Закон – нормативно-правовой акт наивысшей юридической силы

2

Образовательное учреждение

Орловская банковская школа (колледж)

Центрального Банка Российской Федерации

Исследовательская работа

по дисциплине «Основы права»

тема: Закон - нормативно-правовой акт

наивысшей юридической силы.

Орел 2008

Содержание

Введение

1. Понятие и виды законов

2. Юридическая сила закона. «Война законов».

2.1 Юридическая сила закона

2.2 «Война законов»

3. Законотворчество. Проблемы современного законодательства.

3.1 Законотворчество

3.2 Проблемы современного законодательства

4. Юридическая техника

5. Действия закона во времени, в пространстве и по кругу лиц

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы. Вопрос о наивысшей юридической силе закона и об иерархии нормативно-правовых актов в целом является острейшей проблемой современного законодательства. Федеративное устройство российского государства требует слаженной системы законодательства, которая смогла бы обеспечить четкую иерархичность нормативно-правовых актов: превосходство федеральных - над актами субъектов федерации, а Конституции - над всеми действующими в стране нормативно-правовыми актами. Но, в настоящее время, к сожалению такого слаженного механизма не существует и в стране происходит так называемая «Война законов», которая приводит к изданию противоречивых или даже взаимоисключающих правовых актов, которые как бы нейтрализуют друг друга и бездействуют. А ведь именно закон является главным ориентиром и регулятором общественных отношений, от системы законодательства зависит весь государственный механизм и жизнь общества. А в идеале законотворчество должно обеспечивать условия, при которых отсутствуют как пробелы в праве, так и излишняя зарегламентированность общественных отношений. И к этой «золотой середине» необходимо стремиться российскому государству в настоящее время.

Цель данной работы - исследовать место закона в иерархии нормативно-правовых актов.

Задачи работы заключаются в том, чтобы рассмотреть иерархию нормативно-правовых актов, определить место закона в ней, рассмотреть виды законов, порядок их принятия, вступления в силу, обозначить элементы юридической техники, проанализировать действие закона во времени, пространстве и по кругу лиц.

Предметом исследования является закон как нормативно-правовой акт высшей юридической силы.

Объектом исследования является процесс законотворчества.

Методы исследования: исторические, аналитические, хронологические, информационные.

Практическая значимость исследовательской работы заключается в том, что ее можно использовать в качестве материала к семинару.

Структура работы. Работа включает введение, основную часть, заключение, библиографический список, приложения.

Для выполнения работы использовались следующие источники:

1) Конституция РФ.

2) ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов, конституционных законов, актов палат Федерального Собрания».

3) " Теория государства и права: учебник " (А.В. Мелехин -Маркет ДС, 2007)

4) " Теория государства и права: учебник" (Н.И. Матузов, А.В. Малько - Юристъ, 2004)

5) " Теория государства и права: учебник для юридических вузов" (под ред. А.С. Пиголкина - ОАО "Издательский Дом "Городец", 2003)

6) А.И. Абрамова «Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе» ("Журнал российского права", 2008, №7)

7) В.А. Куроптев «Проблемы законодательной техники» ("История государства и права", 2008, №10)

8) Г.И. Денисов «Юридическая техника: теория и практика» ("Журнал российского права", 2005, №8)

9) О.А. Иванюк «Качество закона и проблемы юридической техники (Обзор научно-практической конференции) ("Журнал российского права", 2008, №2)

10) Р.Н. Донченко «Правовой нигилизм как устоявшееся общесоциальное явление» ("Юрист", 2005, №6)

1. Понятие и виды законов

Нормативный правовой акт - установленный государством акт, содержащий общие правила поведения (норма права). Данная форма права известна всем обществам. По юридической силе нормативные акты делятся на законы и подзаконные акты. (Приложение 1)

Постановление Пленума Верховного Суда РФ дает следующее определение нормативного правового акта - "изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом"

Нормативный правовой акт, имеющий межведомственный характер - это "акты, содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт".

Исторически выделяют две тенденции развития права и закона - европейскую и восточную.

