Зарождение, этапы формирования и тенденции развития федерализма в Германии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

ГОУ ВПО Тульский Государственный педагогический университет

им. Л. Н. Толстого.

кафедра правовых дисциплин

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

на тему

ЗАРОЖДЕНИЕ, ЭТАПЫ ФОРМИРОВАНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В ГЕРМАНИИ

Тула-2004

Содержание

Введение

Глава 1 Федерация как модель государственно-территориального устройства Германии.

1.1 Теоретические подходы к определению федерализма, анализ федерации как одной из форм государственно-территориального устройства.

1.2 Изначальный федеративный характер государственности Германии. Формирование единого национального союзного государства в 962-1918г.

1.3 Особенности построения и кризис федеративных отношений в 1919-1933г.г.

Глава 2 Проблемы развития федерализма в Германии после II мировой войны.

2.1 Особенности послевоенного устройства Германии. Образование двух германских государств.

2.2 Проблемы воссоединения Германии и образования ФРГ.

2.3 Будущее федерализма в Германии

Глава 3 Особенности правового регулирования федеративных отношений в ФРГ.

3.1 Основной закон как гарант регулирования федеративных отношений в ФРГ.

3.2 Разграничение полномочий между федерацией и землями

3.3 Финансовые аспекты германского федерализма

3.4 Институт современного Бундесрата как орган представительства земель

Заключение.

Список использованных источников и литературы.

Приложения.

Введение

Актуальность темы. Процесс формирования федеративных отношений в Российской Федерации в настоящее время идет противоречиво и непоследовательно. Важное значение сегодня приобретают вопросы сохранения целостности государства, обеспечения конструктивного взаимодействия власти с субъектами, поиска оптимальной модели государственного устройства, где нет диктата центра и нежелательного сепаратизма регионов. В этом контексте германский опыт федерализма представляет большой интерес. Германская федерация является одной из самых молодых в Европе, она существует с 1949 года. Но, несмотря на это, Германию можно отнести к числу старейших федеративных государств мира. «Германский федерализм был легитимизирован в первую очередь исторически, а уже во вторую конституционно - политически». Зонтхаимер К. Федеративная Республика Германия сегодня. / К. Зонтхаимер- М., 1996.-С.257 Он выдержал испытание временем, благодаря чему «Германия представляет собой пример одной из самых удачных и благополучных федераций мира». Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии .http//rissia-today.ru Поэтому правовая проработка Федеративных отношений в Германии отличается большей тщательностью, чем в России. Для российских правоведов особая ценность материала состоит в том, что с момента возникновения федерализм явился одним из самых главных элементов, «обеспечивших стабильность политической системы немецкого общества путем гибкого правового регулирования взаимоотношений между центром и субъектами федерации», Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.-С. 4. что было продемонстрировано в 1990-е годы.

В настоящее время Германия является стратегическим партнером России, с которой ведется активное сотрудничество на двусторонней основе. Отрицание принятия зарубежного опыта, его неприятие может обернуться «перекосами» во взаимоотношениях федерации и субъектов, что приводит к усилению централистских, а чаще партикуляристских тенденций, провоцирует сепаратизм и грозит целостности государства.

Анализ проблемы, уровень исследованности темы. Состояние федерализма как формы государственного устройства зависит от многих факторов, в том числе правовых, исторических, иных предпосылок, а также конституционно-правового состояния конкретного «территориального образования» на момент разработки и принятия основного закона. Некоторые немецкие правоведы полагают, что желающие «изучать федерализм во всем его совершенстве» должны «обратиться к опыту Германии, которая практикует его веками» Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.-С. 4.. Характерной чертой немецкой государственности является то, что она всегда носила федеративный или, по меньшей мере, союзный характер. Федерализм в Германии развивался последовательно на протяжении столетий и продолжает существовать в ФРГ, одном из высокоразвитых государств мира. Военный разгром Германии в ходе мировых войн не привел в этой стране к отказу от федерализма.

Таким образом, путь к пониманию сущности любого федеративного государства лежит в анализе истории его развития. Поэтому выбор темы исследования продиктован особенностями развития германской государственности с начала закладывания и оканчивая характеристикой современного состояния федерализма, его будущего.

Одним из первых отечественных исследователей германского федерализма является Е.Р. Кастель. Исследуя германский федерализм, он выделяет его предысторию (начиная со «Священной Римской Империи» и заканчивая серединой девятнадцатого века), «монархический» федерализм кайзеровской Германии, «республиканский» федерализм в веймарской Германии и западногерманский федерализм, проблемы федеративного устройства и статуса немецких земель после объединения Германии. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование (1849 - 1990 гг.). / Е.Р Кастель. Дисс. … докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1995; Западногерманский федерализм. / Е.Р Кастель. Дисс. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1974. Ученый А.В. Саленко не выделяет предысторию, однако рассматривает основные этапы развития немецкой государственности. Основываясь на теоретических позициях этапизации автор определяет в государственности Германии этапы, аналогичные выделенным вышеназванными ученым, с одной лишь особенностью: более подробно исследуется современный этап становления германского федерализма, его регулирования и проблематики. Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В Саленко. Дисс. … канд. юрид. наук. СПб., 2002.

