Проект Конституционного договора для Европы как попытка реформирования Европейского союза (2001-2005 гг.)

Характер вспомогательного органа Европейского Конвента носил Секретариат, в составе 19 человек во главе с Генеральным секретарем Джоном Керром, бывшим послом Великобритании в США.

Работа Конвента была поделена на три периода, каждый из которых имел свое целевое назначение. Первым являлся Период слушаний, проходивший в течение весны-лета 2002 года. В это время работа Конвента была направлена на выяснение взглядов его членов, а также позиций представляемых ими государств и институтов по вопросам будущего развития Европейского союза.

Второй период работы Конвента был посвящен анализу и проходил осенью 2002 года. В рамках данного этапа Конвент приступил к изучению возможных путей реформирования Евросоюза в отдельно взятых аспектах. Таим образом, Конвент, получив представление об идеях и направлениях возможных путей реформирования интеграционного объединения, приступил к их анализу и перенесению уже конкретных вопросов реформирования в рабочие группы, которые занялись глубокой проработкой заданных им тем в рамках поиска оптимальных вариантов, устраивавших все государства-члены.

Третьим этапом стал период синтеза, занявший самый длительный срок с ноября 2002 года по июнь 2003 года. Именно в это время Конвент занимался составлением единого проекта Конституционного договора для Европы.

Анализ и объединение выводов рабочих групп в единый текст договора взял на себя Президиум Конвента, опиравшийся в своих выводах на доклады, предоставленные ему рабочими группами.

Непосредственное составление разделов и статей осуществлялось Секретариатом Конвента, а также 12 редакторами из юридических служб институтов Европейского союза.

Если рассматривать политическое значение Конвента о будущем Европы, то можно сказать, что в сравнении с прежней процедурой, основанной на деятельности исключительно межправительственных конференций в составе членов правительств и дипломатов стран-участниц объединения, Конвент представляет собой огромный скачок вперед уже просто в силу своего символического значения. Межправительственные конференции и готовящие их рабочие группы заседали за закрытыми дверями, дискуссии же Конвента носили открытый и публичный характер. Он представлял собой орган, по сути своей демонстрировавший изменения, произошедшие в Европейском союзе, отражавший развитие ЕС по пути политико-правовой интеграции, эволюцию союза, который давно уже является не только союзом государств, но и союзом граждан.

Велики были опасения по поводу того, что Конвент, по своему составу представленный преимущественно парламентариями, мог бы действовать как учредительный орган, который своим размахом может причинить ущерб результату Межправительственной конференции. В соответствии с этим Европейский совет в Лакене не стал связывать себя обязательствами по результату работы Европейского Конвента, а осторожно заявил, что будет рассматривать заключительный документ как «исходный пункт для работы последующей Межправительственной конференции».

Перед Конвентом была поставлена двоякая задача: либо разработать проект будущего учредительного документа Союза (своеобразный «план-максимум»), либо - в случае невозможности достичь компромисса - представить различные варианты действий, которые подлежат обсуждению в 2004 г. в ходе межправительственной конференции. Конвент сделал выбор в пользу максимального варианта - «конституционализации» правовых устоев Союза, т.е. замены действующих учредительных договоров единым документом под названием Конституция или Конституционный договор.

Кроме планов сделать Договор ЕС более компактным и более понятным, Конвент должен был вынести предложения по поводу более эффективного распределения функций между структурами Европейского союза.

По завершении работы Конвента в 2003 г. указанный документ был представлен главам государств стран-участниц Европейского союза, а затем, после его доработки в ходе межправительственной конференции, проходившей в 2004 году, - подписать и отправить на ратификацию в национальные парламенты.

При этом необходимо отметить стремление лидеров Европейского союза изменить подход к выработке основополагающих документов союза. Конвент задумывался, как более демократичный и открытый механизм, чем применявшиеся прежде межправительственные конференции. И тем самым должен был способствовать повышению легитимности Европейского союза в глазах граждан стран-членов. Не зря Конвент о будущем Европы многие из его участников и лидеров ЕС сравнивали с Конвентом принявшим Конституцию Соединенных Штатов Америки. При этом идея разработки важного для Евросоюза документа путем Конвента была апробирована в 2000 году при создании Хартии основных прав Европейского союза. И хотя она не была признана всеми государствами-участниками объединения, Хартия стала большим прорывом в процессе демократизации и гуманизации ЕС.

Опыт разработки Хартии было решено частично перенести на процесс подготовки текста Конституционного договора для Европы, дабы способствовать легитимизации разрабатываемого проекта в глазах граждан Европейского союза и его общественных институтов. Открытый характер его работы должен был способствовать участию в обсуждении не только делегатов Конвента, но и общественных организаций и прессы, дабы максимально полно отразить в разрабатываемом договоре желания и стремления граждан союза.

«Мы должны создать такую модель, которая способствовала бы плодотворному сотрудничеству Совета ЕС, Европейской комиссии и Европарламента. Мы должны стать ближе к людям, потому что они уже начинают испытывать страх перед объединённой Европой. Неужели же опыт создания Евросоюза в его нынешнем виде был неудачным, если сейчас придётся менять столь многое?» говорит член Конвента, немецкий социал-демократ Петер Глоц.

По мнению главы Конвента Жискара д'Эстена две наиболее нуждающиеся в реформах сферы, это, во-первых, разделение полномочий между Европейским Союзом и национальными государствами, а во-вторых - усиление единой внешней политики и политики безопасности. Нынешняя двойственная структура, когда существует как пост Верховного представителя ЕС по этим вопросам, так и пост члена Европейской Комиссии, курирующего внешние связи (их занимают Хавьер Солана и Крис Паттен) соответственно, представлялась Валери Жискар д'Эстену лишенной смысла. «Мы хотим, чтобы ЕС во всех международных экономических и политических организациях говорил единым голосом», - сказал он.