В рамках каждой из них существуют свои разновидности верховенства права (и закона): в Европе - англосаксонская и романо-германская, на Востоке - индусская, исламская и т.д. Так, если в Европе еще в древности складывается светская концепция закона, то на Востоке до прихода европейцев понятие закона либо отсутствует, либо имеет иной смысл, нежели в европейском праве, то есть, религиозная концепция закона.

Сами термины "закон", "законодательство" во многих европейских языках происходят от латинского lex (множественное число leges). Роль закона возрастает по мере создания централизованных государств и особенно усиливается в период абсолютизма. Но его верховенство утверждается лишь с наступлением буржуазной эпохи и только в странах романо-германской правовой семьи.

Сегодня под верховенством закона в большинстве стран понимают прежде всего верховенство конституции. Конституцию определяют как центр, ядро правовой системы, источник государства и т.д. Неодинаковая юридическая сила иных законов порождает проблему их соподчиненности. Она дополняется проблемой соотношения закона и подзаконных актов, а в федеративных государствах - соотношения нормативных актов федерации и ее субъектов.

С тех пор как право приобрело национальный характер, закон в силу его связей с верховной властью государства можно рассматривать как проявление государственного суверенитета. Два аспекта суверенитета - внутренний и внешний - обусловливают и соответствующие аспекты проблемы верховенства закона. В принципе верховенство закона отражает лишь внутренний аспект суверенитета, т.е. верховенство государственной власти внутри страны. Внешний аспект суверенитета проявляется в соотношении закона международного права, значимость этой проблемы возрастает по мере усиления интеграции государств.

Европейская доктрина предполагает формальное закрепление закона в системе источников права и наличие политико-правовых гарантий верховенства закона, а также ряда неправовых условий. [3]

Верховенство закона неразрывно связано с его легитимностью. Легитимность (от лат. legitimus -- согласный с законами, законный, правомерный) -- политико-правовое понятие, означающее положительное отношение населения страны, его больших групп, общественного мнения к действующим в конкретном государстве институтам государственной власти, признание их правомерности.

Критерием легитимности законов выступает конституция. Критерием ее легитимности - высшие принципы справедливости. В процессе судебного конституционного контроля происходит отсев не конституционных законов (норм), т.е. по существу их корректировка с позиции легитимности. Одновременно корректируется путем толкования сама конституция. [4]

В России законы делятся на конституционные и обыкновенные. К конституционным законам относятся, прежде всего, сама Конституция и законы, которые упоминаются в Конституции (всего их около 20).

Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве. Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить обыкновенные федеральные законы.

В Конституции Российской Федерации дается перечень вопросов, по которым должны приниматься федеральные конституционные законы. К ним, в частности, отнесены законы:

- об условиях и введении чрезвычайного положения, а также режиме военного положения (ст. 56, 87, 88);

- о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта, а также об изменении конституционного статуса Федерации (ст. 65, 66, 137);

- о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70);

- о референдуме (ст. 84);

- об Уполномоченном по правам человека (ст. 103);

- о деятельности Правительства (ст. 114);

- о судебной системе Российской Федерации, о порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и иных федеральных судах (ст. 118, 128);

- о Конституционном Собрании (ст. 135). [1]

По органу, принимающему закон, в Российской Федерации различают законы федеральных представительных органов и законы федеральных органов субъектов Федерации.

По объему и объекту регулирования законы делятся на общие и специальные. Общие законы посвящены определенной сфере общественных отношений. К ним относятся основы законодательства, основные принципы законодательства, кодексы. Специальные законы регулируют более узкие сферы общественных отношений (например, Законы РФ "О милиции", "О залоге" и др.).

Подзаконный нормативный правовой акт - это документ, издаваемый в соответствии с законом и ему не противоречащий, содержащий нормы права, конкретизирующие, детализирующие и организационно обеспечивающие действие закона. Он является понятием собирательным и представляет собой иерархию актов, начиная от высших представительных органов, Президента, Правительства и кончая актами местных органов власти и управления. В федеративном государстве необходимо также различать подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и субъектов Федерации.