В. И. Васильев рассматривал особенности развития германского федерализма на протяжении IV-XX веков, его современное состояние, актуальные проблемы развития, особенности функционирования Бундесрата, его роль в избирательной системе Германии. См. Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001., Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. , Васильев В.И. Федерализм и избирательная система Германии// Полис. - №4.

За последние годы в исследованиях российских ученых нашли наибольшее отражение следующие комплексы проблем правового регулирования федеративных отношений в Германии по вопросам:

- взаимодействия между федерацией и субъектами; См. Виноградов А.В. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации/ А.В. Виноградов. - М.,1996. Игнатов В., Понеделков А. Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации сквозь призму взглядов учёных и практиков// Власть. - №8. - 2002., Ковальский А.А. Власть в условиях федерализма: взаимодействие федерального и регионального уровней. / Ковальский А.А. Дисс…. канд. юрид. наук. - М.,1999 Чиркин В.Е. Федеральное принуждение. Россия и зарубежный опыт // Власть. - 2000. -№6., Чиркин В.Е. Модель современного федерализма: сравнительный анализ// Государство и право. - 1994. -№8-9., Чертков А. Н. Опыт формирования сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в иностранных государствах.// Юридический мир.- 2003.- №11,. Купорницкая И. А. Разделение власти в Германии. Всероссийская научно-техническая конференция «Наука и образование 2002».httt//itc.mstu.edu.ru, Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии.http//rissia-today.ru, Штелер-Май А. Сущность конституционного строя РФ и ФРГ. / А. Штелер-Май Дисс…. канд. юрид. наук. - М., 2002., Штелер-Май А. Федерализм в Германии. / А. Штелер-Май - М., 2001.

-государственности субъектов; Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ./ Н. Ф. Саюров Липецк, 1997., Штукин В. В. Федеративная функция современного государства, сравнительный анализ российского и зарубежного опыта. /В. В. Штукин.- М, 2002., Ковачёв Д.А. Федерация в зарубежных странах./ Д.А. Ковачёв.- М.: Юридическая литература, 1993., Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.

-гарантий сохранения федерального порядка; Блуменвитц Д. Защита федерального порядка Конституционным судом ФРГ./ Парламентсакая демократия и федерализм в России и Германии./ А. Мацнев, М. Моммзен. - Москва-Мюнхен-Вицбург, 2000., Чиркин В.Е. Модель современного федерализма: сравнительный анализ// Государство и право. - 1994. -№8-9.

-перспектив развития германского федерализма в русле общеевропейских и общемировых тенденций; Натан Р. Хоффман Э. Современный федерализм: сравнительные перспективы// Международная жизнь. - 1991. -№4., Блуменвитц Д Будущее федерализма в Германии./ Парламентсакая демократия и федерализм в России и Германии./ А. Мацнев, М. Моммзен. - Москва-Мюнхен-Вицбург, 2000., /, Енгибарнян В.Р. Федерализм в современном мире: правовой статус и современные черты. / В.Р. Енгибарнян.- М., 2000.

-возможностей использования германского опыта в России; См. Левацкий С. А. Германия: федерализм в мононациональном государстве. //Полис.- 1995.-№5., Михайлова Н. В. Российский федерализм в контексте мирового опыта. / Н. В. Михайлова. Дисс.. …. канд. пол. наук.- М., 2002., Фарукшин М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. / М. Х. Фарукшин Казань.: Издательство Казанского университета,1998.

-различных аспектов бюджетного федерализма, способов финансового выравнивания. Антонов А.П. Финансовые аспекты германского федерализма.// Финансовое право.- 2003.-№5.

Несмотря на это, в российской историографии до сих пор нет специальных исследований, посвящённых теории федерализма и его роли в становлении германского государства.

В процессе работы над выпускной квалификационной работой автором были изучены материалы немецких исследователей, работы которых на сегодняшний день не переведены на русский язык и некоторые из них отсутствуют в российских библиотеках. См. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992., Buchner, Gerhard. Die Bundesrepublick Deutschland. Basiswissen fuer Staatsburger. Humboldt. 1999., Deuerlein Ernst. Foederasmus. Die historischen und philosophischen Grundlagen des foederativen Prinzip, Schriftereihe der Bundeszentrale fuer politische Bildung, Heft, 1994., Klatt Hartmut.Reformbedьrftiger Fцderalismus in Deutschland? / Die deutschen Lдnder. Gescichte. Politik. Wirtschaft. Auflage. Leitender Redakteur H. - G. Wehling.Leske+Burdich, Opladen, 2002., Lhotta Roland, Kilper Heiderose. Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Kursenheit 1-3. FernUniversitaet. Hagen, 1992., Reuter, Konrad. Foederalismus-Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschtland, Heidelberg, 1991.,Kappler Arno. Tatsachen ueber Deutschland. Presse und Informationsamt der Bundesregierung. Societaets-Verlag, Frankfurt/ Mein. / Arno Kappler,1999.

Целью данного исследования является:

- определение сущности федерализма как одной из моделей государственно-территориального устройства и исследование особенностей правового регулирования федеративных отношений в Германии.

