Проект Конституционного договора для Европы как попытка реформирования Европейского союза (2001-2005 гг.)

Использовались также материалы электронной газеты «Частный корреспондент». Данный ресурс публикует новостные информационные сообщения, интервью и аналитические обзоры. Его информационная база основывается на официальных источниках.

1. Причины начала нового этапа реформирования Европейского союза

1.1 Ниццский договор, как стартовая база нового этапа реформирования Европейского союза

ниццский европейский союз конституционный

Последним этапом реформирования Европейского интеграционного объединения в конце двадцатого века был ряд учредительных договоров, провозгласивших новый этап интеграционного процесса как политического сближения стран участниц. Данные договора провозгласили создание новой структуры, на базе существовавших Европейских Сообществ - Европейского союза. Ключевыми моментами этого процесса стали три учредительных договора: Маастрихтский (1991), Амстердамский (1997) и Ницский договоры.

Текст Ницкского договора был согласован в декабре 2000 г., подписан 26 февраля 2001 г., и вступил в силу в 2003 году. На его подписании президент, председательствовавшей на тот момент в ЕС Франции, Жак Ширак заявил о возвращении в Ниццском договоре прежнего духа европейской сплоченности. Однако, на деле ситуация выглядела не столь радужно.

Ниццский договор явился результатом довольно сложной работы и поиска многочисленных компромиссов. Он был призван решить очень непростую задачу перестройки институционного механизма, обеспечить защиту достижений интеграции и преодоление вероятности реализации рисков, с которыми было связано дальнейшее расширение Европейского союза.

Новый учредительный договор представлял собой итог работы Межправительственной конференции, созванной, что бы решить вопросы по реформированию Европейского союза не решенные ранее и назревшие к началу нового тысячелетия.

В начале его создания предполагось, что новый учредительный договор сможет решить такую проблему, как: подготовка институтов Европейского союза и системы их взаимодействия к крупномасштабному расширению.

Однако Договор содержал также целый ряд положений, относящихся к регулированию вопросов юрисдикции, вносил определенные и порой существенные изменения в механизм осуществления общей внешней политики и, особенно, политики безопасности, а также сотрудничества полиций и судов. Таким образом, став полноценной частью процесса углубления европейской интеграции.

Создатели Ниццского договора сосредоточили свое внимание на трех основных проблемах, вставших перед Европейским союзом в конце двадцатого начале двадцать первого веков, а именно: на внутренних реформах ЕС; принятии в ЕС стран Центральной и Восточной Европы с предоставлением им мест и голосов в институтах ЕС, а значит - автоматического перераспределения мест между «старыми» членами ЕС, а также формировании общей внешней и оборонной политики Союза.

Ниццский договор сохранил заложенное Маастрихтским договором 1992 года деления базиса Европейского союза на три опоры. Первая опора - это Европейские экономические сообщества, то есть то объединение, которое существовало до подписания Маастрихтского договора. В данной опоре в наибольшей степени учитывается уровень соответствия стран-членов уровню приведения к единообразию законодательств стран Евросоюза и становления наднационального регулирования в экономической и валютной сферах.

Второй опорой является Общая внешняя политика и политика безопасности и обороны. Они стали относительно новым направлением деятельности Европейского союза, развивающим опыт «европейского политического сотрудничества» и предусматривающим согласование и осуществление странами ЕС совместных внешнеполитических действий на основе единогласно принятых решений. Попытка ввести схожую структуру в начале интеграционного процесса Жаном Моне, тогда, в 50-х годах, потерпела поражение. В девяностых же этот вопрос стал иметь более важное значение, войдя в состав опор Европейского союза.

Третьей опорой была обозначена политика в области внутренних дел и юстиции. Эта опора начала оформляться во второй половине 90-х годов. Значение сотрудничества в сфере «третьей опоры» повышается в связи с поставленной в Амстердамском договоре 1999 году целью превратить Европейский союз в зону свободы, безопасности и справедливости.

Значительная часть статей и приложений к Ниццскому договору, образующих его неотъемлемую составную часть, посвящены реформированию институтов. Здесь можно вычленить несколько аспектов.

Во-первых, определенное расширение юрисдикции Европейских Сообществ и Европейского Союза, что соответственно повышает роль и значение институтов, осуществляющих эту юрисдикцию. В частности, обращает на себя внимание определенное расширение круга полномочий Европейского союза в социальной сфере, а также возрастающая детализация правового регулирования в таких областях, как общая внешняя политика и политика безопасности и сотрудничество полиций и судов в уголовно-правовой сфере.

Однако первоочередной задачей стоявшей перед Ниццским договором, было реформирование институтов союза и их работы. Реформа задумывалась и разрабатывалась с целью перестройки принципов и методов работы системы для будущего расширенного союза.

Так в Ниццском договоре было проведено расширение принципа голосования квалифицированным большинством в Совете, в сравнении с предыдущими учредительными договорами Европейского союза.

Европейский совет представляет собой высший политический орган Европейского союза, состоящий из глав государств и правительств стран-членов ЕС и их заместителей - министров иностранных дел. Членом Европейского Совета является также председатель Еврокомиссии.

В основе создания Европейского Совета лежала идея президента Франции Шарля де Голля о проведении неформальных встреч лидеров государств Европейского Союза, что должно было препятствовать снижению роли национальных государств в рамках интеграционного образования.

Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции - основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом Министров Европейский Совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского Союза.

Это означало, что каждое государство-член Европейского Союза при решении вопросов в Совете квалифицированным большинством обладало определенной суммой так называемых взвешенных голосов, в той или иной степени соответствовавшей удельному весу данного государства в составе Европейского Союза.

