Эволюция политики Европейского союза в отношении Украины (2004-2012 гг.)

Европейские компании заинтересованы в доступе на украинский рынок. Примером может служить рынок авиаперевозок. В 2007 г. ЕС и Украина начали переговоры о присоединении последней к программе «Открытое небо», предусматривающей одинаковые правила и свободные перелеты для всех перевозчиков. В соответствии с положениями Плана действий в 2005 г. было подписано «горизонтальное соглашение» о расширении сотрудничества в сфере гражданской авиации, ставшее первым важным шагом на пути интеграции Украины в европейский рынок воздушного транспорта. Соглашение было направлено на устранение национальных ограничений в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении между государствами-членами ЕС и Украиной. Однако не все отрасли промышленности стран-членов заинтересованы в открытии рынка ЕС для украинских товаров. Например, аграрии Франции, Испании и Италии выражают сомнения по поводу допуска украинской с/х продукции на рынок союза, опасаясь конкуренции. Схожих взглядов придерживаются представители металлургической и химической промышленности.

Важным элементом ЕПС является участие соседей в реализации задач Общей внешней политики и политики безопасности ЕС. В докладе Европейской комиссии по Украине 2007 г. было отмечено, что Украина поддержала почти все декларации ЕС в сфере ОВПБ 4. Сommission Staff Working Document Accompanying the Communication from the Commission to the Council and the European Parliament `Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007: Progress Report Ukraine. SEC (2008)402. [Электронный ресурс]. Brussels. 2008. URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/progress2008/sec08_402_en.pdf (дата обращения 14.04.2013).. Однако было также отмечено, что Украина приостановила отправку специалистов из министерства внутренних дел для участия в полицейской операции ЕС в Боснии, и не ратифицировала «Соглашение о создании рамок для участия в операциях ЕС по кризисному урегулированию» Ibid..

В 2005 г. по просьбе президентов Украины и Молдавию ЕС разместил на границе двух государств миссию по приграничной помощи Молдавии и Украине (European Border Assistance Mission, EUBAM). Миссия выполняет консультативно-технические функции и финансируется в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства. EUBAM функционирует на основе Меморандума о взаимопонимании, подписанного Европейской комиссией, правительствами Украины и Молдавии в 2005 г., провозглашая своей целью обеспечение безопасного и законного передвижения товаров и лиц. ЕС стремится расширить при помощи миссии свое участие в разрешении приграничных противоречий между Украиной и Молдавией, обозначить свою роль в обеспечении безопасности в регионе.

Еще одной проблемной сферой отношений Украины и ЕС в рамках реализации Плана действий было подписание соглашения об облегчение визового режима. Некоторые страны-члены ЕС сдержанно отнеслись к перспективе заключения с Украиной подобного соглашения. Франция, Германия, Австрия, Польша, Словакия и Венгрия наставила на необходимости отложить подписание соглашения из-за опасений, что через Украину в ЕС хлынет поток мигрантов из Азии, например из Китая или Пакистана. Страны предложили Украине прежде подписать соглашение о реадмиссии, также как и России в период переговоров о подписании подобного соглашения. В итоге соглашение об облегчении визового режима и реадмиссии было подписано в июне 2007 г. на заседании Совета сотрудничества между Украиной и ЕС. Соглашение предусматривало упрощение процедуры выдачи визы и увеличивало круг лиц, имеющих право на получение бесплатных и многократных виз в страны ЕС. Однако соглашение не распространялось на Данию, Ирландию и Великобританию в связи со специальным режимом, действующим для этих стран-членов в ЕС. Украинская сторона настроена на продолжение диалога по визам и достижение безвизового режима с ЕС.

В докладах о ситуации на Украине 2006 и 2007 гг. Европейская комиссия давала позитивные оценки развитию институтов демократии и гражданского общества, деятельности правительства в сфере обеспечения прав человека, подчеркивая важность ряда мероприятий в сфере борьбы с коррупцией, обеспечения плюрализма в СМИ и защите прав национальных меньшинств. Парламентские выборы 2006 г. были оценены как соответствующие международным стандартам. Политическая борьба в рядах «оранжевых», возвращение на пост премьер-министра В. Януковича, несколько озадачили европейских партнеров. Однако часть государств-членов была даже довольна результатами выборов в Верховную Раду и возвращением В. Януковича во власть, поскольку это несколько уравновешивало европейский энтузиазм В. Ющенко. ЕС пришлось осознать и принять специфику политической ситуации на Украине, основанную на странном равновесии сил, каждая из которых не обладает полной властью, что создает основу своеобразной украинской демократии.

2006-2007 гг. стали в определенном смысле рубежными для ЕПС и политики ЕС в отношении Украины, подходило время подводить итоги по трехлетним Планам действий с соседями. В декабре 2006 г. в сообщении комиссии Совету и парламенту об усилении европейской политики соседстваCommission Staff Working Document Accompanying the : Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Strengthening the European Neighbourhood Policy. ENP Progress Report Ukraine. SEC(2006) 1505/2. Brussels, 4 December 2006 http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/sec06_1505-2_en.pdf (дата обращения 23/04/2013). было указано, что потенциал данной политики не раскрыт полностью. Идею развития ЕПС подхватила Германия в период своего председательства в первой половине 2007 г. Берлин выдвинул несколько предложений по поводу развития отношений с соседями, которые можно объединить под общим названием «Европейская политика соседства плюс». В предложениях подчеркивалась важность восточного направления для безопасности ЕС и необходимость внесения изменений в ЕПС. Во -первых, предлагалось провести различие между «соседями Европы», под которыми подразумевались страны Ближнего Востока и Северной Африки, и «европейскими соседями», к которым можно было отнести государства Восточной Европы. Подобная формулировка была отвергнута странами-членами, заинтересованными в развитии отношении с южными соседями. Во-вторых, отмечалось, что в отсутствие стимула невозможен прогресс в отношениях с соседями. Однако это не означало, что Германия выступала за новое расширение на восток, просто немецкие эксперты полагали, что в документах ЕПС должна быть обозначена хотя бы возможность членства для таких стран как Украина.

