Зарождение, этапы формирования и тенденции развития федерализма в Германии

Разработчики проекта «Европа 2010г.» (по заданию Европейской комиссии) отмечают, что развитие постиндустриального информационного общества приведет к ослаблению вертикальной и усилению горизонтальной власти на местах. Федерализм и Россия: Европейский опыт прошлого и настоящего. (Российское государство в контексте европейского федерализма). - Международная конференция, проведенная Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) 30-31 октября М. 2000г. - С. 89.

Необходимость нового административно - территориального деления - проблема, попытки решения которой предпринимаются в Германии уже не одно десятилетие. В настоящее время в ФРГ при 82 млн. населения существуют 16 земель. Проблемы возникают при необходимости финансового выравнивания различных по экономическому потенциалу земель. Ряд ученых считают реформу по реорганизации необходимой в связи также с демографическими процессами, в результате которых численность населения будет сокращаться.См. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3.-С. 44., Reformbedьrftiger Fцderalismus in Deutschland? Hartmut Klatt./ Die deutschen Lдnder. Gescichte. Politik. Wirtschaft. Auflage. Leitender Redakteur H.-G. Wehling.Leske+Burdich, Opladen. 2002. -S.12.

Согласно ст. 29 Основного закона образование новых земель на территории федерации может быть проведено федеральным законом без согласия правительств и парламентов уже существующих земель. Необходимо одобрение закона путем референдума, который проводится на территории тех земель, где образуются новые. Однако первая попытка претворения в жизнь этой нормы (создание новой земли Баден - Вюртемберг на основе специального конституционного акта) была единственной, вторая попытка объединения в одну землю Бранденбурга и Берлина потерпела неудачу. Жизнеспособность существующих земель и сильная земельная идентичность ставит вопрос осуществление территориальной реформы в будущем. Немецкие исследователи германского федерализма считают тему об оптимальном количестве субъектов федерации временно закрытой ввиду того, что рациональные и достоверные критерии формирования территориальных образований еще не найдены. Глазкова Л. Изучается немецкий опыт федералистского благополучия// Русско-германская конференция. Регионы в федеральном парламентском механизме: опыт России и Германии.http//rissia-today.ru., Reformbedьrftiger Fцderalismus in Deutschland? Hartmut Klatt./ Die deutschen Lдnder. Gescichte. Politik. Wirtschaft. Auflage. Leitender Redakteur H.-G. Wehling.Leske+Burdich, Opladen. 2002. -S.13. См. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3. Поэтому реализация конституционного положения представляется едва ли осуществимой.

Анализируя отношения между федерацией и землями, ряд исследователей дают определение федерализма в ФРГ как кооперативного федерализма, концепция которого основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, сотрудничества. Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 117., См. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3.-С. 45., Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. -С.248., Tatsachen ueber Deutschland. Presse und Informationsamt der Bundesregierung. Societaets-Verlag, Frankfurt/ Mein. Redaktion: Dr. Arno Kappler.1999. -S. 188., Reformbedьrftiger Fцderalismus in Deutschland? Hartmut Klatt./ Die deutschen Lдnder. Gescichte. Politik. Wirtschaft. Auflage. Leitender Redakteur H.-G. Wehling.Leske+Burdich, Opladen. 2002. -S.12. Этот термин обозначает двухуровневую систему, где каждый уровень отделен друг от друга и имеет элементы самостоятельности, собственные компетенции для выполнения своих задач. Кооперативный федерализм подразумевает существенную роль переговоров, посредством которых согласовываются интересы различных земель посредством регулярных (три раза в год) встреч канцлера с руководителями субъектов федерации, конференций на уровне премьер-министров земель, консультаций отраслевых министров регионов. Кооперативный федерализм предполагает общую ответственность за согласованную ответственную политику в духе приверженности федерации без ущерба полномочиям обеих сторон: разделение полномочий между федерацией и землями по функциям, участие земельных правительств в принятии решений общефедерального характера. Однако ряд ученых считают кооперативный федерализм формой проявления унификации, замедляющих развитие государства вследствие того, что при данной системе «тон задает слабейший». Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. -С.254., См. Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3.-С.43. Поэтому будущее развитие федерализма большинство ученых видят посредством развития соревновательного (конкурентного) федерализма как способа совершенствования его кооперативной модели.

Соревновательный федерализм основан на принципе субсидиарности и содействует расширению компетенции и повышению ответственности земель как автономных центров в целях достижения оптимальных вариантов решений важнейших задач в интересах граждан. Соревновательный федерализм предполагает способность к нововведениям, отражает согласованность и одновременность инновационного развития, проведению эксперимента в рамках субъекта федерации. Однако критикой этой тенденции является то, что в условиях существования неоднородных по возможностям земель Германии исключена возможность абсолютного равноправия каждой в рамках федерации, что исключает возможность конкуренции «между всем и всеми». Васильев В.И. Современный германский федерализм: политические реалии и проблемы развития. / В.И. Васильев. Дисс… док. пол. наук. - М., 2001. - С. 254. Важным шагом в этом направлении является децентрализация власти и полномочий в условиях федерализма.

