Эволюция политики Европейского союза в отношении Украины (2004-2012 гг.)

Приход к власти В. Януковича в 2010 г. обозначил начало нового, «пост-оранжевого» этапа в истории Украины. Смена власти породила дискуссии относительно внешнеполитического курса страны и развития отношений с Евросоюзом. В свою очередь для ЕС 2010 год стал началом тяжелейшего долгового кризиса, охватившего сначала отдельные государства-члены, а затем всю зону евро. Как следствие можно наблюдать снижение интереса со стороны ЕС к Украине в связи с необходимостью решать первоочередные задачи. На повестке дня стоит вопрос о будущем союза, о развитии в сторону большего сплочения и передачи полномочий на наднациональный уровень или фрагментации ЕС на отдельные группы стран, предусматривающие разную степень сотрудничества. Подобные тенденции в развитии Евросоюза не могут не сказаться на его отношениях с третьими странами, особенно с Украиной, нацеленной на более тесную интеграцию с ЕС.

С другой стороны в связи с кризисом в ЕС возникают вопросы о целесообразности одностороннего курса Украины на евроинтеграцию. Как отмечает посол Украины в России В. Ельченко: «Нам хотелось бы видеть Украину в Европейском союзе - в таком, котором он был позавчера. То, что происходит в еврозоне сейчас, заставляет задуматься» Соцопрос: Украинцы хотят, чтобы их правительство развивало отношения в первую очередь с Россией 14.11.2012. ИА Regnum. Режим доступа: http://www.regnum.ru/news/economy/1593448.html. (дата обращения: 16.11.2012)..

Несмотря на смену власти во внешней политике Украины европейский вектор по-прежнему остается приоритетным. Евроатлантизм «оранжевого периода» сменился преимущественно европейской ориентацией и осторожным сближением с Россией. Значительная часть украинской элиты нацелена на сотрудничество с Западом для защиты корпоративных и индивидуальных интересов. Однако для решения многих внутренних проблем, в первую очередь экономических и социальных, Украина нуждается во взаимодействии с Россией. Первые внешнеполитические шаги нового президента, казалось, говорили в пользу переориентации Украины в сторону Москвы. Самым заметным событием в этом направлении стало подписание Харьковских соглашений 2010 г., обеспечивающих 30 % скидку на российский газ в обмен на пребывание Черноморского флота в Севастополе до 2042 г. Снижение цены на газ исключительно важно для украинской экономики. Однако дальнейшего сближения не последовало, президент В. Янукович не пошел на признание независимости Абхазии и Южной Осетии, не изъявил желания присоединиться к Таможенному союзу и не согласился на слияние «Газпрома» и «Нафтогаза».

На пресс-конференции по итогам саммита Украина-ЕС в 2010 г. новый президент подтвердил неизменность курса на европейскую интеграцию. Одной из главных задач внешней политики Украины стало скорейшее подписание Соглашения об ассоциации.

Позиция Европейского союза в отношении Украины по-прежнему противоречива. Импульс активности на постсоветском пространстве, зародившийся в период расширения и внутренних реформ союза, выразившийся в распространении Европейской политики соседства на данный регион и запуске программы «Восточное партнерство», угасает в последнее время в связи с кризисом в ЕС. Не все государства-члены одинаково оценивают перспективы сближения Украины с ЕС. Традиционным «защитником» интересов Украины в ЕС является Польша. Однако в последнее время ее политика в данном направлении стала более сдержанной, отчасти это связано с приходом нового руководства.

Ключевым вопросом отношений Украины и ЕС в 2010-2012 гг., как уже указывалось выше, стало подписание Соглашения об ассоциации, включающего положения о создании глубокой и всесторонней зоны свободной торговли. В 2011 г. текст был согласован, в марте 2012 г. стороны парафировали политическую часть соглашения, в июле этого же года была согласована экономическая часть. Однако с ратификацией соглашения возникли проблемы, связанные с острой критикой институтами ЕС и лидерами стран-членов внутриполитической ситуации на Украине.

ЕС традиционно использует принцип политической обусловленности в отношении государств заинтересованных в сближении с ним. Прогресс в отношениях возможен лишь в случае соответствия критериям, которые устанавливает ЕС. Классическим примером подобной политики были разработанные специально для стран-кандидатов пятого расширения Копенгагенские критерии. Стимулом для реформ было членство в ЕС, поэтому страны-кандидаты проявили достаточную активность в проведении политических и экономических реформ, кроме того ЕС сам был заинтересован в скорейшем принятии новых членов в свои ряды. В отношении соседей, таких как Украина, подобный принцип не приносит видимых результатов. ЕС не обещает Украине членства в обозримом будущем, что, безусловно, лишает власти необходимого стимула для реформирования экономики и политико-правовой системы в соответствии с европейскими ценностями и нормами. ЕС нередко использует вопросы соблюдения прав человека и соответствия демократическим принципам и нормам права для оказания давления на партнера или затягивания принятия неудобных для него решений.