Указом Президента РФ от 5 декабря 1991 г. на Министерство юстиции была возложена функция по государственной регистрации издаваемых министерствами и ведомствами нормативных актов, которые регулируют права и законные интересы граждан или носят межведомственный характер. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 1992 г. было утверждено Положение о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов. Начало регистрации установлено было с 15 мая 1992 г.

Новое направление в деятельности Министерства юстиции представляет собой контрольную функцию, преследующую цель обеспечить соблюдение законности. Таким способом исполнительная власть осуществляет внутренний контроль за министерствами и ведомствами, направленный на пресечение возможных нарушений в процессе осуществления ими своих нормотворческих функций.

К подобной практике проявляют интерес правительства и органы юстиции государств - участников СНГ (Украина, Казахстан, Узбекистан и др.), а также республики в составе РФ (Карелия, Коми и др.). В некоторых субъектах Федерации органами юстиции введена и успешно осуществляется регистрация нормативных актов, издаваемых органами управления. [3]

Множественность источников права наиболее ярко проявляется как отражение возрастающей роли и объема нормотворческой деятельности органов исполнительной власти в таких странах, как Франция, Великобритания, США.

Конституция Франции 1958 г., чрезвычайно расширив сферу нормотворческой деятельности исполнительной власти, вместе с тем не определила системы нормативных актов. Не фиксирована, прежде всего, нормотворческая компетенция правительства и центральных органов управления.

В Англии можно отметить следующие виды правительственных нормативных актов: постановления, приказы, правила, указания, распоряжения, циркуляры, уведомления.

Множественность источников права типична и для США. К разнообразию видов нормативных актов, издаваемых органами исполнительной власти, добавляется еще и неопределенность их соотношения, регулирование однородных вопросов разнородными нормативными актами.

Президент США, объединяющий полномочия главы государства, главы исполнительной власти (правительства) и верховного главнокомандующего вооруженными силами, издает следующие виды нормативных актов: исполнительные приказы, административные приказы, планы реорганизации, директивы, прокламации, военные приказы. Министерствами и иными федеральными ведомствами издаются приказы, инструкции, правила производства и процедуры. Нормативные положения формулируются также в актах, носящих самые различные наименования: директива министерства, меморандум министра, циркуляр, публичное заявление. [5]

Таким образом, исторически выделяют две тенденции развития права и закона - европейскую и восточную. В рамках каждой из них существуют свои разновидности верховенства права (и закона). Сами термины "закон", "законодательство" во многих европейских языках происходят от латинского lex (множественное число leges). Роль закона возрастает по мере создания централизованных государств и особенно усиливается в период абсолютизма. Но его верховенство утверждается лишь с наступлением буржуазной эпохи и только в странах романо-германской правовой семьи.

2. Юридическая сила закона. «Война законов»

2.1 Юридическая сила закона

В соответствии с федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально опубликованы.

Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции.

Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

"Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в "Парламентской газете" подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти акты, об обязательном их опубликовании.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.

Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

"Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.

Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Таким образом, высшая юридическая сила закона проявляется в его непререкаемости (никакой другой орган, кроме законодательного, не может отменить или изменить закон), законам должны соответствовать акты всех государственных органов. Закон занимает главенствующее положение в системе правовых актов государства; содержащиеся в законах нормы регулируют обычно основные, наиболее важные общественные отношения; в законах наиболее полно выражается государственная воля правящего класса, его экономические и политические интересы.

2.2 «Война законов»

Современное российское общество характеризуется множеством различных противоречий, с одной стороны, правовой нигилизм, с другой - правовой идеализм, оба эти несовместимые явления образуют вместе общую картину юридического бескультурья.

В первом случае законы откровенно игнорируются, нарушаются, не исполняются, их не ценят, не уважают; во втором, напротив, им придается значение силы, способной одним махом разрешить все наболевшие проблемы. Указанные крайности - следствие многих причин, без преодоления которых идея правового государства неосуществима.

Война законов - наиболее разрушительная форма правового нигилизма.

Война законов приводит к изданию противоречивых или даже взаимоисключающих правовых актов, которые как бы нейтрализуют друг друга и бездействуют. Нередко подзаконные акты становятся "надзаконными". Принимаемые в большом количестве юридические нормы не стыкуются. В результате возникают острейшие коллизии.