Также В. Жискар д'Эстен заявил, что необходимо внести изменения в нынешнюю практику работы Советов Европейского Союза - форумов отраслевых министров, принимающих решения в пределах своих полномочий. Все бы ничего, но решения эти порой оказываются слишком противоречивыми, ведь финансисты встречаются отдельно от транспортников, а аграрии - от экологов. Председатель Конвента считал, что было бы разумнее доверить все дела Совету по общим вопросам.

Однако в реальности Конвент не смог дать эффекта объединения, общеевропейского единства. В процессе его работы не раз происходили столкновения различных интересов, становившихся публичными в силу открытости работы Конвента. Наоборот, противоречия, начавшие проявляться еще в ходе работы Конвента о будущем Европы, а затем, ярко проявившиеся в ходе межправительственной конференции отчетливо показали расстановку приоритетов представителей государств-членов союза, готовых скорее отстаивать свои интересны и блага в рамках Евросоюза, чем поступиться частью своих интересов в рамах достижения единого решения.

Большой импульс работе Конвента придал иракский кризис, вызвавший раскол в странах-участниках ЕС. В глазах членов Конвента, как и подавляющей части элиты Европейского союза, он подтвердил, что слабость Евросоюза не в переизбытке, а в недостаточности интеграции, а также необходимость ее углубления.

На Афинском саммите Европейского союза, проходившем 16-17 апреля 2003 г., развернулась дискуссия и по работе Конвента о будущем Европы, о Европарламенте и Еврокомиссии. Президент Европейского парламента Пэт Кокс в своей речи приветствовал идею об избрании президента Еврокомиссии и об утверждении состава комиссии Европейским парламентом, отметив, «что общественное мнение требует, чтобы комиссары всех стран-членов сидели за одним столом». Он также назвал нецелесообразным избрание конференции (или Конгресса) членов национальных парламентов и Европарламента, выступив за продолжение системы демократического контроля правительств стран со стороны их парламентов, а Еврокомиссии - со стороны Европарламента. Таким образом, идея о необходимости дальнейшей интеграции и координации работы институтов союза прочно вошла в восприятие европейских политиков в начале XXI века.

После Копенгагенского саммита президент Конвента о будущем Европы Валери Жискар д'Эстен представил промежуточный отчет о работе Конвента. Им были выделен ряд ключевых условий для разработки текста Конституционного договора, принятие которого запланировано на конец 2004 г.: состав и число членов Еврокомиссии (после расширения до 27 государств-участников Европейского союза), назначение и полномочия президента Комиссии, назначение и функции будущего «министра иностранных дел» ЕС, а также компетенции и роль Европарламента и национальных парламентов в структуре Евросоюза.

Примерно тогда же Конвент поставил перед собой новую весьма амбициозную задачу - отказаться от передачи Европейскому Совету конкурирующих вариантов проекта, как это планировалось ранее, и отыскать устраивающие всех развязки и в итоге выйти на полностью согласованный текст. Для этого в работе Конвента все усилия были направлены на то, чтобы получить сбалансированный и компромиссный пакет, который в идеале должен был бы получить всеобщую поддержку. Таким образом, Конвент стремился разработать и согласовать текст, который, корректируя существовавшее соотношение властных полномочий внутри интеграционного объединения, одновременно усиливал бы и государства-члены, и Европейский союз в целом, и каждый из его институтов в отдельности, создавая при этом такую систему взаимных конструктивных уступок, которую в дальнейшем было бы очень трудно разорвать.

Конвент рассматривал такие положения проекта Конституционного договора, затрагивающие узловые права граждан Европейского союза, ответственность институтов и органов союза.

Особое внимание делегатов конвента привлек вопрос о положении Европейского союза, как конгломерата сообществ, основанного на трех опорах. Подобная структура была посчитана нецелесообразной, ослабляющей единство ЕС, как наднационального объединения.

Не меньшим вниманием пользовалась проблема соотношения и первичности во взаимоотношении права Европейского союза и его государств-членов. Конвентом было принято решение о четком разграничении компетенций союза и его участников на основе более четко сформулированного и разработанного принципа субсидиарности. При этом контроль над его соблюдением было решено передать в ведомство национальных парламентов на весьма жестких условиях. Это в свою очередь усиливало значение парламентов государств-членов, как органов контроля над деятельностью европейского союза. При этом парламенты, являясь институтами прямого представительства в рамках политической системы государств-членов, усилением своего положения в структуре наднационального объединения должны были способствовать демократизации и легитимизации деятельности всего Евросоюза в целом.

Особое внимание в работе Конвента было уделено институциональной реформе, ставшей во многом ядром нового договора.

Еще одним вопросом, поставленным перед Конвентом Комитетом регионов по проблеме положения регионального уровня управления в структуре разделения полномочий в рамках Европейского союза, а также положения местного самоуправления в рамках государств-членов ЕС.

По сути, Конвентом обсуждались вопросы, являвшиеся основой выбора пути развития Европейского союза: создание союза государств или сохранения национального суверенитета, усиление наднациональной структуры или сохранение приоритета межправительственного сотрудничества.