В данном исследовании поставлены следующие задачи:

-определить основные этапы становления и развития федерализма в Германии;

-осуществить сравнительно-правовую характеристику конституционных моделей федеративного устройства (кайзеровской Германии, Веймарской республики, ФРГ);

- оценить перспективы для дальнейшего развития федерализма в Германии;

- дать анализ действующего Основного закона ФРГ как главного средства регулирования федеративных отношений.

- показать роль и место Бундесрата в современной государственно-правовой системе;

- раскрыть сущность разграничения полномочий между федерацией и землями.

-раскрыть финансовые аспекты взаимоотношения земель и федерации, определить механизм финансового выравнивания.

Ведущими методами исследования являются:

- диалектический, так как позволяет изучить общественно-политические и правовые явления в их взаимной связи и обусловленности, рассмотреть федерализм как динамичное явление, подверженное постоянному развитию;

- сравнительно-исторический и сравнительно-правовой методы позволяют выявить общие и особенные признаки источников и нормативно-правовой базы.

Хронологические рамки исследования охватывают период с X века (образования Священной Римской империи германской нации) до настоящего времени.

Глава 1 Федерация как модель государственно-территориального устройства Германии

§ 1.1 Теоретические подходы к определению федерализма, анализ федерации как одной из форм государственно-территориального устройства

Термин федерализм (от латинского Federal - договор или союз) появился в XVIII в. и обозначал правовое сообщество, состоящее из нескольких государств. После войны за независимость в США термин начал пониматься как распределение государственной власти между двумя силами - федерацией и её субъектами (землями). Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие. / Н.В. Павлов. Курс лекций. - М.: Высшая школа, 2001.-С. 202

В зарубежной юридической науке, в отличие от отечественной, федерализм с начала XX века характеризуется как «единственно здоровая форма соединения государств», подчеркивается, что в условиях функционирования сложной политической системы федерализм является инструментом сглаживания интеграционных и дезинтеграционных тенденций в развитии государства, что подразумевает дополнение и согласование в действиях федерации и земель. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.С. 13-14. Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие. / Н.В. Павлов. Курс лекций. - М.: Высшая школа, 2001.-С. 202

Современная германская правовая мысль выработала четкие определения основных понятий, характеризующих предмет исследования: «федерализм», «федерация», «конфедерация».

Само понятие федерализма определяется исследователями довольно широко. Федерализм рассматривается не только как определенная государственная структура, понятие для форм политического и организационного сосуществования более или менее самостоятельных частей (государства, земли, регионы) в одном подчинённом целом, Правильнее это звучит так: Sammelbegriff fuer Formen der politischen und organisatorischen Zusammenfassun von mehr oder weniger selbsttaendigen Gliedern (Staaten, Laendern, Regionen) in einem uebergeordneten Ganzen.

Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.2. но и как собирательное понятие, предполагающее и непременно включающее в себя определенный процесс урегулирования отношений. См. Ильин Н. Ю. Вопросы теории федерализма: Государственно-правовой аспект. // В мире права.-2001.-№1. - С.23. Смысл федерализма в этом контексте состоит в том, чтобы обеспечить такое соединение различных групп в союз, которое позволяло бы осуществлять общие цели и при этом сохранять самостоятельность частей. Исследователь моделей федерализма Р. Уоттс обращает внимание на то, что федерализм- это, прежде всего не описательный, а нормативный термин, означающий приверженность многоуровневой системе власти, сочетающей элементы совместного управления и регионального самоуправления. Уоттс Р. Федеративные модели разграничения полномочий.// Международный журнал социальных наук.-2001.-№8. - С. 30. Он основывается на предположении о необходимости достижения единства и разнообразия одновременно. Данная форма позволяет в границах большого государственного образования сохранять исторически сложившееся многообразие и своеобразие традиций, обычаев и культуры различных групп и слоев населения или наций. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой - в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов См. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992., S.7, Блуменвитц, Д. Будущее федерализма в Германии./ Парламентсакая демократия и федерализм в России и Германии./ А. Мацнев, М. Моммзен. - Москва-Мюнхен-Вицбург, 2000.., Бауэр Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма.// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3..

Федерация означает форму такого государственного устройства, при котором несколько государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, на основе договора или конституции или конституционно-договорным путем одно федеративное государство, которое подразумевает сочетание сильных субъектов с сильным общим правительством. Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. С. 43. Для федерации характерно функциональное и территориальное разделение полномочий между государственно-властными структурами с присущими ей двумя уровнями законодательства - федеральный и региональный - несколько уровней публичной власти: федеральный и региональный уровни, а также местное самоуправление. Между участниками достигается соглашение о разделении полномочий центра и составных частей. Традиционное федеративное устройство предполагает, прежде всего, добровольное объединение входящих в федерацию территорий в единое государство с разделением при этом государственного управления и политической ответственности между центром и составными частями. В федеральном центре действуют общенациональные институты законодательной, исполнительной и судебной власти. Каждая из составных частей федерации также сохраняет самостоятельные органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Между правительствами федерации и земель господствуют отношения независимости и сотрудничества в создании политики национального уровня, основанные на процессах переговоров и компромиссов между исполнительными ветвями каждого уровня управления. Каждый из субъектов обладает полномочиями, которые им делегирует народ в соответствии с конституцией, каждый из них вправе напрямую иметь дело с гражданами при осуществлении своих законодательных, административных и налоговых полномочий, все они избираются прямым голосованием и подотчетны гражданам. Федерация создается, как правило, по территориальному признаку и состоит из территорий отдельных её субъектов. К характерным признакам федерации ученые относят также то, что отношения центра и составных частей регулируются основным законом государства - конституцией, создается специальный механизм урегулирования конфликтов - конституционный надзор. См. Ильин Н. Ю. Вопросы теории федерализма: Государственно-правовой аспект. // В мире права.-2001.-№1. С.23., Юлчурин, С. А. Природа государственной власти субъекта федерации: Дисс… канд. юрид. наук. Ульяновск.-2003., Ковальский, А.А. Власть в условиях федерализма: взаимодействие федерального и регионального уровней. Дисс…. канд. юрид. наук. - М.,1999.

