Эволюция политики Европейского союза в отношении Украины (2004-2012 гг.)

Существует и другая точка зрения (А. Умланд, С. Мейстер Umland А. Is Berlin Prepared to Support a New Democratization in Ukraine? Germany's Eastern policies have to adapt to the novel political challenges in the post-Soviet space. Foreign Policy Journal. 2013 URL: http://www.foreignpolicyjournal.com/2013/02/13/is-berlin-prepared-to-support-a-new-democratization-in-ukraine/ (дата обращения: 17.03.2013); Meister S. German Eastern PolicyIs a partnership with Poland possible? DGAP analyse kompakt. September 2011 N° 7. URL: https://dgap.org/en/article/getFullPDF/20947 (дата обращения: 10.03.2013).), согласно которой Германии стоит больше принимать в расчет интересы других восточных соседей, не боясь испортить отношения с Россией, поскольку внутриполитическая обстановка и внешняя политика последней говорят, о том что Москва не заинтересована в развитии демократических стабильных государств на постсоветском пространстве и противоречит целям ЕПС и «Восточного партнерства». Сторонники данного подхода считают, что Германия должна разделить политику в отношении Росси и других постсоветских государств и создать коалицию заинтересованных государств для усиления политики ЕС в отношении данного региона, в том числе Украины.

Рассматривается также вариант сотрудничества по Украине с Польшей или в рамках Веймарского треугольника, с возможным подключением Киева. Германия долгое время негативно относилась к польскому энтузиазму в отношении восточных соседей с его антироссийской направленностью. Однако в 2011 г. министры иностранных дел Германии и Польши выступили с инициативой формирования общеевропейской политики в отношении России Письмо Вестервелле-Сикорского К. Эштон в ноябре 2011 г., в котором предлагалось развивать связи с Россией.. Подобное сотрудничество возможно и в отношении Украины. После смены власти в Польше и выбора в пользу более взвешенного курса в отношении России и Украины подобное сотрудничество кажется вполне вероятным.

При этом наблюдается недостаток сотрудничества Германии и Франции по поводу европейской политики соседства на восточном направлении. Дуэт, который был мотором европейских интеграционных процессов, переживает кризис. Германия, всегда являвшаяся экономическим локомотивом ЕС, стремится к политическому лидерству, позиции Франции в европейском тандеме ослабевают. Эксперты обсуждают возможность привлечения Польши в качестве партнера Германии. Польша вряд ли может стать полноценным партнером Германии, каким была Франция, но Берлин может привлекать ее для сотрудничества по отдельным вопросам, таким как политика в отношении России и Украины. Подобный сдвиг на политической карте ЕС может оказать существенное влияние на развитие его «восточной политики». Вопрос в том, смогут ли стороны прийти к согласию по поводу некоторых спорных моментов в отношениях с государствами постсоветского пространства.

Разумным решением этих противоречий может быть сотрудничество с Россией и Польшей по Украине. Подобный формат способствовал бы сохранению и развитию отношений с Россией, обеспечил поддержку Польши и снял вопрос о бездействии в отношении остальных стран постсоветского пространства. Состоялось несколько встреч представителей министерства иностранных дел Польши, Германии и России, в рамках которых обсуждались как проблемы отношений России-ЕС, так и вопросы «общего соседства». На встрече тройки в 2011 г. в Калининграде было принято решение проводить подобные консультации на постоянной основе.

Германия часто рассматривается экспертами как воплощение гео-экономической мощи, ее внешняя политика зачастую диктуется экономическими интересами. Именно экономика делает Россию приоритетной в восточной политике Берлина. Россия является крупнейшим поставщиком газа и нефти в Германию. В 2010 г. Германия была вторым крупнейшим поставщиком товаров в Россию, и занимала четвертое место по инвестициям после Кипра, Нидерландов и Люксембурга. Кроме того Германия заинтересована в сотрудничестве с Россией по международным проблемам и вопросам безопасности. В 2010 г. Германия и Россия вели переговоры о возможности создания совместного органа Россия-ЕС, в рамках которого могли бы обсуждаться проблемы внешней политики и безопасности, в том числе возможности разрешения «замороженных» конфликтов на постсоветском пространстве.

В то же время Германия проявляет заинтересованность в рынках других восточных соседей. Германия является вторым по величине торговым партнером для Украины на сегодняшний день. Германия оказывает техническую и экспертную поддержку Украине. В 1994 г. была основана немецкая консультативная группа в помощь проведению экономических реформ на Украине, с 2006 г. действует немецко-украинский диалог по сельскому хозяйству, предусматривающий развитие с/х политики и законодательства Украины.

Германия занимает второе место среди международных инвесторов в украинскую экономику. Германия инвестирует в торговлю, финансовый сектор, автостроение и логистику. Германия заинтересована в создании благоприятных условий для ведения бизнеса на Украине, обеспечении стабильных поставок энергоносителей. Этим целям отвечает создание подписание Соглашения об ассоциации и создание углубленной зоны свободной торговли. Тем не менее, Германия не настолько заинтересована в Украине, чтобы портить отношения со своим стратегическим партнером на Востоке и пренебрегать европейскими ценностями в диалоге с Киевом.

Значительное влияние на политику Германии в отношении восточных соседей оказывает экспертное сообщество и различные группы интересов, прежде всего бизнес, заинтересованный в развитии этих отношений. Примером лоббирования интересов может служить деятельность Восточного комитета германской экономики (Ost-Ausschuss), нацеленного на усиления присутствия немецких предприятий в странах ЦВЕ и постсоветского пространства. Одним из последних предложений комитета была скорейшая отмена визового режима ЕС с Россией и другими государствами постсоветского пространства.

Проводя «восточную политику», Германия должна учитывать и настроения общественности. Немецкие власти не могут одновременно критиковать Украину за «демократический дефицит» и поддерживать установление более тесных связей этой страны с ЕС и предоставление выгод от сотрудничества. Эксперты полагают, что резко критическая позиция нынешних властей Германии относительно ситуации на Украине и скепсис по поводу подписания соглашения об ассоциации, связана с грядущими выборами в ФРГ, использование украинской тематики служит доказательством жесткой позиции канцлера в отношении нарушений демократических принципов.