Несмотря на отмеченные выше проблемы, по которым идут дебаты, фактом остается то, что прошедшие 50 лет показали удивительную способность ФРГ адаптироваться к изменениям. Корректировки в федеральном балансе сил проводились с использованием процедуры принятия конституционных поправок, через механизмы взаимодействия между органами власти различного уровня и пересмотра законодательства. Эти три процесса доказали свою сравнительную гибкость. Частичные случаи пересмотра конституционных положений стали обычной практикой, причем важнейшие из них включали усиление законодательной и финансовой функций федерального правительства (1960-ые гг.), вопросы объединения Германии (1990-ые) и реформы в период после объединения (1994 г.).

Таким образом, в заключение главы на основе анализа ведущих тенденций развития германского федерализма можно сделать следующие выводы:

1. Послевоенное устройство западногерманского государства имело в основе федеративный принцип, что отвечало воле союзных держав, по указаниям которых новому федеративному государству был придан корпоративный характер, то есть было конституционно оформлено сотрудничество между федерацией и землями и землями между собой;

2. Восточногерманское государство было построено на основе принципа демократического централизма, что обеспечивалось руководящей ролью КПГ.

3. События на международной арене и внутри двух германских государств создали предпосылки для их объединения и возникновения Федеративной Республики Германии;

4. В современном германском государстве усиливаются тенденции централизации и унификации, которым успешно противостоят земли, как обладающие всей полнотой законодательной и исполнительной власти субъекты федерации.

5. Федерация и земли совместно взаимодействуют при выполнении государственных задач, что соответствует духу кооперативного федерализма.

6. Нововведения обеспечиваются соревновательностью земель посредством конкурентного федерализма.

Глава 3 Особенности организации федеративных отношений в Германии

§ 3.1 Основной закон как гарант регулирования федеративных отношений в Германии

Федерализм как форма государственно-территориального устройства Германии впервые был возведен в ранг основополагающего конституционного принципа Основным законом ФРГ (абз. 1 ст. 20). Приверженность ему обусловлена длительной историей развития децентрализованной политико-территориальной организации Германии с характерными для нее культурно-языковыми особенностями отдельных групп населения (баварцев, саксонцев, гольштейнцев, баданцев и др.), протестом ее демократических сил в послевоенный период против политики унификации, проводимой нацистами. Кроме того, особую роль играет отношение к федерализму и децентрализации вообще - как важнейшему условию обеспечения демократии и свободы личности, регулирования социально-экономических отношений.

Ряд исследователей выделяют такую особенность Основного закона ФРГ как отсутствие в нем специального раздела, регулирующего вопросы федеративного устройства. См. Виноградов А.В. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации/ А.В. Виноградов. - М.,1996., Фарукшин, М. Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. Казань.: Издательство Казанского университета,1998Ковачёв Д.А. Федерация в зарубежных странах./ Д.А. Ковачёв.- М.: Юридическая литература, 1993. -С.12-21., Маклаков Д. В. Иностранное конституционное право/ Д. В. Маклакова .-М., 1999.-С. 148-153. Но положения, касающиеся этой проблемы, содержатся в каждой из разделов конституции и имеют так называемый «сквозной характер» Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. И. А. Алебастрова - М., 2000. - С. 227.. Принцип федеративного устройства относится к незыблемым (не подлежащим изменению) положениям конституции. Это означает, что данные положения могут быть отменены только посредством принятия новой конституции. Федеративная структура немецкого государства закреплена в ст. 30, 70, 83, 92, 104а, 105 Основного закона ФРГ.

В соответствии с Конституцией Германии, федеральное устройство основано только на двух уровнях: федерация и субъекты федерации (земли). - Местные коллективы (коммуны) по Конституции не являются третьим самостоятельным уровнем федеративного строя в стране. Земли не обладают правом выхода из Федеративной республики, и она не может быть распущена на отдельные составляющие. С другой стороны нельзя и земли заставить объединиться в одно целое и создать унитарное государство. Нельзя отменить принцип разделения федерации на земли. Так, в статье 79 Основного закона говорится: «Изменения настоящего Основного закона, затрагивающие разделение Федерации на земли, принципы участия земель в законодательстве или принципы, закрепленные статьями 1 и 20 не допускаются». Конституции иностранных государств. М, 2001. Исследователи федерализма подчеркивают корпоративный характер федерации, так как она была построена по территориальному принципу, тем самым было конституционно оформлено сотрудничество федерации и земель. См. Маклаков Д. В. Иностранное конституционное право/ Д. В. Маклакова .-М., 1999. -С. 150., Ковачёв Д.А. Федерация в зарубежных странах./ Д.А. Ковачёв.- М.: Юридическая литература, 1993. -С.16.

Согласно ст. 20 Основного закона Федеративная Республика Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Конституционный принцип означает, что государственностью обладает не только федерация, но и каждый из ее субъектов, хотя земли сознательно отказались от статуса «субъектов федерации». В силу собственной учредительной власти каждая земля имеет свою собственную систему органов законодательства, управления и правосудия: однопалатный парламент (в Баварии - двухпалатный); формируемое парламентом правительство, премьер-министр которого выступает как глава исполнительной власти и глава земли; общие высшие суды и суды первой и второй инстанции, суды земель по трудовым, социальным, финансовым и административным делам, а также конституционный суд или иной орган конституционной юрисдикции. Государственные органы земель обладают своим кругом полномочий. Некоторые исследователи считают, что можно говорить и о наличии в землях правовых систем, основу которых составляют конституции и законы земель. См. Бауер Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма.// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. С. 14., Мюллер У. Федерализм как фактор европейской интеграции // Проблемы теории и практики управления. - 2002. -№1., Шнайдер Х. П. Многообразие европейского опыта федерализма.// Федерализм и Россия: Европейский опыт прошлого и настоящего. (Российское государство в контексте европейского федерализма).-Международная конференция, проведенная Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) 30-31 октября М. 2000г. -С. 17., Михельс А Основной закон ФРГ. Краткая характеристика. // Государство и право.- 2002.- № 7. Земли имеют самостоятельный бюджет. Кроме того, земли вправе заключать государственные договоры друг с другом и договоры по экономическим, культурным вопросам (с согласия Федерального правительства) с иностранными государствами или государственными образованиями в их составе. В Федеративной Республике Германии все земли обладают равным конституционным статусом; они являются государственными образованиями, обладающими правом на равное к ним отношение со стороны Федерации. Долг соблюдения интересов федерации запрещает ей осуществлять раскол земель, достигая соглашения только с некоторыми из них и понуждая других к участию.