Федерация, если она реально существует, исключает наличие в своем составе государства, являющегося субъектом международного права. См. Штукин В. В. Федеративная функция современного государства, сравнительный анализ российского и зарубежного опыта. / В. В. Штукин.- М. ,2002., Михайлова Н. В. Российский федерализм в контексте мирового опыта. / Н. В. Михайлова. Дисс.. …. канд. пол. наук.- М., Корельский В.М. Теория государства и права/ В. М., Корельскоий, В. Д.Перевалов. М.: Изд. группа «Инфра-М», 1997., Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.,Ковальский А.А. Власть в условиях федерализма: взаимодействие федерального и регионального уровней. / А.А. Ковальский Дисс…. канд. юрид. наук. - М., 1999. Хотя, по мнению большинства исследователей, федерации обеспечивают наличие сильного центрального и региональных органов власти, напрямую ответственных перед гражданами, но при этом некоторые ученые отмечают тенденцию к некоторой усложненности и бюрократизму. Уоттс Р. Федеративные модели разграничения полномочий.// Международный журнал социальных наук.-2001 .-№8. - С. 30., Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ./ Н. Ф. Саюров Липецк, 1997. - С.115.

Конфедерация означает государственное объединение, отношения внутри которого строятся на основе международного права в форме договора. Конфедерации возникают, когда государственные образования объединяются, создавая общее правительство для выполнения некоторых ограниченных задач, например, обороны или экономической политики, но общее правительство находится в зависимости от правительств субъектов. Они устанавливают и поддерживают постоянный контроль над центральным правительством, которое в своих акциях может достичь уровня простых граждан, только действуя через эти единицы. При конфедеративном устройстве объединившиеся государственно-территориальные единицы образуют союз, но в значительной степени сохраняют свой суверенитет и законодательные полномочия. Общее правительство обладает лишь косвенной электоральной или фискальной базой, так как правительства ее участников выступают в роли посредников между общим правительством и гражданами. Составляющие конфедерацию государства являются суверенными. Для выхода из состава конфедерации каких-то ее членов не требуется согласия остальных - подобное право фиксируется при заключении изначального конституционного соглашения. Большинство ученых считают, что такая система, когда для принятия любого решения требуется одобрение членов конфедерации, укрепляет позиции последних по сравнению с субъектами в федерациях. Уоттс Р. Федеративные модели разграничения полномочий.// Международный журнал социальных наук.-2001.-№8. - С. 30., Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. Таким образом, в конфедеративном государстве проявляется межгосударственный федерализм. Как конфедерацию немецкие исследователи определяют Германский союз, существовавший в виде союза государств.(Staatenbund) с 1815 по 1866 гг. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.29 Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р. Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург, 1998., Зонтхаимер К. Федеративная Республика Германия сегодня. / К. Зонтхаимер- М., 1996. Прокопьев, В. П. История германской государственности X-XVIII вв. Калининград, 1984.

Признаками федерализма как формы государственного устройства являются: государственно-подобный характер объединенных в единое государство территориальных единиц- субъектов федерации, конституционное разграничение суверенитета федерации и суверенности его субъектов, общие территория и гражданство, недопущение изменения границ без их согласия. Енгибарнян В.Р. Федерализм в современном мире: правовой статус и современные черты. / В.Р. Енгибарнян.- М., 2000. -С. 9.

Принципы федеративных отношений - это основополагающие, писанные и неписанные положения конституционного права, «отвечающие закономерностям развития и функционирования федеративных отношений, обеспечивающие реализацию главных интересов как федерации в целом, так и её субъектов» Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.- С.8..

К основным принципами федерализма отечественные исследователи относят:

- двойное разделение властей (горизонтальное - на исполнительную, законодательную и судебную; вертикальное - на центральную власть и власть субъектов федерации).

- однородность (гомогенность): федеральное и земельное соответствие принципам правового государства;

- преданность федерации: федерация и земли сосуществуют в тесной взаимосвязи, должны быть дружественными;

- субсидиарность, при котором распределяется компетенция внутри федерации таким образом, что проблемы решаются на том уровне, где они возникают. См. Саюров Н. Ф. Механизм государственной власти и управления ФРГ./ Н. Ф. Саюров Липецк, 1997. - С.115., Штелер-Май А. Федерализм в Германии. / А. Штелер-Май.- М., 2001.- С.13., Павлов Н.В. Сравнительный анализ германского и российского федерализма// Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего.- Международная конференция...- М., 2000.г. - С.45.