Франция всегда проявляла меньшую заинтересованность в Украине и других странах постсоветского пространства, нежели в южных соседях ЕС. Развитие отношений с государствами Средиземноморья является одним из приоритетов внешней политики Франции. Именно позиция Франции и других государств Южной Европы привела к включению в ЕПС стран Ближнего Востока и Северной Африки. Париж не только продвигал свои внешнеполитические интересы, но и пытался противодействовать усилиям Германии и стран ЦВЕ в закреплении «восточного вектора» в качестве одного из приоритетов внешней политики ЕС. Париж следил за тем, чтобы не был нарушен баланс между средиземноморским и восточным направлением Европейской политики соседства. Франция имеет длительную историю дружественных отношений с Россией и отношения с ней являются приоритетом восточной политики Парижа. Франция не видит противоречия в стратегическом партнерстве с Россией и выстраивании отношений с другими постсоветскими республиками. Перед Парижем не стоит выбор: Россия или страны политики соседства,- поскольку последние не имеют перспективы членства в ЕС. Франция полагает, что разумнее развивать отношения с более важным партнером.

В целом Париж поддерживает восточный вектор ЕПС, однако настаивает на исключении перспективы членства для восточных соседей. Франция после провала референдума по Конституции для Европы особенно критично воспринимала любые дискуссии по поводу возможности нового расширения на восток. Президент Ж. Ширак даже предлагал внести во французскую Конституцию пункт о проведении национального референдума по вопросу о возможном расширении ЕС. В отношении перспектив вступления стран постсоветского пространства Франция занимает самую жесткую позицию в ЕС. Другие страны-члены и особенно институты ЕС, понимая, что перспектива членства является самым действенным инструментов влияния на политику соседей, долгое время воздерживались от прямого отказа, позиция Франции по этому вопросу всегда оставалась однозначно негативной.

В период переговоров о признании Украины страной с рыночной экономикой и перспектив создания зоны свободной торговли Франция выразила сомнения и потребовала заверения от Еврокомиссии о том, что интересы экономик при этом не пострадают. Париж был обеспокоен экспортом сельскохозяйственной продукции из Украины. Тем не мене Париж подержал идею о подписании нового продвинутого соглашения с Украиной вместо старого Соглашения о партнерстве и сотрудничестве.

В то же время в период президентства Н. Саркози интерес к постсоветскому пространству и Украине усилился. Франция одновременно стремилась усилить «южный вектор» политики ЕС, в 2008 г. был запущен «Союз для Средиземноморья», и в то же время поддерживал развитие отношений с восточными соседями. Париж стремился не упустить момент усиления влияния Германии в данном регионе.

Великобритания считает себя одним из отцов-основателей Европейской политики соседства, именно Лондон в 2002 г. поднял вопрос о будущем отношений ЕС с Украиной, Молдавией и Белоруссией. Будучи влиятельным государством-членом, которое проявляет особый интерес к внешним связям Европейского союза, Соединенное королевство не могло остаться в стороне от восточного направления политики союза.

Великобритания традиционно выступает в качестве сторонника расширения ЕС, поскольку видит в этом возможность избежать углубления интеграционных процессов. В отношении Украины Великобритания не раз высказывалась о необходимости развития отношений этого государства с ЕС, в том числе и возможности членства. При этом Лондон никогда не оказывал серьезной поддержке европейской перспективе Украины на уровне ЕС, так как в целом ЕПС не является приоритетом для Британии. Тем не менее, в 2009 г. Украина и Великобритания определили свои отношения как стратегические. Великобритания является четвертым крупнейшим инвестором в украинскую экономику после Германии, Кипра и Австрии. Британия инвестирует в энергетический сектор, недвижимость, страхование и фармацевтику. На политику Великобритании в отношении Украины, как и на политику стран ЦВЕ оказывают влияние США. Великобритания выступает за членство Украины в НАТО. В контексте данной перспективы Британия и Украина развивают сотрудничество военной сфере, которое выражается в первую очередь в экспертной поддержке британских специалистов в украинской армии.

В рамках «большой тройки ЕС» наиболее заинтересованной стороной отношениях с Украиной является Германия, позиция которой в случае поддержки двух других игроков определяет политику ЕС в данном направлении. На данный момент структурный кризис в ЕС снижает интерес стран-членов к Украине. Старая Европа скептически относится к подписанию соглашения об ассоциации в ноябре 2013 г., несмотря на заявления украинских и брюссельских лидеров на встрече в январе 2013 г. Государства ЕС настроены на ожидание результатов выборов 2015 г. и возможную смену власти на Украине.

Зачастую интерес стран-членов ЕС к Украине является не только естественным следствием национальных внешнеполитических и внешнеэкономических интересов, но диктуется логикой межправительственных отношений в Европейском союзе. Некоторые государства, например Польша, Германия, отчасти страны Балтии и ЦВЕ действительно имеют развитые экономические и политические связи с Украиной и заинтересованы в развитии отношений с ней. Однако на политику стран-членов в отношении Украины влияет также стремление обозначить свою влияние в постановке вопросов на повестку дня ЕС, примером может служить Польша. Российский фактор играет немаловажную роль в формировании позиции стран-членов в отношении той или иной политики союза на Украине. В некоторых случаях российский фактор носит сдерживающий характер, для иных стран, напротив, является одной из главных причин активности в отношении Украины. Позиции стран-членов важны для понимания мотивов и целей политика Евросоюза в отношении Украины. Эволюция политики ЕС напрямую зависит от изменений, которые претерпевают взгляды стран-членов на цели и инструменты политики в отношении Украины. Важную роль играют многосторонние межгосударственные форматы сотрудничества, затрагивающие политику в отношении Украины, хотя создание подобного рода диалогов и триалогов свидетельствует о фрагментации ЕС.

украина европейский интеграционный скандинавский

2. Европейская политика соседства в отношении Украины (2004-2007 гг.)