Согласно Основному закону на Федерацию ложится доля законотворчества, а на ее субъектов - исполнение законов, т.е. управление. Осуществление государственных полномочий и решение государственных задач - дело земель, так как закон не устанавливает иного регулирования (ст.30), но федеральное право имеет преимущество перед правом земель (ст.31), однако основные права на уровне Федерации и на уровне земель закрепляются Конституцией ФРГ независимо от предписаний ст.31. Независимо от этого принципа положения конституций земель остаются в силе, поскольку они гарантируют основные права в соответствии с федеральной конституцией. Только если нормы земельных конституций, закрепляющих основные права, не соответствуют Конституции, то они теряют силу - в отличие от общего принципа ст. 31, согласно которому земельное законодательство признается недействительным при наличии аналогичного федерального.

Немецкие исследователи федерализма придают центральное значение конституционному долгу верности со стороны Федерации и ее субъектов-земель, также являющемуся неписанным положением Основного закона ФРГ, но содержащемуся во многих его разделах. См. Шнайдер Х. П.Многообразие европейского опыта федерализма.// Федерализм и Россия: Европейский опыт прошлого и настоящего. (Российское государство в контексте европейского федерализма).-Международная конференция... М. 2001г. -С. 16., Бауер Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма.// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. - С. 14. Федеральный конституционный суд Германии, имеющий роль регулятора взаимоотношений между центром и землями, в ходе своей деятельности неоднократно указывал на то, что в германском федеративном государстве «все конституционно-правовые отношения между государством и его составными частями, а также конституционно-правовые отношения между субъектами определяются главенством неписаного конституционного принципа взаимного долга Федерации и земель действовать в интересах Федерации». Бауер Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма.// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. - С. 14. Этот принцип всеобъемлющим и главенствующим образом закрепляет конституционно-правовую обязанность, в соответствии с которой земли должны сохранять верность по отношению друг к другу и по отношению к Федерации так же, как и Федерация по отношению к землям. Задача принципа верности федерации состоит в том, чтобы укрепить связь Федерации и земель в рамках общего конституционного права, способствуя тем самым укреплению федеративного порядка. Этот принцип ограничивает эгоизм Федерации и земель, противодействует проявлениям ослабления федеративных связей и сепаратистских тенденций, возлагая на участников обязательство не предпринимать ничего, «что могло бы повредить государству в целом или его частям» Там же.. В то же время принцип соблюдения интересов федерации направлен и на сохранение самостоятельности Федерации и земель, ограничивая тенденции, грозящие нарушить баланс федеративного распределения прав и обязанностей. При этом для Федерации и для земель он является амбивалентным, обеспечивая единство и вместе с тем плюрализм», обязывая к сотрудничеству и вместе с тем к уважению самостоятельности участников, препятствуя как явной унитаризации, так и явной партикуляризации. Данный принцип означает как обязательства земель по отношению к федерации, так и обязательства Федерации по отношению к землям. Кроме того, обязательство взаимной верности связывает воедино не только Федерацию и земли, но и земли в их взаимоотношениях. Таким образом, речь идет о взаимных и многосторонних обязательствах всех участников правовых отношений федеративного государства. Х. Бауэр подчеркивает, что в ходе конституционного развития принцип верности федерации играет важную роль, поскольку он благоприятствует повышению способности к изменениям конституционного права и, будучи «неписаным конституционным принципом», особенно пригоден для быстрого реагирования на изменения в поведении активных политических сил, на трансформацию рамочных условий обычного, конституционного и международного права, а также на изменения последствий конституционной практики. Бауер Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма.// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. - С. 14.

Федеративный порядок, заложенный в Основном законе ФРГ, может существовать лишь в условиях, когда Федерация и земли в своих отношениях соблюдают положение, согласно которому объем применения формально имеющихся полномочий определяется взаимным учетом интересов. Таким образом, принцип учета интересов Федерации включает также функцию ограничения прав. Это, прежде всего, находит отражение в запретах на злоупотребление правами и на противоречащие интересам друг друга действия.

Поэтому абзац 1 ст.28 Основного закона ФРГ осуществляет регулирование государственной структуры земель («Конституционный строй в землях должен соответствовать принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего Основного закона».) Конституции иностранных государств. М., 2001. Абзац 3 ст. 28 устанавливает, что Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель основным правам, а также положениям абзацев 1 и 2 этой статьи. Если рассматривать эти положения вместе, то конституции земель должны соответствовать не только принципам демократического, правового, социального и республиканского государства, но также основным правам, закрепленным в федеральной конституции. Абзац 3 ст. 28 наделяет Федерацию функцией обеспечения соответствия конституционного строя земель федеральной конституции. Данные положения закреплены в Основном законе с тем, чтобы земли, опираясь на имеющиеся у них полномочия, не осуществляли свои собственные намерения, игнорируя другую сторону, и не следовали лишь своим собственным интересам.