Многие европейские эксперты поддерживали данную инициативу. По мнению экспертов Центра исследований европейской политики (CEPS) Emerson M. European Neighbourhood Policy Two Years on: Time indeed for an `ENP plus' [Электронный ресурс]. CEPS Policy Brief, No. 126, Brussels, 2007. URL: http://aei.pitt.edu/7363/2/7363.pdf (дата обращения: 21.04.2013)., «ЕПС плюс» должна предлагать Соглашения об ассоциации партнерам готовым к подобной форме взаимодействия, усиление многостороннего компонента в региональном сотрудничестве, модернизацию инструментов ЕС в отношении стран-соседей. Для «сложных партнеров» вроде Белоруссии предполагалось ввести облегченный вариант ЕПС (`ENP light').

Украина в рамках политики соседства согласно классификации, предложенной экспертами Центра исследований европейской политики, относится к «благожелательным партнерам», настроенным на сближение и интеграцию с ЕС в качестве стратегической цели. В докладе подчеркивается важность Украины как партнера ЕС на постсоветском пространстве, особенно в контексте политических изменений, произошедших в 2004 г. Среди всех восточных соседей Украина являлась фаворитом, в первую очередь вследствие заинтересованности стран-членов в развитии отношений с этим государством, занимающим важное место в регионе и обладающим значительным транзитным потенциалом. Киев же оценивал ЕПС как вспомогательный инструмент в достижении стратегической цели вступления в Европейский союз. Политика соседства не рассматривалась Украиной как основной формат отношений с ЕС. По поводу перспектив ЕПС и политики в отношении Украины среди стран-членов не было единого мнения. Для некоторых стран существующий формат отношений с восточными соседями казался в полной мере отвечающим целям союза, другие, позитивно рассматривая ЕПС, стремились внести некоторые изменения, которые повысили бы ее эффективность.

Европейская комиссия, стремясь сохранить привлекательность ЕПС для Украины, обходила вопрос о перспективе членства в ЕС. В документах комиссии и публичных выступлениях представителей ЕС звучала мысль о том, что европейская политика соседства не предоставляет перспективы членства, но не создает препятствий тому, как отношения будут развиваться в будущем.

Несмотря на некоторые успехи политики соседства в отношении Украины, которые были отмечены европейской комиссией в итоговых документах по реализации Плана действий, трансформационный потенциал ЕПС был поставлен под сомнение.

Перед политиками и экспертами встал вопрос о состоятельности ЕПС с точки зрения реализацией политического потенциала ЕС, особенно в условиях конституционного кризиса.

Брюссель и страны-члены не могли предложить перспективу членства и искали иные инструменты и форматы, которые сохранили бы привлекательность сближения с ЕС и позволили бы оказывать влияние на внутреннюю и внешнюю политику партнеров. ЕС преуспел в налаживании диалога по проблемам энергетики, Украина обязалась подписать Договор к Энергетической Хартии, основал свою миссию на украино-молдавской границе, разработал концепцию углубленной зоны свободной торговли с Украиной и проект нового «продвинутого соглашения».

ЕС достиг успеха в тех областях, в развитии которых заинтересована сама Украина, и где Брюссель мог предложить значимый стимул, вроде создания зоны свободной торговли.

Процесс продвижения европейских норм и стандартов зависит от степени затрат на их внедрение, политических и институциональных препятствия, наличия вето-игроков на Украине, также влияние оказывает позиция России, так как она является важным партнером Украины и стран-членов ЕС.

3. Новые форматы политики ЕС в отношении Украины (2007-2012 гг.)

3.1 Политика ЕС в отношении Украины в рамках «Черноморской синергии»

Еще одним направлением политики ЕС в отношении Украины является сотрудничество в рамках «Черноморской синергии». Интерес ЕС к данному региону связан с его местоположением между Европой, Центральной Азией и Ближним Востоком, на пересечении энергетических и транспортных потоков, а также потоков нелегальной миграции и организованной преступности. После вступления Болгарии и Румынии в 2007 г., «ЕС более не является внешним актором в данном регионе… но неотъемлемой частью региона, с которым связаны будущая безопасность и процветание» Ferrero-Waldner В. Black Sea Synergy: the EU's approach to the Black Sea region [Электронный ресурс]. Black Sea Synergy Ministerial Meeting, Kiev, 2008. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-08-77_en.htm (дата обращения: 21.04.2013).. В документах по ЕПС не раз подчеркивалась значимость развития сотрудничества ЕС с государствами Черноморского региона. В 2007 г. Европейская комиссия подготовила сообщение Совету и парламенту «Черноморская синергия - новая инициатива регионального сотрудничества» Сommunication from the Сommission to the Сouncil and the European Parliament Black Sea Synergy - a new regional cooperation initiative COM(2007) 160 final [Электронный ресурс]. Brussels, 11.04.2007. URL: http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com07_160_en.pdf (дата обращения: 03.04.2013).. Комиссия подчеркивает, что инициатива носит дополнительный характер по отношению к уже существующим форматам сотрудничества с государствами Причерноморья: двусторонние отношения с Турцией, Россией, Европейская политика соседства в отношении других стран данного региона.

Заинтересованными игроками из стран ЕС в данном регионе выступают, прежде всего, Болгария, Румыния и Греция, имеющие непосредственный выход к Черному морю. Эти страны заинтересованы также в выделении ЕС средств на реализацию различных проектов по решению ключевых проблем и развитию сотрудничества государств Причерноморья. Румыния стремится придать сотрудничеству в регионе более политизированный характер, делая акцент на вопросах безопасности и разрешения «замороженных конфликтов. Кроме того Румыния выступает за установление тесных связей ЕС с ключевой организацией в регионе, ОЧЭС (Организации черноморского экономического сотрудничества). По инициативе Румынии в 2006 г. был запущен новый формат сотрудничества, Черноморский форум, который также рассматривается в качестве одной из организационных опор «Черноморской синергии». Период разработки новой политики пришелся на председательство Германии в ЕС, которая выступала за развитие ЕПС и в документах, посвященных новой «восточной политике» Европейского союза, упоминала об активизации сотрудничества в Причерноморье.