С другой стороны, имеются значительные пласты общественных отношений, не опосредуемых правом, хотя объективно нуждающихся в этом. Вместе с тем имеет место и перенасыщенная регламентация отдельных сторон жизни общества. Все это создает правовой беспорядок, неразбериху, войну законов и властей. Запутанность законодательства дает простор для волюнтаристских действий должностных лиц, властных структур. Поэтому наше общество нередко называют обществом, где все можно и в то же время ничего нельзя.

Война идет в рамках России между законами, указами, судебными решениями, правительственными постановлениями, а также между федеральными и региональными актами. Большинство госчиновников по-прежнему руководствуются не законами, а инструкциями, многие из которых либо повторяют нормы законов и указов, либо противоречат им, извращают их суть, вводят дополнительные обязанности граждан. Появляется основа для бюрократического произвола, своеволия, правового нигилизма.

Единое правовое пространство страны размывается вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции Российской Федерации над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами субъектов Российской Федерации, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях. В субъектах Российской Федерации государственный орган или должностное лицо может уклоняться от исполнения решения суда, признавшего закон или иной нормативный правовой акт неконституционным или противоречащим федеральному законодательству, может продолжать применять акты, признанные судом недействительными. Кстати, ни в одной стране мира с федеративным устройством региональные законы не имеют превосходства перед федеральными. [10]

Но существует не только война законов, но и война с законом. Когда закон подменяется, сводится на нет указами и другими подзаконными актами, изменяется или дополняется.

Проблема в том, что Конституция РФ четко не разграничивает предметы законотворчества и "указотворчества", не оговаривает твердо и однозначно, что закон обладает высшей юридической силой по сравнению со всеми иными нормативными актами, в том числе и указами, хотя этот основополагающий принцип является общепризнанным во всем мировом опыте. В ней лишь говорится о том, что "указы и распоряжения Президента не могут противоречить Конституции РФ" (ст. 90), что "Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (ч. 2 ст. 4). [10]

Таким образом, можно сделать вывод, что «война законов» возникает в результате правового нигилизма с одной стороны и правового идеализма - с другой. Она приводит к изданию противоречивых или даже взаимоисключающих правовых актов, которые как бы нейтрализуют друг друга и бездействуют.

3. Законотворчество. Проблемы современного законодательства

3.1 Законотворчество

Понятие законо- и правотворчества (правообразования) обычно употребляется в двух смыслах: образование (происхождение) права; образование отдельного юридического закона или более широкого нормативного правового акта. До настоящего времени не имеет однозначного решения проблема соотношения права и закона.

Различают три способа правотворчества:

- непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов;

- санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая (делового обыкновения) или выработаны негосударственными организациями;

- непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума).

К принципам правотворчества относятся: научность, демократизм, непосредственное правотворчество народа, плановость; обоснованность, целесообразность, объективность, системность.

В каждом государстве круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, определяется на конституционном и законодательном уровнях. Этот перечень имеет достаточно жесткий ограничительный характер. В противном случае работа национальных парламентов была бы практически парализована и носила хаотический характер от большого количества желающих поучаствовать в этом процессе.

В зависимости от круга субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, выделяют следующие ее виды: парламентская, правительственная (или главы государства), народная и специальная. В практике российской действительности применяются все известные международному сообществу методы, в том числе и народной инициативы (право на референдум).

Правотворчество - это процесс, который состоит из определенных стадий:

- законодательная инициатива со стороны строго определенных Конституцией субъектов права;

- решение компетентного органа о необходимости издания акта;

- подготовка концепции и проекта нормативного акта;

- обсуждение проекта нормативного акта в комиссиях, комитетах, палатах, на сессиях законодательного органа;

- принятие нормативного акта в определенном порядке (например, путем голосования);

- опубликование нормативного акта.

В Российской Федерации в отличие от других государств определен широкий круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, отражающих федеративное устройство государства.