2.1 Принципы и механизмы Европейской политики соседства

До 2004 г. отношения Украины и ЕС развивались на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), подписанного в 1994 г. СПС являлось типовым соглашением, которое ЕС заключил почти со всеми государствами постсоветского пространства, исключения составили Белоруссия и Туркменистан. Нужно отметить, что отношения ЕС с третьими странами существуют на трех уровнях - сотрудничество, интеграция или полное членство, соответственно в трех форматах - соглашение о партнерстве и сотрудничестве, об ассоциации и соглашение о членстве в ЕС. Приоритетной для ЕС была западная часть постсоветского пространства, прежде всего Россия, а также Украина и Молдова. В отношениях с этими государствами предполагалось выйти на второй уровень сотрудничества.

СПС с Россией, Украиной и Молдовой предусматривали широкие перспективы сотрудничества, с элементами интеграции, созданием зоны свободной торговли. Акцент ставился на углублении экономического сотрудничества с ЕС, однако предполагалось и развитие политического диалога. Соглашения о партнерстве и сотрудничестве носили комплексный характер, являлись рамочными документами, предполагавшими дальнейшее развитие зафиксированных в договоре положений.

В рамках Общей внешней политики и политики безопасности с конца 1990-х гг. ЕС начал разрабатывать стратегии в отношении отдельных государств и регионов постсоветского пространства. К 1999 г. была разработана Стратегия ЕС в отношении Украины. В качестве стратегических целей политики ЕС в отношении Украины провозглашались: поддержка демократического развития Украины, сотрудничество в поддержании стабильности и безопасности в Европе, развитие политических, экономических и культурных связей European Council Common Strategy of 11 December 1999 on Ukraine. 1999/877/CFSP. Part I. Vision of the European Union for its partnership with Ukraine. Official Journal of the European Communities. L 331/1. 23. 12. 1999. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/ukEN.pdf (дата обращения 12.02.2013).. Стратегия не содержала перспективы членства для Украины и предпосылок для активного вмешательства ЕС в ее внутреннюю политику.

Отношения с Россией развивались по особому сценарию, требовали особого формата, в силу иного, нежели у остальных государств постсоветского пространства, статуса. Рассмотрение отношений между Россией и ЕС не является целью данной работы, тем не менее, необходимо будет остановиться на вопросах, связанных с позицией России по той или иной инициативе Евросоюза на постсоветском пространстве, так как РФ выступает в качестве одного из главных факторов среды, влияющих на политику ЕС на данном регионе. Для России в силу исторических и цивилизационных причин Украина является одним из важнейших объектов в сфере влияния на постсоветском пространстве. ЕС, проводя активную политику в отношении государств постсоветского пространства и Украины в частности, пытается доказать свою акторность, не вкладывая значительных ресурсов, превратить свою экономическую и социо-культурную привлекательность в политическое влияние в регионе. Однако в документах, касающихся Европейской политики соседства и других форматов политики в отношении странам постсоветского пространства, подчеркивается, что они направлены именно на предотвращение появления противоречий в регионе и создания «разделительных линий».

Украина является одним из ключевых для ЕС партнеров на постсоветском пространстве. Украина представляет собой крупное государство, относящееся к так называемой «промежуточной Европе» (Zwischeneuropa). После окончания холодной войны и распада соцлагеря, государства Центральной и Восточной Европы стали частью Запада, вступив в НАТО и ЕС, новой «буферной зоной» стали государства западной части постсоветского пространства. Украина с точки зрения подобных расчетов является важным плацдармом для усиления влияния в регионе. Как обозначено в «Общей стратегии в отношении Украины» от 1999 г.: «географическое положение, так же как и размер, человеческие ресурсы, так же как и положение между Севером и Югом, Востоком и Западом делают Украину страной с уникальной позицией в Европе и важным региональным актором» Ibid. II. Ensuring stability and secutiry and meeting common challenges on the European continent. . Кроме того Украина является одним из наиболее промышленно развитых государств на постсоветском пространстве, важную роль играет транзитный характер этого государства.

В 2004-2007 гг. произошло самое масштабное расширение Европейского союза, в результате которого в его состав вошли десять государств Центральной и Восточной Европы. ЕС получил не только новых членов, но и новых соседей. Границы ЕС продвинулись на восток, создавая потребность в активизации отношений со странами СНГ. По мнению исследователя К. Смит расширение Европейского союза поделило Европу на полноправных членов и «аутсайдеров» Karen E. Smith The Outsiders: The European Neighborhood Policy. International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944-), Vol. 81, No. 4, Britain and Europe: Continuity and Change (Jul., 2005). pp. 757-773. URL: http://www.jstor.org/stable/3569673 (дата обращения 12.01.2012).. Европейские власти всерьез обеспокоились созданием «круга друзей» к востоку от новых границ союза. В официальных документах выразилось стремление ЕС распространить свое «благотворное» влияние на государства постсоветского пространства, предложить новым соседям играть по европейским правилам во имя общего блага. «… во избежание создания новых разделительных линий в Европе и для обеспечения стабильности и процветания внутри и за новыми границами Союза» Сommunication from the Commission to the Council and the European parliament. Wider Europe -- Neighbourhood: A New Framework for Relations with our Eastern and Southern Neighbors. Brussels, 11.3.2003 COM (2003) 104 final URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com03_104_en.pdf. (дата обращения 10.01.2012)..