При этом, государства-члены сохранили право вето, в таких острых для них вопросах, как система налогов, вопросы иммиграции и предоставления политического убежища, в культурной сфере и вопросах сплоченности стран ЕС.

Таким образом, увеличивалась вероятность принятия решения, даже в случае несогласия одного из государств-членов, что становилось особенно актуальным с учетом приближавшегося расширения, в условиях которого сохранить единство мнений оказывалось достаточно сложной задачей.

Но при этом, в Ниццском договоре повысился уровень голосов, необходимых для принятия того или иного решения квалифицированным большинством с 71,3% до 74,8%, дабы в большей мере учитывать мнение всех участников интеграционного объединения.

Также была увеличена доля в голосовании пяти крупнейших стран Европейского союза (Германии, Франции, Великобритании, Италии и Испании). Если раньше они в сумме имели 55,2% голосов в Совете, то теперь 61,4%. Тем самым, Ниццский договор стремился предотвратить «гегемонию карликов», когда решения не могли бы приниматься без широкой коалиции малых стран-членов ЕС. При этом был сохранено равновесие между двумя крупнейшими государствами-членами Европейского союза - Францией и Германией. Общее же число голосов стран-участниц в Совете теперь составляло 345.

Однако возможность наложения вето на любое принимаемое решение сохранялась даже в условиях положительного голосования квалифицированным большинством, и реализовывалось в случае, если число голосов несогласных ровнялось или превышало 88, или если против выступали трое крупных и одно малое государств-членов. Таким образом, малые государства имели возможность блокировать принимаемое решение лишь коллективно, что в реальности являлось маловероятным из-за различий в интересах и целях этих стран.

Эта система вступила в силу с 1 января 2005 года. Итоговые принципы, утвердившие систему квалифицированного большинства в новом виде, вошли в Декларацию о пороге квалифицированного большинства.

Также в Ницце было впервые утверждено положение о двойном большинстве при голосовании. Теперь для принятия решения стало необходимым не только квалифицированное большинство поданных голосов, но и большинство, представляющее страны, население которых составляет 62% от общего числа жителей Европейского союза. Это стало своего рода компромиссным путем между «еврооптимистами», стремившимися максимально ускорить процесс интеграции и «евроскептиками», не желавшими терять часть суверенитета, скрывавшуюся под правом вето в Совете.

Однако уже в резолюции Европейского парламента от 31 мая 2001 года отмечалось, что принятая Ниццским договором система квалифицированного большинства при принятии решений не удовлетворяет требований к эффективности и открытости при большем количестве стран-участниц Европейского союза.

Второй важнейший аспект, это реструктурирование самих институтов. В частности, вносятся изменения количественного и качественного порядка в вопросах формирования Европейского Парламента и его состава, процедуры формирования Европейской Комиссии и ее структуры. Особого внимания заслуживает и довольно серьезный пересмотр структуры судебных учреждений Европейского Союза.

Европарламент - представительный институт Союза. С 1979 года его члены (депутаты) избираются в государствах-членах прямым всеобщим голосованием. В голосовании имеет право принимать гражданин ЕС, являющийся зарегистрированным избирателем. Срок полномочий Европарламента 5 лет; досрочный роспуск или самороспуск невозможен.

Что касается Европейского Парламента, речь идет об изменении общей численности парламентариев, которая Амстердамским договором была ограничена в 700 депутатов. Ниццский же договор предусматривал возможность увеличения общей численности депутатского корпуса до 732. При этом число мест, полагающихся старым членам ЕС, то есть тем, кто входил в число стран-участниц на момент подписания Ницского договора, сократилось на 91. Только Германия и Люксембург сохранили прежнюю численность представителей.

Таким образом, договор выделял места для парламентариев стран, которые должны были войти в состав Европейского союза в начале двадцать первого века. При этом нормы и условия представительства государств-членов ЕС в Европейском парламенте, по статье 190, определялось квалифицированным большинством голосов Совета.

Так же, статьей 191 создавалась юридическая база для создания, финансирования и деятельности общеевропейских политических партий. Что должно было способствовать повышению партийно-политической системы Европейского союза до более высокого уровня, тем самым, переведя партийно-политическую систему с национального на наднациональный уровень. Это укрепляло позиции политического процесса интеграции и усиливало значение наднационального объединения в партийно-политической жизни Европы. А также направляла интересы борьбы партийных структур с национального и межнационального на общеевропейский уровень.

По договору, Европейский парламент вслед за другими институтами ЕС получил возможность отклонения различных проектов. А также добиваться приоритетного мнения от Суда ЕС по вопросам совместимости Ниццского договора и международных соглашений.

Эти изменения вступили в силу при выборах в Европарламент в 2004 году.

Вообще, если рассматривать изменения, вносившиеся Ниццским договором в структуру и работу Европарламента, то необходимо отметить расширение его возможностей благодаря увеличению сферы совместного принятия решений и согласия стран-членов с усилением взаимодействия в области совместного принятия решений. За этим нововведением авторы договора видели усиление демократических и парламентаристских тенденций в Европейском союзе.

Также творцы Ниццского договора немалую часть посвятили идее реформирования Комиссии Евросоюза. Это высший орган исполнительной власти Евросоюза. В задачи Еврокомиссии входят: координация работы органов исполнительной власти всех стран ЕС, выработка рекомендаций для деятельности Европарламента, внесение законодательных инициатив с целью приведения в соответствие с общеевропейскими стандартами национального законодательства стран-членов ЕС, наблюдение за соблюдением всеми странами единых европейских стандартов, а также прав и свобод человека, проведение систематических консультаций со всеми национальными правительствами для выработки единой экономической, военной, внешней, культурной политики.