Правом законодательной инициативы в России обладают: Президент России; депутаты Государственной Думы; члены Совета Федерации; Совет Федерации; Правительство России; федеральные судебные органы - Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд (по вопросам их компетенции); субъекты Федерации (в лице их законодательных органов).

Все перечисленные субъекты пользуются правом законодательной инициативы в полном объеме, т.е. им дано конституционное право вносить законопроекты по любым вопросам, которые относятся к ведению Российской Федерации и совместному ведению Федерации и ее субъектов. Перед тем как внести проект в Государственную Думу, проводится большая работа, требующая привлечения различных учреждений и специалистов. При подготовке законопроекта к рассмотрению необходимо подготовить целый пакет документов: текст законопроекта; обоснование необходимости его принятия; финансовое и экономическое обоснование, подтверждающее, нужны ли будут затраты на реализацию будущего закона; необходимость разработки новых правовых актов, чтобы будущий закон мог быть реализован.

Для рассмотрения этих и других вопросов Госдума назначает ответственный комитет по законопроекту. После его решения законопроект направляется на заключение Правительства, а также соответствующих министерств (на научную экспертизу).

Подготовленный законопроект направляется в Совет Думы для рассмотрения. Ежегодно в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации вносится около 900 законопроектов. Это почти в два раза превышает реальные возможности их рассмотрения. Каждый второй законопроект разрабатывается по инициативе депутатов Государственной Думы. 7% законопроектов поступает от Президента России и 23% - от Правительства России. Чтобы выйти из создавшегося положения, некоторые специалисты предлагают право законодательной инициативы предоставлять только группам депутатов. Для повышения роли Правительства России в правотворческом процессе Президент Российской Федерации своим указом возложил на федеральные министерства функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных формах соответствующих сфер. Например: Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета. 2004. 12 марта. [3]

"Коэффициент выхода" у правительственных законопроектов в России и в других государствах значительно превышает подобный показатель у подготовленных депутатами законопроектов. Как свидетельствует опыт правотворческой деятельности 69 государств, в 33-х из них от 90 до 100% законопроектов вносятся правительствами этих стран, а еще в 22-х на долю правительства приходится более 50% законопроектов. Из 60-ти государств в 42-х национальные парламенты одобряют от 90 до 100% законопроектов, подготовленных правительством, в 9 - от 80 до 89%, а в 4 - от 70 до 79% законопроектов. В России 27,9% законопроектов, подготовленных Правительством, становятся законами, а у депутатских - только 9,9%.

В ряде государств предусмотрены определенные ограничения в депутатских полномочиях правотворческой деятельности. В Японии Закон о парламенте предусматривает обязанность предоставления депутатом законопроекта только при поддержке не менее 20 депутатов в Палате представителей и не менее 10 депутатов в Палате советников. В Швеции правом законодательной инициативы обладают только постоянные комиссии Риксдага, а в Австрии - комитеты Национального Совета. В Венгрии - все комиссии Государственного Совета Венгерской Республики. В Словакии - также комитеты Национального Совета Словацкой Республики. В Чехии - группы депутатов Палаты депутатов и Сената Чешской Республики.[3]

Особое значение в деятельности Федерального Собрания имеет рассмотрение законопроектов по финансовым вопросам. Они вносятся в Государственную Думу только при наличии заключения Президента. В нем содержится информация о последствиях принятия того или иного законопроекта по бюджетной и финансовой политике общества, а именно:

- о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты;

- о выпуске государственных займов;

- об изменении финансовых обязательств государства;

- другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет федерального бюджета.