Ответом на вызовы, порожденные расширением и проевропейским энтузиазмом новых соседей, стала Европейская политика соседства (ЕПС). Еще в период переговоров о вступлении в ЕС стран ЦВЕ начались дискуссии о новом «ближнем зарубежье» и политике в отношении стран этого региона. В предыдущей главе рассматривались предложения, которые выдвигали страны-члены (Дания, Великобритания) и страны-кандидаты (Польша) по поводу формата отношений с будущими соседями. С учетом позиций стран-членов в 2003 г. Европейская комиссия опубликовала документ «Расширенная Европа - соседство: новые рамки отношений с нашими восточными и южными соседями». Над проектом работала созданная в рамках Европейской комиссии специальная группа «Расширенная Европа». Комиссия в 2003 г. провела переговоры с партнерами по поводу приоритетных сфер деятельности, подготовила доклад по каждой стране. В мае 2004 г. был представлен окончательный вариант документа по Европейской политике соседства. Communication from the commission European Neighbourhood Policy. Strategy paper. COM (2004) 373 final. Brussels, 12.5.2004. URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/strategy/strategy_paper_en.pdf ( дата обращения: 03.12.2012). В качестве цели ЕПС было провозглашено распространение «благ расширения ЕС 2004 г. на соседние странами в целью укрепления стабильности, безопасности и благосостояния всех заинтересованных» Ibid. Introduction and Summary. Р. 3..

Нужно отметить, что еще до возникновения ЕПС Евросоюз встраивал особые отношения с европейскими государствами, не входящими в его состав. В 1994 г. была сформирована Европейская экономическая зона (ЕЭЗ), участники которой, не являющиеся членами ЕС получали доступ на европейский рынок, при этом они должны были привести свое законодательство в соответствие с европейскими нормами и стандартами, не имея возможности оказывать влияние на процесс принятия данных норм. Новые соседи ЕС после расширения 2004 г. не отличались столь высоким уровнем экономического и политического развития, цивилизационной близостью с ЕС, как государства-участники ЕЭЗ, поэтому Брюссель выработал особую политику, направленную на постепенное приближение этих стран к нормам и ценностям союза. Выдвигая в качестве основной цели создание зоны безопасности и процветания вдоль собственных границ, ЕС примерял на себя роль влиятельного регионального и международного актора, способного, используя свой мощный экономический потенциал и социо-культурную привлекательность, влиять на вектор развития соседних государств. Важно отметить, что Европейская политика соседства затрагивала все «три опоры» ЕС, что отличало ее от прежних форматов внешних связей союза. ЕПС, как указано в работе одного российского исследователя, «представляет собой своего рода эксперимент на границе внешней политики и политики расширения ЕС» Федорцев В.А. О некоторых подходах к исследованию Европейской политики соседства. РИСИ. 25.04.12. Режим доступа: http://www.riss.ru/index.php/analitika/181-o-nekotoryh-podhodah-k-issledovaniyu-evropeyskoy-politiki-sosedstva#.UZABi7XIaXt (дата обращения: 23.04.2013)., «экспансию без расширения» Ibid.. ЕПС не предполагала прямого доступа к благам членства в ЕС, но экспортировала эти блага за пределы интеграционного объединения. Формально границы ЕС оставались неизменными, но расширялась экономическая и правовая сфера влияния союза. Согласно формуле бывшего председателя комиссии Р. Проди ЕС намерен разделить с новыми соседями «все, кроме институтов» Romano Prodi A wider Europe: a proximity policy as a key to stability. «Peace? Security and Stability International Dialogue and the Role of the EU». Speech to the Sixth ECSA-World Conference, Jean Monnet Project. Brussels, 5-6 Dec. 2002, SPEECH/02/619. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-02-619_en.htm .

Европейская политика соседства имеет «лучевую» структуру, в центре которой находится ЕС, развивающий отношения с каждым из партнеров согласно индивидуальному Плану действий (Action Plan). Кроме Планов действий в рамках ЕПС разрабатываются Стратегии для стран, содержащие анализ ситуации в государстве и необходимые реформы, и Индикативные программы, определяющие порядок финансирования различного рода проектов. В первые годы реализации ЕПС финансирование осуществлялось из фондов «ТАСИС» (для стран СНГ) и «МЕДА» (для стран Средиземноморья), приграничное сотрудничество обеспечивалось программой «ИНТЕРРЕГ». В 2007 г. был учрежден Европейский инструмент соседства и партнерства (ЕИСП), новаторский механизм финансирования ЕПС. Мониторинг выполнения сформулированных в Плане задач осуществляется сторонами совместно в рамках созданных на основе СПС структур. Европейская комиссия составляет отчет о ситуации в стране (Сountry report), оценивая результаты реализации Плана действий и перспективы дальнейших преобразований.

По сути ЕПС носит иерархический характер, так как, несмотря на то, что стороны совместно разрабатывают и утверждают Планы действий и оценивают результаты их выполнения, решения о переводе отношений на новый уровень, выделении средств и предоставлении различного рода преференций принимает ЕС. Таким образом, ЕПС направлена на «воспитание» хороших соседей, то есть живущих согласно правилам и нормам ЕС. Ценностный фактор играет важную роль в ЕПС, Планы действий содержат политический блок, в котором в качестве условия продуктивного сотрудничества рассматривается приверженность идеалам демократии, гражданского общества и уважение прав человека. В основе ЕПС лежит принцип обусловленности (кондициональности) дальнейшего продвижения в сотрудничества с ЕС успехами в реализации поставленных им задач. Процесс сближения с ЕС осуществляется при помощи принятия ценностей и норм ЕС, которые согласно его видение должны привести государства-реципиентов к процветанию и стабильности. В качестве главного стимула для стран-соседей выступает открытие внутреннего рынка Евросоюза.

ЕПС во многом схожа с политикой, которую ЕС проводил в отношении стран-кандидатов, за исключением предоставления перспективы членства. Исследовательница Дж. Келли сравнила политику соседства с «новым вином, перелитым в старые мехи» Kelley J. New Wine in Old Wineskins: Promoting Political Reforms through the New European Neighbourhood Policy. JCMS 2006. Volume 44. Number 1. pp. 29-55 URL:http://studium.unict.it/dokeos/2011/courses/1001283C0/document/kelley_JCMS_2006.pdf. (дата обращения 10.02.2012).. По мнению исследовательницы, принципы и механизмы ЕПС аналогичны тем, что использовалась в отношении стран-кандидатов. В Планах действий прослеживается сходство с Соглашениями об Ассоциации стран-кандидатов из ЦВЕ. Контрольный механизм также носит схожий характер: ЕС и страна-участник совместно оценивают достижения, на основе которых Европейская комиссия готовит доклад относительно прогресса государства. Применяя уже опробованные способы воздействия на соседние страны, ЕС изменил цель политики, которой является не включение в состав новых членов, но достижение процветания и безопасности на пространстве «соседства» через сотрудничество с союзом. Отсутствие цели подобной членству в Евросоюзе снижает интерес государств-партнеров ЕС по программе стимула осуществлять необходимые реформы. Дж. Келли отмечает, что подготовкой проекта ЕПС занимались те же служащие комиссии, которые были задействованы в реализации политики расширения ЕС. По мнению исследовательницы, Европейская комиссия намеренно применяла уже отработанную модель, которая предусматривала широкие полномочия ее служащих в процессе реализации проекта.