Вопрос о приоритетном пути развития в процессе разработки вызывал острые споры, и если в рамках Конвента их удавалось привести к единому компромиссному решению, то в дальнейшем разработка нового договора столкнулась с острыми противоречиями со стороны стран-членов, как старых, так и только входивших в состав Европейского союза.

Однако стоит помнить, что и на самом Конвенте шли активные дебаты, показавшие наличие серьезных разногласий среди делегатов. Стоит, например, отметить, что еще за несколько дней до презентации проекта Конституционного договора, разработанного Конвентом, представители 18 из 25 стран высказывали свое несогласие с разработанным документом. Однако председатель Конвента Валери Жискар д'Эстен, проявив дипломатический талант, смог достичь консенсуса по разрабатываемому проекту.

Немецкая газета «Тагесшпигель» пишет: «Он сумел объединить подавляющее большинство: 105 членов Конвенции на основе одного предложения». При этом, критике подверглись малые и средние страны Европы в том, что они заблокировали куда более далеко идущие реформы из опасения потерять свое влияние в Совете министров ЕС, тем выразив приоритет сохранения или повышения своего положения в рамках единого объединения.

Позитивная реакция населения на деятельность Конвента, его открытый, демократический характер, и притягательность обсуждавшихся там идей активно использовались лидерами Европейского союза для легитимизации расширения ЕС в глазах общественного мнения государств-членов.

2.2 Второй этап подготовки проекта Конституционного договора для Европы: Межправительственная конференция глав государств-членов Европейского союза

Динамика, набранная конституционным процессом, позволяла провести Межправительственную конференцию в кратчайшие сроки и одобрить согласованный пакет, сняв отдельные огрехи, еще до конца 2003 года.

Однако реализовать идею объединения процессов расширения и углубления интеграции в их документальном воплощении в одно время не удалось. Наружу выплеснулись противоречия загнанные вглубь, в процессе работы Конвента, возникшие между странами Евросоюза по вопросам будущего Евросоюза.

Сроки, которые были установлены для процесса рассмотрения проекта в рамках Межправительственной конференции, были сорваны и государства-члены, а также страны-кандидаты получили возможность заново согласовывать формулировки положений проекта Конституции.

Польша и Испания активно выступили против введения двойного квалифицированного большинства, предложенного Конвентом, как способ расчета голосов каждого государства-члена Европейского союза, с сохранением распределения голосов в Совете министров Европейского союза, предложенного Ниццским договором, где им полагалось число голосов (по 27 голосов) немногим меньше крупнейшего из членов ЕС - Германии (29 голосов).

При этом Польша, являвшаяся на тот момент лишь кандидатом в члены Европейского союза, высказывала свое мнение в достаточно категоричной форме. И если в процессе обсуждения проекта конституции в рамках Конвента польские представители высказывались более сдержанно, желая сохранить прежнюю систему, в ходе межправительственной конференции польские делегаты выступили с очень жесткой риторикой по вопросу возможности сокращения количества своих голосов в Совете: «Если позиция ЕС такая же, как и в договоре - без возможности компромисса, - то мы не можем сказать «да», - заявил Квасьневский в интервью ВВС, добавив: «Мы правы в своей борьбе за полноценный баланс в Евросоюзе».

Таким образом, Польша проводила в начале в ходе Конвента, а следом и на Межправительственной конференции курс на сохранение и укрепление своих позиций в Европейском союзе, не желая уменьшать свои возможности к доступу к власти в ЕС.

Недовольство позициями Польши и Испании проявлялось и в публикациях СМИ стран-членов Европейского союза, стоявших у основ евроинтеграции. В частности, в Германии ряд газет отмечал, что то, как ведет себя на переговорах Польша, совершенно немыслимо - неадекватно и неразумно. Что можно объяснять поведение Польши гордыней или упрямством, самоуверенностью или эгоизмом, задиристостью или неблагодарностью, но очевидно одно: ее позиция стратегически неразумна. А также, что в позициях Испании и Польши ее эксперты видят желание противодействовать развитию Европейского Союза.

Интерес к сложившейся ситуации проявляла и пресса соседей ЕС, так женевская «Тан» отмечала, что страны Евросоюза «похоже, еще больше разделились по основному вопросу правил голосования» по новой Конституции. «Варшава и Мадрид не хотят отходить от хартии, подписанной в Ницце, и отвергают идею, что будущее должно определяться 50% стран-членов, в которых проживает 60% населения ЕС».

Президент Франции Жак Ширак, заявил, что он «не представляет» как Польша и Испания смогут заблокировать договоренность, достигнутую остальными членами Евросоюза, в то время как испанские представители «распространили документ, обвиняющий членов ЕС в использовании угроз с тем, чтобы добиться принятия проекта конституции».

Франция и Германия же в свою очередь, стремясь защитить свои интересы, как одни из крупнейших участников Европейского союза объявили о своей готовности в случае провала Конвента начать шаги по двустороннему сближению, что неминуемо привело бы к опасности существования всего Евросоюза в целом. Таким образом, все игроки выступили с жесткими и категоричными заявлениями, не желая уступать в своих интересах ради общего компромиссного решения, что не могло не отразиться на восприятии процесса евроинтеграции населением Европейского союза.

В итоге дебатов по этому вопросу межправительственная конференция разработала Декларацию №5 к проекту Конституции ЕС, где были изложены дополнения к правилам виде специального правового акта, которым был внесен ряд уточнений в механизм голосования квалифицированным большинством, призванные обеспечить более плавный переход от Ниццского механизма распределения голосов к новой системе двойного большинства.