После рассмотрения и принятия законопроекта Государственной Думой он становится федеральным законом. В соответствии с установленным регламентом Государственная Дума принимает федеральный закон в трех чтениях (определенных стадиях законодательного процесса):

а) во время первого чтения обсуждаются только основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора законопроекта. Затем заслушиваются содокладчики, проводятся прения. После этого Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту. В том случае, если Дума одобряет этот законопроект, она передает его для продолжения работы в комитет, который отвечал за его подготовку;

б) на второе чтение законопроект выносится уже с поправками, с учетом замечаний и предложений, которые были высказаны депутатами в первом чтении. На этом этапе депутаты обсуждают законопроект по статьям вместе с поправками;

в) третье чтение заключается только в голосовании "за" или "против" законопроекта в целом. В его содержание поправки больше не вносятся, и сам законопроект не обсуждается. Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

В практику законотворческой деятельности Государственной Думы Российской Федерации с 2002 г. вошло рассмотрение законопроектов в "нулевом чтении". Это позволяет еще до его официального рассмотрения скорректировать позиции законодателей с авторами законопроектов. Чаще всего в этой роли выступает Правительство России. Высказывается мнение о необходимости рассмотрения в "нулевом чтении" всех законопроектов, затрагивающих экономические и социальные интересы граждан, а также определяющие гарантии их конституционных прав и свобод.

Советом Государственной Думы Российской Федерации либо профильным комитетом Правовому управлению Государственной Думы может быть поручено проведение правовой или лингвистической экспертизы принимаемого законопроекта с указанием конкретного срока, но, как правило, не менее двух-трех недель. Содержание работы проводимой экспертизы зависит от того, в каком чтении рассмотрен законопроект. По результатам проведенной правовой экспертизы составляется заключение, в котором даются ответы на следующие три основных вопроса:

1. Соответствует или не соответствует рассматриваемый законопроект Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным "профильным" законодательным актам?

2. Есть ли противоречия в структуре законопроекта между разделами, главами, статьями, частями и пунктами?

3. Полностью ли приведен перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с рассматриваемым законопроектом?

От принадлежности принимаемого законопроекта к предмету ведения Российской Федерации или к предмету совместного ведения зависит процедура его принятия. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, которые должны в 30-дневный срок дать отзывы на полученные законопроекты. Если более одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.

Проекты федеральных законов по предмету совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.

Проекты федеральных законов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Вместо заключения часто дается отзыв (положительный или отрицательный). Это происходит в том случае, когда оно не может произвести точных расчетов, нет финансово-экономического обоснования и финансово-экономической оценки представленного законопроекта. Принятие решения по голосованию о принятии законопроекта не рекомендуется.

При проведении правовой экспертизы законопроектов в области бюджетных отношений основным актом законодательства на сопоставимость сравнения является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для дальнейшего рассмотрения. Таким образом, принятие закона осуществляется последовательно обеими палатами. Совет Федерации в течение четырнадцати дней рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон.

Возможны следующие варианты решения: одобряет его либо отклоняет, или воздерживается от рассмотрения. В случае отклонения принятого Думой федерального закона обе палаты создают согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. Данная комиссия рассматривает возражения Совета Федерации и выносит решение. После этого закон вторично рассматривается Думой. Если комиссия не пришла к согласованному решению или ее решение не устраивает Государственную Думу, отклоненный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Совет Федерации, как правило, самостоятельно решает вопрос о том, рассматривать или не рассматривать принятый Государственной Думой закон. Ст. 106 Конституции делает исключение из этого правила, давая перечень законов, которые Совет Федерации обязан рассмотреть. Все они относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации:

- законы по вопросу федерального бюджета;

- законы по вопросам налогов и сборов;

- законы по вопросам ратификации международных договоров;

- законы по вопросам статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

- законы по вопросам войны и мира.

Сократить перечень законов, которые в обязательном порядке подлежат рассмотрению Советом Федерации, можно только путем внесения изменений в Конституцию РФ.

Принятый парламентом закон должен быть официально провозглашен и опубликован в официальных источниках, после чего закон приобретает обязательную силу. В случае одобрения Советом Федерации федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту для подписания и обнародования. Если же принятый Думой федеральный закон не был рассмотрен Советом Федерации, то по истечении четырнадцати дней с момента его направления в Совет Федерации Государственная Дума направляет закон Президенту.

Четырнадцатидневный срок для подписания принятого федерального закона необходим для того, чтобы глава государства имел возможность внимательно ознакомиться с его содержанием и принять решение о подписании закона либо об отклонении. После подписания Президентом закон должен быть обнародован. Официальным считается опубликование закона в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При опубликовании в этих изданиях указывается полное наименование закона, дата его подписания, полный текст.