«Черноморская синергия» задумывалась «как гибкий формат для обеспечения большей согласованности» Ibid. в совместной деятельности партнеров в более чем тринадцати сферах: демократия и уважение прав человека, обеспечение безопасности, замороженные конфликты, энергетика, транспорт, торговля, защита окружающей среды, морская политика и т.д. В документе подчеркивалось, что основным принципом «Черноморской синергии» должна быть «гибкая геометрия», предусматривающая участие отдельных стран в интересующих их проектах. Средства на реализацию мероприятий будут выделяться на основе принципа со-финансирования. При необходимости ЕС может перенаправлять средства национальных, региональных и трансграничных программ ЕПС, другие инструменты внешней помощи, а для государств-членов союза - средства Европейского фонда регионального развития (ERAF).

Новая инициатива не предполагала создание институтов и специальных структур, государствам предлагалось продолжить сотрудничество в рамках существующих форматов и секторальных программ, инициируемых Европейским союзом. Также предполагалось установить тесные связи с другими региональными организациями, прежде всего ОЧЭС, в которой семь стран-членов ЕС имело статус наблюдателей Австрия, Германия, Италия, Польша, Словакия, Франция и Чехия. и три являлись членами Болгария, Румыния и Греция. . ЕС стремился воспользоваться институтами сотрудничества ОЧЭС для увеличения собственного присутствия в регионе. «Черноморская синергия» по замыслу ЕС должна стать «зонтичной структурой» для основных организаций и программ, действующим в Причерноморье. Однако Россия выступала против подобного подхода, предпочитая прямое и равноправное сотрудничество ОЧЭС и ЕС. Турция, другой влиятельный игрок и инициатор ОЧЭС, также склонна поддерживать Москву в данном вопросе.

В 2008 г. в Киеве в период председательства Украины в ОЧЭС прошла первая встреча министров иностранных дел стран-членов ЕС и государств Черноморского региона. Участники признали роль ЕС в повышении потенциала регионального сотрудничества в Причерноморье и «Черноморскую синергию» в качестве важного инструмента достижения этой цели. В итоговом заявлении Joint Statement of the Ministers of Foreign Affairs of the countries of the European Union and of the wider Black Sea area [Электронный ресурс]. Kyiv, 2008. URL: http://eeas.europa.eu/blacksea/doc/joint_statement_blacksea_en.pdf (дата обращения: 20. 04.2013). страны-участники выразили свою поддержку получению Европейской комиссией статуса наблюдателя при ОЧЭС в 2007 г. и установлению сотрудничества в различных сферах. Россия не присоединилась к итоговому заявлению, поскольку «на встрече в Киеве не удалось согласовать сбалансированный документ, предусматривающий установление равноправных отношений между организацией Черноморского экономического сотрудничества и Европейским союзом» О встрече министров иностранных дел Евросоюза и стран Черноморского региона: сообщение для СМИ 209-15-02-2008 [Электронный ресурс]. МИД РФ. Режим доступа: http://www.mid.ru/brp_4.nsf/sps/5A98578CAC3A3389C32573F0004B4D6A (дата обращения 03.04.2013).

В докладе Communication from the Commission to the Council and the European Parliament Report on the first year of implementation of the Black Sea Synergy COM(2008) 391 final [Электронный ресурс]. Brussels, 2008. URL: http://eeas.europa.eu/blacksea/doc/com08_391_en.pdf (дата обращения: 22.04.2013). по первому году реализации «Черноморской синергии» в качестве достижения отмечается получение Европейской комиссией статуса наблюдателя при ОЧЭС, провозглашается необходимость реализации положений итогового документа киевской встречи о развитии отношений с этой и другими региональными организациями. По каждому отдельному вопросу должна быть выбрана страна или организация, которая координировала бы деятельность на национальном и региональном уровне. В докладе поясняется механизм встреч: либо в рамках секторального сотрудничества (TRACECA или «инициатива Баку»), либо по модели Киевской встречи, то есть в рамках ОЧЭС.

В документе «Черноморская синергия - новая инициатива регионального сотрудничества» указывалось на возможность использования нового формата для разрешения «замороженных конфликтов» путем улучшения управления, обеспечения экономического развития, социальной стабильности. В годовом отчете Комиссия вновь подчеркивает необходимость участия ЕС в урегулировании подобного рода конфликтов в регионе, в том числе и в рамках «Черноморской синергии». После августовских событий 2008 г. возрос интерес ЕС к вовлечению в урегулирование «замороженных конфликтов» в регионе непосредственного соседства.

Украина занимает особое место среди партнеров ЕС в рамках «Черноморской синергии». Киев рассматривает данную инициативу как дополнительный канал сотрудничества с ЕС, возможность повысить свое влияние в регионе и свою значимость для союза в качестве проводника его интересов. У сторон немало общих интересов в Причерноморье, таких как строительство обходных маршрутов доставки энергоносителей из Азии в ЕС, урегулирование «замороженных конфликтов».

Однако «Черноморская синергия» носит крайне эклектичный характер, дублирует функции уже существующих организаций, таких как ОЧЭС, Черноморский форум. В связи с запуском в 2009 г. новой программы в отношении соседей ЕС «Восточное партнерство», в рамках которой были обозначены похожие цели в отношении государств Причерноморья, значение «Черноморской синергии» для ЕС снизилось. Комиссия предпринимала попытки закрепить за данной политикой особую нишу в рамках ЕПС. В документе от 2010 г. подчеркивалось, что в отличие от «Восточного партнерства» «Черноморская синергия» открыта для участия всем государствам региона, носит связующий характер в отношении различных организаций и площадок сотрудничества в Причерноморье Black Sea Synergy. MEMO/10/78. [Электронный ресурс]. Brussels, 15 March 2010. URL: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-10-78_en.htm (дата обращения: 11.05.2013). . Были выделены три приоритетные сферы сотрудничества: окружающая среда, транспорт и энергетика. Было обозначена роль причерноморских государств ЕС в развитии данной инициативы, сотрудничество по вопросам окружающей среды должна была курировать Румыния, предполагалось, что Греция будет отвечать за сотрудничество в транспортной сфере, а Болгария - в энергетической. Любопытно, что вопросы безопасности и урегулирования «замороженных конфликтов» упомянуты не были. Возможно, Брюссель осознавал ограниченность возможностей данного формата для решения подобных проблем, возможно влияние оказало потепление отношений с Россией в тот период.