Недовольство проектом конституции также выражали Чехия, Словакия и Австрия - они настаивали на том, что все страны ЕС должны иметь своего представителя в Еврокомиссии, а проект, предложенный на рассмотрение Конвентом о будущем Европы, этого не гарантировал. Он предполагал лишь 15 комиссаров для лучшей управляемости данной структуры

Также ряд стран, в частности Польша, Испания и Ирландия - предлагали в преамбуле документа упомянуть христианское или христианско-иудейское наследие Европы. Против этого выступили страны, которые поддерживают жесткое отделение церкви от государства, как например, Франция, выступающая за светский характер власти и независимость Европейского союза от религиозных конфессий.

Дискуссии возникли также и по вопросу возможности применения права «вето» со стороны государств-членов Европейского союза. Так, Великобритания хотела бы иметь такое право в вопросах внешней политики, обороны и налогообложения. При этом, Великобритания выступала против масштабного углубления процесса евроинтеграции, как ослабляющего суверенитет стран-участниц ЕС. При этом в самой Британии шли активные дебаты о будущем Европейского союза и положении Соединенного королевства в нем. Вопрос о пути интеграционного развития Европы и отношении к ней в Британии расколола общество на евроскептиков, считавших, что проект Конституции проводит слишком федеративное направление, и европтимистов, поддерживавших интеграционное развитие Евросоюза, предложенное Конвентом.

Разногласия появились также по вопросу взаимной обороны. Швеция, Австрия, Ирландия и Финляндия потребовали внесения в проект Конституции такой статьи по обороне, которая не накладывала бы абсолютных обязательств по оказанию помощи стране-члену ЕС, подвергшейся нападению.

При этом шведская пресса обвинила лидеров Франции в стремлении создать военно-оборонительное объединение наподобие НАТО на основе стран Европейского союза.

Европейский союз также разделился по вопросу источника формулирования общей внешней политики ЕС. Крупные государства союза, высказывают мнение, что развитие европейского сообщества должно определяться в первую очередь взглядами входящих в Евросоюз правительств. Малые же страны ЕС считают, что тон в развитии Европейского союза должны задавать постоянные институты ЕС вроде Еврокомиссии. Это привело к дебатам по вопросу отчетности будущего Министра иностранных дел Европейского союза.

Дебаты приняли такой размах, что Ирландии, председательствовавшей в Европейском Совете, пришлось на несколько месяцев заморозить работу Межправительственной конференции.

Только после трагических событий в Испании, вновь сплотивших Европейский союз, и указавших на необходимость солидарности, Межправительственная конференция заработала в максимально интенсивном ключе. Уже в июне 2004 года были утверждены последние поправки к проекту Конституционного договора.

Но зигзаги конституционного процесса и жесткость государств-членов в отстаивании своих позиций на Межправительственной конференции оставили ряд негативных последствий для будущей ратификации договора, таких как дезорганизация населения, рост оппозиционных настроений по вопросу ратификации Конституции, восприятие этого документа, как навязанного европейскими бюрократами. А также это привело к внесению ряда изменений в сам текст проекта Конституции.

Процесс разработки проекта Конституционного договора показали, как умение искать компромиссы внутри европейского интеграционного объединения, так и неготовность стран-членов и стран-кандидатов ЕС поступиться национальными интересами и даже минимально ослаблять свое положение в структуре институтов Европейского союза. При этом, государства-участники Конвента, межправительственной конференции и всего процесса разработки проекта Конституции, не замечали, что при столь явном проявлении разногласий происходит ослабление всего союза в целом, как наднационального демократического объединения стран Европы.

Показательным моментом также является значение фигуры председателя Конвента. Так еще в ходе работы Конвента выявились противоречия между позициями представителей различных государств-членов и стран-кандидатов. К примеру, польский вопрос и несогласие с предложенным проектом квалифицированного большинства при голосовании в Совете министров, а также реформирование Комиссии с сокращением ее численности высказывались представителем Польши еще в ходе дебатов в рамках работы Конвента. Но при этом компромиссное решение все же было достигнуто, и проект, разработанный в ходе работы Конвента, увидел свет в виде единого согласованного текста. Это во многом являлось показателем дипломатического таланта Жискара Д'Эстена, а также правильности выбора его кандидатуры на место Председателя.

С другой стороны, противоречия появившиеся в ходе работы Конвента так и не получив своего разрешения в период первоначальной разработки Конституционного договора, выявились в дальнейшем в ходе Межправительственной конференции, породив ряд крупных политических и дипломатических скандалов и дискредитировав во многом лидеров Европейского союза, как неспособных выставить единую точку зрения.

Что же в итоге представлял из себя проект Конституционного договора для Европы.

2.3 Конституционный договор для Европы: основные положения

Конституционный договор включает в себя введение, четыре основные раздела, 36 протоколов, приложения и 50 деклараций Межправительственной конференции. Основная часть проекта Конституции включала в себя 448 статей.

В преамбуле текста Конституции Евросоюза разработчики указали причины, цели и ценности, на основе которых разрабатывался проект. Также в преамбуле определялись уполномоченные представители, которые получили от своих стран право подписать Конституционный договор.

Первая часть состоит из 59 статей дающих определение, цели, принципы нового союза, которым он привержен и которые должны стать критериями для приема в Европейский союз новых государств-членов. Также в этой части уточняются полномочия союза и государств-членов, конкретизируются принципы функционирования институциональной системы и определяется правовой статус нового интеграционного объединения. В этой части рассматриваются вопросы важнейших сфер деятельности Европейского союза.

Вторая часть Конституции Европейского союза представляет собой включенный в проект текст Хартии основных прав Евросоюза в составе 54 статей, практически без изменений вошедших в текст нового договора.