Сама Комиссия так сформулировала свои пожелания: пересмотр состава Комиссии путем ограничения числа ее членов, а также разработка системы ротации, либо сохранение принципа «одно государство - один член Комиссии», но при этом фундаментально реорганизовать структуру Комиссии. А также предоставить Председателю Комиссии право отправлять в отставку ее членов.

В итоге, Ниццский договор изменил процедуру формирования Комиссии, таким образом, что кандидатуры в члены Комиссии ЕС вносятся государствами-членами. При этом окончательный состав Комиссии формируется Советом с согласия Председателя Комиссии: он одобряется Европарламентом и после этого утверждается квалифицированным большинством на заседании Совета. Сам же председатель Комиссии по учредительному договору 2001 года избирается квалифицированным голосованием на заседании Европейского Совета.

Ниццский договор существенно повысил значение Председателя Комиссии, предоставив ему дополнительно полномочия определять внутреннюю структуру Комиссии, распределять и перераспределять полномочия ее членов, контролировать их текущую деятельность. А также требовать отставки члена Комиссии, при одобрении остальных комиссаров.

Большое значение для реформирования исполнительного органа Европейского союза имел уход от прежнего принципа формирования Комиссии относительно принципа единогласного решения всех стран-участниц. Однако, пятерка ныне ведущих государств-членов ЕС (Великобритания, ФРГ, Франция, Италия и Испания) имеющих в настоящее время по 2 места в Комиссии лишатся этой привилегии. Это стало компромиссным решением между крупными и малыми странами Европейского союза и позволило высвободить ряд мест для представителей будущих стран-членов.

Таким образом, Ниццский договор реализовал принцип: одно государство - один комиссар, вне зависимости от количества государств-членов Евросоюза. Решение же о количестве комиссаров в Европейском союзе, состоящем из 27 государств-членов, откладывалось на будущее.

Список кандидатов в комиссары, по положению Ниццского договора, создавался в соответствии с предложениями стран-членов ЕС, таким образом, чтобы Совет не имел возможности отклонить или утвердить кандидатуру не соответствующую выбору государства-члена. Так, страны-участники ЕС сохраняли возможность контролировать созываемую Комиссию изнутри посредством своих представителей.

В течение всего хода Межправительственной конференции шли жаркие дебаты о том, каковой же в итоге должна стать структура Комиссии Европейского союза. Длительные споры, переговоры и дебаты не способствовали росту легитимности, как разрабатываемого учредительного договора, так и всего Евросоюза в целом.

Не менее важным моментом явилась коренная трансформация в Ниццском договоре института углубленного сотрудничества, существенно облегчив процедуру его учреждения. Таким образом, договор предполагал, что по инициативе восьми или более государств-членов одобренной Советом, принимающим решение квалифицированным большинством возможно учреждение углубленного сотрудничества в рамках части стран-участников Европейского союза. Это должно было способствовать процессу углубления интеграции, таким образом, что группа стран ушедших по пути углубления интеграции вперед, потянет за собой остальные страны-участницы объединения. А также позволяло странами, желавшими реализовать углубленное сотрудничество в рамках лишь части союза.

Можно сказать, что в рамках Евросоюза стало возможно осуществление программ, мер и создание для этого необходимых специализированных институтов, которые будут способствовать прогрессивному развитию европейской интеграции, но, не охватывая все государства-члены Европейского Союза. Причины тому могут быть разные: нежелание отдельных государств непосредственно участвовать в реализации так называемых продвинутых проектов или их несоответствие требованиям и критериям, связанным с реализацией того или иного продвинутого проекта.

Ниццский договор содержит очень детализированные и развернутые постановления, относящиеся к концепции продвинутого развития. Этой проблематике посвящен пересмотренный раздел 7 договора о Европейском Союзе и целый ряд отдельных статей Договора о ЕС. Порядок финансирования продвинутых проектов, формирование механизмов и использование специальных институтов (или институтов Союза) при реализации продвинутых проектов - все это находит весьма детальное закрепление и регулирование в постановлениях учредительных актов.

Однако при провозглашении внешне единых целей Европейского союза и путей их реализации в Ниццском договоре немалая часть экспертов обращает внимание на то обстоятельство, что изменяющиеся процедуры, механизмы принятия решений и трансформация самих институтов идет в направлении усиления позиций «старых» государств-членов и особенно ведущих государств внутри Европейского Союза.

Так, Романо Проди, в своем выступлений перед Европейским парламентом в январе 2001 года, отметил: «В Ницце 15 государств-членов, будучи озабочены своими национальными интересами, смогли достичь лишь несовершенного соглашения, не являющегося большим шагом вперед. Более того, большинство глав государств и правительств скорее стремились заблокировать будущую деятельность Союза, нежели способствовать достижению общих целей. Ницца стала очевидным примером соглашения по принципу наименьшего общего знаменателя».

В течение всего хода дебатов на Межправительственной конференции политики не уставали забрасывать друг друга обвинениями, что ослабляло дух общеевропейского единства и снижало уважение граждан к разрабатываемому документу.

При разработке Ниццского договора проявилась тенденция максимального проведения линии защиты национальных интересов по наиболее чувствительным для них вопросам. Тем самым страны-участницы Европейского союза демонстрировали всему миру, в том числе своим гражданам и странам-кандидатам неспособность пренебречь национальными интересами перед общими интересами сообщества, что снижало авторитет самого объединения.

Переговоры по Ницскому договору дали отрицательный результат в плане стимулирования стран-кандидатов к конструктивному и ориентированному на общий результат поведению.