Конституцией гарантируется обеспечение равного уровня жизни на всей территории федерации (п. 2 абзац 3 ст. 106) и равенство правового статуса жителя каждого субъекта федерации (Каждый немец имеет в любой земле равные права и обязанности (ст.33).

Ряд исследователей отмечают, такую особенность Основного закона, как отсутствие детального регулирования положения городов (Берлин, Гамбург, Бремен), обладающих статусом земель. Также в данном законодательном акте не нашел отражения принцип полного равенства субъектов федерации в силу своей очевидности, однако большинство исследователей связывают эту особенность с внушительным историческим опытом германского федерализма. Павлов Н.В. Сравнительный анализ германского и российского федерализма// Европейский федерализм и Россия: опыт прошлого и настоящего (Российское государство в контексте европейского федерализма). Международная конференция… М., 2001.-С. 47., Маклаков Д. В. Иностранное конституционное право/ Д. В. Маклакова .-М., 1999.-С. 151.

Д. А. Ковачев выделяет три вида гарантий целостности федерации, которые были выработаны в ходе германской конституционной практики:

1. Получение официального заключения со стороны федеральных органов о соответствии конституций субъектов федерации федеральной конституции. 2. Судебный контроль за соответствием конституций субъектов федерации федеральной конституции. 3. Конституционное закрепление обязанности для высших должностных лиц субъектов федерации неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и нести ответственность за ее нарушение. Ковачёв Д.А. Федерация в зарубежных странах./ Д.А. Ковачёв.- М.: Юридическая литература, 1993. -С.105-106.

В ФРГ контроль за выполнением федеральных законов землями осуществляет федеральное правительство, которое может направлять уполномоченных в высшие ведомства земель, а с их согласия или в случае их отказа с согласия Бундесрата - в подчиненные им ведомства (ст. 84(3)). Если недостатки, обнаруженные федеральным правительством при исполнении земли федеральных законов не будут устранены, то по предложению федерального правительства или земли Бундесрат решает, нарушила ли земля норму права. Решение Бундесрата может быть обжаловано в Федеральный конституционный суд.

Статья 37 Основного закона ФРГ гласит: «Если земля не выполняет федеральных обязательств, федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые меры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны федерации». Конституции иностранных государств. М., 2001. Что осуществляется посредством назначения федерального уполномоченного в землю, орган власти субъекта сохраняется, но на время подчиняется уполномоченному. Уполномоченный назначается правительством федерации (фактически канцлером). Эта норма обеспечивает соблюдение принципов федеративного единения всеми участниками союза, т.е. всеми субъектами федерации. Но на практике эта норма никогда не использовалась. Исследователь Чиркин объясняет это тем, что в Германии не возникало с момента принятия Основного закона острых конфликтов между федерацией и землями, в землях не было чрезвычайных ситуаций. Чиркин В.Е. Модель современного федерализма: сравнительный анализ// Государство и право. - 1994. -№8-9. -С. 20.

Таким обрезом, Основной закон ФРГ является основным гарантом целостности федеративного пространства, обеспечивает посредством усложненного порядка пересмотра конституционно- правовых норм неизменность федеративного принципа, определяет гарантии его исполнения федерацией и землями.

§ 3.2 Разграничение полномочий между федерацией и землями

Одним из важнейших принципов федеративного устройства является двойное разделение властей. Классическое горизонтальное разделение властей на исполнительную, законодательную и судебную дополняет принцип вертикального разделения властей: разделение на центральную власть и власть субъектов федерации (федеральную и земельную).

Основной закон ФРГ исходит из двухступенчатого построения Федеративной Республики - на федеральном и земельном уровнях, при этом общины являются внутренним подразделением земель. Распределение полномочий между федерацией и ее субъектами - существенный элемент в системе разделения и баланса властей, предусмотренный Основным законом. Разграничение полномочий между федерацией и землями имеет в своей основе следующие принципы:

1. принцип взаимопомощи, когда проблемы решаются на том уровне, на котором главенствующими являются интересы и компетентность;

2. принцип приоритетности права целого (федерации по сравнению с правами отдельных членов федерации);

3. принцип презумпции компетенции земель, когда земли осуществляют полномочия до тех пор, пока Основной закон не предусматривает иного правового регулирования.

Эти принципы выделяют немецкие исследователи как основополагающие в правотворческом и правоприменительном процессе Мюллер У. Федерализм как фактор европейской интеграции // Проблемы теории и практики управления. - 2002. -№1., Шнайдер Х. П.Многообразие европейского опыта федерализма.// Федерализм и Россия: Европейский опыт прошлого и настоящего. (Российское государство в контексте европейского федерализма).-Международная конференция, проведенная Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) 30-31 октября М. 2000г. - С. 16. , Бидекопф К. Федерализм и социально-экономическое развитие// Мировая экономика и международные отношения. - 2001. - №3.-С. 42. . В ФРГ имеет место (в отличие от России) лишь конституционный способ разграничения полномочий, то есть разграничение полномочий между федерацией и субъектами на основе только конституционно-правовых норм, среди которых различают общие и специальные положения.