Президенту Российской Федерации предоставлено право на возвращение переданного ему на подпись закона для повторного рассмотрения в парламенте. Отклоняя его, Президент предлагает свою редакцию закона в целом, либо его частей, или сообщает о нецелесообразности принятия данного закона. В таком случае Государственная Дума включает в повестку дня вопрос о повторном рассмотрении закона. В процессе повторного решения данного закона в Думе ставятся на голосование три предложения:

1) одобрить федеральный закон в редакции Президента. Если это предложение не принято, голосуется второе предложение;

2) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Государственной Думы.

3) если не принято ни одно из данных предложений, палата проводит голосование по отдельным разделам, главам, статьям, пунктам в редакции Президента.

В случае принятия Думой решения одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции Председатель Государственной Думы направляет закон в Совет Федерации. При повторном рассмотрении федерального закона, одобренного Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации после обсуждения или без обсуждения голосует об одобрении федерального закона в ранее принятой редакции. Одобренный Советом Федерации федеральный закон направляется Президенту России для подписания и обнародования. Семидневный срок для подписания Президентом закона исчисляется с момента получения им текста закона, направленного Советом Федерации.

По статистике, из 50 федеральных законов, принимаемых Государственной Думой, около 20 рассматриваются повторно после отклонения их Советом Федерации и Президентом России.

В ряде государств (в том числе и в России) президенты наделены правом вето. Это рассматривается как важный способ воздействия главы государства на законодательный процесс. Например, Президент США с 1789 по 1989 гг. воспользовался этим правом 1421 раз. В 103-х случаях Конгрессу США удалось его преодолеть.

Федеральные конституционные законы занимают особое место в российском законодательстве, и порядок их принятия обеспечивается статьей 108 Конституции РФ. [3]

Особое место конституционных законов, их верховенство по отношению к другим законам обусловлено и сложной процедурой их принятия. Федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным (т.е. не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы) большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания. Для сравнения - для принятия обычного федерального закона достаточно простого большинства голосов, кроме этого, Президент имеет право возвратить обычный закон в парламент на новое рассмотрение.

В отношении федерального конституционного закона Конституция обязывает Президента независимо от того, согласен он с принятым конституционным законом или нет, подписать его в той редакции, в какой он принят Федеральным Собранием, и обнародовать не позднее, чем по истечении четырнадцати дней. Конституционные законы публикуются в тех же официальных изданиях, где и обычные федеральные законы. (Приложение 3)

В условиях современной России признано целесообразным возложить на Министерство юстиции обязанность по осуществлению системного мониторинга законодательства. Помимо осуществляемого контроля за процессом формирования регионального законодательства Минюсту предоставляется право контроля за принятием ведомственных нормативных правовых актов. Например, в 2004 г. было отказано в регистрации 206 ведомственным нормативным правовым актам.

Излишняя зарегламентированность общественных отношений иногда может привести к принятию, с точки зрения российской действительности, весьма экзотических законов.

Вот несколько таких примеров из законодательства американских штатов, которые у нас могли бы быть опубликованы под рубрикой "Нарочно не придумаешь":

· В Неваде запрещается перегонять верблюдов по шоссе.

· В Калифорнии ставить мышеловку может лишь тот, у кого есть разрешение на охоту.

· В Арканзасе (родном штате президента Билла Клинтона) муж может бить жену, но не чаще одного раза в месяц.

· В Техасе преступник за 24 часа до совершения преступления обязан сообщать будущей жертве, к чему он готовится.

· В Оклахоме денежному штрафу или тюремному заключению подвергается тот, кто строит гримасы собаке.

· В Западной Виргинии запрещается идти в школу ребенку, от которого пахнет луком.

· В Теннесси нельзя ловить рыбу с помощью лассо.

· Во Флориде весной запрещено ловить сачками лягушек.

· В Пенсильвании запрещается мести мусор под ковер.

· В Коннектикуте наказанию подвергаются те, кто ходит по мостовой на руках.