Каждая страна боролась за собственное усиление в рамках Европейского союза. Германия стремилась сохранить свои голоса в Совете министров, упирая на то, что является самой крупной и многочисленной страной Евросоюза. А Франция желала увеличить количество своих голосов, напирая на нарушение политического баланса сил, между двумя крупнейшими соседями внутри Евросоюза, сложившегося еще на заре евроинтеграции. При этом можно выделить тот фат, что именно необходимость такого равновесия явилось основой для создания Европейского сообщества угля и стали, ставшего основой будущей евроинтеграции. Пятнадцати миллионные Нидерланды желали получить то же внимание, как и десятимиллионная Бельгия, с чем был категорически не согласен Брюссель, полагавший, что имеет ряд привилегий как столица Европейского союза, где располагается большая часть его институтов.

Наблюдатели подтвердили, что в течение всего хода дебатов национальные интересы оказывались более значимыми, первоочередными, по сравнению с европейскими ценностями. Лишь путем принятия множества компромиссных решений удалось согласовать новый договор.

При этом трудности в поиске компромисса, отсутствие общеевропейского единства не укрылось от внимания граждан союза и прессы, высказывавшейся, что мечта о единой Европе Моне погрязла в склоках, а страны-члены объединения стремятся скорее ограничить процесс интеграции, чем стимулировать его политическую составляющую.

Постоянные столкновения в процессе разработки Ниццского договора, поиск компромиссов, как единственно возможного пути развития, без учета того, насколько эти компромиссы четко соответствуют общеевропейским интересами и потребностям всего союза, отсутствие общеевропейского единства, несомненно, влияли на восприятие населением и СМИ процесса развития Евросоюза.

Также Ниццский договор был призван решить проблему бюрократизации и низкой эффективности институтов Европейского союза. Однако, он не смог преодолеть эту проблему, отложив ее на будущий этап реформирования ЕС.Тем самым, продемонстрировав неготовность лидеров Европейского союза решать ряд назревших проблем в рамках разработки одного общесоюзного документа.

При этом в процессе ратификации Ниццского договора отчетливо проявился кризис легитимности Европейского союза, недоверия населения лидерам объединения и отсутствие поддержки нового договора гражданами союза, выразившийся в провале первого референдума по договору в Ирландии.

Движение институтов Европейского союза в сторону углубления процесса интеграции в том виде, какой был предложен разработчиками Ниццского договора, расходилось со стремлениями значительной части ирландцев. Не смотря на то, что большинство партий агитировало за принятие нового учредительного договора, большинство граждан Ирландии высказалось против. Повторный референдум, предваряемый масштабной агитационной компанией в поддержку нового учредительного договора, так же не дал радужных результатов, новый договор получил одобрение всего 53,87% голосов избирателей.

При опросах, граждане стран-членов Европейского союза высказывали свои опасения, что изменения, привнесенные Ницским договором, ослабляют власть государств-членов, перенося их полномочия на уровень Европейского союза и тем самым лишая страны-участницы объединения части государственного суверенитета. Не меньшие опасения граждане высказывали и относительно снижения эффективности процесса принятия решений по вопросам, которые перешли под юрисдикцию наднациональных структур и их оторванность от нужд населения.

1.2 Расширение Европейского союза как фактор реформирования

Другим крупным фактором, повлиявшим на необходимость реализации нового этапа реформирования Европейского союза в начале двадцать первого века, стало его крупномасштабное расширение за счет принятия новых стран-членов.

Включение в состав Европейского союза еще 10 новых стран стало крупнейшим за всю историю союза. Еврокомиссар Гюнтер Верхоген назвал его самым подготовленным и всесторонне оцененным экспертами расширением за все годы существования ЕС. Стремление стран Центральной и Восточной Европы присоединиться к Евросоюзу обозначилось уже в начале 1990-х годов, когда были подписаны соглашения об их ассоциации с интеграционным объединением. В 1993 году на саммите Европейского союза в Копенгагене была подтверждена принципиальная возможность дальнейшего расширения ЕС. С этого момента началась постепенная подготовка будущего расширения и включения новых участников в состав Евросоюза.

Расширение Европейского союза в новом тысячелетии коренным образом отличалось от всех предыдущих, как с точки зрения стран-кандидатов, так и с точки зрения социальных и экономических различий между этими странами, а также между ними и старыми участниками европейского объединения.

При этом необходимо отметить, что новый импульс расширения Европейского союза на восток имел сугубо политическую природу.

Одной из основных миссий, которую ставил перед собой Евросоюз, включавший в себя 15 стран Западной Европы, принимая решение о дальнейшем расширении на восток, была помощь по возвращению посткоммунистических стран Центральной и Восточной Европы в европейское лоно, повернув развитие ЕС и стран Центральной и Восточной Европы в сторону предложенную еще в ходе Второй мировой войны идеологами и теоретиками евроинтеграции, содержавшую в себе идею интеграции всей Европы, как Западной, так и Центральной и Восточной. Так канцлер Германии Хельмут Коль, рассуждая о расширении на восток, называл это моральным долгом Западной Европы.

Однако кроме чисто историко-идеологических, были и вполне практические политические цели расширения, носившие первоочередной характер, и направленные на максимально эффективное разрешение проблем проявившихся на территории постсоветских стран Европы в 90-е годы, и влиявших на внутреннее положение стран-членов Европейского союза. Начиная с экономической и социальной нестабильности, проблем окружающей среды до торговли наркотиками, оружием и открытых межэтнических конфликтов на территории прилегающей своими границами к границам Евросоюза.

Таким образом, страны Западной Европы стремились расширить состав Европейского союза, дабы обезопасить себя путем поддержки демократических и экономических преобразований в соседних странах, в целях постепенного расширения зоны стабильности в Европе и предотвращения возможности дестабилизации хрупких демократий Восточной Европы. Путем расширения на восток, Европейский союз стремился стабилизировать ситуацию на континенте, взять ее под контроль и направить в мирное русло.