Среди стран-членов нет единого мнения относительно политики ЕС в данном регионе. Незначительный успех данной политики объясняется не только низкой заинтересованностью государств-членов, но и сложностью отношений между различными акторами в Причерноморье. Важную роль играет позиция России, которая заключается в развитии двусторонних равноправных отношений в регионе. Украина стремится усилить свои позиции в Черноморском регионе, конкурируя в определенных сферах с членами ЕС, Болгарией и Румынией. Международный контекст не способствует повышению значимости «Черноморской синергии» для ЕС, внимание государств-членов сосредоточено на Ближнем Востоке и Центральной Азии.

3.2 Программа «Восточное партнерство» как новый формат Европейской политики соседства

Решающим моментом для дифференциации Европейской политики соседства и формирования региональной политики ЕС на постсоветском пространстве стал 2008 год. На мартовском заседании Европейского Совета было поддержано предложение президента Франции Н. Саркози, предполагающее создание «Союза за Средиземноморье» для оживления взаимодействия со странами Барселонского процесса. Изначально задуманное Францией как ограниченное сотрудничество нескольких заинтересованных стран-членов с государствами Средиземноморья в итоге было расширено на весь ЕС, чтобы избежать разделения на региональные группировки в реализации целей ЕПС. Несмотря на то, что «Средиземноморский союз» носит общий для всех стран-членов характер, эта инициатива стала первым шагом к дифференциации ЕПС по региональному признаку.

В мае 2008 года на встрече министров иностранных дел ЕС Польша и Швеция представили свой проект «Восточное партнерство», предназначенный для расширения сотрудничества с государствами постсоветского пространства. Представитель Польши Р. Сикорский настаивал, что «Восточное партнерство» станет «практическим и идеологическим развитием Европейской политики соседства» Polish-Swedish Proposal. Eastern Partnership. June 2008. URL: http://www.msz.gov.pl/Polish-Swedish,Proposal,19911.html (дата обращения: 18.03.2013).. Поддержка Швеции помогла польской стороне убедить государства-члены, что проект отвечает интересам всего ЕС, а не отдельных стран, реализующих собственную региональную политику. Особо подчеркивалась европейская идентичность государств западной части постсоветского пространства, которые в отличие от южных «соседей Европы», являются «европейскими соседями», с «естественной перспективой членства» Ibid.. Польско-шведской инициативе предшествовало предложение немецкого депутата Европарламента в апреле 2008 года о создании «Восточноевропейского Союза», включающего Украину, Молдавию и страны Южного Кавказа. Рассмотренные инициативы с одной стороны выражали неудовлетворенность результатами ЕПС и необходимость ее реформирования, с другой различие приоритетов между странами-членами в реализации общей внешней политики ЕС.

Предложение Польши и Швеции было поддержано на заседании Европейского Совета в июне 2008 года, Европейской Комиссии было поручено подготовить к марту 2009 г. проект новой программы. Проект не выходил за рамки ЕПС и не требовал создания специального механизма финансирования. Инициативу поддержали все государства Вышеградской группы, страны Прибалтики. Важную роль в развитии инициативы сыграла поддержка Германии. Новый проект поддержали Нидерланды и Великобритании. Скептически восприняли инициативу Италия и Испания. Осторожную позицию заняли Румыния и Болгария опасавшиеся, что новый проект будет конкурировать с черноморским вектором внешней политики ЕС.

Определенную роль в принятии программы сыграл российско-грузинский конфликт в августе 2008 г., обостривший ситуацию в регионе. Несмотря на различные оценки странами-членами позиции России, возникло общее осознание необходимости участия ЕС в поддержании стабильности в регионе. На чрезвычайном заседании Европейского Совета в сентябре 2008 г. Комиссии было предложено ускорить работу по подготовке документов, касающихся «Восточного партнерства» в связи с необходимостью «подать более четкий сигнал относительно обязательств ЕС в связи с конфликтом в Грузии и его последствиями в более широком масштабе» Сообщение Европейской Комиссии для Европейского Парламента и Европейского Совета. Восточное партнерство. Брюссель, 3.12.08 COM (2008) 823 final. Режим доступа: http://eeas.europa.eu/eastern/docs/com08_823_ru.pdf. (дата обращения: 10.01.2012)..

Еще одним катализатором стал очередной российско-украинский газовый конфликт в декабре 2008-январе 2009 г., в результате которого была временно прекращена подача газа в страны ЕС. Сложившая ситуация только усилила курс Брюсселя на секьюритизацию энергетической сферы и выработку единой внешней энергетической политики, в которой важная роль отводилась Украине. Оба кризиса высветили взаимозависимость ЕС и России в важнейших сферах, безопасности и энергетике, и в тоже время обозначили стремление Евросоюза усилить свои позиции в регионе.

Комиссия подготовила необходимые документы по «Восточному партнерству» к декабрьскому саммиту Европейского Совета. Программа предназначалась для шести государств постсоветского пространства, Украины, Белоруссии, Молдавии, Грузии, Армении и Азербайджана. Польско-шведское предложение включало также Россию, в документе подготовленной Комиссией указывалось, что отношения с Россией будут развиваться в формате стратегического партнерства параллельно с реализацией новой программы. Всячески подчеркивалось необходимость активизации деятельности ЕС в содействии реформам в странах-участницах, обозначался «принцип общего участия и ответственности» Ibid. сторон.

