель и центральных управлений достигли соглашений о разграничении полномочий, ограничения прерогатив центральных управлений.

Выяснилось, что между союзниками не было достигнуто соглашение по восстановлению государственно-территориального устройства немецкого государства. Стали проявляться различные подходы держав-победительниц. Франция склонялась к конфедеративной организации Германии в сочетании с частичным расчленением. Великобритания предлагала свою модель децентрализованного унитарного государства. США предлагали близкую американскому опыту федеративную систему государственного строительства. К проектам федерализации Германии советское руководство относилось негативно, так как «тогда бы отсутствовали центральные исполнительные органы, которые могли бы нести ответственность за выполнение Германией обязательств по отношению к державам- победительницам». Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001 -С.150.

Раскол среди держав-победительниц привел к созыву весной 1948 года в Лондоне международной конференции, на которой было принято решение о создании «западногерманского государства на основе умеренной федералистской концепции». В.И. Васильев История германского федерализма //Новая и новейшая история.- №3, 1998 -С.43. В качестве главной цели западные державы сформулировали документ, который передали министру- президенту западно-немецкого государства в Франкфурт на Майне (франктфурский документ №1), согласно которому учредительное собрание вырабатывает демократическую конституцию, которая создает форму правительства федеративного характера, наиболее подходящую, чтобы восстановить немецкое единство, создаст соответствующие центральные инстанции и будет содержать гарантии индивидуальных прав и свобод. Lhotta Roland, Kilper Heiderose. Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Kursenheit 1-3. FernUniversitaet. Hagen, 1992. -S. 273 Подчеркивалось, что преодоление существовавшего раскола Германии необходимо не в результате восстановления централистской империи, а путем федеративной формы государственного устройства, которая охраняет права каждой входящей в состав государства земли и одновременно предусматривает единую центральную власть. В.И. Васильев История германского федерализма //Новая и новейшая история.- №3, 1998 -С. 43. Такая политика, направленная на форсированное создание западногерманского государства объясняется позицией СССР против «принудительной федерализации Германии». Там же.

Последующее развитие федеративных структур продолжалось в западных землях Германии. В конце 40-х годов из-за усиления холодной войны западные державы были заинтересованы в возрождении и стабилизации надежного партнера в «своей» части Германии. Провинциальному государству была придана федеральная структура, «что умерило опасения европейских соседей, переживающих страх перед возможностью возрождения германского рейха». Мюллер У. Федерализм как фактор европейской интеграции // Проблемы теории и практики управления. - 2002. -№1.

Послевоенные исторические условия продиктовали федеративное устройство, основанное на политической воле оккупационных властей и политической ответственности немецких властей. Бусыгина, И. М. считает, что «важная причина утверждения федеративной системы в послевоенной Западной Германии связанна с тем, что к 1948-1949 г.г. уже существовали, а значит, на большей части территории не было нужды организовывать нечто новое». Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 115. Однако границ всех земель (за исключением Баварии, Гамбурга, Бремена и Саксонии) были изменены. Причина заключалась в том, чтобы уничтожить Пруссию и тем самым избавиться от постоянного очага напряженности в Европе. Поэтому территория Пруссии была поделена между другими землями. Однако данный передел не вызвал недовольства внутри страны. Исследователь К. Зонтхаймер отмечает, что «перемещение беженцев и переселенцев после 1945 года и связанная с развитием индустриального общества социальная мобильность населения хотя и не устранили этнических различий, но сильно стерли их. Таким образом, в германских федеральных землях едва ли можно видеть особое территориальное образование. Скорее речь идет о территориальных корпорациях с формальной государственной структурой, которые материально сохраняют лишь незначительную самостоятельность» Зонтхаимер К. Федеративная Республика Германия сегодня.- М., 1996. -С.257.