Так же одним из положительных итогов расширения старым членами союза виделось открытие рынков стран-кандидатов. Таким образом, включая новые государства в состав интеграционного объединения, проводилось расширение внутреннего рынка товаров и рабочей силы Евросоюза, что давало возможность не только создавать новые рабочие места и ускорить экономический рост, но и давало Европе большие рычаги влияния на мировой арене, укрепляя ее положение в глобальном мире.

Перспективы подключения к Евросоюзу позволила ускорить экономические и политические реформы и снизить потенциал возможного возникновения между странами региона конфликтов.

Сторонники расширения выделяли среди положительных сторон расширения, что новые страны-члены, скорее всего, станут мотором экономических реформ, либерализации и дерегулирования рынков. Что во многих аспектах их экономики более открыты, чем экономики западноевропейских стран, особенно Франции, Италии и Германии.

Что же касается самих стран-кандидатов, то они, пожалуй, были даже более заинтересованы во вхождении в ЕС, чем сам союз.

Впервые за всю историю процесса интеграции Европейского союза в объединение западноевропейских стран с рыночным хозяйством входили государства с переходной экономикой. И присоединение их к единому внутреннему рынку ЕС, как отмечали экономисты, должно было способствовать существенному сокращению периода перехода к полноценным рыночным отношениям.

Кандидаты в члены Европейского союза рассматривали перспективу присоединения к ЕС как шанс выбраться в периферии Евросоюза и стать составной частью европейского пространства благосостояния и стабильности.

Однако присоединение стран-кандидатов к Европейскому союзу, а особенно стран Восточной Европы потребовало определенных жертв. Так Литвой было дано согласие на требование Европейской комиссии по закрытию Игналинской АЭС, обеспечивавшей более 80% внутренней потребности Литвы в электроэнергии. Схожее решение пришлось принять и в Чехии по закрытию Темелинской АЭС.

При этом надо учитывать, что расширение ЕС на восток представляло собой объединение высокоразвитых, но в массе своей не очень динамичных стран Западной Европы, и трансформирующихся стран бывшего «советского блока», еще не до конца выстроивших рыночную систему.

Тут надо отметить, что степень сходства, а на данном этапе расширения Европейского союза скорее различия между системами регулирования экономических и социальных процессов в старых странах-участницах ЕС и стран-кандидатов, повлияла на взаимодействие процессов расширения и углубления европейской интеграции.

Этот процесс обуславливается тем, что когда происходит углубление интеграции, это ведет к расширению выгод внутри объединения для его участия путем объединения территорий стран-членов. Это стимулирует окружающих объединение соседей стремиться в интеграционное пространство, которое в процессе углубления интеграции перенаправляется частично от соседей, где мешают таможенные и экономико-политичесие барьеры, вовнутрь, где отсутствие барьеров стимулирует взаимодействие.

Окружающие же соседи, выделяя положительные эффекты от процесса интеграции, стремятся присоединиться к интеграционному объединению по причине его выгодности, вследствие чего проводят реформирование, необходимое для присоединения. Союз же, получая новых членов, производит дальнейшее углубление интеграции, так как возникает необходимость реформирования структуры объединения по причине необходимости более эффективного управления увеличивающимся объединением. Тем самым расширение стимулирует углубление, и наоборот.

При этом, чем ближе по уровню развития находятся члены союза и кандидаты, тем легче происходит интеграция различных уровней взаимодействия социумов. Однако, чем большие различия между действенными членами союза и присоединяющимися, тем дольше будет проходить процесс интеграции новых стран-участниц в единую сложившуюся систему Евросоюза, что, несомненно, повлияет на скорость углубления интеграции ЕС.

Сравнение уровней экономического развития по состоянию на конец 2002 г., стран-претендентов на прием в ЕС с 15 странами-членами свидетельствует об их существенных различиях в количественных и качественных показателях.

Так, в наиболее развитой из стран-кандидатов - Словении производство ВВП на душу населения составляло лишь 68% от среднего уровня 15 старых участников Евросоюза, в Чехии - 56%, Польше - 40%, а в Латвии - 31%. При этом Словения уступала по производству ВВП на душу населения Греции - самой отстающей стране Европейского союза.

Правда, тут необходимо учесть, что динамика роста и ВВП, и производительности труда в странах-кандидатах на момент расширения была намного лучше, чем в старых государствах-членах ЕС. Однако такой показатель также демонстрирует наличие масштабных различий в экономиках стран-членов и стран-кандидатов.

Таким образом, помимо положительных результатов расширения на восток, существовали и определенные сложности.

Так между членами Евросоюза и странами-кандидатами на момент принятия решения о расширении сохранялись значительные различия в структуре экономики: в странах ЕС были намного более развитые современные отрасли сферы услуг и промышленности. В государствах-кандидатах же в три раза выше доля сельского хозяйства.

Нельзя не учесть и того обстоятельства, что заключительный этап переговоров о расширении Европейского союза на восток и само расширение совпали по времени с существенным ухудшением экономического положения в ЕС. И это при том, что опыт объединения Германии показал, как реальная интеграция постсоветских стран и стран бывшего соц. лагеря потребует от пятнадцати стран-участников Евросоюза огромных вложений, что не особо привлекало большинство граждан ЕС.

Столь масштабное расширение неизбежно ведет к изменениям в балансе сил между основными участниками Европейского союза. Еще более увеличилось влияние Германии, так как она имела наиболее сильные экономические позиции в странах Центральной и Восточной Европы. Это нарушило хрупкий баланс между ней и Францией, лежавший в основе европейской интеграции.