В марте 2009 г. Совет ЕС и Европейский парламент внесли все необходимые коррективы в проект программы. Чехия, председательствовавшая в ЕС в первой половине 2009 года, обозначила скорейшее утверждение программы «Восточное партнерство» одним из своих приоритетов. 7 мая 2009 года была подписана Совместная декларация Пражского саммита по «Восточному партнерству», торжественно провозглашавшая начало реализации данной программы.

Программа «Восточное партнерство» явилась продолжением Европейской политики соседства. Так же как и ЕПС «Восточное партнерство» предполагает проведение странами-участницами политических и социально-экономических реформ, направленных на приближение к европейским стандартам, что согласно декларации «служит общей приверженности обеспечению стабильности, безопасности и процветания Европейского Союза, стран-партнеров и всего европейского континента» Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009, Prague. URL: http://www.eu2009.cz/assets/calendar/main-events/090507-prague-declaration-of-the-eastern-partnership summit_corrigendum.pdf. (дата обращения 05.10.2011).. Финансирование программы также происходит в рамках Европейского инструмента соседства и партнерства (ЕИСП), созданного специально для реализации ЕПС в 2007 году. Поскольку программа «Восточное партнерство» в отличие от «Союза для Средиземноморья» не имеет своего секретариата, ответственность за ее реализацию лежит на комиссии ЕС.

В развитии двусторонних отношений с ЕС сохраняются принципы дифференциации и кондициональности, обозначенные в документах, касающихся ЕПС. Взаимодействие ЕС «должно учитывать конкретную ситуацию в каждой стране-партнере, а также ее амбиции» Сообщение Европейской Комиссии для Европейского Парламента и Европейского Совета. Восточное партнерство. Брюссель, 3.12.08 COM (2008) 823 final. Pежим доступа: http://eeas.europa.eu/eastern/docs/com08_823_ru.pdf. (дата обращения: 10.01.2012).. В качестве более продвинутого варианта сотрудничества для успешных партнеров предлагается Соглашение об ассоциации. Подобные соглашения предполагают принятие «далеко идущих обязательств перед ЕС» Ibid. , выражающихся в адаптации европейских правовых норм и стандартов, тесных политических связях, сотрудничестве в сфере ОВПБ и ЕПБО. Кроме того, ЕС предлагает создание углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли (Deep and Comprehensive Free Trade Area, DCFTA). Данная опция является частью соглашения об ассоциации и предполагает снятие таможенных барьеров и торговых квот и гармонизацию торгового законодательства стран-участниц и ЕС. Таким образом, с точки зрения бонусов, предусмотренных программой, Украина не приобретает ничего принципиальной нового. Так как переговоры о подписании «нового продвинутого соглашения» (New Enhanced Agreement, NEA) между ЕС и Украиной были начаты еще в 2007 г. После того как в 2008 г. Украина стала членом ВТО, ЕС дал «зеленый свет» переговорам о создании углубленной и всеобъемлющей зоны свободной торговли.

При рассмотрении программы «Восточное партнерство» напрашивается параллель с Вышеградской группой, субрегиональным объединением, целью которого было сотрудничество бывших стран соцлагеря в объединения усилий для скорейшего вступления в ЕС. Вышеградская группа подписала Центрально-европейское соглашение о свободной торговли, активно развивала экономические связи друг с другом с целью содействия реформам, направленным на выполнения условий членства в ЕС. Однако ситуация Восточного партнерства иная, безусловной перспективы членства не имеет ни одна из стран-участниц, некоторые даже не ставят перед собой такую цель, ограничиваясь сотрудничеством с Евросоюзом.

Главной новацией программы стало создание горизонтальных связей между странами - участницами, наряду с вертикальными, выражающимися непосредственно в отношениях ЕС и конкретного государства. Таким образом, можно говорить о наличии разных уровней сотрудничества в рамках программы. На уровне вертикального сотрудничества с соседями ЕС имеет достаточно большой опыт, в рамках ЕПС и ранее, начиная с подписания СПС. Формирование механизма многостороннего сотрудничества между восточными соседями Евросоюза с привлечением бизнеса, гражданского общества, финансовых институтов ЕС является характерной чертой новой инициативы ЕС на постсоветском пространстве.

В документах по «Восточному партнерству» подчеркивалось, что горизонтальные связи между странами-участниками приобретают большое значение, позволяя им делиться опытом в проведении преобразований, вырабатывать общие позиции в отношении конкретных вопросов, с которыми приходится сталкиваться. Поощряя развитие сотрудничества между государствами-участницами, ЕС исходит из того, что, несмотря на различия между государствами в возможностях, целях и приоритетах внешней политики, данную группу стран объединяет общее прошлое, проблемы, связанные с необходимостью трансформации политической и социальной системы, модернизации экономики. Подобный формат ЕС применял в отношении южных соседей в рамках Барселонского процесса и нового «Союза для «Средиземноморья», этот же принцип используется и в «Черноморской синергии».

Реализация преобразований в странах-членах при условии тесного сотрудничества с ЕС должна осуществляться в рамках четырех «тематических платформ»: демократия, надлежащее управление и стабильность; экономическая интеграция и сближение с политическими курсами ЕС; энергетическая безопасность; контакты между гражданами Сообщение Европейской Комиссии для Европейского Парламента и Европейского Совета. Восточное партнерство. Брюссель, 3.12.08 COM (2008) 823 final. Режим доступа: http://eeas.europa.eu/eastern/docs/com08_823_ru.pdf.. Первая платформа отражает традиционную для внешней политики ЕС поддержку развития институтов демократии и гражданского общества. Многосторонний формат предполагает участие экспертов, привлечение представителей гражданского общества с целью решения проблем в сфере регулирования средств массовой информации, избирательных стандартов, антикоррупционных мер.

