Правовое регулирование территориальных вопросов

Территориальное устройство федеративных государств определяется преимущественно способом их образования. Если, например, в Российской Федерации, как до того в Советском Союзе, территориальное устройство архаично, раздроблено и бессистемно, то в большинстве федераций оно унифицировано. В Европе три федерации - с 1922 г. Союз Советских Социалистических Республик; с 1945 г. - Социалистическая Федеративная Республика Югославия и с 1969 г. - Чехословацкая Социалистическая Республика (с 1990 - Чешская и Словацкая Федеративная Республика) - строились по принципу национально-государственного устройства, который унаследован ныне соответственно Российской Федерацией (формально с 1991 г., фактически же именно из национально-государственного устройства Советской России (тогда РСФСР) и выросло устройство СССР) и Союзной Республикой Югославией (с 1992 г.) Бороздина, Я. А. К вопросу о правовой природе Европейского Союза / Бороздина Я. А. // Международное публичное и частное право. - 2009. - N 1. - С. 27-29. - (Право международных организаций). - Библиогр.: с. 29 (17 назв.).

Наиболее крупными федерациями являются Россия, США, Бразилия, Канада, Австралия и Индия. В современной России 89 субъектов федерации, среди которых есть республики, края, области, автономные округа и одна автономная область. В США - 51 субъект федерации (штаты и один федеральный округ), в Индии - 32 штата и союзные территории, в Бразилии 27 субъектов федерации (штаты, федеральные территории и один федеральный округ), а, например, в Канаде - 10 провинций и 2 территории.

Примечательным было, например, устройство Австро-Венгерской империи, ярко выраженного государственного образования, сочетавшего в себе черты унитарной монархии и многонациональной федерации. По государственно-территориальному устройству Австро-Венгрия состояла из коронных земель, относившихся к одной из двух частей империи: к Цислейтании, включавшей в себя собственно австрийские земли и управлявшейся с помощью рейхсрата, или к Транслейтании, включавшей земли венгерской короны. К началу ХХ века таких коронных земель было 17.

Цислейтания (общая территория 299.984,25 кв.км):

1) Эрцгерцогство Верхняя Австрия (выше Энса) - 11.982,28 кв.км;

2) Эрцгерцогство Нижняя Австрия (ниже Эмса) - 19.768,42 кв.км;

3) Герцогство Зальцбург - 7.154,54 кв.км;

4) Герцогство Штирия (Штейермарк) - 22.354,75 кв.км;

5) Герцогство Каринтия - 327,63 кв.км;

6) Герцогство Крайна - 032 кв.км;

7) Береговая область (Триест, Герц, Градиска, Истрия) - 7.966,93 кв.км;

8) Графство Тироль с Форарльбергом - 29.292,8 кв.км;

9) Королевство Богемское - 51.942,12 кв.км;

10) Маркграфство Моравия - 22.223,85 кв.км;

11) Герцогство Силезия - 5.147,3 кв.км;

12) Королевство Галиция и Лодомирия - 78.507,89 кв.км;

13) Герцогство Буковина - 451,56 кв.км;

14) Королевство Далмация - 12.813,54 кв.км.

Транслейтания (общая территория 322.285,3 кв.км):

1) Венгрия (включая Семиградию и Трансильванию) - 279.749,7 кв.км;

2) Фиуме - 19,6 кв.км;

3) Хорватия и Славония - 42.516 кв.км Валеев, Р. М. Нюрнбергские принципы и их влияние на развитие современного международного права (к 60-летию Нюрнбергского процесса) / Р. М. Валеев. И. П. Сафиуллина // Московский журнал международного права. - 2006. - № 3. - С. 185-200..

Вокруг отдельных австро-венгерских земель и сложились в ХХ веке национальные государства Центральной и Южной Европы.