В американской оккупационной зоне уже осенью 1945 года был создан координирующий орган- совет для трех земель(Lдnderat),который стал первым органом федеративного толка. Британская зона была организованна на централистских началах, однако в 1947-1948 г.г. американская и британская зоны были слиты воедино в одну так называемую Би-зону(Bi-Zone). Интересы в Би-зоне представлял Земельный совет, прообраз будущего Бундесрата. Позже французская часть присоединилась к Би-зоне с созданием трехзонального совета. Конечной целью была провозглашено создание либеральной политической и экономической систем на территории ФРГ. Союзники не стали создавать земли по границам своих зон,- тогда бы в Германии было 3-4 земли. Хотя сегодня многие ученые Германии считают, что проведенная реформа не была оптимальной: «Земли не смогли создать уравновешенное новое административное деление, предложенное в 1948 году западными оккупационными державами. Главным препятствием для переустройства структуры были собственные интересы земельных политиков и бюрократов». Там же.

Премьер- министры западных германских земель, входивших в английскую, американскую и французскую оккупационные зоны, дали поручение комитету немецких экспертов подготовить проект Основного закона ФРГ.

1 июля 1948 года военные губернаторы западных зон передали премьер-министрам ряд документов. Содержание важнейшего из них сводилось к тому, чтобы учредительное собрание выработало до 1 сентября 1948 года демократическую конституцию, Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5-С. 115. «которая создаст форму правительства федеративного характера…, соответствующие центральные инстанции прав участвующих стран» (Франкфуртский документ №1) Lhotta Roland, Kilper Heiderose. Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Kursenheit 1-3. FernUniversitaet. Hagen, 1992.- S. 273.. Поскольку Конституция разрабатывалась не Национальным собранием, а так называемом Парламентским советом, в состав которого вошли 65 избранных ландтагами представителей западногерманских земель, документ получил название Основного закона, что подчеркивало его неокончательный, переходный характер. Союзники вносили в заседания Парламентского совета свои рекомендации, направленные на усиление федералистских структур в будущем государстве.

После принятия советом Основного закона 8 мая 1949 года спустя четыре дня западные державы дали разрешение на принятие этого документа, который был одобрен 10 из 11 земель (за исключением ландтага Баварии, по мнению которого полномочия центральных органов власти были слишком велики). Земельное правительство Баварии требовало наделить земли правом принимать решения о том, какой объем суверенитета они хотели бы передать федерации. Но такая конструкция союзного государства была отклонена Англией, Францией и США. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.28

В новой конституции были учтены недостатки и уроки Веймарской республики:

1. Отказ от плебисцитарных элементов (прямой законодательной инициативы населения, референдумов, так как этим создавалась почва для демагогий).

2. Ослабление статуса рейхспрезидента, чтобы не допустить чрезмерной централизации власти и нового Гитлера.

3. Более четкое разграничение законодательных компетенций для поддержки федерализма. (Введение американской системы, характеризующейся дуалистическим суверенитетом федерации и земель). Такая система предполагала, что федерация и субъекты имеют особую компетенцию и не вмешиваютя в дела друг друга. Мацнев, А. Парламентсакая демократия и федерализм в России и Германии./ А. Мацнев, М. Моммзен. - Москва-Мюнхен-Вицбург, 2000..-С. 76., Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001. -С.40., Купорницкая И. А. Разделение власти в Германии. Всероссийская научно-техническая конференция «Наука и образование 2002».httpt//itc.mstu.edu.ru

4. Бундесрат и Бундестаг обладали равными правами, т. е. федеральные законы вступали в силу после принятого большинством обеих палат решения. Доминирующая роль в этом процессе отводилась Бундестагу. Таким образом, были отвергнуты предложения о возможности модернизации проявившего свою слабость рейхсрата Веймарской республики. Признавалась доминирующая роль Бундестага- «представительства демократического народа» Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001, 1998. -С. 234..

После ратификации основного закона контроль западных союзников постепенно ослаблялся. «В 1955 году республика, наконец, получила полный формальный суверенитет». Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 116.