С точки зрения директора «Немецкого института по исследованию федерализма» Х. П. Шнайдера, федерализм характеризуется в основном четырьмя принципами: правовое единство; свобода, выраженная в государственности земель; равенство субъектов федерации; солидарность, то есть «союзническая ответственность друг за друга и помощь друг другу». См. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.30.

Таким образом, большинством ученых федерализм рассматривается как многомерное явление, имеющее не только статические, но и динамические характеристики. Поэтому рассмотрение этого явления в исторической ретроспективе приобретает особый смысл для анализа организации федеративных структур в современной ФРГ.

1.2 Изначальный федеративный характер государственности Германии. Формирование единого национального союзного государства в 962-1918г.

федерации германия государство

Уникальность исторического опыта германского федерализма состоит в том, что, имея долгую историю, он последовательно существовал на всех этапах развития Германии и на каждом закреплялся конституционно в ходе борьбы сторонников партикуляризма и централизма. См. Кастель Е.Р. Федерализм и становление буржуазного государства в Германии(1815-середина 1860г.г.)// Правоведение. - 1992. -№4.-С.69

В немецкой историко-правовой литературе распространены взгляды на историческое прошлое германии с момента возникновения собственно германского государства в X веке как на историю существования нескольких германских рейхов (империй) как реальное воплощение её единства на соответствующем этапе её исторического развития. Немецкие ученые делают вывод, что государственное единство Германии, воплощенное в той или иной империи характеризуется как федеративное или имеющее элементы федерализма. См. Gerhard Buchner. Die Bundesrepublick Deutschland. Basiswissen fuer Staatsburger. Humboldt. 1999. -S. 74. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.9, 20-21. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - №3, 2001.- С. 40

Российский исследователь германского федерализма И.М. Бусыгина считает, что «немецкая федеративная традиция выросла из истории страны, возраст её существенно превышает возраст собственно федерализма». Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 112.

Исторические корни германского федерализма, по мнению большинства исследователей «уходят корнями во времена раннего средневековья» Цит. по Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998. -№3., когда существовали еще не связанные по национальному признаку общины, княжества, герцогства, графства. Созданная Оттоном II Священная Римская империя германской нации имела в переносном смысле федеративную структуру. Это было крупное объединение государств на общей национальной основе, охватывающее преимущественно немецкоязычное пространство. Постепенно власть императора слабела, а имперские князья, графы и правители городов стали рассматривать себя в качестве властителей самостоятельных территорий. См. Прокопьев В. П. История германской государственности X-XVIII вв. / В. П. Прокопьев. Калининград, 1984. Так в Священной римской империи сложились предпосылки для формирования «конституционного поля с суверенитетом княжеств, имперских и вольных городов, графств». Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.34

Подписание в 1648 году Вестфальского мира после завершения Тридцатилетней войны определило основные положения имперской конституции до конца существования Священной Римской империи германской нации. В результате чего империя превратилась объединение примерно 355 суверенных образований. Особым государственно-правовым единством оно не отличалосьСаленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.-С.84.. Характерный признак: за местными монархами закреплялся суверенитет как реальную государственную власть, которая была, однако подчинена власти империи. По наличию двойной государственной власти немецкие правоведы определяют данное образование как монархию, имевшую черты федерации. См. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992, Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992, Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001, 1998. Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002., Зонтхаимер К. Федеративная Республика Германия сегодня. / К. Зонтхаимер- М., 1996., Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3.-С. 40-43. Хотя в империи XVIIв. отсутствовали центральные исполнительные инстанции и общие постоянные вооруженные силы, её конституционно-правовое единство было обеспечено работой общегерманского парламента и имперского суда. В отличие от европейских стран в Германии процесс централизации стал развиваться в рамках отдельных княжеств.

После ликвидации Священной Римской империи войсками Наполеона согласно акту (Конституции) Рейнского союза 16 германских государств объявляли о своём суверенитете и подпадали под протекторат Франции, затем к документу присоединились еще 20 государств. Создание Рейнского союза ликвидировало более 112 мелких государственных единиц. На эти меры Наполеон пошел из-за трудностей оккупации земель(«355 государств не поддавались никакому управлению» Дергаченко П. Опыты федеративного обустройства// Русский мир. http//www.russymir.ru). Это был значительный шаг на пути уменьшения политической раздробленности и формирования следующего государственного образования - Германского союза. Деятельность Рейнского союза обогатила историю конституционного права Германии, поскольку создатели нового образования использовали опыт прежней конструкции, в частности организационный принцип Акта (Конституции) Рейнского союза. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.28

Созданный Венским конгрессом после разгрома Наполеона Германский союз был с точки зрения международного права объединением «германских суверенных княжеств и вольных городов» Там же., «которых часто вопреки их желаниям объединяли в одно конфедеративное целое» Кастель Е.Р. Федерализм и становление буржуазного государства в Германии(1815-середина 1860г.г.)// Правоведение. - 1992. -№4.-С.70.. Сецессия из союза не допускалась, а прием новых членов требовал единодушного решения всех участников. Особый интерес представляет собой статья 13 Союзного акта: «Во всех союзных государствах будет принята земельно-сословная конституция» Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVIII-XIX в.в.-М.,1957. -С. 478.. После чего были приняты 26 конституций, усилился сепаратизм и партикуляризм, особенно на юге Германии. Лидерами в союзе были соперничающие Пруссия и Австрия. В итоге данное положение оказалось бесперспективным, так как не отвечало дальнейшему экономическому и политическому развитию страны. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992 -S.7