Общим положением является ст. 30, в соответствии с которой осуществление всех государственных полномочий (при отсутствии иного регулирования в Конституции), относится к ведению земель. Это означает, что если Федерация претендует на предмет ведения или полномочие для регулирования того или иного вопроса, то необходимо найти в Конституции специальное положение, которое наделяет Федерацию такими полномочиями. В данном случае здесь нет отличия от Конституции Российской Федерации, в соответствии со ст.73 которой вне пределов ведения Федерации субъекты федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Разграничение компетенции в области полномочий трех ветвей государственной власти, а также финансов в немецкой системе регулируется специальными положениями. Cт.70 закрепляет распределение законодательной компетенции, ст.83 - исполнительной компетенции, ст.92 - судебной компетенции. Финансовые аспекты регулируются ст.105, касающейся законодательной компетенции в области налогообложения и получения доходов с собираемых налогов, и ст.104а, определяющей, кто должен нести государственные расходы. Во всех перечисленных областях немецкая Конституция исходит из презумпции ведения земель. Как в области законодательства, так и в области исполнительной власти требуется конституционная норма, которая разрешает Федерации воспользоваться соответствующим полномочием.

Немецкие ученые-исследователи федерализма отмечают ряд положений в немецкой Конституции, регулирующие другие аспекты распределения компетенции. Так, Александр Бланкенагель, профессор Университета им. Гумбольдта, Берлина выделяет ст.32, которая наделяет Федерацию полномочиями по регулированию внешней политики, предоставляя, однако и землям возможность участвовать в регулировании и этой области, отмечает также, что Конституция ФРГ не оговаривает детально все вопросы. Ввиду этого на основе практики Федерального конституционного суда был создан институт так называемых неписаных предметов ведения Федерации. Конституционный суд ФРГ постановил, что, несмотря на то, что вопрос конституционно не урегулирован и в Конституции нет положения, которое наделяет Федерацию определенной компетенцией, Федерация всё же обладает ею, так называемая «компетенция в силу природы вопроса». Бланкенагель А. Распределение компетенции между федерацией и землями. // Государство и право.- 2003.- № 3. С. 29.

Полномочия федерации в законодательной сфере определяются в зависимости от того, должно ли быть регулирование единым для всех земель, или желательно оставить землям их собственную конституционную сферу. Также как и Конституция РФ, немецкая Конституция различает исключительную компетенцию Федерации, конкурирующую (совместную) компетенцию Федерации и земель, и третий тип компетенции - это компетенция по принятию основ федерального законодательства (рамочное регулирование со стороны Федерации), который является особым видом разграничения компетенции. Такое рамочное регулирование соответствует регулированию, в соответствии с которым субъекты федерации обладали компетенцией по реализации основ федерального законодательства.

В отличие от российского подхода, где в ст.71, 72, 73 Конституции закрепляется распределение предметов ведения, относящихся ко всем аспектам государственной деятельности, а в ст. 76 конкретизируется законодательная компетенция, в ст. 77 исполнительная компетенция и т.д., в Конституции ФРГ распределение компетенции в области законодательства регулируется в Главе «Законодательство Федерации» (ст. 70 - 75). Именно в этом немецкий подход как раз сильно отличается от российского, несмотря на то, что исследователи отмечают наличие похожих институтов исключительного ведения, совместного ведения (и, кроме того рамочного ведения). См. Бланкенагель А. Общее разграничение компетенции между федерацией и землями, и государственность земель в Германии./ Конференция Федерализм в России и Германии: опыт сравнительного исследования.28-29 марта 2003 года. Казань. /httpp/www.kasanfed.ru., Шнайдер Х. П.Многообразие европейского опыта федерализма.// Федерализм и Россия: Европейский опыт прошлого и настоящего. (Российское государство в контексте европейского федерализма). - Международная конференция, проведенная Институтом Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) 30-31 октября М. 2000г. «Конкурирующая компетенция» означает, что «образующие ее вопрос могут регулироваться законодательством земель лишь в том случае и в той мере, в какой они неурегулированны федеральными землями». Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. И. А. Алебастрова - М., 2000. -С. 228. Согласно немецкому законодательству федерация вправе по своему усмотрению произвольно регулировать данный круг вопросов только в случае необходимости федерального законодательного регулирования, если вопрос не может быть эффективно урегулирован законом отдельных земель (Ст. 72, 74). Это право возникает у федерации и тогда, если существует необходимость в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что регулирование вопроса законодательством земель могло бы нарушить интересы других земель или всей страны в целом, либо этого требует соблюдение правового или экономического единства (Ст. 75). В данной сфере земли вправе осуществлять законодательное регулирование тогда и поскольку федерация не воспользовалась этим правом. Федеральный закон так же может установить, что если необходимость федерального законодательного регулирования по данному вопросу отпала, то федеральное право может быть заменено правом земель. Важно отметить, что конкурирующая компетенция обеспечивает и конкретное разделение полномочий, исходя из которого земельный законодатель твердо знает, что может делать в сфере не охваченной федерацией. Большинство исследователей германского федерализма утверждают, что «конкурирующая компетенция», таким образом, реально служит основным инструментом разграничения компетенции в пользу федерации в силу конституционной гарантии «единообразия жизненных условий», Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5.-С. 112. исключает противоречия между федеральными и региональными законами. См. Штелер-Май А. Сущность конституционного строя РФ и ФРГ. / А. Штелер-Май Дисс…. канд. юрид. наук. - М., 2002.-С. 98, Бусыгина И. М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования // Полис. - 2000. -№5. -С. 112.,Дергаченко П. Опыты федеративного обустройства//Журнал» Русский мир». httpp//www.russymir.ru., Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.-С. 76. Также учеными отмечается, что, как показывает практика, нормотворчество в вопросах конкурирующего законодательства требует единообразия, поэтому участие земель в данной сфере незначительно. См. Чертков А. Н. Опыт формирования сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в иностранных государствах.// Юридический мир.- 2003.- №11.- С.29., Штелер-Май А. Сущность конституционного строя РФ и ФРГ. / А. Штелер-Май Дисс…. канд. юрид. наук. - М., 2002.-С. 103., ., Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.- С. -78.