Однако существуют и иные трактовки политики соседства. Исследователи С. Лавнекс Lavenex S. A Governance Perspective on the European Neighbourhood Policy: Integration beyond Conditionality?The Study of the European Neighbourhood Policy: Methodological, Theoretical and Empirical Challenges. 25th-26th October 2007 University of Nottingham. URL: http://www.nottingham.ac.uk/shared/shared_icmcr/Docs/Lavenex.pdf. и Ф. Шиммельфенниг Lavenex S., Schimmelfennig, F., EU rules beyond EU borders: theorizing external governance in European politics Journal of European Public Policy. Volume 16, Issue 6, 2009. P. 791-812. URL: http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/13501760903087696#.UZAIpbXIaXs используют для определения сути политики соседства понятие «внешнее управление» («external governance»). Если внутреннее управление предполагает выработку правил и их имплементацию национальными правительствами, то его внешнее измерение выражается в экспорте выработанных правил и их адаптации внешними игроками. Исследователи выделяют три модели внешнего управления: иерархическое управление, сети и рынки Lavenex S. A Governance Perspective on the European Neighbourhood Policy: Integration beyond Conditionality?The Study of the European Neighbourhood Policy: Methodological, Theoretical and Empirical Challenges. 25th-26th October 2007 University of Nottingham. URL: http://www.nottingham.ac.uk/shared/shared_icmcr/Docs/Lavenex.pdf.. Наиболее эффективным считается иерархическое управление, основанное на формализованной субординации и обязанности выполнять требования центра. Сетевая структура (“network constellation”) предполагает формальное равенство сторон и выработку в процессе переговоров политических решений, не имеющих юридической силы. Кроме того важной разновидностью внешнего управление является принцип взаимного признания правил и стандартов внутреннего рынка ЕС.

По мнению С. Лавнекс сходство ЕПС с политикой расширения поверхностное, поскольку отличаются цели, и, следовательно, принцип обусловленности, который гибко применялся и в отношении стран-кандидатов, не являются определяющим в отношении стран-соседей. ЕПС предлагает гибкие формы сотрудничества в секторах, которые интересны ЕС. Отношения с соседями рассматриваются как процесс постепенной формальной и неформальной «горизонтальной институционализации» и распространения нормативного порядка ЕС без формального расширения. При этом происходит не столько односторонний импорт норм страной-партнером ЕС, но сотрудничество сторон, опирающееся на совместные структуры и сети.

2.2 Влияние «оранжевой революции» 2004 г. на политику ЕС в отношении Украины

Весной 2004 г. для десяти стран ЦВЕ завершился процесс вступления в Европейский союз и примерно в это же время был дан официальный старт Европейской политике соседства. В марте 2004 г. на седьмой встрече Совета сотрудничества Украина-ЕС были подписаны протоколы к СПС о вступлении новых членов и рассмотрены перспективы взаимодействия в рамках ЕПС. Кроме того было проведено несколько раундов переговоров по Плану действий. В июле 2004 г. прошел первый саммит Украина-ЕС после расширения, где обсуждались вопросы будущего сотрудничества в рамках ЕПС.

Роль катализатора в отношениях ЕС-Украина и индикатора готовности Евросоюза действовать в данном направлении сыграла «оранжевая революция». В конце ноября 2004 г. вскрылись факты фальсификации результатов президентских выборов на Украине, и оппозиция развернула кампанию протеста. Европейскому союзу необходимо было озвучить оценку происходящих событий и выработать собственную позицию. В этот период председателем в Совете ЕС были Нидерланды, именно на руководство данной страны была возложена обязанность озвучить мнение ЕС относительно результатов выборов и ситуации на Украине. Министр иностранных дел Нидерландов Б. Бот от лица ЕС заявил о необходимости проведения новых выборов Евросоюз призвал Украину провести повторные выборы президента 27.11.2004 NEWSru.com Режим доступа: http://newsru.com/world/27nov2004/esi.html. (дата обращения 24.04.2913).. Свою поддержку В. Ющенко выразили страны ЦВЕ, недавно вступившие в ЕС. Особенно активны были Польша и Литва. Однако «новички» осознавали, что не могут действовать в одиночку, их поддержки недостаточно, необходимо сформировать общую позицию ЕС по данному вопросу и действовать от его лица. Президент Литвы В. Адамкус взял на себя продвижение «украинского вопроса» в структурах ЕС.

Верховный представитель по внешней политике и политике безопасности Х. Солана изначально не был настроен активно вмешиваться в украинские дела, тем более в преддверии саммита Россия-ЕС. Солана должен был заручиться поддержкой глав других государств-членов ЕС. Определенную роль играл трансатлантический фактор, США держали связь с Брюсселем и государствами-членами, особенно с «новичками», оказывая поддержку польской линии в отношении Украины. Вашингтон считал посредничество ЕС, особенно в лице президентов Польши и Литвы, приемлемым вариантом для реализации собственных планов в отношении Украины. США поддерживали активность своих европейских партнеров, рассматривая данную ситуацию как признак успешного сотрудничества с ЕС. Представители Польши и Литвы совершили визиты на Украину с целью наладить контакт с обеими сторонами.