В советской оккупационной зоне в марте 1948 года был сформирован немецкий народный совет, который поручил своему конституционному комитету разработать на основе документа Социалистической единой партии Германии (СЕПГ) проект конституции германского государственного образования. Третий немецкий народный конгресс в ответ на принятие Бонном Основного закона, в октябре 1949 года принял конституцию ГДР. Согласно конституции это государство провозглашалось как федеративное (ст.1 Конституции ГДР). ГДР. Конституционные и законодательные акты/ под. ред. И.П.Ильинского. - М.:Прогресс,1979. -С.20. Принятию конституции восточногерманского государства предшествовало образование земель: Тюрингии, Саксонии, Саксонии-Ангальт, Бранденбурга, Мекленбурга, земельные парламенты которых в 1946-1947г.г. одобрили земельные конституции. Несмотря на марксистско-ленинское содержание и доминирующую роль СЕПГ, «документ имел текстуальную схожесть с Веймарской конституцией» Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.45.. Органом представительства земель являлась Земельная палата (Lдnderkammer). Ее члены выбирались отдельными ландтагами по блочной системе (Единый список партий под руководством СЕПГ). Голос мог быть отдан или этому единому списку или быть признанным недействительным. Земельная палата имела по сравнению с Народной палатой незначительный политический вес, так как имела против решения Народной палаты право приостанавливающего вето и отлагательного вето (ст. 48 конституции ГДР) ГДР. Конституционные и законодательные акты/ под. ред. И.П.Ильинского. - М.:Прогресс,1979.-С. 25.. Основные компетенции в области законотворчества и управления находились в ведении республики, таким образом «с самого начала федерализм ГДР состоял в большей степени в федеративно- государственном фасаде, и в меньшей степени в фактическом федеральном порядке с вертикальным разделением власти, с разделением задач и политической кооперации». Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.11. Созданное государство было построено на унитарных началах.

Согласно закону «О дальнейшей демократизации структур и процедур государственной власти в землях ГДР» от 23 июля 1952 года отменил земельные правительства и ландтаги, распустил земли и разделил территории пяти земель на 14 районов, которые в свою очередь были разбиты на 191 земельный округ и 27 городских округа. Там же.

Земельная палата оставалась еще несколько лет как «памятник федерализма». Там же. Ее депутаты избирались в 1954 и 1958 годах без конституционно- правового обоснования через представительства районов. В декабре 1958 года был принят закон о роспуске земель. ГДР, существовавшее до этого как формально федеративное государство, фактически превратилось в унитарное однопартийное. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.45

Согласно конституции от 6 апреля 1968 года, а также в тексте от 7 октября 1974 года ГДР определяла себя как единое государство, построенное на основе принципа демократического централизма (Ст. 9 п. 31). ГДР. Конституционные и законодательные акты/ под. ред. И.П.Ильинского. - М.:Прогресс,1979. -С.13. Вместо земель присутствовали региональные местные области управления единой государственной власти. Принцип демократического централизма требовал, чтобы все основные вопросы государственной и общественной жизни при принятии во внимание опыта на местах решались централизованно, и чтобы решения и мероприятия высших органов были обязательны для низших органов власти.

После 1949 года ФРГ и ГДР, признанные ООН как равноправны и независимые государства развивались каждое своим путем в условиях «холодной войны». «Германский вопрос» был решен только после радикальных перемен в Советском союзе и странах Центральной и Восточной Европы. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.45.

Таким образом, после окончания второй мировой войны немецкий федерализм стал результатом политического регулирования, ставшего следствием желания держав-победительниц воплотить в жизнь такую форму государственного устройства Германии, которая одновременно бы решала ряд задач: препятствовала бы возрождению мощного централизованного государства и концентрации власти, давала Германии возможности участия в интеграции Западной Европы и противостоянии СССР, основывалось на демократических европейских принципах. Земли восточной Германии были преобразованы под воздействием СССР в централизованное унитарное государство с однопартийной системой.

2.2 Проблемы воссоединения Германии и образования ФРГ

Задача объединения немецких земель, по мнению ряда исследователей, могла быть решена несколькими путями:

1. На базе статьи 146 Основного закона путем созыва Учредительного собрания и выработки новой общегерманской конституции.

2. Через возможность создания конфедерации ФРГ-ГДР.

3. На базе статьи 23 Основного закона, согласно которой «другие части Германии» Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С. 46. могли вступить в сферу действия конституции ФРГ. Там же.

В Восточной Германии была возрождена идея федеративного государственного устройства под воздействием демократической революции в 1989-1990г.г. Партия демократического централизма отвергла принцип «демократического централизма» и поддержала воссоздание земель. Участники «Центрального круглого стола» согласовали проект новой конституции ГДР, в 41 статье которой подчеркивалось федеративное устройство. Там же. Эти шаги стимулировали объединение Германии и воссоздание земель, существовавших до 1952 года в ГДР.