Рамочная компетенция федерации представляет собой перечень вопросов, по которым федерация может издавать типовое законодательство, а земли - конкретизировать его. Данные типовые предписания создаются также при неурегулированности вопроса законодательством отдельных земель. Согласно статье 75 Основного закона к ней относятся: вопросы охраны природы, общие принципы высшего образования, гражданское, уголовное, трудовое, хозяйственное право, законодательство по использованию ядерной энергии, земельное и жилищное законодательство, то есть вопросы, которые не включены в Основной закон в приведенном перечне полномочий, регулируются землями самостоятельно. Однако в порядке исключения рамочные федеральные законы могут осуществлять и детальное регулирование и содержать нормы прямого действия. См. Чертков А. Н. Опыт формирования сферы совместного ведения федерации и субъектов федерации в иностранных государствах.// Юридический мир.- 2003.- №11.- С.29.

Основной закон определяет следующий перечень вопросов, относящихся к исключительной компетенции федерации: внешние сношения, оборона, гражданство, свобода передвижения, паспортное дело, валюта (денежное обращение), чеканка монет, таможенное и торговое единство федерации, договоры о торговле и судоходстве, железные дороги, почта и средства электросвязи, правовое положение лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права федерального ранга, правовая охрана промышленной собственности, авторского и издательского права, сотрудничество федерации и земель, статистика федерации (ст.71, 73). В соответствии со статьей 91 Основного закона федерация участвует в выполнении задач земель, которые имеют значение для всего общества, если федеральное участие необходимо для улучшения условий жизни: в области расширения и строительства высших учебных заведений, улучшения региональной экономической структуры, защиты прибрежных зон.

Исходя из выше перечисленного, можно говорить о двух видах компетенции: компетенция федерации (исключительная) и компетенция земель (остаточная). Конституция Германии отдает приоритет федеральным законам над земельными (ст. 30) и утверждает, что в случае издания федерального закона, относящегося к компетенции земель, федеральный закон имеет приоритет, и земля в этом случае может пользоваться своими полномочиями лишь в остаточной от федерации компетенции (ст. 70) Конституции иностранных государств. М., 2001.-С.31..

Необходимо добавить, что расширение компетенции федеральных органов возможно без изменения Основного закона, а лишь путем принятия федерального закона (ст. 73). Эта норма, а также внесение в Основной закон более 30 поправок, расширяющих полномочия федерации дало основания некоторым ученым утверждать, что законодательная компетенция в Германии, разделенная согласно Основному закону между федерацией и субъектами федерации - землями, фактически сосредоточенна в руках первой. См. Tatsachen ueber Deutschland. Presse und Informationsamt der Bundesregierung. Societaets-Verlag, Frankfurt/ Mein. Redaktion: Dr. Arno Kappler.1999.-S. 157. Павлов Н.В. Сравнительный германского и российского федерализма.// Федерализм и Россия: Европейский опыт прошлого и настоящего… М., 2001.-С. 20., Вавилов, В. Д. Современный буржуазный федерализм/ Под. ред. Вавилова В. Д. -М., 1987.-С.71.

Исходя из презумпции компетенции земель (ст.30) исполнение законов по поручению федерации, то есть администрирование, а также организация правосудия в большей мере находятся в руках земель (ст. 83, 84). Наибольшую часть административной деятельности земли осуществляют самостоятельно, однако необходимо отметить, что надзор за исполнением осуществляется федеральным правительством (ст. 84). Важно, что земли реализуют те властные полномочия, которые не производны от федерации, а конституционно признанны ею, и, значит, не могут быть упразднены, что, по мнению ученого Саленко, указывает на непроизвольный характер власти немецких земель от федерации, что именно земли являются «первоисточником» современного немецкого федерализма Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. / А.В. Саленко. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб., 2002.-С. 105.. Юрисдикция федерации ограничивается федеральным конституционным судом и другими федеральными судами. Эти суды обеспечивают единое толкование права. Все остальные суды являются судами земель. Земли принимают законодательное право, если оно не отнесено Конституцией к федерации. Почти в полной компетенции земель, т.е. без соответствующих предписаний со стороны федерации, находятся вопросы: культуры, в первую очередь образование, радио и телевидение; развития коммунальной сферы; касающиеся общих правил поддержания и организации государственного и общественного порядка. Однако, несмотря на это, существует развитая система приведения к единообразию. Так, полицейское право регулируется на уровне земель, но форма полицейских везде единая. Различия в системах школьного образования существенны, но министры культуры земель ведут работу по унификации образования. Ни волей федерации, ни волей большинства земель нельзя навязать несогласованное решение. Чернов С. Н. Сравнительная характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Германии. Конференция Федерализм в России и Германии: опыт сравнительного исследования.28-29 марта 2003 года. Казань. /http/www.kasanfed.ru. Такая согласованность земель даже в границах их собственных компетенций объясняется требованием единообразия условий жизни во всей федерации, отраженным, прежде всего в Основном законе ФРГ (См. п.2, абз. 3,Ст. 106).