Самой объемной частью Конституции являлась третья часть, включавшая в себя 342 статьи и озаглавленная «Политики и функционирование союза». Этот раздел посвящен отношениям Евросоюза с третьими странами, продвинутому сотрудничеству и пространству свободы, безопасности и законности, а также воспроизводит основные положения действующих учредительных договоров Европейского союза.

Четвертая часть состоит из 10 статей, и посвящена вопросу упразднения всех других предыдущих учредительных договоров с момента вступления в силу Конституционного договора. Также в ней говорится о правопреемстве нового союза по отношению к правам и обязанностям Европейского сообщества и Европейского союза, а также о процедуре пересмотра договора и о порядке его вступления в силу.

Протоколы к проекту Конституции получили положение ее составной части. Они выступают в качестве структурно обособленных разделов документа. Регулирующих специальные вопросы.

Декларации, прилагаемые к тексту Конституции, выступают в качестве официальных заявлений государств-членов по поводу толкования или применения отдельных статей Конституции и протоколов к ней.

При этом Конституционный договор представляет собой наиболее масштабную реформу правовых устоев Европейского союза. В отличие от ранее осуществляемых преобразований, которые сводились к изменению и дополнению существовавших прежде учредительных договоров, конституция Евросоюза 2004 года полностью отменяла все предыдущие договора целиком, за исключением лишь одного - Договора о Евратоме 1957 года.

С прекращением действия Маастрихтского договора 1992 года и Римского договора 1957 года прежний Европейский союз, образованный в конце двадцатого века, прекращает свое существование. Вместо него создается новая организация, состоящая из тех же государств-участников и носящая тоже название. Таким образом, конституция предполагала ликвидацию старого и появление нового Европейского союза, являвшегося правопреемником своего предшественника.

Конституция Европейского союза должна была полностью видоизменить само устройство ЕС, как наднационального объединения. Была предложена отмена существовавшей прежде системы трех опор Евросоюза.

Новый союз, созданный путем полной отмены предыдущих договоров и созданием нового единого акта не должен был бы включать в себя какие-либо опоры. Его устройство основывалось на принципе правосубьектности, в силу чего при издании правовых актов, заключении международных договоров и в случаях иных правоотношений Европейский союз выступает как единое целое.

Содержание данного принципа выражалось в Конституции появлением ряда прерогатив и возможностей. Таких как право Европейского союза заключать от собственного имени соглашения с иностранными («третьими») государствами и международными организациями. При этом соглашения заключенные от лица Евросоюза должны были автоматически получать статус обязательных для всех стран-членов.

Также за новым Европейским союзом по Конституции признавалась деликтоспособность, то есть способность нести ответственность по заключенным им договорам и за причинение вреда другим лицам.

Конституция привносит также возможность открытия дипломатических представительств Европейского союза в третьих странах, а также международных организациях, наравне с представительствами государств-членов.

Единственным исключением сделанным Конституцией в отношении изменения структуры Европейского союза стало сохранение виде отдельного сообщества Евратома, утвержденного специальным договором в 1957 году. Было принято решения сохранить Европейское сообщество по атомной энергии в качестве организации, состоящей при новом Европейском союзе и управляемой его институтами. Таким образом, Договор о Евратоме 1957 года должен был стать единственным из подписанных ранее учредительных документов, который должен был сохраниться после вступления в действие Конституционного договора.

Конституцией выделялся ряд компетенций Европейского союза. Разграничение компетенций между национальным и наднациональным уровнями было одним из важных вопросов в процессе разработки проекта Конституционного договора. Это требовалось для лучшей ориентации граждан союза в вопросе ориентирования по сферам ответственности Европейского союза и государства-члена, в котором они проживают.

В процессе разработки проекта Конституции ее создатели опирались во многом на принципы федеративной модели формирования разграничений компетенций различных уровней власти. Таким образом, в Конституции происходит четкое разделение компетенций на несколько категорий.

Конституционным договором выделяется ряд исключительных компетенций Европейского союза в таким областях, как: таможенный союз, установление правил конкуренции, валютная политика для стран-членов, чья денежная единица - евро, общая политика рыболовства, общая торговая политика. А также в части заключения международных соглашений, если это предусматривается актами союза или необходимо для осуществления его внутренних полномочий, или если договор затрагивает общие нормы союза. Таким образом, данные вопросы полностью перешли от государств-членов на наднациональный общеевропейский уровень.

Следующей категорией можно назвать сферу совместных полномочий Европейского союза и стран-участниц. Данная категория наиболее обширная по объему, включая в себя: внутренний рынок, социальная политика, экономическое, социальное и политическое единство, сельское хозяйство, окружающая среда, защита прав потребителей, транспорт, трансъевропейские сети, энергетика, пространство свободы, безопасности и правосудия, общая безопасность в сфере здравоохранения.

При этом в сферу совместной компетенции попадает область научных исследований и технических разработок, в таком объеме, что Евросоюз имел бы возможность проводить свои общие научные программы. Однако при этом данные программы не должны мешать выполнению полномочий стран-членов.

Третьей сферой выделялись компетенции по осуществлению поддерживающей, координирующей или дополняющей деятельности. Сюда относятся сферы наиболее тесно связанные с особенностями укладов жизни различных государств-членов, и куда вмешательство со стороны Евросоюза ограничивается минимальным воздействием. Сюда относятся такие вопросы, как: охрана и укрепление здоровья, промышленность, культура, туризм, образование, профессиональное обучение, спорт, государственная защита и административное взаимодействие. Вмешательство Европейского союза в данные компетенции сводится преимущественно к оказанию финансовой или иной поддержки, а также к даче рекомендаций.