Шквал критики обрушился на Украину в связи с судебными процессами в отношении представителей оппозиции, бывших должностных лиц государства, в первую очередь бывшего премьер-министра Ю. Тимошенко и министра внутренних дел Ю. Луценко. Брюссель, критикуя использование правосудия в политических целях, затягивал переговоры по соглашению об ассоциации. Ситуация ухудшилась весной 2012 г. в связи с отказом части лидеров государств-членов ЕС посетить Евро-2012, главное событие года для Украины. В мае 2012 г. ряд глав государств ЕС отказались принимать участие в саммите стран Центральной и Восточной Европы, который должен был пройти в Ялте. Украине пришлось отложить проведение саммита на неопределенный срок.

Тем не менее, в июле 2012 г. стороны согласовали экономическую часть будущего соглашения об ассоциации, касающуюся в первую очередь зоны свободной торговли с ЕС. Примечательно, что примерно в это же время в августе 2012 г. Верховная Рада ратифицировала договор о зст в рамках СНГ, подписанный украинской стороной еще в октябре 2011г. Это остро поставило вопрос выбора между двумя векторами экономической интеграции: Таможенным союзом, к участию в котором призывает Россия, и зоной свободной торговли с ЕС.

Выгоды от создания зст с ЕС оцениваются экспертами неоднозначно, для ряда отраслей промышленности это чревато негативными последствиями, поскольку украинским предприятиям будет крайне сложно конкурировать с европейскими. Аграрно-промышленный комплекс понесет убытки, учитывая протекционистскую политику ЕС в отношении своей сельскохозяйственной продукции.

За создание зст с ЕС стоят представители металлургической промышленности Украины, для которых крайне важно расширить свое присутствие на европейском рынке. Данная финансово-промышленная группировка имеет сильное лобби во властных структурах.

Российские и часть украинских экспертов обосновывают невыгодность создания зст с ЕС, подчеркивая, что зст со странами СНГ и вступление в Таможенный союз принесет существенные экономические выгоды. Однако этот вопрос носит не столько экономический, сколько политический характер. Это касается как подписания соглашения об ассоциации и создании глубокой и всесторонней зоны свободной торговли с ЕС, так и участия Украины в Таможенном союзе. И здесь выбор украинской элиты очевиден, и он сделан не в пользу России.

Украинские власти поставлены перед необходимостью решать финансовые проблемы, поскольку страна находится в сложном положении в связи с обязательствами перед МВФ. Единственной возможностью улучшить ситуацию является получение скидок на поставки газа из России. Но Россия не видит для себя выгоды в предоставлении подобных льгот государству, уходящему из его сферы влияния и не стремящемуся участвовать в инициируемых Москвой интеграционных проектах на постсоветском пространстве. Российская сторона готова пойти на пересмотр газовых контрактов лишь при условии вступления Украины в Таможенный союз. Президент В. Янкович в 2011 г. предложил сотрудничество Украины с Таможенным союзом по формуле «3+1», предполагающей некое ограниченное членство. Кроме того Киев пытается использовать переговоры о возможном участии Украины в Таможенном союзе для давления на европейских партнеров. Однако подобный подход не устраивает Москву, российская сторона неоднократно заявляла о том, что «особое участие» Украины в Таможенном союзе невозможно. На данный момент ведутся дискуссии о перспективе предоставления Украине статуса наблюдателя при Таможенном союзе.

Среди стран-членов ЕС нет согласия по поводу сроков подписания Соглашения об ассоциации, однако есть опасения по поводу активности России в отношении Украины. Страны ЦВЕ и Балтии выступают за скорейшее подписание, опасаясь, что задержка может вынудить украинские власти принять условия России. На саммите Украина-ЕС, состоявшемся в феврале 2013 г., было объявлено о возможности подписания Соглашения об ассоциации в рамках саммита «Восточного партнерства» осенью текущего года, при условии выполнения Украиной требований ЕС, прежде всего, осуществить реформы избирательной системы и правосудия. На Украине с 2012 г. работает специальная миссия Квасьневского-Кокса, осуществляющая мониторинг внутриполитической ситуации на Украине. Киев в свою очередь подает ответные знаки Брюсселю о готовности выполнять условия ЕС. Именно так расценивают указы президента о помиловании экс-министра внутренних дел Ю. Луценко и министра экологии Г. Филипчука.