Попыткой преодолеть экономическую раздробленность Германского союза явился созданный в 1833г. по инициативе Пруссии Таможенный союз, в который вошли 20 государств. Участники договаривались об отмене таможенных границ и установлении общих сборов и пошлин на ввозимые товары. Вторжение Австрии в Таможенный союз с самого начала было заблокировано Пруссией.

К 40-м годам XIX в. политическая раздробленность Германского союза стала основным препятствием на пути развития новых, капиталистических отношений. Пруссия согласилась на создание федерации, включающей территорию Германского союза, и конфедерации, связывающей эту федерацию с немецкими областями Дании и Голландии. Кастель Е.Р. Федерализм и становление буржуазного государства в Германии(1815-середина 1860г.г.)// Правоведение. - 1992. -№4.-С.72.

Решение противоречий ускорили народные волнения в германских государствах. После мартовской революции Национальное собрание во Франкфурте на Майне создало проект федеративного государства, образованного из областей прежних немецких земель. (Глава I отдел 1 конституции: «Германская империя состоит из территории прежнего Германского союза». Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVIII-XIX в.в.-М.,1957. С. 345) Согласно проекту главой империи являлся «император немцев», титул которого должен был носить один из германских монархов, рейхстаг состоял из палаты народов (Volkshaus), избираемой на три года, и палаты государств (Staatenhaus) (уполномоченные отдельных государств), что выражало федеративные притязания участников собрания. Определенную стабильность во взаимоотношения членов германской империи гарантировал Имперский суд, который в соответствии с § 126 конституции он имел широкие права в урегулировании споров. В заключительном седьмом отделе конституции Германской империи 1849 года содержалась весьма условная гарантия ее исполнения, которая сводилась к необходимости произнесения будущим императором на совместном заседании обеих палат рейхстага клятвы «охранять империю и права немецкого народа, точно соблюдать конституцию и добросовестно ее исполнять»(§ 191). Там же. С. 348

Однако эта попытка построения демократического федеративного государства потерпела неудачу. Конституция не была поддержана Австрией, Баварией и рядом мелких государств- членов германского союза, опасавшихся усиления Пруссии. В итоге национальное собрание было разогнано. Однако немецкий ученый Хорст Потш считает, что «Конституция осталась только проектом, который всё же сыграл роль столетием позднее при учреждении Германский республики». Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.7. В частности её положения о правах человека вошли практически без изменений в Веймарскую конституцию.

Дальнейший процесс объединения страны протекал в постоянном соперничестве Австрии и Пруссии. Так наказываемые «великогерманский» и «малогерманский» пути объединения. Борьба за объединение Германии вступила в новую фазу, «примечательной особенностью которой стало вытеснение Пруссией Австрии с политической арены». Кастель Е.Р. Федерализм и становление буржуазного государства в Германии(1815-середина 1860г.г.)// Правоведение. - 1992. -№4.-С.73. В мае 1848 года король Пруссии заключил с монархами Саксонии и Вюртенберга унию, согласно которой формировался союз из трех монархий во главе с прусским королем в качестве императора и при сохранении суверенных прав двух других монархов. Вскоре к унии присоединились большинство мелких и средних государств. Парламент унии в Эрфурте занялся разработкой конституции унии, которая предусматривала установление по существу гегемонии Пруссии. Так, за прусским королем закреплялась должность председателя Союзного совета из четырех представителей других правительств, он имел право законодательной инициативы и право осуществления исполнительной власти. Там же.

Вскоре государства, правители которых избавились от страха перед революцией, стали усматривать угрозу своим интересам со стороны Пруссии. Против унии выступили крупные европейские державы, не желавшие чрезмерного усиления Пруссии. В итоге этот план учреждения германской унии провалился.

Неудачен был также проект реформы Германского союза, разработанный в Баварии в 1850 году. Данный проект укреплял центробежные и партикуляристские позиции в союзных государствах. Так, например, «союз был лишен права вторжения в суверенные права союзных государств». Там же. Проект был отвергнут Австрией и Пруссией из-за стремления умалить значение монархов этих государств в Германском союзе.

Попытки создания федеративного германского государства выявили примерное равновесие между Пруссией и Австрией. Проблема объединения Германии стала зависеть от того, кто - Пруссия или Австрия станут лидером.

Решительный поворот произошел в 1862 г., в связи с назначением О. Бисмарка министром-президентом и министром иностранных дел Пруссии. Пруссия сначала присоединила к себе более мелкие княжества, а затем после войн с Данией, Австрией и Францией, заставила более крупные княжества (лишенные теперь покровителей) учредить совместно с Пруссией обновленную Германскую Империю. Так в соперничестве Австрии и Пруссии решительную победу одержала последняя.