Система классификации компетенций основывается на ряде принципов, которые были положены создателями проекта Конституционного договора в основу. Конституцией закреплялись три основополагающих принципа Европейского союза: принцип передачи полномочий, принцип субсидиарности и принцип пропорциональности.

Принцип передачи полномочий подчеркивает факт, что Европейский союз для достижения целей, изложенных в тексте Конституции, действует в пределах компетенций, предоставляемых ему государствами-участниками объединения. Таким образом, конституционным договором указывается производный характер компетенций европейского союза. Указывается производный характер объединения и его полномочий по отношению к государствам-членам союза, формирующий его полномочия.

Если рассматривать основы данного принципа, то можно вывести их из производного характера полномочий Евросоюза, наделяемого ими государствами-участниками, которые в рамках имеющихся у них суверенных прав принимают решения об уступке части суверенитета наднациональному объединению, либо о сохранении их за собой.

Принцип субсидиарности и принцип пропорциональности перешли в текст Конституционного договора из прежних учредительных договоров Европейского союза. Их предназначение определялось регулированием порядка осуществления Евросоюзом предоставленных ему компетенций. Конституция определяет принцип субсидиарности, как принцип, в соответствии с которым Евросоюз действует в сферах, не относящихся к его исключительной компетенции, в случае если цели намеченных действий не могут быть в достаточной мере достигнуты государствами-участниками на центральном, региональном или местном уровнях, но могут быть реализованы на уровне Европейского союза.

Принцип пропорциональности же получил в тексте Конституции определение, как принцип, в соответствии с которым суть и форма действий Европейского союза не выходят за рамки необходимого для достижения целей, определенных Конституцией.

Конституция также усиливала механизм реализации принципов субсидиарности и пропорциональности, посвятив этому Протокол №2 «О применении принципов субсидиарности и пропорциональности», в соответствии с которым национальные парламенты получали бы более эффективные рычаги контроля за соблюдением данного принципа институтами Евросоюза.

Так национальные парламенты или палата национального парламента любого государства-члена получала право в течение шести недель с момента получения проекта европейского законодательного акта, прислать Председателям Европейского парламента, Совета министров или Комиссии обоснованное заключение по предложенному законодательному акту. При этом, в случаях, если заключения вынесшие мнение о несоответствии проекта европейского законодательного акта принципу субсидиарности, закрепляются как минимум третью от всех голосований, проведенных национальными парламентами, проекта законодательного акта отправляется на пересмотр, в процессе которого инициаторы законопроекта могут отозвать его с рассмотрения.

Так же Конституцией предоставляется право государствам-членам, а точнее их парламентами или палатами парламентов возбуждать судебные разбирательства и оспаривать европейские законодательные акты по поводу нарушения принципа субсидиарности в Суде Европейского союза. Также этим правом впервые наделяется орган Европейского союза - Комитет регионов.

Таким образом, Конституционный договор значительно укреплял роль национальных парламентов в вопросах принятия решений институтами Европейского союза.

При этом Конституционным договором дается разделение на сферы применения компетенций Европейского союза. Данное разделение приводится создателями Конституции как замена прежней системы трех основ, дабы упорядочить и систематизировать области компетенций ЕС Можно выделить две основные сферы: внутриполитическую и внешнеполитическую, в рамках которых классифицируется и распределяются полномочия Европейского союза, наделяемые его институтам.

Вслед за прежней структурой Европейского союза, созданной предыдущими учредительными договорами, Конституция учреждает ряд институтов, органов и учреждений Европейского союза с различным объемом властных полномочий и политико-юридических возможностей.

Институтами союза проект Европейской конституции называет: Европейский парламент, Европейский совет, Совет министров, Европейскую комиссию, Суд Европейского союза. При этом политическими целями институтов Европейского союза выделяются такие, как: утверждение ценностей союза, достижение его целей, служение интересам его граждан и государств-членов, обеспечение последовательности, эффективности и целостности его политик и действий. Таким образом, Конституция провозглашает политическую направленность Европейского союза и его институтов, тем самым, декларируя обещание решить вставшие перед Евросоюзом проблемы.

Численный состав Европейского парламента по конституции ЕС сохранил Ницский параметр и не превышать 750 человек, представителей всех стран-членов Евросоюза. При этом квоты государств-членов после 2009 года государств-участников должны были фиксироваться специальным европейским решением, издаваемым Европейским советом по предложению Европарламента и с его согласия. При этом члены Европейского парламента должны были избираться на пятилетний срок, путем тайного свободного голосования.

Конституция выделяла четыре функции Европейского парламента: законодательную, бюджетную, политического контроля, право избирать Председателя Европейской комиссии и консультативную функции.

Законодательная функция включала в себя принятие европейских законов и рамочных законов. Конституция впервые устанавливала, что Европейский парламент совместно с Советом должны совместно издавать законодательные акты Европейского союза в рамках обычной законодательной процедуры.

Бюджетная функция Европейского парламента заключается в вопросе принятия бюджета Европейского союза и контроль за его исполнением. Бюджет ЕС, по Конституции, должен был издаваться в форме европейского закона. Сама разработка и принятие бюджета Евросоюза, как и прежде, должны были проходить в рамках специальной бюджетной процедуры, которая дает право решающего голоса Европарламенту и Совету министров.