С точки зрения некоторых экспертов и политиков саммит «Восточного партнерства» в Вильнюсе будет решающим для развития программы в целом. Если Соглашение об ассоциации будет подписано хотя бы с одной страной, это будет стимулом для остальных участников. Отсутствие результатов поставит под вопрос дальнейшее развитие программы. Данную точку зрения отстаивают страны «Вышеградской группы», подписавшие в мае 2013 г. заявление совместно с Ирландией и Литвой о необходимости подписания соглашения на ноябрьском саммите. Однако если процесс переговоров занял столько времени у Украины и подписание до сих пор под вопросом, можно ли говорить о существовании перспектив у других участников. Экономическая и политическая ситуация в странах-партнерах, «замороженные конфликты», неразрешенные территориальные споры объективно препятствуют сближению этих стран с ЕС. Можно вспомнить, что государства пятой волны расширения также не по всем критериям соответствовали стандартам, установленным ЕС. ЕС уже испытал на себе результаты подобного подхода. Это является одной из причин внимательного и зачастую критичного отношения Брюсселя и стран-членов к выполнению странами-партнерами положений Планов действий и Повестки дня ассоциации.

Большая часть государств «старой Европы» занимает сдержанную позицию в отношении перспектив подписания Соглашения об ассоциации осенью 2013 г. Канцлер Германии А. Меркель на встрече с премьер-министром Эстонии в апреле 2013 г. объявила о наличии серьезных проблем, препятствующих подписанию соглашения. Позиция стран ЕС заставляет думать, что перспектива подписания Соглашения об ассоциации используется как средство удержания Украины в орбите ЕС. Технические моменты улажены, но ЕС выдвигает условия политического характера, оказывая давление на Украину. В подобной политике ЕС видится стремление затянуть процесс подписания, предположительно до выборов 2015 г. на Украине.

Заключение

В основе политики Европейского союза в отношении Украины лежат интересы стран-членов. К государствам-членам ЕС, по тем или иным причинам заинтересованным в развитии отношений с Украине, можно отнести Польшу, страны Балтии, Германию, другие страны Центральной и Восточной Европы, Францию, Скандинавские страны. Среди стран ЦВЕ и Балтии наибольшую активность в отношении Украины проявляют Польша и Литва. Кроме общей истории и близости культур, заинтересованности в развитии экономических связей, важную роль играет восприятие Украины как потенциального партнера в развитии внешней политики в отношении других стран постсоветского пространства. Несмотря на некоторые противоречия, которые существуют между странами ЦВЕ и Украиной по отдельным вопросам, новые члены ЕС поддерживают сближение последней с ЕС и даже вступление в его ряды. Поддержка «европейского выбора» Украины рассматривается этими странами, особенно Польшей, как возможность увеличить политический вес в ЕС, играя роль экспертов по «восточной политике» союза. Однако для продвижения своих инициатив в Брюсселе нужна поддержка «старой Европы». Настоящим «флагманом» восточного вектора политики ЕС является Германия, заинтересованная в расширении своего экономического и политического присутствия на постсоветском пространстве. По мнению некоторых европейских экспертов приоритет отношений с России, избранный в качестве основного принципа восточной политики Германии, является препятствием для продвижения ее интересов в других государствах постсоветского пространства и активизации политики ЕС в данном регионе.

Страны-члены успешно развивают двусторонние отношения с Украиной и сотрудничают с ней в рамках многосторонних межправительственных форматов. Однако государства-члены заинтересованы в проведении общей политики союза в отношении Украины, позволяющей использовать экономические и институциональные ресурсы ЕС для реализации своих целей. Подобного рода политика была разработана ЕС в период подготовки к пятому расширению и запущена в 2004 г. Целью Европейской политики соседства провозглашалось обеспечение безопасности и стабильности на пространстве вдоль новых границ ЕС, создание «кольца друзей», разделяющих ценности и нормы союза. Для достижения указанных целей страны-соседи должны провести реформы, способствующие укреплению демократии, гражданского общества, построению современной, развитой экономики, в качестве стимула Брюссель предлагал открытие внутреннего рынка ЕС и выход на новый уровень политического сотрудничества. В подобных принципах просматривалось сходство с политикой расширения и стремление ЕС расширить сферу влияния на соседние государства. При этом ЕПС не предусматривала перспективы членства для участников ЕПС. Новая политика вызвала интерес исследователей, оценивающих ее как вариант политики расширения, включая «все кроме институтов», как продолжение внутренних политик ЕС, как проявление «внешнего управления».