Важным шагом на пути малогерманского объединения был Северогерманский союз, явивший пример федеративного объединения. Конституция сосредотачивала всю полноту власти в руках наследного президента союза прусского короля, который опирался на Бундесрат, состоящий из представителей объединенных государств союза. Председательствовал в Бундесрате назначаемый президентом Союза прусский канцлер Бисмарк. Бундесрат совместно с избираемым рейхстагом издавал законы. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.8. Этот документ создавал основы для конституции будущей германской империи. Некоторые ученые считают, что впервые было образовано союзное государство с федеративным устройством. См. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С. 39. Poetzsch Horst. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. / Horst Poetzsch.Neudruck, 1992. -S.8., Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко -правовое исследование (1849-1990 г.г.). Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург.1998., Штелер-Май А. Федерализм в Германии. / А. Штелер-Май - М., 2001., Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.

Конституционные особенности федеративного устройства по конституции 1871г. объясняется спецификой становления Германской империи. Этот процесс протекал в два этапа:

1. Заключение международных договоров между Северогерманским союзом и южногерманскими государствами об учреждении «вечного союза», которые были ратифицированы на основе решений Бундесрата и рейхсрата германского союза, а также палат ландтагов южногерманских государств.

2. Одновременное принятие конституций 1867-1871г.г., которые закрепляли федеративное территориальное политическое устройство Германии.

Своеобразие этого процесса, по мнению ученого Е. Р. Кастеля в том, что юридической основой «вечного союза» лежали договоры между монархами союзных государств и королем Пруссии. «Конституция Германской империи 1871г. определяющим признаком признавала наличие отдельной династии, федеративные отношения носили специфический династический характер». Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998.-С. 24.

18 января 1871 г. президент Северогерманского союза прусский король Вилигельм I был провозглашен императором Германской империи («второго германского рейха»). Решение южногерманских государств об объединении с Северогерманским союзом В. И. Васильев объясняет привлекательностью конституции Северогерманского союза, которая «…давала возможность представлять интересы юга Германии в Бундесрате. Важнейшей предпосылкой объединения были растущие экономические связи между югом и севером страны». Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.40. Вступая в союз, южногерманские государства сохранили за собой ряд привилегий, так называемые «специальные права». Например, особое налоговое положение, собственная почта и воинские формирования в Баварии и Вюртенберге. Lhotta Roland, Kilper Heiderose. Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Kursenheit 1-3. FernUniversitaet. Hagen, 1992. -S. 273

Конституция Германской империи соответствовала конституции Северогерманского союза с изменениями и дополнениями, вытекающими из заключенных договоров между северо- и южногерманскими государствами. Согласованный с Бундесратом текст конституции был утвержден императором 16 апреля 1871 года. Конституция представляла собой компромисс между продолжением традиций и сохранением институтов немецкого государственного федерализма и требованиями национального объединения. Это было гибкое сочетание монархических, федеративных и унитарных элементов, выраженное в сложном распределении полномочий, между империей входившими в нее государствами. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.40

Особенностью федеративного устройства германской империи являлось также и то, что в ее состав вошло 25 союзных государств (22 монархии и 3 вольных города), юридическое неравенство которых было закреплено в тексте Конституции. Статья 16 Конституции гласила, что законодательство империи осуществляется совместно Бундесратом и рейхсратом. Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVIII-XIX в.в.-М.,1957. -С. 598. В иерархии государственных органов империи Бундесрат занимал главенствующее место и являлся федералистско - монархическим правительственным органом империи. Конституция 1871 г. предписывала членам Бундесрата, являвшимся представителями династических правительств отдельных государств империи действовать и голосовать по инструкции как бы в качестве дипломатических посланников (Ст. 7). Устанавливались широкие компетенции центральной власти по вопросам законодательства и управления, приоритет имперских законов перед законами отдельных земель, вводил единое гражданство (§19), что позволяет сделать вывод, что Германия являлась фактически союзным федеративным государством.

Положение короля Пруссии, по конституции «германского кайзера» (Ст. 11) (право «союзной экзекуции» Принуждение членов союза военной силой к выполнению их «союзных» обязательств. ) и признанная всеми политическая и конституционно- правовая роль прусского королевства в рамках всего государства, полномочия Бундестага как федеративной коллегии представителей союзных государств позволяют ряду исследователей характеризовать правовую сущность второй германской империи как конституционно- договорную «монархическую (династическую) федерацию». См. Кастель Е.Р. Германский федерализм: историко-правовое исследование(1849-1990 г.г.). / Е.Р Кастель. Дисс.… докт. юрид. наук. Екатеринбург,1998. Екатеринбург.1998. -С. 26. Штелер-Май А. Федерализм в Германии.-М.2001- С.34., Васильев В.И.Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001 Автореферат.… - С. 231. Брехт А. О государственном устройстве Германии. Пер с англ. Жуховицкого Б. Я. -М., 1947. Королевство Пруссия занимало 65% территории всего государства, на которых проживало 62% населения. За счет этого Пруссия единственная из государств имела 17 представителей в Бундесрате (Ст. 6) Конституции и законодательные акты буржуазных государств XVIII-XIX в.в.-М.,1957. -С 596., что позволяло ей беспрепятственно проводить законопроекты. На протяжении существования второго рейха прослеживается тенденция сосредоточения все больших полномочий союза - унитарные тенденции. Преимущественное положение Пруссии в государстве и предоставление особых прав южногерманским государствам разрушали представление о Германской империи как образце государства с хорошо отлаженной системой федеративного устройства. Некоторые исследователи видят в союзе германских государств 1871-1918 г.г. элементы псевдофедерализма. Der Foederalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Informationen zur politischen Bildung. Leitender Redakteur Horst Poetzsch.Neudruck.1992. - S.8-9., Дергаченко П. Опыты федеративного обустройства// Русский мир. http//www.russymir.ru