Саммит Россия-ЕС, проходивший в ноябре 2004 г. в Гааге, как и следовало ожидать, выявил существенное расхождение взглядов сторон на результаты выборов на Украине и действия «оранжевых». В итоге удалось договориться о проведении круглого стола, участниками которого являлись оба кандидата в президенты и другие представители украинской власти, в том числе Л. Кучма, в качестве посредников выступали представители ОБСЕ (генеральный секретарь ОБСЕ Ян Кубиш), ЕС и России (спикер ГД Б. Грызлов). Представителями ЕС были президенты Польши и Литвы А. Квасьневский и В. Адамкус, а также Х. Солана. Важно отметить, что ключевые в соответствии со статьями учредительных договоров механизмы представительства ЕС были мало задействованы. Не участвовала «тройка», второстепенную роль играла страна-председатель, Дания. Участие ЕС носило в большей степени неформальный характер, позволяя представителям союза действовать более свободно, не ограничиваясь закрепленными в договорах процедурами. Наибольшую активность проявляли А. Квасьневский и В. Адамкус, Х. Солана занимал более сдержанную позицию, однако его присутствие было необходимо представителям Польши и Литвы, поскольку оно олицетворяло поддержку Брюсселя. Позиция представителей ЕС состояла в признании прежних результатов сфальсифицированными и необходимости проведения перевыборов в соответствии с украинскими законами, осуществление цивилизованного политического диалога между кандидатами.

Одним круглым столом дело не ограничилось, 1 декабря состоялась еще одна встреча представителей ЕС с украинскими политиками, в рамках которой была достигнута договоренность о необходимости внесения изменений в украинское законодательство и проведение перевыборов. Не все политические силы на Украине были довольны таким исходом. 3 декабря Верховный Суд Украины постановил, что действия ЦИК были неправомерными и результаты выборов недействительными, были внесены изменения в закон о выборах президента и назначены новые. ЕС поддержал решение Верховного Суда. Посредничество ЕС позволило направить ситуацию в нужном Западу направлении, «оранжевые» получили необходимую поддержку. Хотя европейские посредники провозглашали себя «честными маклерами», симпатии были на стороне В. Ющенко и его сторонников.

Несмотря на то, что между странами-членами существовали разногласия по поводу ответных действий со стороны ЕС на события на Украине, удалось прийти к консенсусу и взять на себя роль посредника в переговорах между властью и оппозицией. Нужно отметить, что изначально ЕС и большинство старых стран-членов проявляли в отношении событий осени 2004 г. на Украине, по сравнению с США, сдержанность. Уверенность в необходимости поддержки «оранжевых сил» росла по мере развития событий на Украине. Германия и Франция соблюдали осторожность в вовлечении во внутриполитические процессы на Украине, поскольку приоритетным для нее оставалось российское направление. Наибольшую активность проявляли новички, Литва и Польша инициировали дискуссию в Совете по ситуации на Украине. «Оранжевая революция» представила новым странам-членам возможность проявить себя в качестве выразителей позиции ЕС, реализовать свои политические амбиции на внешней арене и внутри ЕС. Старая Европа позволила «новичкам» сыграть роль посредников со стороны ЕС в разрешении этого кризиса. С одной стороны это было уступкой старых членов в пользу большего единства ЕС после расширения 2004 г., с другой стороны, «неудобная» миссия была возложена на новичков. Посредничество ЕС позволило улучшить его имидж как регионального актора, способного оказывать влияние на события, происходящие в соседних государствах, как это и провозглашалось в документах Европейской политики соседства.

Единство государств-членов ЕС и свидетельство его состоятельности как единого актора на международной арене были чрезвычайно важны после подписания в октябре 2004 г. Договора о введении Конституции для Европы. Странам-членам удалось достичь единства относительно позиции ЕС о выборах на Украине 2004 г., сложнее дело обстояло с политикой в постреволюционный период.

Польша на волне успеха своей миссии на Украине предлагала внести серьезные корректировки в текст будущего Плана действий, который ЕС планировал подписать с Украиной в 2005 г. По мнению польских экспертов и политиков ЕС должен был предоставить Украине, только что приобретшей новую, проевропейски настроенную администрацию, перспективу членства.

Европейский парламент в резолюции от 13 января 2005 г. призывал «Совет, Комиссию и государства-члены рассмотреть, помимо мер Плана действий в рамках Европейской политики соседства, другие формы ассоциации с Украиной, предоставляя стране ясную европейскую перспективу в ответ на пожелания подавляющего большинства украинского народа, что может привести в конечном счете к вступлению страны в ЕС» Results of Ukraine elections European Parliament resolution on the results of the Ukraine elections P6_TA(2005)0009 URL: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P6-TA-2005-0009&language=EN ( дата обращения: 20.04.2013). . Кроме того в резолюции Европарламент напоминал о статье 49 Договора Европейского союза, «в которой подчеркивается, что членство в ЕС является возможным для всех европейских стран, которые удовлетворяют соответствующим условиям и обязательствам» Ibid. и выражал надежду на «активные процессы трансформации на Украине, которые приведут страну к этой цели» Ibid..

Однако большинство стран-членов не были готовы к такому повороту событий. В 2002-2005 гг. страны-члены предприняли попытку провести расширение и углубление интеграционного проекта одновременно. Однако провал Конституции на референдумах во Франции и Нидерландах выявил несостоятельность данной попытки. ЕС вступил в полосу кризиса, который отразился и на отношениях с третьими странами. Для стран-соседей это, прежде всего, означало, что им не следует ожидать новой волны расширения Европейского союза, что значительно снижало их интерес к ЕПС.