Увеличение числа государств-членов нарушило баланс между большими и малыми странами и поставило под угрозу эффективность институтов ЕС. Это вынуждало задуматься о реформе процедур принятия решений и механизма взаимоотношений между Комиссией и Советом министров.

Так, среди политической элиты Европейского союза, состоявшего из 15 стран-участниц, а также среди чиновников ЕС существовало понимание, что как только за столом переговоров окажутся представители 25, а не 15 стран, процесс принятия решений существенно затянется. Таким образом, расширение на восток привело к острой необходимости перестройки институциональной структуры Европейского союза.

При этом, планируемое крупномасштабное расширение ЕС привело к необходимости учитывать при голосовании и демографический вес каждого государства-члена.

Среди же граждан старых государств-членов Евросоюза наибольшие опасения вызывали два вопроса: возможное резкое увеличение иммиграции из новых стран-членов и перераспределение в их пользу средств для субсидирования сельскохозяйственных производителей. И эти опасения имели под собой довольно весомые основания.

На момент расширения только в Венгрии доля безработных во всем трудоспособном населении (5,8%) была ниже, чем в среднем по Европейскому союзу в границе 15 стран-участниц (7,7%) на 1,8%. В Словакии же она превышала показатель, составляя 18%, а в Польше - 17%. Доля сельского хозяйства в произведенном ВВП в странах-кандидатах также существенно выше, чем в среднем по ЕС. Например, в Румынии она выше в 7 раз.

При этом страхи во многом были характерны в первую очередь среди граждан Евросоюза, а не в политической среде лидеров стран-участниц. Причем, снижение воодушевления наблюдалось тем выше, чем ближе к границе со странами-кандидатами проводились опросы. Тут можно отметить такие страны, как Австрия и Германия.

Так опрос, проведенный Евробарометром весной 1999 года показал, что лишь 3% австрийцев и 6% немцев положительно относятся к открытию рынка труда для стран Центральной и Восточной Европы.

С другой стороны, нельзя отрицать, что по мере разработки проекта расширения Евросоюза на восток, происходил рост одобрения его со стороны граждан союза, видевших в этом процесс прогрессивного развития ЕС.

Но при этом, несомненно, расширение Евросоюза в новом тысячелетии оказалось самым дорогостоящим за всю историю ЕС. Так, рассчитывалось, что в течение первых трех лет с момента расширения, из бюджета ЕС на новые страны должно было потратиться 40 млрд. евро ежегодно. При этом сами новые члены должны были отдавать в бюджет единой Европы 15 млрд. евро. Так что, старым членам Европейского союза новое расширение обошлось в 25 млрд. евро ежегодно.

Цена расширения Европейского союза не исчерпывается финансовыми расходами. Она также измеряется влиянием расширения на выполнение долгосрочных программ углубления европейской интеграции, предусмотренных предыдущими учредительными договорами Европейского союза и другими стратегическими решениями ЕС.

При этом определенные опасения по вопросу расширения существовали не только в среде государств-членов ЕС, но и со стороны стран-кандидатов, ощущавших собственную отстраненность и некую ущербность в сравнении со странами Западной Европы. В странах центральной и восточной Европы стало появляться недовольство интеграционным процессом. Так. В Литве летом 2002 года отмечалось снижение числа граждан, поддерживающих вступление страны в ЕС до 40%.

Несомненно, последний этап расширения явился вызовом Евросоюзу.

1.3 Лаакенская декларация, как отражение начала подготовки нового этапа реформирования Европейского союза

Ниццский договор в своей основе, как отметили европарламентарии, устранял формальные препятствия для дальнейшего расширения Европейского союза. Он привнес определенный ряд положительных изменений в структуру и работу институтов Европейского союза. Однако. Как отмечали представители Европейского парламента, Ниццский договор не был рассчитан на применение и эффективную реализацию в условия расширения Европейского союза до 25 и более членов.

Для реализации изменения Европейского союза в рамках нового состава и перестройки его институтов и систем их взаимодействия привели к подписанию 15 декабря 2001 года, в Лаакене декларации «Будущее Европейского союза». Создатели Лаакенской декларации стремились включить в состав документа все основные назревшие в союзе проблемы, тем самым выделяя те сферы и направления, которые в наибольшей степени требовали изменения.

Произошедшие и намечавшиеся изменения в Евросоюзе, а также нерешенность ряда вопросов в рамах Ниццского договора, стали причиной создания декларации положившей начало новому этапу реформирования ЕС. Участники встречи в Лаакене четко выделили необходимость идти вслед за изменениями, как в мире, так и в самой Европе, и даже опережать их. Встал вопрос о реформировании структуры Европейского союза, его компетенций, так как вопросы стоявшие еще перед Ницским договором в самых сложных аспектах так и не были решены.

Масштабное расширение на Восток привело к острой необходимости реформирования институтов союза. Так как прежняя система комплектования и принятия решений в политических институтах ЕС нуждалась в корректировке, дабы эффективно работать при 25 странах-участниках союза. Причиной этого был тот факт, что прежняя структура институтов Евросоюза была рассчитана на небольшое количество стран-участниц.

Система представительства, разработанная Ниццским договором, частично снимала остроту проблемы, но не являлась ее решением. Требовалась дальнейшая институциональная реформа ЕС. Сами разработчики договора соглашались, что самые острые вопросы по реформированию институтов ЕС была отложена на начало нового тысячелетия.

В докладе «Институциональные аспекты расширения» подготовленном по поручению Р. Проди подчеркивалось, что система Европейского союза, состоящего из 15 стран-членов, не функционирует должным образом и необходима радикальная реформа расширяющегося союза.