Так как земли ГДР никогда не были законно распущены, то их не нужно было заново основывать, они должны были вступить в свои права через закон, изменяющий конституцию. В итоге после выборов в народную палату от 18 марта 1990 года было осуществлено восстановление земельных структур в федеративную республику. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.13.

После воссоединения были восстановлены пять земель бывшей восточной Германии, существовавшие до 1952 года: Бранденбург, Мекленбург-Передняя Померания, Саксония, Саксония-Анхальт, Тюрингия. Восточный Берлин был слит с Западным Берлином в единую землю. При определении границ восточных земель в ряде коммун проводились референдумы, когда население выбирало, к какой земле оно хочет принадлежать. Через референдумы решался вопрос и о земельных столицах.

Законодательный процесс воссоединения был обеспечен Договором о валютном, экономическом и социальном союзе между ФРГ и ГДР от 22 июля 1990 года. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.13. На основе этого документа ГДР могла быть конституирована только как федеративное государство, таким образом, была исключена возможность существования ГДР в качестве независимого суверенного федеративного государства- члена Германо-германской конфедерации.

Документ правительств земель ФРГ от 5 июля 1990 года под названием «Краеугольные положения о федерализме в объединенной Германии», «Основы земель по поводу федерализма» Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001.- С.40. был одобрен их коллегами в новообразованных восточно-германских землях в декабре того же года. Этот документ закреплял стратегическую линию на объединение двух германских государств в условиях федеративной системы ФРГ и предлагал список требований «для усиления федерального порядка». Там же.Наиболее важными были требования, касающиеся законодательных полномочий и «финансовой конституции» Гл. 10 Финансы, (ст.ст. 104a - 115) Основного закона ФРГ. Особое значение они придавали восстановлению совместных полномочий. Кроме того, документ предполагал «обязательный пересмотр распределения законодательных полномочий» в Основном законе с целью укрепления законодательного авторитета земель вместе с четким разделением ответственности в областях, на которые распространяются Общие задачи и различные финансовые соглашения. Одновременно в «Основах» содержалось требование «исключения экономических и социальных различий» Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001.- С.40. . Это дополнялось требованием обновления процесса финансового уравнивания, который бы учитывал потребности земель.

Создание системы правовых актов об объединении Германии завершил «Договор между ФРГ и ГДР об установлении государственного единства Германии» от 31 августа 1990 года, в соответствии с которым земли ГДР стали новыми федеральными землями ФРГ, а ГДР прекратила свое существование как государство.

Воссоздание новых федеральных земель было завершено только 14 октября 1990 г., т. е. после вступления Восточной Германии в ФРГ, что исключало возможность бывшим восточным землям, и восточному Берлину представлять свои интересы на переговорах о воссоединении двух частей Германии.

Таким образом, проблема воссоединения Германии была решена на основании статьи 23 Основного закона ФРГ, после чего германский вопрос был закрыт юридически. В 1992 году была принята новая редакция статьи 23, которая трактует вопросы европейского единства.

Исследователь германского федерализма В.И. Васильев считает недостатком воссоединения с точки зрения развития федерализма то, что желание западногерманских земель участвовать в переговорах натолкнулось на непонимание федерального центра. Это породило «издержки врастания новых федеральных земель в правовую, политическую, экономическую и финансовую систему ФРГ, которые можно считать признаками хромающего федерализма». Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. - С. 243-244.

После начала объединения Германии федерализм характеризовался шестью конфликтными линиями:

1. Возникновения конфликта между «богатыми» и «бедными» землями.

2. Проявление регионального конфликта между старыми и новыми субъектами федерации.

3. Усиление конфликта между крупными землями с мощным потенциалом и малыми с слабым экономическим потенциалом.

4. Противоречия между равнинными землями и городами-государствами.

5. После интегрирования новых земель в общегосударственную систему финансового выравнивания появилось новое качество конфликта между старыми и новыми субъектами федерации.

6. Усиление и затухание постоянных конфликтов между землями, в которых у власти находились противоположные влиятельные силы. См. Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. С. 245., Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001. -С.40-45., Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 117.