Таким образом, в ходе тысячелетнего развития Германии постепенно из разрозненных герцогств и графств складывается альянс суверенных феодальных правителей. В ходе экономического развития такие государства как Австрия, Бавария, Баден, Брандербург (позднее Пруссия), Саксония, Ганновер превращаются в самостоятельные центры власти, внутри которых развиваются федеративные отношения в рамках Священной Римской империи германской нации. Несмотря на ряд попыток сплотить германские земли на федеративной основе до середины XIX века Германия оставалась конгломератом независимых государств в рамках единого языкового пространства. Однако опыт объединения, союзные договоры между государствами, деятельность Франкфуртского национального собрания обогатили исторический опыт федерализма и заложили его правовую базу, на которую опирались законодатели при создании более поздних федеративных конституций Германии.

Объединение Германии во второй половине XIX века было обусловлено экономическими потребностями развивающихся капиталистических отношений и борьбой за лидерство между сильнейшими государствами Германии: Пруссией и Австрией. После победы Пруссии в ходе войн на конституционно-договорной основе было создано монархическое федеративное государство, соединяющее в себе относительную автономию членов, их участие в решении государственных вопросов с прусской гегемонией.

Таким образом, была создана устойчивая форма федерализма, который обеспечил объединение крупных, средних и малых германских государств в союзную европейскую державу с мощной экономикой, значительным военным потенциалом и активной внешней политикой.

1.3 Особенности построения и кризис федеративных отношений в 1919-1933г.г.

Уже с конца 19 века в стране начался процесс постепенного перераспределения властных полномочий в пользу рейха, лишь усилившийся с наступлением войны. В условиях роста национального самосознания немецкой нации прусская гегемония и федерализм все в большей степени ассоциировались с консерватизмом, пережитком, в котором многие пытались увидеть причину военных неудач. Таким образом., наряду с вопросом о власти немецкая революция в ранг первоочередных поставила проблемы ликвидации прусской гегемонии и осуществления широкомасштабной территориальной реформы. Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 78.

Поражение в первой мировой войне, Ноябрьская революция 1918 года привели Германию в состояние хаоса. Возникла опасность развала империи. С одной стороны предпринимались усилия раздробить Пруссию на отдельные территории, с другой - сохранить ее как ядро единого национального государства. Васильев В.И. История германского федерализма //Новая и новейшая история. - 1998.-№3. -С.41 Ситуация усугублялась активизацией сепаратистских сил. На повестку дня была поставлена задача конституционно-правового переосмысления структурных принципов построения немецкого государства. Наряду с вопросом о модификации системы государственного управления Германии со всей остротой встал вопрос о территориальной реформе страны.

Начавшаяся под руководством главы ведомства внутренних дел Гуго Пройса работа по подготовке проекта конституции преследовала своей целью модернизацию системы внутригосударственных отношений, в первую очередь, перестройку системы региональных отношений, которая бы соответствовала условиям развития современного общества. Предложения Пройса по территориальному переустройству страны и созданию примерно равных по своим размерам и численности проживающего в них населения «государств» не встретили широкой поддержки у членов центрального правительства и вызвали протест со стороны региональных политических элит. Залог прочного государства Пройс видел в сочетании централизации и четкого разграничения полномочий. Функции будущих «государств» он обозначил как «высокопотенциальное самоуправление», а сами «государства» как «самоуправляемые единицы». Субботин О. Г. Становление основ федерализма в Веймарской республике(1919-1923 гг.). / О. Г. Субботин. Дисс…. канд. ист. наук. Минск, 2000.-С. 80. При этом в поле компетенции каждого из них входила разработка собственного законодательства и осуществление управления. Основной упор в своих планах Пройс делал на реорганизацию маленьких государств и раздел Пруссии. Возлагая слишком большие надежды на революционные перемены, Пройс недооценил силу федеративных традиций в Германии. Павлов Н.В. Германия на пути в третье тысячелетие. Курс лекций. / Н.В. Павлов. - М. Высшая школа, 2001.-С. 203.

В результате совместной работы с представителями регионов правительство было вынуждено внести в проект ряд поправок. Оно фактически признало невозможность, при сложившихся на тот момент условиях, образования унитарного государства и высказало намерение провести новое территориальное деление, проблема которого была напрямую связана с судьбой 40-миллионой Пруссии, охватывавшей 3/5 территории страны. К тому же, в Германии было много малых государств, неспособных к самостоятельному существованию. Штелер-Май А. Федерализм в Германии. / А. Штелер-Май - М., 2001. -С. 6