В рамках второй платформы предполагается интенсификация экономического сотрудничества между шестью странами, расширение торговых связей с целью создания «Экономического сообщества стран-соседей ЕС». Проводится параллель с Европейской экономической зоной, созданной в 1994 году для облегчения доступа стран, не являющихся членами ЕС (Норвегия, Исландия, Лихтенштейн), к единому внутреннему рынку. Опыт участников данной интеграционной группировки может быть использован странами «Восточного партнерства». Для получения полного доступа к единому рынку они должны достичь соответствующего уровня экономического развития, привести национальное законодательство в соответствие с нормами ЕС и доказать возможности их применения на практике.

Одним из ключевых моментов сотрудничества стран-партнеров и ЕС является обеспечение энергетической безопасности. Данная тематическая платформа предусматривает сотрудничество с рядом структур ЕС в сфере энергетики (Сеть корреспондентов ЕС по энергетической безопасности (NESCO), Координационная группа ЕС по газу и Группа ЕС по снабжению нефтью) через специально созданный комитет партнерства, «гармонизацию энергетической политики и законодательства партнеров» с существующими нормами и практиками ЕС. Целью данных инициатив является построение в среднесрочной перспективе «взаимосвязанного и диверсифицированного энергетического рынка» Сообщение Европейской Комиссии для Европейского Парламента и Европейского Совета. Восточное партнерство. Брюссель, 3.12.08 COM (2008) 823 final. Режим доступа: http://eeas.europa.eu/eastern/docs/com08_823_ru.pdf. между ЕС и шестью государствами. Диверсификация маршрутов предполагает привлечение к участию третьих стран, в первую очередь региона Центральной Азии.

Программа не упускает из вида развитие культурного сотрудничества, контактов между гражданами как важного условия достижения успеха в сближении между странами-участницами и ЕС. Данная платформа будет осуществлять свою деятельность при помощи уже существующих программ ЕС в сфере образования, изучения языков, поддержки развития информационного обществ и средств массовой информации.

Кроме тематических платформ в программе были созданы так называемые «флагманские инициативы», конкретизирующих сферы сотрудничества государств. К таковым относятся: программа интегрированного управления границами; содействие развитию малого и среднего бизнеса; содействие развитию региональных рынков электроэнергии, повышение энергоэффективности и развитие возобновляемых источников энергии; развитие Южного энергетического коридора; сотрудничество по вопросам предупреждения стихийных бедствий и техногенных аварий. К реализации данных инициатив должны быть привлечены средства их различных источников, в том числе частные инвестиции и средства международных финансовых институтов. «Флагманские инициативы» осуществляются при технической поддержке ЕС, с помощью специальных программ: ««East-Invest», направленной на улучшение инвестиционного климата в государствах «Восточного партнерства»; SME Facility, финансовая поддержка малого и среднего бизнеса при помощи займов и гарантий Европейского инвестиционного банка и Европейского банка реконструкции и развития» Материалы с Eastbook.eu, портала посвященного «Восточному партнерству» ЕС. Режим доступа: http://eastbook.eu/ru/eap-faq-ru/. и т. д.

Принятие решений и контроль за их исполнением осуществляется на четырех уровнях. Один раз в два года проходят встречи глав государств и правительств ЕС и стран-участниц. Такого рода саммиты носят программный характер, обозначая стратегии развития сотрудничества в рамках программы. Под эгидой совета ЕС по внешним связям проходят ежегодные весенние встречи министров иностранных дел стран-членов ЕС и государств «Восточного партнерства», где будут рассматриваться достижения участников и вырабатываться рекомендации к дальнейшей деятельности. Также предусматривается проведение отраслевых конференций на уровне министров. Третьи уровень связан с совещаниями по реализации мер в рамках тематических платформ при участии руководителей высшего звена, связанных с работой той или иной платформы. Четвертый уровень занимают рабочие группы по каждой тематической платформе, совещания которых проходят в связи с появлением необходимости обсуждения конкретных вопросов.

Кроме официальных встреч на уровне глав правительств, министров и представителей Комиссии ЕС, программа предусматривает широкое привлечение к деятельности в рамках партнерства других учреждений Европейского Союза, международных организаций (Совет Европы, ОБСЕ), финансовых и бизнес структур, гражданского общества. Все так или иначе заинтересованные стороны могут принять участие в работе тематических платформ. К работе тематических платформ и других форматов сотрудничества в рамках «Восточного партнерства» привлекаются Комитет регионов, Экономический и социальный комитет ЕС. Европейский парламент принимает участие в работе межправительственной Ассамблеи стран-участниц и ЕС. К сотрудничеству в рамках тематических платформ и иных структур и инициатив могут привлекаться третьи стороны, заинтересованные в достижении положительных результатов по тому или иному вопросу. Под третьими странами, прежде всего, следует понимать Россию и Турцию, как наиболее крупных региональных держав, заинтересованных в участии в процессах, протекающих в этой части постсоветского пространстве. В 2010 г. была создана «Группа друзей Восточного партнерства», в состав которой входят представители США, Канады, России, Турции, Норвегии, Швейцарии, Японии, Европейского банка реконструкции и развития, Европейского инвестиционного банка и Всемирного банка. Государства и организации, составляющие «группу друзей», участвуют в поддержке реализации отдельных проектов и инициатив «Восточного партнерства», не являясь постоянными участниками программы.

Особое внимание уделяется участию гражданского общества в обсуждении проблем и перспектив партнерства. Для этой цели создан Форум гражданского общества (ФГО), который должен стать площадкой диалога между представителями гражданского общества стран-участниц, их властями и ЕС. Брюссель считает важным, что сотрудничество со странами будет осуществляться не только на уровне властных структур, но и непосредственно граждан государств-участников. Особую роль ФГО должен играть в отношениях ЕС с Белоруссией и Азербайджаном, неоднократно критикуемых за несоблюдение основных прав и свобод человека. Даже в связи с приостановкой взаимодействия с властями Белоруссии ЕС продолжает рассматривать белорусскую делегацию как действующего участника Форума. ФГО представляет ЕС еще одну возможность влиять на внутреннюю ситуацию в странах-участницах программы.