· В Иллинойсе привлекают к суду того, кто предлагает горящую сигару собаке, кошке или иному домашнему животному. [3]

Существует три способа правотворчества, а также принципы правотворчества. Выделяют также круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы, который определяется на конституционном и законодательном уровнях. Такая дифференциация процесса правотворчества направлена на совершенствование законодательной системы.

3.2 Проблемы современного законодательства

К проблемам современного законодательства относится следующие:

1) Проблема качества принимаемых законов. Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками. Замечено также: чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество принятого закона, и, наоборот, упрощенный подход к ней порождает ошибки в законе. По сложившимся представлениям законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов.

По мнению ученых, они связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно - правовых установлении. Хотя проектирование любого закона и является творческим процессом, его результаты должны соответствовать определенным, достаточно формализованным критериям, в первую очередь - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам законодательной техники, формальной логики и современного русского литературного языка.

2) В законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Наиболее ярко она проявилась среди норм, устанавливающих юридическую ответственность. Законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

3) Дублирование нормативных предписаний нарушает один из важнейших принципов законодательной техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение их повторов. Отступление от него приводит только к увеличению количества законов, в которых становится трудно ориентироваться правоприменителю, что способствует распространению правового нигилизма.

Являясь официальным документом государства, закон должен быть написан особым стилем, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли государства в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Законодательный текст "не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует требования, общеобязательные предписания.

4) Фактографические ошибки связаны с неточностями в отдельных реквизитах закона, ссылками на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы либо ссылками на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования закона. Нередки случаи, когда в законах указывают официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения. Довольно часто законодатель упускает отдельные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания и жизнеспособности проектных норм, в связи с чем возникает необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон. [6]

Законотворческие ошибки выявляются после принятия закона, его опубликования или в процессе законоприменения. Например, с многочисленными юридическими и грамматическими ошибками были приняты и официально опубликованы часть первая и отдельные главы части второй Налогового кодекса РФ. Они устранены в установленном порядке, т.е. путем внесения законом соответствующих изменений. Из ста трех статей части второй Налогового Кодекса РФ, принятой в августе 2000 г., в декабре того же года в девяносто одну статью (88% от их общего количества) внесены изменения и дополнения, что свидетельствует о низкой эффективности современного российского законодательного процесса.

Риск законотворческих ошибок значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами законодательной техники. На сегодняшний день они законодательно не закреплены. Эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности.

Причины законотворческих ошибок можно классифицировать как объективные и субъективные.

К объективным можно отнести коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной регламентом Государственной Думы.

Среди субъективных причин можно отметить поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил законодательной техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов, волюнтаризм отдельных руководителей, проявляющийся во внесении в Государственную Думу популистских или не основанных на потребностях практики законопроектов.

Кроме того, в последние годы является предметом активной научной разработки является проблема организации законотворческой деятельности Парламента РФ. Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности.

По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.

К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовывать свои законотворческие полномочия.

В особом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано "на добрую волю" нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.

В силу указанного обстоятельства сам процесс формирования согласованной позиции палат на этапе обсуждения законопроекта превращается в трудноразрешимую проблему современной законотворческой практики. Выходом из этой ситуации могло бы служить закрепление в Регламенте Государственной Думы четко определенного срока для рассмотрения законопроекта другой палатой, что позволит обеспечить обязательность названной процедуры, своевременность ее осуществления Советом Федерации.

Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта. К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых парламентских слушаниях, круглых столах, конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.

Целесообразно создание специализированного научно-координационного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и выработке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа. [3]

Таким образом, законотворчество должно обеспечивать условия, при которых отсутствуют как пробелы в праве, так и излишняя зарегламентированность общественных отношений.

4. Юридическая техника

Юридическая техника - это система средств, правил и приемов подготовки и упорядочения правовых актов, применяемая в целях обеспечения их совершенства и повышения эффективности.

Основным объектом юридической техники является текст правовых актов, информационное воплощение юридических предписаний. При их принятии важно учитывать, чтобы содержание таких предписаний (дух) и форма (буква) соответствовали друг другу, чтобы не было неясностей, двусмысленности.