При этом Конституция отказывалась от существовавшего деления расходов на «обязательные» и «необязательные», представлявшие собой: обязательные как в основном расходы на финансовую поддержку сельского хозяйства государств-членов Европейского союза, в размере около 40% всего бюджета, а большинство остальных расходов было отнесено к категории необязательных.

В вопросах же контроля за расходованием бюджетных средств и источников доходной части бюджета Конституционный договор не затронул права Европейского парламента. Роль Парламента в вопросе формирования доходной части бюджета Конституция определяет как консультативную.

Функция политического контроля Европейского парламента вытекает из его демократической выборной природы. В первую очередь контролю подвергается исполнительный бюрократический институт союза - его Комиссия. Конституция наделяет Европарламент правом вынесения вотума недоверия Европейской комиссии путем открытого голосования, при вынесении которого все члены Комиссии одновременно уходят в отставку, а союзный Министр иностранных дел освобождается от полномочий. При этом сменщики, которые заменят освобожденных членов Комиссии будут иметь срок полномочий, оканчивающийся в тот момент, когда должен был бы закончиться срок ушедших в отставку. Также в состав данной функции входит обязанность Европейского парламента по выбору Европейского омбудсмена, избираемого на срок равный сроку полномочий самого Парламента.

Другим важнейшим рычагом воздействия Европейского парламента на Комиссию несомненно служит право Парламента ЕС избирать Председателя, кандидатуру которого на голосование выдвигает Европейский совет, Еврокомиссии большинством голосов депутатов. А также необходимости вынесения вотума согласия со стороны Европарламента при утверждении членов Европейской комиссии.

Консультативная функция Европарламента является его старейшей функцией, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений ЕС, но с правом совещательного голоса, в форме консультативных заключений или юридически необязательных резолюций.

Так предварительного одобрения Европейского парламента, как выборного органа, представляющего граждан ЕС, требуют такие вопросы, как важные соглашения с третьими странами и международными организациями, формирование некоторых органов Европейского союза, таких как Председатель и другие члены Европейского центрального банка, а также члены Счетной палаты. При этом Счетная палата предоставляет отчетность по регулярности производимых трансакций, свидетельства о достоверности отчетов и законности проводимых финансовых операций.

Также консультативная функция Парламента проявляется в вопросах издания незаконодательных актов Европейского союза. Например, при подготовке европейских регламентов Совета о применении конституционных правил в отношении государственной помощи предприятиям или европейские регламенты или решения Совета о создании совместных предприятий.

Европейский совет, возникший в середине 1970-х годов в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов объединения, в Европейской Конституции получил функции придачи стимула необходимого для развития Евросоюза, определения его основных политических целей и приоритетов, общих направлений политики и вытекающих из них приоритетов ЕС. При этом, Европейский союз, являясь институтом Европейского союза, не выполняет законодательных функций.

Однако Европейский совет получал по Конституции право издавать правовые акты союза, в форме европейских решений, имеющих юридически обязательный характер, не будучи направленными на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов Евросоюза.

При этом Европейский совет получил полномочия, резко повышающие его значимость, даже без учета состава данного института союза. Так посредством европейских решений Европейский совет смог бы осуществлять пересмотр некоторых положений Конституции, включая расширение прав Европейского парламента, а также внесение институциональных изменений в валютной сфере или сфере вопросов, по которым государства-члены обладают правом вето.

При этом, однако, требуется одобрение государствами-членами Европейского союза, с соблюдением их национальных требований и после консультаций с Европейской комиссией и Европарламентом. А также принятия европейского решения путем единогласного одобрения членами Европейского совета.

Конституция также наделяет Европейский совет юридически закрепляемым правом выдвигать кандидатуру на пост Председателя Европейской комиссии и назначать Министра иностранных дел Европейского союза.

Так же проект Конституционного договора для Европы создавал должность Президента Европейского совета, не имевшую аналогов ранее. Инициатором ее введения стал президент Франции Жак Ширак, которого активно поддержали главы правительств Испании и Великобритании, а в последствии главы правительств Германии и Италии.

Президент Европейского совета избирался бы квалифицированным большинством членов Европейского совета сроком на два с половиной года, с возможностью однократного переизбрания. При этом. Европейский совет мог бы прекратить его полномочия в случае невозможности исполнения им своих обязанностей или в связи с совершением им серьезного проступка.

Его полномочия заключаются в проведении заседания Европейского совета и направлении его работы, обеспечении подготовки и последовательности работы Европейского совета совместно с Председателем Европейской комиссии, опираясь на работу Совета по общим вопросам. А также Президент Европейского совета прилагал усилия для обеспечения единства и достижения консенсуса а работе Европейского совета, что автоматически создавало необходимость представительства на этом посту человека, являвшегося бы авторитетом для глав всех правительств стран Европейского союза. Также в его обязанности вошло бы представление отчетов Европейскому парламенту после каждого заседания Европейского совета. Именно Президент Европейского совета получал право представлять европейский союз по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, в вопросах не относящихся к компетенции Министра иностранных дел Европейского союза.

При этом, Конституция, в целях уравновешивания государств-членов, дабы не давать формального превосходства одного из участников, закрепляла запрет для Президента Европейского совета занимать какие-либо национальные посты. Кроме того, его возможности ограничивались и при принятии решений, запретом принимать участие в процессе голосования при принятии решения квалифицированным большинством.

Другой межправительственный институт европейского союза - Совет министров или просто Совет представляет собой представительство членов национальных правительств государств-членов Европейского союза.

Конституция сохраняла прежний принцип формирования состава Совета министров Европейского союза. Который должен был сохранить представительство всех стран-членов ЕС по одному представителю от каждого национального правительства.