При наличии чрезвычайных ситуаций Основным законом предусматривается централизация власти, так, в условиях обороны германская федерация превращается в унитарное государство. В соответствии с ч.1 ст. 115 Основного закона федерация имеет права в сфере компетенции земель, давать указания правительствам и ведомствам земель, делегировать эти полномочия назначенным ею членам правительств земель.

Таким образом, конституционное разграничение предметов ведения в Германии происходит по гибкой и достаточно сложной схеме, что, однако позволяет наиболее оптимально определять работу органов федерации и земель в целях эффективного осуществления государственной власти. В целом, для этой системы характерны следующие черты:

1. федерация в целом обладает законодательной властью;

2. государственное управление и администрирование в целом входит в компетенцию земель;

3. правосудие функционирует в тесном взаимодействии на федеральном и земельном уровнях;

§ 3.3 Финансовые аспекты германского федерализма

Исследователи отмечают, что система построения финансового федерализма в германской федерации представляет особый интерес в связи с наличием особой системы регулирования тесно переплетенных законодательных и административных полномочий двух уровней государственной власти, а также в связи с тем уникальным образом, каким субъекты федерации участвуют в принятии решений на федеральном уровне через свое представительство в Бундесрате. См. Саленко А.В. Федерализм в России и Германии: сравнительный анализ. Дисс…. канд. юрид. наук. СПб. - С. 124., Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001. - С.40., Антонов А.П. Финансовые аспекты германского федерализма.// Финансовое право.- 2003.-№5., Мейер, Г.Распределение финансовой власти в федеративном государстве// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3.

Мейер, Г. Распределение финансовой власти в федеративном государстве// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. Для данной системы характерной чертой является высокая степень интеграции законодательной, административной и финансовой взаимозависимости двух уровней государственной власти.

Конституция ФРГ детально регулирует вопросы в сфере бюджетного федерализма. Отдельными статьями Основного закона устанавливаются сферы компетенции различных уровней власти в области принятия законодательства, государственного управления, сбора доходов и расходования бюджетных средств. Поэтому внесение корректив в установленные процедуры возможно лишь в законодательном порядке и только в незначительной степени, а серьезные изменения и дополнения требуют соответствующего изменения положений Конституции страны.

Основным законом устанавливаются права каждого уровня власти в отношении принятия законодательства по конкретным налогам, а также право распределять налоговые доходы между нижестоящими бюджетами, однако, на практике эти две сферы полномочий тесно взаимосвязаны. Исключительные полномочия федеральных властей на принятие законодательных актов в области регулирования налогов и сборов ограничивается таможенными пошлинами и налогообложением государственных монополий (Ст. 105 (1)), в то время как законодательные полномочия в отношении регулирования налогов, доходы от которых подлежат разделу между разными уровнями государственной власти, являются предметом совместного ведения властей различного уровня. На практике это означает, что Земли могут использовать федеральный Бундесрат в качестве инструмента для формирования федеральной системы налогового законодательства. Антонов А.П. Финансовые аспекты германского федерализма.// Финансовое право.- 2003.-№5.

Основной чертой германской системы налогообложения является закрепленное в Конституции положение, регулирующее расщепление налоговых доходов между бюджетами различного уровня, причем расщеплению подлежат все наиболее важные доходные источники. Распределение доходов между различными уровнями государственного управления предполагает достаточность доходов для выполнения возложенных на них задач, поэтому земли Германии имеют право на собственные налоговое поступления и, следовательно, возможности планирование собственного хозяйственного и социально- культурного развития. Так, поступления от подоходного налога распределяются пополам между федерацией и землями. Исследователь Крупорницкая И. А. считает, что данная система позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета сочетать фискальные интересы федерации, представленные федеральным бюджетом, с интересами субъектов федерации, предполагает самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии земельных и местных бюджетов и одновременно сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения. Купорницкая И. А. Разделение власти в Германии. Всероссийская научно-техническая конференция «Наука и образование 2002».http//itc.mstu.edu.ru Это означает, что функционированию федерации как формы государственного устройства соответствуют автономные субъекты федерации, имеющие возможности для самостоятельного принятия решений.

Сравнительно централизованная система распределения налоговых полномочий и распределения налоговых доходов между бюджетами различного уровня уравновешивается относительно децентрализованной системой распределения расходных обязательств между разными уровнями власти и управления. В силу того, что администрирование бюджетного законодательства входит в сферу полномочий земельных органов власти, законодательно установленное вертикальное распределение сфер компетенции в области принятия законодательных решений не находит своего отражения в распределении полномочий в области администрирования исполнения законодательства, и, соответственно, - расходных полномочий между различными уровнями власти. Таким образом, расходы в сферах, варьирующихся от социальной политики до инвестиций в инфраструктуру, несут все уровни государственной власти.