Большая часть исследователей считает, что в целом система немецкого федерализма за 48 лет не претерпела существенных изменений, несмотря на то, что с 1951 по 1992 годы поправки в Основной закон вносились 36 раз, из них 24 поправки имели целью изменение конституционно- правовых норм федеративного государства, причем более чем в 10 случаях речь шла о расширении компетенции федерации за счет компетенций земель. См. Усовершенствование процедур разработки законов и возможностей написания законопроектов. Германский опыт законодательного процесса (по итогам дискуссии в Бундестаге). -М.: изд-во, 2002.-С. 18. Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 112. Gerhard Buchner. Die Bundesrepublick Deutschland. Basiswissen fuer Staatsburger. Humboldt. 1999. -S. 87. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.12. Однако и следователи отмечают ряд устойчивых тенденций, усилившихся после воссоединения германских земель.

С момента объединения страны в 1990 году самыми актуальными стали различия по оси запад-восток. Восточные земли - наименее развитая часть Европейского союза (при том, что в ЕС существует Португалия и Греция). Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии.http//rissia-today.ru Резкое ухудшение экономической жизни Восточной Германии после объединения оказалось разрушительным. Новым землям, по мнению исследователя Ш. Джеффери недостает управленческого опыта и налоговых поступлений, для целевого финансирования: «Существовала угроза того, что финансовая слабость новых земель приведет к даче их согласия на признание временного федерального вмешательства в основные полномочия земель». Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001. -С.41

Проблема финансового выравнивания земель обострялась дебатами по поводу территориальной реформы. Некоторые немецкие исследователи считают оптимальным для функционирования федерации укрупнение земель с сокращением их числа до 3-5. Предполагалось также сформировать немецкие земли таким обрезом, чтобы они закрыли бывшую границу между государствами. Идея заключалась в том, чтобы по возможности гладко без конфликтов объединить страну, сгладить экономические диспропорции. Рудольф, В. Проблемы федерализма в Федеративной республике Германии. - Современный немецкий конституционализм. - М.,1998. -С. 77.

Также наметился процесс ослабления земель за счет Евросоюза. Ст. 24 Основного закона предусматривает, что национального суверенитета может быть передана межгосударственным организациям. Конституции иностранных государств. М., 2001.-С. 35. Однако земли считают, что делегирование суверенных прав наднациональным организациям недопустимо, если оно угрожает существованию земель в их нынешнем конституционном статусе и их участию в законодательном процессе. Земли ФРГ неоднократно высказывали неудовольствие в связи с тем, что по мере продвижения вперед создания Европейского Союза урезаются конституционные полномочия регионов, связанные с культурными и образовательными делами, средствами массовой информации и. т. д. Макарычев, А.С. Регионализм и территориальное устройство в пост-тоталитарных странах: сравнительные характеристики России и ФРГ // Интернет-журнал «Полемика». - №12, 1999. http//www.library.by

Подчеркивается усиление централизации из-за перенесения столицы Германии из Бонна в Берлин, вместе с тем в ФРГ есть достаточно крупных городских центров, способных уравновесить новую столицу. Несмотря на то, что среди земель существуют опасения по поводу централизаторских тенденций, в 1990-е годы она не так ощутима, как в конце 1950-1960-х годов. Сегодня большинство специалистов считают, что земли взяли ситуацию под свой контроль. Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 117.

Таким образом, в ходе объединения Восточной и Западной Германии в 1990 году произошло образование Федеративной Республики Германии на основании ст. 23 Основного закона ФРГ. Однако возникшее государство столкнулось с рядом проблем в федеративной сфере: необходимостью проведения территориальной реформы, совершенствования системы финансового уравнивания земель, нарастанием централизации за счет Евросоюза и политики федерального центра.

Необходимо добавить, что на современном этапе германский федерализм развивается под воздействием множества внутренних и внешних факторов и требует реформ для решения насущных проблем. Большинство исследователей считают, что, несмотря на это федеративная система Германии не выглядит столь же противоречивой как в России. Федеральная структура, а затем развивающийся процесс европейской интеграции, сократившей возможности национальной политики, смягчили объединение немецких земель. Федеративный строй Германии, имея глубокую историческую традицию, оправдал себя, учитывая особенности и проблемы регионов, готовность федерального центра и субъектов федерации к компромиссам и диалогу для решения общими усилиями возникших проблем.