Тем не менее, в феврале 2005 г. на встрече Совета Сотрудничества Украина-ЕС был принят План действий для Украины в рамках Европейской политики соседства. События осени 2004 г. повлияли на тональность переговоров, но фактически ЕС мог предложить Украине те же условия, что обсуждались в мае 2004 г. «Оранжевая революция» лишь ускорила процесс подписания Плана действий, не считая некоторой конкретизации сотрудничества Украины и ЕС в различных сферах, существенных новшеств привнесено не было. План был рассчитан три года и «должен был способствовать выполнению положений СПС», а также «дальнейшей интеграции в европейские экономические и социальные структуры» EU/UKRAINE ACTION PLAN. Introduction. [Электронный ресурс]. URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/ukraine_enp_ap_final_en.pdf. (дата обращения 06.03.2013). . Документ охватывал широкий круг вопросов, от политического сотрудничества до регионального развития. Прогресс в отношениях определяется «усилиями Украины и конкретными достижениями в сфере соблюдения общих ценностей» Ibid.. План предусматривал приближение украинского законодательства к европейским нормам. Перспективы, обозначенные в документе, для Украины «более высокую степень интеграции, включая участие во внутреннем рынке ЕС, и возможность участия в ключевых политиках и программах ЕС» Ibid. New partnership, economic integration and cooperation perspectives.. Кроме того План предусматривал финансовую поддержку со стороны ЕС, «углубление торгово-экономических отношений, в том числе рассмотрение возможности создание зоны свободной торговли после вступления Украины в ВТО» Ibid. Introduction., усиление политического сотрудничества.

ЕПС не требовала создания особой правовой базы, сотрудничество основывалось на уже существующем Соглашении о партнерстве и сотрудничестве. Также не требовалось создания новых структур, согласование и оценка Планов происходили в рамках саммитов Украина-ЕС, Совета сотрудничества Украина - ЕС, Комитета сотрудничества, кроме того семь подкомитетов было создано для реализации положений Плана действий.

События «оранжевой революции» 2004 г. сыграли важную роль в развитии политики ЕС в отношении Украины. Подтверждалась актуальность Европейской политики соседства, направленной на создание кольца стабильности и безопасности вокруг ЕС. Новые страны-члены смогли проявить себя в качестве представителей ЕС на внешней арене, реализовать свой политический потенциал в рамках союза. Приход к власти про-европейски настроенных сил, казалось, создавал благоприятные предпосылки для реализации ЕПС. Однако даже «оранжевая революция» не заставила ЕС обозначить перспективу членства для Украины. Пятое расширение стало одним из факторов структурного кризиса в ЕС, вопрос о принятии новых членов не стоял на повестке дня.

2.3 Сотрудничество Украины и ЕС в рамках реализации Плана действий (2005-2007 гг.)

Одним из ключевых пунктов Плана действий было сотрудничество в энергетической сфере, включая постепенное сближение энергетического законодательства Украины с нормами ЕС и интеграцию энергетических рынков. В декабре 2005 г. Украина и ЕС подписали «Меморандум о взаимопонимании относительно сотрудничества в сфере энергетики». Меморандум предполагал сотрудничество в рамках четырех «дорожных карт»: безопасность в сфере атомной энергетики; интеграция газового и электрического рынков, включая подписание Украиной Договора к Энергетической Хартии; повышение безопасности энергопоставок и транзита углеводородов; структурные реформы, повышение безопасности и экологических стандартов в угольном секторе; кроме того подчеркивалась необходимость разработки «дорожной карты» по проблемам энергоэффективности и возобновляемых источников энергии Memorandum of understanding on co-operation in the field of energy between the European Union

and Ukraine. [Электронный ресурс]. 2005 URL: http://ec.europa.eu/dgs/energy_transport/international/bilateral/ukraine/doc/mou_en_final_en.pdf (дата обращения: 20.04.2013).. Меморандум был воплощением новой политики ЕС в данной сфере в отношении соседей. До 2004 г. энергетическая политика ЕС в отношении стран СНГ осуществлялась в рамках программы «Межгосударственная поставка нефти и газа в Европу» - ИНОГАТЕ («Inogate») и была направлена, прежде всего, на обеспечение бесперебойной поставку энергоносителей в ЕС. Однако в связи с расширением и запуском Европейской политики соседства ЕС активизировал свою деятельность в данной сфере. Целью энергетической политики ЕС на постсоветском пространстве стало расширение европейского энергетического рынка за счет рынков новых соседей путем распространения европейских норм в данной сфере.

Одним из первых шагов в этом направлении была так называемая «инициатива Баку», конференция «Энергетическое сотрудничество между Евросоюзом, прикаспийскими странами и соседними с ними странами», проходившая в ноябре 2004 г. в Азербайджане при участии каспийских государств (Азербайджан, Казахстан, Россия и Иран) и соседних стран, в том числе Украины и ЕС. В Итоговом документе указывалось необходимость сотрудничества в сфере обеспечения безопасности и эффективности энергетических рынков, применение стандартов и норм ЕС.

Украина является одной из ключевых стран, через территорию которой осуществлялся транзит углеводородов в Европейский союз, 40 % импорта натурального газа поступало в страны ЕС через Украину. В Меморандуме подчеркивалось, что «обеспечение безопасной, прозрачной и надежной транзитной системы имеет первостепенное значение как для ЕС и Украины» Ibid.. Для этого к концу 2005 г. решено было создать Группу технической поддержки ЕС-Украины по углеводородам для осуществления экспертизы и выработки рекомендаций по вопросам сотрудничества сторон в данной сфере.

Российско-украинский газовый конфликт 2005-2006 гг. обострил данную проблему. В марте 2005 г. украинская сторона предложила повысить тарифы на транзит российского газа в Европу, Россия увязывала данное условие с одновременным повышением цены на газ до среднеевропейского уровня. Украина настаивала на продлении ценовых условий, зафиксированных в соглашении 2003 г., Россия не желала идти на уступки, ситуация обострялась. 1 января 2006 г. «Газпром» прекратил поставки газа на Украину, продолжая, при этом поставлять газ в Европу через территорию Украины. Украина в ответ начала «несанкционированный отбор газа, предназначенный для европейских потребителей». «Нафтогаз» отрицал факт отбора газа. Конфликт длился до 4 января 2006 г., когда было подписано соглашение между «Газпромом» и «Нафтагазом», рассчитанное на пять лет и предусматривающее посредничество специально созданной для этого компании «РосУкрЭнерго». Договоренности носили временный характер, противоречия оставались и грозили вылиться в новые конфликты.