Конституция ФРГ устанавливает четкие, хотя и ограниченные расходные полномочия федерального правительства. При этом федеральному правительству разрешается реализация этих полномочий в определенных сферах, подпадающих под юрисдикцию земельных властей. Федеральное правительство может принимать решения в области расходных полномочий субъектов при условии, что такое вмешательство в сферу компетенции земельных органов власти соотносимо с нуждами населения, и что такое участие необходимо для повышения уровня жизни (ст. 91а (1)). Кроме того, в тех случаях, когда Земли обязаны осуществлять расходы для выполнения требований федерального закона (т.е. в случае возложения федеральных расходных мандатов), федеральное правительство обязано предоставлять им соответствующую компенсацию (ст. 104а (2)).

Существуют, однако, законодательно установленные ограничения в отношении полномочий федерального правительства в части расходования средств в сфере юрисдикции Земель. Во-первых, конкретные проекты, которые необходимо осуществить с использованием совместного финансирования, должны быть детально определены федеральным законом. Такой законодательный акт должен быть одобрен большинством голосов в Бундесрате. Во-вторых, любые платежи, подпадающие под положения статьи 104а в части компенсации расходов, вызванных федеральным мандатом, также требуют утверждения в Бундесрате. Мейер, Г. Распределение финансовой власти в федеративном государстве// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3.

Несмотря на то, что в Конституции ФРГ всеобъемлюще прописаны законодательные, административные, доходные и расходные права и полномочия органов власти различного уровня, исследователи отмечают, что германская система бюджетного федерализма характеризуется достаточно высоким уровнем сложности, который исключает прозрачность в сфере разделения полномочий и ответственности. См. Бауер Х. Верность федерации как определяющий принцип германского федерализма.// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. -С. 14., Мейер, Г.Распределение финансовой власти в федеративном государстве// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3. ., Джеффери Ш. Отказ от реформы федеральной системы после объединения Германии // Конституционное и муниципальное право. - №7. - 2001. -С.44. Так, несмотря на существование положений Конституции, в соответствии с которыми федеральный центр должен финансировать свою деятельность в законодательно установленных рамках, а соответствующие решения должны быть одобрены Бундесратом, контролируемым представителями Земель, расходы Земель на администрирование федерального законодательства большей частью не компенсируются. Согласно Основному закону Земли несут расходы в части исполнения федерального законодательства, непосредственно затрагивающего их интересы (ст. 83), и они должны покрывать административные расходы, понесенные местными администрациями в ходе реализации подобного законодательства (ст. 104а (5)). Федеральный «центр» покрывает расходы Земель только в случае, когда Земли выступают в качестве его агентов, но даже и в этом случае бремя финансирования текущих административных расходов несут сами Земли. Кроме того, в отношении некоторых категорий проектов, предусматривающих совместное финансирование, у Бундесрата есть право вето только в том случае, если одна четвертая часть или более расходов, включая административные расходы, покрывается за счет бюджетов Земель (ст. 104а (3)). Это, по мнению ученых, способствует снижению законодательно установленной ответственности федеральных властей, поскольку Земли вынуждены нести расходы по финансированию некоторых инициатив, подпадающих под сферу мандата федерального правительства. См. Мюллер У. Федерализм как фактор европейской интеграции // Проблемы теории и практики управления. - 2002. -№1. С. -24., Мейер, Г. Распределение финансовой власти в федеративном государстве// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3.- С. 46.

Как уже отмечалось выше, одним из требований Основного закона ФРГ является обеспечение единообразных условий жизни на территории всей страны (п. 2 абзац 3 ст. 106).Конституции иностранных государств. М., 2001. На федерацию, согласно распределению компетенции между федерацией и субъектами, ложится основное бремя задач и финансирования, в том числе финансовое уравнивание между более сильными и более слабыми в экономическом отношении землями (ст. 91). Данные обязательства федерации по оказанию помощи и поддержки находит отражение в «финансовой конституции» ФРГ (ст.ст. 104a - 115) Основного закона ФРГ.

Если ограничиться финансовым выравниванием в Федерации и в субъектах Федерации и исключить из рассмотрения уровень коммун, можно сказать, что в ФРГ существует горизонтальное финансовое выравнивание между землями и вертикальное финансовое выравнивание между Федерацией и землями. По необходимости Федерация использует обе формы, закрепляя их федеральным законом, который, должен быть одобрен Бундесратом.

Горизонтальное выравнивание осуществляется между сильными с финансовой точки зрения и слабыми землями. Определяющими для финансовой силы являются, налоговые поступления федеральной земли, которые она получает в результате описанного выше распределения. Помимо этого, учитываются возможные доходы от платежей за добычу природного газа и прочее и наиболее существенные налоговые поступления общин, расположенных на территории земли. Измеренная таким образом финансовая сила соотносится с числом жителей федеральной земли, которое и определяет ее финансовую потребность. Мейер, Г.Распределение финансовой власти в федеративном государстве// Конституционное право: восточноевропейское обозрение.-2003.-№ 3.- С. 43. Финансовое выравнивание в пользу финансово слабых земель за счет финансово сильных земель должно вести к тому, чтобы слабые с финансовой точки зрения земли приблизились к среднему уровню. Финансово сильные земли должны предоставлять деньги для осуществления такого выравнивания, следовательно, они с более высокого уровня спускаются к среднему уровню. Обязанность финансово сильных земель осуществлять платежи в пользу слабых земель не идет так далеко, чтобы дать возможность последним превысить средний уровень так как, пределы выравнивания ограничены.