2.3 Будущее федерализма в Германии

Основными тенденциями в федеративной сфере, отмечаемыми исследователями в современной Германии являются:

1. Нарастание унитарных и централистских тенденций.

2. Необходимость нового административно - территориального деления.

3. Усиление соревновательного федерализма как способа совершенствования его кооперативной модели.См. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3., Федерация в зарубежных странах. Под ред. Д.А. Ковачёва.М. Юридическая литература, 1993., Аболин, О.Ю. Всемирный и европейский федерализм: вероятные ерспективы//Политические исследования. - 1994. -№5.Усовершенствование процедур разработки законов и возможностей написания законопроектов. Германский опыт законодательного процесса (по итогам дискуссии в Бундестаге). -М.: изд-во, 2002., Tatsachen ueber Deutschland. Presse und Informationsamt der Bundesregierung. Societaets-Verlag, Frankfurt/ Mein. Redaktion: Dr. Arno Kappler.1999., Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ. Липецк, 1997, Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие. / Н.В. Павлов. Курс лекций. - М.: Высшая школа, 2001., Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998., Мюллер У. Федерализм как фактор европейской интеграции // Проблемы теории и практики управления. - 2002. -№1., Зонтхаимер К. Федеративная Республика Германия сегодня.-М. 1996.,Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5., Купорницкая И. А. Разделение власти в Германии. Всероссийская научно-техническая конференция «Наука и образование 2002».httpt//itc.mstu.edu.ru., Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992., Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001. -С.41.

Усиление унитарных и централистских тенденций ряд исследователей считают особенностью развития современной ФРГ, особенно в законодательной области. Так, Х. - П. Шнайдер считает: «Мы в Германии говорим об унитарном федеративном государстве, об унитаризме. У нас сегодня центральная власть выступает практически единственным законодателем. Законодательство в землях играет менее значимую роль». Павлов, Н. В. Сравнительный анализ германского и российского федерализма// опыт прошлого и настоящего. Международная конференция… - С.47 .

Причины этого явления ученые видят в неравномерном развитии экономики, что порождает неравенство экономических потенциалов субъектов Федерации и диспропорции в отраслевой функциональной структуре экономики, поэтому оказывается финансовая поддержка «слабым» и «бедным» землям за счет централизованных финансовых средств( п. 4 ст. 106 Основного закона).

Данная тенденция прослеживается по трем линиям:

1. Внесение поправок к Основному закону.

2. земли начинают все более зависеть от центра в вопросах финансов и ряде сфер, где земли «подпадают под давление центра» Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ./ Н. Ф. Саюров Липецк, 1997. -С. 116. через Федеральный Конституционный суд, который рассматривает споры между землями и федерацией.

3. Европеизация законодательного процесса. Всё большая часть национального права трансформируется европейским правом, иногда замещается им.

Сегодня очевидно, федерация получает очевидное преимущество в законодательной сфере. Общая тенденция к единообразию приводит к тому, что схожее регулирование присутствует даже в тех сферах, которые относятся к исключительной компетенции земель. Ряд исследователей считает, что эти тенденции угрожают федерализму, способствуют его разрыхлению, «потере субстанции». См. Ковачёв Д.А. Федерация в зарубежных странах/ под ред. Д.А. Ковачёва. М.: Юридическая литература, 1993. -С.17., Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ./ Н. Ф. Саюров Липецк, 1997. -С. 117., Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. -С.243., Вавилов, В. Д. Современный буржуазный федерализм/ Под. ред. Вавилова В. Д. -М., 1987.-С.51. Другие исследователи считают, что существующие на сегодняшний день тенденции свидетельствуют о зрелости федерализма, однако являются свидетельством затухания необходимого федеративного процесса, даже в области «культурного федерализма».См. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3., Reformbedьrftiger Fцderalismus in Deutschland? Hartmut Klatt./ Die deutschen Lдnder. Gescichte. Politik. Wirtschaft. Auflage. Leitender Redakteur H.-G. Wehling.Leske+Burdich, Opladen. 2002. -S.12. Поэтому существуют многочисленные дискуссии о необходимости нововведений и децентрализации власти, сокращения полномочий федерального центра и передача решений ряда проблем на том уровне, на котором они возникли.