ЕС занял сдержанную позицию, напрямую не вмешиваясь в конфликт. Позиция ЕС была противоречива. С одной стороны ЕС не желал обострять отношения с Россией и напрямую вмешиваться в конфликт, и тем более обвинять украинскую сторону на фоне тех похвал, которыми Брюссель осыпал новую демократическую администрацию. С другой стороны прекращение поставок газа в Евросоюз было серьезной проблемой для его энергетической безопасности, особенно в свете политики проводимой в данном направлении. Киев обвинял Россию, в том, что ее действия носили политически мотивированный характер, связанный с недовольством Россией итогами «оранжевой революции» и евроатлантической ориентацией украинских властей. Россия связывала свои действия с началом прагматичной политики в отношении стран постсоветского пространства, провозглашенной С. Лавровым в августе 2005 г. и предполагающей предоставление льгот государствам настроенным дружественно по отношении к России. «Россия сосредотачивалась» после политического поражения на Украине 2004 г.

Подобная позиция Москвы не могла не вызвать настороженности ЕС. ЕС в данном конфликте не стал брать на себя роль посредника, тем более что ситуация разрешилась в течение четырех дней. Газовый конфликт 2006 г. сыграл негативную роль в отношениях Россия-ЕС и способствовал укреплению линии, направленной на снижение зависимости стран-членов ЕС от России в энергетической сфере. Особую роль в продвижении этой линии играла Еврокомиссия, заинтересованная в реализации своего проекта реформ в энергетической сфере и некоторые государства-члены. Более сдержанную позицию занимали Германия, Франция и Италия. Тем не менее, роль Украины как транзитного государства и необходимость активизации сотрудничества с ней данной сфере возросла. ЕС для решения данной проблемы полагался, прежде всего, на свою нормативную силу. Присоединение Украины к Энергетическому Сообществу и приведение ее законодательства в соответствие с нормами ЕС, должно было, по мнению Брюсселя, способствовать укреплению энергобезопасности.

В ноябре 2006 г. в ходе Брюссельской конференции «К внешней энергетической политике ЕС» была озвучена идея, что «европейский энергетический ландшафт меняется, и меняется быстро; и в связи с этим Европейский союз должен изменять свою политику» Towards an EU External Energy Policy. [Электронный ресурс] The 2006 Brussels Conference - 20th and 21st November 2006.URL: http://ec.europa.eu/comm/external_relations/library/publications/28_towards_energy_policy.pdf. (дата обращения: 12.04.2013). . Европейский союз нуждается в интегрированной Европейской энергетической политике, поддерживающую конкурентоспособность Европы. В документе, опубликованном Европейской комиссией по результатам конференции подчеркивалась необходимость формирования Европейского энергетического сообщества, базирующегося на нормах европейского права и включающего не только страны-члены, но государств-участники политики соседства.

Месяцем ранее в рамках десятого саммита Украина-ЕС на встрече комиссара по вопросам энергетики А. Пиебалгса и министра топлива и энергетики Украины Ю. Бойко обсуждалась возможность интеграции рынков к 2007 г. Стороны обсуждали «систему колец» для постепенного расширения европейского энергетического рынка за счет включения рынков соседних государств. Украина, как и другие участники Европейской политики соседства должны войти в «ближнее кольцо», «дальнее кольцо» могли составить стран Центральной Азии.

Главным стимулом ЕПС в отношении соседей является доступ на внутренний рынок ЕС. Возможность углубления экономического сотрудничества, создание зоны свободной торговли (зст) с ЕС было заложено еще в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве. В плане действий также была прописана перспектива создания зст на «основе адаптации и имплементации экономических и торговых правил» EU/UKRAINE ACTION PLAN 2005 [Электронный ресурс]. URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/action_plans/ukraine_enp_ap_final_en.pdf (дата обращения 06.03.2012).. Условием доступа на внутренний рынок ЕС является проведение экономических реформ, сближение национального законодательства с acquis. В 2005 г. ЕС признал Украину страной с рыночной экономикой. Другим важным условием экономической интеграции с ЕС стало вступление Украины в ВТО в феврале 2008 г., чему немало способствовали страны ЕС. По мнению экспертов, вступление в ВТО негативно отразилось на некоторых отраслях украинской промышленности, особенно машиностроении, однако для украинских властей членство в этой организации было крайне важным показателем признания на Западе.

В марте 2007 г. Украина и ЕС начали переговоры о подписании продвинутого соглашения, которое должно заменить СПС. Изначально европейская сторона предложила наименование «соглашение о соседстве» (European neighborhood agreement), однако Киев не был удовлетворен таким вариантом, изначально исключающим какие-либо перспективы вступления в ЕС. Стороны сошлись на более нейтральном варианте «продвинутое соглашение». Переговоры по новому соглашению проходили в рамках пленарных заседаний и четырех групп: политический диалог, внешняя политика и политика безопасности; свобода, безопасность и правосудие; экономическое и секторальное сотрудничество. В 2005-2006 гг. Комиссия поручила экспертам исследовать возможности экономического сотрудничества ЕС и Украины. В исследовании Центра европейских политических исследований (CEPS) была разработана концепция «углубленной зоны свободной торговли» 3. The Prospect of Deep Free Trade between the European Union and Ukraine [Электронный ресурс]. Centre for European Policy Studies (CEPS). Brussels, 2006. URL: http://www.ceps.eu/book/prospect-deep-free-trade-between-european-union-and-ukraine (дата обращения 11.04.2013).. В отличие от простой зоны свободной торговли углубленная предполагает отмену нетарифных ограничений, полную либерализацию сферы услуг, приближение законодательства в корпоративном секторе к нормам ЕС, привлечение инвестиций в транспортную и энергетическую сферу. Комиссия предполагала возможность применения данной концепции и в отношении других стран СНГ, и даже создание «экономического сообщества соседства» (`Neighbourhood Economic Community') , которое должно было включать и Россию. Идея создания подобного сообщества шла дальше зоны свободной торговли, предполагая гармонизацию тарифных процедур и применение европейских стандартов. Создание зст должно было стать частью нового соглашения.