Не менее важной проблемой, затронутой в декларации, явился вопрос бюрократизации и оторванности институтов Европейского союза от интересов граждан. Необходимость решения проблем демократизации союза и сближения его с населением, перехода работы его структур к более открытым и доступным для населения принципам, требовало выработки новых механизмов разработки договора для ЕС. А также разрешение возникшего в процессе развития Европейского союза противоречия между демократическим внутренним устройств стран-членов и бюрократическим характером надгосударственных структур ЕС, которые получают всё большую власть, хотя, по сути, никем не избираются.

Встала остро необходимость снятия противоречий между интересами ЕС в целом и государств, в него входящих, что проявилось в процессе подготовки Ниццского договора.

Ниццский договор не смог дать достойное решение этой проблемы предложив, как отметили представители Европарламента, во многом половинчатые меры и недостаточно полные возможности для рассмотрения и проведения в жизнь решений назревших в Европейском союзе проблем. Ницский договор не смог дать ответы и привнести новые решения на стоящие перед Европейским союзом вопросы.

Лидеры Европейского союза выделили как основную цель развития ЕС в новом тысячелетии, перестройку работы союза в более простом и понятном режиме для его граждан, тем самым, приблизив наднациональное объединение к жителям ЕС и упрочив его пошатнувшуюся легитимность.

Тут нужно учесть, что одной из доктрин развития Европейского объединения с момента его организации является его демократическая направленность, приверженность демократическим ценностям. Идея европейской интеграции зарождалась в условиях второй мировой войны и виделась как единственно возможный путь построения общества мира, основанного на уважении прав и свобод граждан. Во многом, если рассматривать эволюцию интеграционного объединения Европы, всегда прослеживалось стремление к максимальной открытости, доступности для граждан стран-участниц. Это продиктовывалось необходимостью легитимизации ЕС, как новой структуры. Повышению ее авторитета в глазах граждан и росту поддержи с их стороны.

Однако после сложностей при ратификации учредительных договоров в 90-х годах, а так же после провала референдума в Ирландии по Ниццскому договору встал вопрос о необходимости повышения легитимности Евросоюза и его институтов в глазах граждан союза.

Таим образом, Лаакенская декларация поставила перед союзом вопрос о повышении демократичности, эффективности и прозрачности работы объединения, как основные цели реформирования институционального базиса Евросоюза.

Также Лаакенская декларация выделила проблему не столько территориального, сколько демографического расширения союза, а значит и стоявшую проблему необходимости изменения подхода к развитию общеевропейской идентичности.

При этом декларация не давала четких ответов на поставленные вопросы, а лишь провозглашала механизм для их поиска.

Именно в Лаакенской декларации впервые для принятия учредительного договора Европейского союза был предложен новый для документов такого уровня механизм - Конвент о будущем Европы. По декларации, он должен был начать свою работу 1 марта 2002 и в течение года должен был собрать и переработать в форме единого проекта все высказанные в ходе дискуссии предложения. Окончательно было принято решение о разработке совершенно нового учредительного договора, в основе которого подразумевался новый базис, отличный от предыдущих учредительных договоров Европейского союза, так как документ, разработка которого поручалась Конвенту о будущем Европы, получил наименование Конституционного договора, тем самым, претендуя на совершенно иное значение, чем предыдущие договора. По замыслу разработчиков декларации, документ подписанный в Лаакене должен был помочь добиться успеха в вопросе разработки правильного пути развития Евросоюза.

2. Подготовка и содержание проекта Конституционного договора для Европы, как нового этапа реформирования Европейского союза

2.1 Первый этап подготовки проекта Конституционного договора для Европы: Европейский Конвент или Конвент о будущем Европы

Конвент о будущем Европы, организация которого прописывалась в Лаакенской декларации, начал свою работу 28 февраля 2002 года в Брюсселе - день, ставший по словам Председателя Европарламента «решающим и революционным шагом для европейской демократии и парламентского метода». Он должен был суммировать результаты дискуссий и представить свои рекомендации по вопросам реформирования Европейского союза.

Конвент представлял собой международную конференцию, включавшую в себя не только представителей государств-членов Европейского союза, но делегатов стран-кандидатов в Евросоюз. Состав Конвента включал в себя 207 представителей в составе: Председателя, двух его заместителей по 1 представителя правительств стран-членов и стран-кандидатов Европейского союза, по 2 депутата от каждого национального парламента государства-участника А также 16 членов Европейского парламента и 2 представителя Европейской комиссии.

При этом изначально планировалось, и было реализовано создание резервных представителей, так называемых заместителей действующих членов Конвента на случай, если тот не сможет принять участие в работе, дабы заменить его в процессе разработки Конституционного договора.

При этом более половины представителей Конвента были парламентариями, которые несли ответственность перед своими избирателями, а не перед своими правительствами. Таким образом, Конвент в первую очередь, состоял из политиков, а не дипломатов, с широким представительством сил, выступающих за федерализацию Европейского союза.

В качестве наблюдателей приняли участие три представителя Комиссии по экономическим и социальным вопросам, три представителя организаций-социальных партнеров и шесть представителей Комитета по делам регионов, а также Европейский омбудсмен. Президенты Европейского суда и Счетной палаты приглашались на слушания дополнительно.

Председателем Конвента Европейский совет назначил бывшего президента Франции (1974-1981 гг.) и известного политического деятеля Валери Жискара д'Эстена. Поскольку во главе Конвента, разработавшего Хартию основных прав гражданина ЕС, стоял немец, то для Франции председательство в Конвенте по проблемам конституциональной реформы было вопросом особого престижа.