ЕС рассматривал Украину как одного из ключевых партнеров в рамках политики соседства. Признание результатов «оранжевой революции» и поддержка нового курса породили у Киева надежды на привилегированные отношения с ЕС и вступление в не столь отдаленной перспективе в его ряды. Однако большинство государств-членов не поддерживало эту идею в принципе и особенно после столь масштабного расширения и преследовавшее за ним конституционного кризиса. В течение первых лет реализации политики ЕС успешно развивал сотрудничество с Украиной в энергетической сфере, организовал приграничную миссию в помощь Украине и Молдавии, разработал концепцию глубокой и всесторонней зоны свободной торговли и начал переговоры о подписании «нового продвинутого соглашения». Тем не менее, заметных успехов в продвижении европейских ценностей и норм на Украине ЕС не добился. ЕПС предусматривала долгосрочные цели, политика же украинской власти диктовалась краткосрочными мотивами, реформы наталкивались на политические, финансовые и институциональные препятствия, свою роль играл «дефицит мотивации». Наиболее заинтересованные в развитии отношений с восточными соседями страны ЕС предлагали реформировать ЕПС, провести дифференциацию между «европейскими соседями» и «соседями Европы», предложить лучшие стимулы для сотрудничества и условия, в большей степени учитывающие специфику партнеров.

В 2007 г., когда членами ЕС стали еще два государства ЦВЕ Болгария и Румыния, была подготовлена и запущена новая инициатива «Черноморская синергия». Данная политика была инициирована с целью вовлечения ЕС в решение ключевых вопросов Причерноморского региона. ЕС был заинтересован в создании специального механизма влияния в данном регионе, интересном с точки зрения пересечения транспортных, энергетических, миграционных потоков. «Черноморская синергия» провозглашалась как дополнение к уже существующим форматам сотрудничества ЕС с государствами данного региона, предполагалось использовать институты других организаций, таких как ОЧЭС. Одним из партнеров в рамках данной политики ЕС является Украина. Однако «Черноморская синергия» не играет большой роли в политике ЕС в отношении Украины, отчасти из-за того, что сами страны-члены не придают ей большого значения, кроме того сотрудничество по основным проблема в регионе осуществляется в рамках ЕПС и «Восточного партнерства».

Оформление «восточного измерения» как отдельной сферы внешней политики ЕС произошло с учреждением программы «Восточное партнерство». Программа является частью ЕПС, в ее основе лежат аналогичные цели и принципы, однако в определенной степени «Восточное партнерство» переросло рамки Европейской политики соседства. Более четко обозначена цель, направленная на формирование политического, экономического и правового пространства стран-партнеров, внесен такой важный элемент, как выстраивание горизонтальных связей между странами-партнерами, создание своего рода интеграционной группировки под контролем ЕС. У ЕС был опыт сотрудничества с объединениями государств в целях облегчения их интеграции в структуры Европейского союза, Европейское экономическое сообщество со странами ЕАСТ и Вышеградская группа. Данные объединения создавались в качестве подготовительного этапа расширения ЕС. «Восточное партнерство» не рассматривается ЕС как подготовка государств-партнеров к вступлению в его ряды, программа носит характер «расширения в облегченном варианте» («enlargement-light»), предусматривающем возможность влияния ЕС на политику стран-участниц без перспективы полного членства для них. Государства постепенно сближаются с ЕС, разделяя «все кроме институтов», принимая законодательство ЕС, но, фактически не участвуя в процессе принятия решений.

Многосторонний формат сотрудничества в рамках реализации программы носит подчиненный характер по отношению к развитию двусторонних отношений с ЕС. В основе повестки дня отношений Украины и ЕС с 2008 по настоящее время лежит подписание Соглашения об ассоциации и создании глубокой и всесторонней зоны свободной торговли. Программа «Восточное партнерство» предполагает возможность подписания подобного соглашения для всех стран-участниц, уравнивая их статус в отношениях с ЕС. Однако на стадии подписании соглашения находится на данный момент только Украина. ЕС использует соглашение в качестве стимула для развития отношений и как средство давления на Украину. Среди стран-членов существуют разногласия по поводу готовности Украины, и самого ЕС, переживающего кризис, к установлению такого рода отношений. Однако в случае подписания соглашения переход Украины в орбиту ЕС будет необратимым.

Политика ЕС направлена на трансформацию государств постсоветского пространства, в первую очередь Украины, в соответствии с собственным видением и интересами. Подобный подход, реализуемый в рамках различных форматов, не всегда достигает цели, инициативы ЕС наталкиваются на пассивное сопротивление национальных элит и активное противодействие других акторов, прежде всего России. Отношения с Россией играют важную роль для государств-членов ЕС. В краткосрочной перспективе от конкуренции Москвы и Брюсселя выигрывает Киев, однако в долгосрочной от соперничества проигрывают все стороны. Поскольку страны-члены ЕС и Россия заинтересованы в обеспечении безопасности и стабильности в регионе соперничество контрпродуктивно. Оптимальным вариантом стало бы сотрудничество Москвы и Брюсселя на пространстве «общего соседства» в рамках стратегического союза, однако на данный момент такое развитие событий маловероятно.

Размещено на Allbest.ur