Однако при этом закладывались различные способы комплектования данного института в зависимости от состава его участников, которые формируются в зависимости от решаемых вопросов.

Конституция выделяет только два состава Совета. Совет по общим вопросам, который подготавливает и обеспечивает организационное сопровождение заседаний Европейского совета во взаимосвязи с Президентом Европейского совета и Комиссии.

А также Совет по международным отношениям, который должен был бы планировать внешнеполитическую деятельность Евросоюза на основе базового стратегического курса. Определяемого Европейским советом и обеспечивать последовательность его выполнения.

Для создания дополнительных составов Совета министров Конституция предусматривала возможность: путем принятия Европейского решения на основе квалифицированного большинства европейский совет может определять перечень других рабочих составов Совета.

Конституция наделяла Совет министров рядом разнообразных функций: законодательная и бюджетная функция, функция определения политики и координационная функция.

Законодательная функция Совета министров Европейского союза Конституцией закладывалась в виде путем взаимодействия с Европейским парламентом при подготовке законодательных актов ЕС с последующей публикацией разработанного закона.

Бюджетная функция Совета также сопряжена с деятельностью Европарламента и Европейской Комиссии. При это Совет получает право утверждения своей позиции по проекту бюджета представленного ему Комиссией Европейского союза и в дальнейшем направляет ее в Европейский парламент.

При этом Совет министров по предложению Комиссии и при соблюдении ряда условий, таких как отсутствие принятия бюджета к началу нового финансового года, может принять европейское решение, разрешающее расходы, превышающие одну двенадцатую часть цифры бюджета предыдущего года, с последующим утверждением Европарламентом.

Функция определения политики Европейского союза придаваемая Совету министров Конституционным договором Евросоюза реализуется как принятие главных ориентиров экономической политики государств-членов и ЕС в целом, подготавливая свои предложения для Европейского совета. При этом Совет, основываясь на докладах, предоставленных комиссией Европейского союза, осуществляет мониторинг экономического развития в каждом из государств-членов и в объединении в целом, следя за соответствием экономической политики общим принципам, выверенным Европейским советом.

Также она проявляется в выработке ориентиров в отношении политики занятости государств-участников ЕС. Совет министров на основе выводов европейского совета ежегодно утверждает основные направления, которые должны учитываться странами-участницами объединения в их политике в сфере занятости.

Координационная функция Совета министров Европейского союза закладывалась проектом Конституции как направление на согласование позиций и действий государств-участников объединения в различных сферах деятельности, т.е. проявляет себя как координация межправительственного органа в вопросах, не относящихся к прямой компетенции Евросоюза.

Примерами реализации данной функции Совета можно назвать право Совета издавать рекомендации по вопросам культуры и межкультурного взаимодействия в рамках Европейского союза, а также согласование государствами-членами в рамках Европейского совета и Совета министров своих внешнеполитических мероприятий с целью определения совместного подхода. При этом для поддержки решения члены Совета должны принять единогласное решение.

Также Конституция сохранила за Советом его традиционные прерогативы, такие как право заключать международные соглашения, когда Совет министров дает санкцию на начало переговоров, санкционирует подписание договоров и их заключение.

Конституция также делала основным механизмом принятия решений Советом министров и Европейским советом - квалифицированное большинство. Предполагалось сокращение количества вопросов, применительно к которым Европейский совет и Совет обязаны были принимать единогласное решение. Этот шаг становился необходимостью в условиях масштабного расширения Европейского союза и включения в него десяти новых членов.

Конституция также привносила изменения в принцип Председательства в Европейском совете и Совете министров Евросоюза. С момента основания ЕС председательство являлось прерогативой государств-членов, которые через своих министров и глав государств руководят заседаниями советов и вспомогательных инстанций.

Право председательства осуществляется в течение одного полугодия и переходит по очереди от одной страны-участницы к другой, в порядке ротации в соответствии с графиком очередности, установленным Советом.

Таким образом, принцип ротации дает возможность периодически каждому государству-члену Европейского союза получить возможность направления всего объединения. Однако шестимесячный срок рассматривался многими как весьма краткий, что не всегда давало возможность обеспечения последовательности и преемственности в функционировании и направлении деятельности интеграционных механизмов. Но и простое удлинение срока пребывания одного государства-члена на посту Председателя не устраивало большинство участников интеграционного объединения, в силу того, что с учетом расширения Европейского союза до двадцати пяти участников, срок ожидания своей очереди растягивался. Так, в случае удлинения срока председательствования в два раза, то есть с шести месяцев до года, государствам-участникам придется ждать от одного председательствования до другого двадцать пять лет.

Проектом Конституции предлагалось внести изменение в данный принцип работы Европейского союза и его институтов иным путем. Менялись не сроки, а сама основа Председательствования, делая его коллективной должностью. По Конституционному договору предлагалось внести изменения, так что этот пост должны были бы занимать сразу три государства-члена Евросоюза на период в 18 месяцев. При этом группы формируются на основе равной ротации между государствами-членами.

Внутри этой группы каждый из ее членов должен был бы по очереди председательствовать в течение шести месяцев над всеми конфигурациями Совета, другие же члены председательствующей группы получали возможность помогать председателю во всех его обязанностях на основе общей программы.

Таким образом, Конституцией предлагалось сохранить прежний принцип полугодичного председательствования одной страны-участницы объединения, но при этом вносилось изменение, дававшее возможность трем странам в течение полуторогодового периода совместно формулировать программу своего председательствования в Совете министров Европейского союза.