Более двадцати лет назад Жискар д'Эстен в сотрудничестве с Гельмутом Шмидтом сумел добиться реализации принципа прямой выборности в Европейский парламент. Как депутат от Европы, он выступал за углубление ЕС. А его представления о будущем Европейского союза основывались на идее децентрализированного федерализма - это своего рода «срединный путь» между «европейским федеративным государством» и «Европой наций».

Ему помогали бывший премьер-министр Италии Джулиано Амато и бывший вице-президент Бельгии Жан-Люк Деэн, ратовавшие за конституционализацию ЕС.

Жан-Люк Деэн является приверженцем бельгийского федерализма. По поручению Комиссии он уже в 1999 году был соавтором предложения по пересмотру Договора, выступая за разделение текста Договора о ЕС на две части.

Структура Конвента о будущем Европы ориентировалась на схожую международную конференцию, также носившую наименование Конвент, который под председательством Романа Герцога разработал Хартию основных прав гражданина ЕС.

Работа Конвента соединяла в себе ряд форм, направленных на оптимизацию процесса разработки Конституционного договора для Европы. Так, работа Конвента включала в себя регулярные пленарные заседания, проводившиеся раз или два раза в месяц, собирая весь состав делегатов Конвента. Пленарные заседания проходили в помещении Европейского парламента в Брюсселе, позволявшем вместить всех участников. В процессе одной сессии пленарного заседания Конвента обсуждался один или два основных обобщающих вопроса разработки договора, дабы принять основополагающие и направляющие решения. При этом повестка дня определялась Президиумом Конвента в лице его Председателя и двух вице-председателей Конвента.

Для рассмотрения и решения вопросов на более глубоком уровне, требующем длительной проработки, в структуре работы Конвента были образованы рабочие группы, состоявшие из состава делегатов. Они создавались для рассмотрения сложных вопросов, которые трудно глубоко разобрать на пленарном заседании. Рабочие группы формировались из членов Конвента на добровольной основе, с привлечением экспертов и функционировали под руководством ответственного члена Президиума. Их задача заключалась в выработке максимально детального мнения по рассматриваемой проблеме.

В процессе работы Конвента были образованны следующие группы: группа, посвященная проблеме принципа субсидиарности. Работа этой группы была направлена на решение вопросов как лучше всего осуществлять реализацию и контроль за реализацией этого принципа, должны ли быть включены в Договор механизмы или процедуры его осуществления Политический или юридический характер процедуры.

Вторая рабочая группа была посвящена Хартии основных прав Европейского союза. Этот документ был разработан в 2000 году и включал в себя основные права граждан ЕС. Хартия не была принята как обязательный документ всеми странами Европейского союза и носила рекомендательный характер. Однако на встрече в Лаакене было принято решение о включении ее в текст нового договора, где она будет носить обязательный к исполнению характер.

Работа третьей группы заключалась в проработке вопроса юридического положения Европейского союза и его правосубъектности. Европейский союз, начавший свое существование в 1993 году с Маастрихтского договора, позиционировался как новый этап создания более тесного союза европейцев. Он состоял из трех опор: Европейские сообщества (общая сельскохозяйственная политика, общий рынок, транспорт и т.д.), общая внешняя политика и политика безопасности, а также полицейское и юридическое сотрудничество. Однако при этом у Европейского союза 90-х годов не было своей юридической правосубъектности и для ее введения, и была организована эта группа. В ее задачи входило рассмотреть последствия введения правосубъектности ЕС и ее характер.

Четвертая группа рассматривала роль национальных парламентов в архитектуре будущего Европейского союза, какую роль парламенты стран-членов Европейского союза будут играть в структуре работы ЕС по новому учредительному договору союза. Задачами этой группы было выявить роль национальных парламентов в существующей архитектуре Евросоюза, а так же взаимодействие полномочий парламентов национального и наднационального уровня, их разграничение и взаимодополнение.

Пятая группа разрабатывала дополнительные полномочия, которые должны были бы покрывать те области компетенций, в которых возможности союза были ограничены. Например, в вопросах поддержания стран-членов, или для способствования сотрудничеству и координации членов Европейского союза. Группа должна была определить: нужны ли дополнительные полномочия Евросоюзу, и какие именно, а так же как они будут согласовываться с полномочиями стран-членов.

Последняя группа занималась рассмотрением экономической политики будущего Европейского союза. Задачей их было рассмотреть возможности еще более плотного экономического и валютного сотрудничество стран Европейского союза и евро зоны в условиях масштабного расширения и намечаемой институциональной реформы.

Помимо этих групп, созданных еще в самом начале работы Конвента, как разрабатывавшие основополагающие правовые положения будущего договора, были организованы и другие. Они рассматривали вопросы, проявившие необходимость более глубокого изучения уже в процессе работы Конвента. Таким образом, уже после начала работы Конвента, были образованы дополнительные группы по вопросам внешней политике союза, обороны, безопасности и правосудия, а также по социальным вопросам.

Руководство Конвентом осуществлял коллегиальный орган - Президиум. В него вошли Председатель и вице-председатели Конвента, назначенные Лаакенской декларацией. Два представителя Европейской комиссии в лицах: Мишель Барнье, комиссара ЕС по региональной политике и Антонио Виторино, комиссара по вопросам правосудия и внутренних дел. По одному представителю от правительств трех государств, которые председательствовали в европейском союзе в период работы Конвента (Испании, Дании и Греции). Два представителя Европейского парламента: Индиго Мендез де Виго от Испании и Клаус Ханш от Германии. Два представителя от депутатов парламентов государств-членов: Джон Брутон, депутат парламента Ирландии, и Жизела Стюарт, представитель британского парламента. А также в состав Президиума вошел один представитель от стран-кандидатов: Алоиз Петере - депутат парламента Словении, бывший ее премьер-министр.