В контексте усиления роли Европейского парламента, тенденции к демократизации процесса принятия решений на наднациональном уровне в рамках «Восточного партнерства» была создана парламентская Ассамблея «Евронест», суть которой сводится к диалогу между Европейским парламентом и парламентами стран-участниц программы. Ассамблея включает 120 участников (по 10 парламентариев от каждой страны и 60 представителей Европарламента), на которых возложена задача обсуждения важнейших проблем и выработки общих стратегий развития сотрудничества в рамках «Восточного партнерства». Первая сессия парламентской Ассамблеи состоялась в сентябре 2011 года, начало работы «Евронеста» откладывалось не в последнюю очередь вследствие неопределенности с белорусской делегацией. Брюссель выражал сомнение, стоит ли приглашать в качестве делегатов членов действующего парламента Белоруссии или представителей оппозиции, в работе первой сессии Ассамблеи белорусская сторона не участвовала в силу обострившихся противоречий между ее руководством и ЕС. Участие Белоруссии в программе «Восточное партнерство» требует особых пояснений. Сложные отношения между ЕС и Минском ставят под вопрос реальное участие этой страны в программе. Политические диалоги между странами-участницами и ЕС проходят без участия белорусской стороны.

Финансирование программы и всех ее инициатив происходит из нескольких источников. Наибольшее количество средств приносит Европейский инструмент соседства и партнерства, являющийся частью ЕПС. С 2007 -2013 гг. из бюджета ЕИСП на сотрудничество с восточными соседями было в общей сложности 4 млрд. евро (общий бюджет 12 млрд. евро на то же период). Непосредственно на реализацию программы «Восточное партнерство» ЕС выделил 600 млн. евро. Вся финансовая ответственность по программе лежит на Комиссии ЕС. Средства будут выделяться по трем направлениям в рамках «Восточного партнерства»: программы комплексного институционального развития, программы регионального развития и многосторонний формат.

Программа комплексного институционального развития включает проекты Twinning и TAIEX, а также практики обмена, профессионального обучения, командировки, ее общий бюджет составляет 175 млн. евро на 2011-2013 гг. Средства в рамках программы выделяются на совершенствование административных практик в государствах-участниках для достижения целей, поставленных проектом «Восточное партнерство». Получателями средств являются государства-партнеры, страны-члены и учреждения ЕС, принимающие участие в процессе поддержки институциональных реформирования. Для Белоруссии действует отдельный механизм, Joint Interim Plan. (посмотреть работает ли на данный момент - программа стартует в 2011 г.) 75 млн. евро Там же. предназначены для развития программ развития регионов в странах-партнерах. Средства, выделенные на реализацию программы с 2012-2013 гг. распределяются следующим образом: «Украина - 30,79 млн. евро, Беларусь - 10,38 млн. евро, Азербайджан - 9,29 млн. евро, Грузия - 7,43 млн. евро, Армения - 7,12 млн. евро, Молдова - 6,98» Там же. млн. евро. 350 млн. евро из общей суммы выделены на реализацию программ и инициатив в рамках многостороннего сотрудничества: флагманские инициативы, тематические платформы, деятельности форума гражданского общества «Восточного партнерства».

Появление программы «Восточное партнерство» стало свидетельством заинтересованности ЕС в сотрудничестве с государствами постсоветского пространства. «Восточный фланг» был выделен в отдельное направление, ЕС попытался отойти от «лучевой» структуры сотрудничества, создать рамки для диалога стран-партнеров, способствовать их сближению. Однако многосторонний формат Восточного партнерства не имеет серьезных шансов на успех, так как объединяет государства с разными целями и интересами в отношении сотрудничества с ЕС. Даже если принять во внимание сходство проблем, с которыми сталкиваются государства-партнеры и которые ЕС предлагает решать совместными усилиями, это не создает прочной базы для сотрудничества между ними в условиях незначительного финансирования со стороны Брюсселя и небольшой заинтересованности элит этих государств в проведении реформ. На лицо противоречие в целях, которые ставит перед собой ЕС, реализуя данную программу и тем, чего желают добиться его партнеры, принимая участие в «Восточном партнерстве». Порой программа порождает ситуацию конкуренции между ее участниками за привлечение европейских инвестиций, лоббирование собственных интересов на уровне ЕС.

Если пытаться в целом оценивать ожидания стран-партнеров и возможности, которые предлагает программа можно говорить о «дефиците мотивации». Страны-партнеры не заинтересованы в проведении реформ и активном участии в работе платформ и флагманских инициатив в условиях неясных преимуществ и перспектив. Принцип политической обусловленности, который ЕС применяет в рамках ЕПС, предполагающий выполнение некоторых условий, в основном связанных с либерализацией экономики и политических структур, для расширения сотрудничества, не является эффективным стимулом. Кроме того некоторые исследователи говорят о ценностном разрыве между ЕС и его партнерами по программе. Нормативизм, присущий внешней политики Брюсселя и стран-членов, приходит в противоречие прагматичному подходу стран-участниц, предусматривающему элемент торга и маневрирования между крупнейшими региональными игроками. Восточные соседи еще недостаточно прониклись европейской риторикой, впрочем, у них есть все основания быть недовольными подобным подходом со стороны Брюсселя, преподносящего свои интересы в ценностной оболочке. ЕС зачастую руководствуется в большей степени политическими и экономическими соображениями в своей политике в отношении стран постсоветского пространства, закрывая глаза на проблемы нарушения прав человека, коррупцию и отступление от демократической модели в политике. Ценностный аспект часто используется ЕС для обоснования замедления темпов развития отношений между ним и странами-партнерами.

У части украинских экспертов превалируют критические оценки «Восточного партнерства», как программы, не отвечающей интересам Украины. Анатолий Орел, директор киевского Центра международных и сравнительных исследований, отмечает, что Брюссель в рамках программы занимается исключительно критикой внутренней политической ситуации в Украине, «не дает абсолютно никакой европейской перспективы» Россия, Украина и Восточное партнерство ЕС [Электронный ресурс]. Немецкое общество внешней политики (DGAP). Берлин, 2009. Режим доступа: www.nsuem.ru/edu/.../statja%2013%20chast1%20iz%202.doc (дата обращения 04.02.2012). , тем не менее ставит условия и требует проведения реформ. По мнению эксперта, «Евросоюз не имеет права давать домашние задания и выступать в роли только контролера» Там же.. В одной из последних статей, опубликованной в журнале «Россия в глобальной политике» Орел. А Компас указывает на восток? [Электронный ресурс]. Россия в глобальной политике. №1, 2012. Режим доступа: http://www.globalaffairs.ru/woussr/Kompas-ukazyvaet-na-vostok-15454. (дата обращения 13.11.2012) , А. Орел делает еще более далеко идущие выводы по поводу отношений Украины с ЕС и Россией. По мнению исследователя можно говорить об усталости, как со стороны ЕС, так и Украины в стремлении решить проблему европейского выбора последней. ЕС, по словам исследователя, занят решением своих внутренних проблем, связанных кризисом.

3.3 Двусторонние отношения Украины-ЕС в 2008-2012 гг.

Одним из главных событий двусторонних отношений стало решение, озвученное на Парижском саммите 2008 г., о готовности ЕС предложить Украине Соглашение об ассоциации, включающее положение о создании глубокой и всесторонней зоны свободной торговли (Deep and Comprehensive Free Trade Agreement, DCFTA). Также на Парижском саммите было принято решение о замене Планов действий новым инструментом, Повесткой дня ассоциации, которая должна будет подготовить и облегчить вступление в силу нового соглашения. В 2009 г. в третьем совместном докладе о прогрессе Украина и ЕС согласовали основные цели и принципы, структуру и отдельные разделы будущего соглашения. Согласно документам «Восточного партнерства» подписание подобного соглашения рассматривается в качестве стратегической цели двусторонних отношений всех партнеров ЕС по программе. Украина становилась для ЕС своего рода флагманом, за которым должны были следовать остальные участники «Восточного партнерства». Однако в отличие от других стран-партнеров, Украина рассматривает Соглашение об ассоциации как шаг на пути к полной интеграции с ЕС.

Газовый кризис 2008-2009 г. вновь обострил проблему обеспечения энергобезопасности ЕС. Закономерно, что в новой программе в качестве одного из приоритетов было обозначено сотрудничество в сфере энергетики, направленное на решение проблем энергетической безопасности, диверсификацию путей доставки в страны-члены ЕС и техническую помощь странам-партнерам. Украина рассматривало сотрудничество в данной сфере как возможность укрепления своего положения страны-транзитера для ЕС. В 2010 г. Украина подписала протокол о присоединение к Европейскому Энергетическому Сообществу, надеясь на то, что полноправное членство в организации даст ей возможность отстаивать свои интересы. Однако участие в Европейском энергетическом сообществе связывает страну необходимостью приведения законодательства в сфере энергетики с правом ЕС, что ограничивает свободу маневра Украины. Кроме того было подписано соглашение об учреждении «Восточноевропейского партнерства по энергоснабжению и охране окружающей среды», начаты переговоры о присоединении к инициативам ЕС в сфере обеспечения безопасности в атомной энергетики, запущенным в связи с событиями в Японии в 2011 г.

Украина пытается заручиться поддержкой ЕС в диверсификации поставок газа на Украину, заключая контракты с европейскими компаниями и пытаясь таким образом повлиять на ценовую политику России. Однако тех мер по снижения энергетической зависимости украинской промышленности от российского газа, которые предпринимает или провозглашает Украина, пока недостаточно для решения проблемы диверсификации. Украина пытается доказать свою важность в обеспечении энергетической безопасности Евросоюза, однако функционирование «Северного потока» и возможное строительство «Южного потока» снижают транзитный потенциал Украины. Впрочем, строительство «Южного потока» пока остается под вопросом. Другим важным моментом является модернизация украинской газотранспортной системы и участие России и Украины в газовом консорциуме. Россия, согласно заявлению премьера Д. Медведева на встрече с европейскими журналистами в марте 2013 г., готова участвовать в консорциуме, но лишь при условии соблюдения интересов российской стороны и выхода Украины из ряда международных договоренностей, касающихся энергетической сфере, в том числе Договора об Энергетическом сообществе Россия может участвовать в газовом консорциуме с Украиной при обоюдном интересе 12.03.2013 BaltInfo. Балтийское информационное агентство. Режим доступа: http://www.baltinfo.ru/2013/03/21/Rossiya-mozhet-uchastvovat-v-gazovom-konsortciume-s-Ukrainoi-pri-oboyudnom-interese-343410 (дата обращения 25.04. 2013) . Киев предлагает создание трехстороннего консорциума с привлечением ЕС. Проект трехстороннего консорциума выдвигался российской стороной еще в 2004 г., но после прихода к власти В. Ющенко идея была отвергнута. ЕС не отрицает возможности участия в консорциуме, однако в свою очередь требует конкретизации предложений и соблюдения Договора об Энергетическом сообществе. Украина в очередной раз поставлена перед выбором.

Другим важным аспектом двустороннего сотрудничества остается «визовый диалог». В 2008 г. вступило в силу Соглашение об упрощении визового режима и Соглашение о реадмиссии, подписанные в 2007 г. В 2010 г. Украина и ЕС согласовали План действий, который предусматривал дальнейшее упрощение процедуры получения виз и повторял подобный документ Евросоюза, предложенный балканским государствам. В июле 2012 г. сторонами было подписано Соглашение о внесении изменений в Соглашение об упрощении визового режима, облегчающее получение виз для определенных категорий граждан. В мае 2013 г. Совет ЕС утвердил новый вариант Соглашения. Однако главная цель Киева - подписание соглашения о введении безвизового режима - далека от воплощения, так как с точки зрения стран-членов ЕС политика и практика Украине в данной сфере не соответствует стандартам ЕС.