Субъекты и современных федераций обычно различаются размерами своих территорий, плотностью населения, статусом. Если в Бразилии и США на одного субъекта федерации приходится в среднем соответственно 5,1 млн. и 4,7 млн. жителей, то, например, в Российской Федерации - 1,9 млн. человек, при этом в городе Москве живет свыше 9 млн. жителей, а, например, в Эвенкии при плотности населения 1 человек на 35 кв. км - 24 тыс. человек Валеев, Р. М. Нюрнбергские принципы и их влияние на развитие современного международного права (к 60-летию Нюрнбергского процесса) / Р. М. Валеев. И. П. Сафиуллина // Московский журнал международного права. - 2006. - № 3. - С. 185-200..

Российское федеративное государство образуется в государственно правовом смысле из трех частей. Первичными элементами федеративной структуры являются отдельные субъекты федерации, виды которых указаны в ч.1 ст.5 Конституции. Вторым звеном выступает сообщество субъектов федерации - собственно Российская Федерация как государство. И третьим элементом является система федеральной государственной власти, которая не ограничивается функционированием на верхнем этаже государственной структуры, а пронизывает своими структурами все государственные органы.

Так, Президент Российской Федерации до 1994 г. был самостоятельным институтом исполнительной власти, ныне де-факто возглавляет единую систему исполнительной власти Российской Федерации, в систему которой входят президенты республик в составе РФ, главы администраций краев и областей. Если Совет Федерации Федерального Собрания выражает интересы и региональные особенности прежде всего субъектов федерации как относительно изолированных образований, олицетворяет собой тенденцию федерализма, то Государственная Дума, напротив, предстает как единый орган всей федерации, который, по определению, обязан выражать общегосударственные интересы, тенденцию унитаризма. Подобная трехчленная система федеративного государства придает федеративной структуре большую степень прочности Каримов, Д. А. Квазиадминистративные функции консульских учреждений / Каримов Д. А. // Международное публичное и частное право. - 2008. - N 6 (45). - С. 4-6. - (Дипломатическое и консульское право). - Библиогр.: с. 6 (14 назв.).

Внутренние функции государства, в том числе функции обеспечения защиты существующего государственного строя, хозяйственно-организаторская, финансовая, охраны общественного порядка, сохранения и обогащения культуры, стимулирования научно-технического прогресса, претерпевают в федеративном государстве существенную трансформацию.

Наличие федеративной структуры обусловливает более сложную, чем закреплена действующим законодательством, схему распределения полномочий исполнительной власти:

1. Собственно федеральное управление;

2. Управление от лица Федерации;

3. Управление совместными задачами федерации земель (регионов);

4. Исполнение федеральных законов землями (регионами);

5. Исполнение земельных законов землями (регионами) Кембаев Ж. М. 25 лет Единому Европейскому Акту: причины принятия, основные положения и значение для Европейской интеграции / Ж. М. Кембаев // Международное публичное и частное право. - 2011. - № 5. - С. 2-5..

Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и властью субъектов. Оно не только позволяет говорить о том или ином государственно-правовом положении государства, но и определяет характер и эффективность деятельности властей. В этом отношении прав В.Б.Пастухов, считающий федерализм одним из возможных проявлений сущности современного нации-государства Ковалев, А. А. Актуальные вопросы дипломатической защиты / Ковалев А. А., Тезикова А. В. // Московский журнал международного права. - 2006. - N 4. - С. 54-72. - (Дипломатическое право)..

Схема разграничения полномочий выглядит приблизительно так: Конституция определяет сферу полномочий федеральной власти и сферу, в которой полномочны федерация и ее субъекты, и вне пределов которой субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Посредством специальных договоров компетенция федерации и ее субъектов может перераспределяться, что придает системе необходимую гибкость.

Власть, таким образом, может осуществляться лишь в пределах полномочий, установленных центральными органами, и притом лишь в рамках единой системы власти государства. Ни полновластием, ни автономностью от высших органов государства, частью которого оно является, такое образование не обладает и обладать не может, то есть не может характеризоваться понятием суверенитета. Аналогичный подход приемлем и к федеративным государствам западного образца, где суверенитет государства - члена федерации не отражает народного и национального суверенитета, воплощаемого в федерации в целом. Напротив, лишь делегированные полномочия могут быть у органов межрегиональных ассоциаций. Отсюда же и проблемы совместной компетенции при осуществлении федеративным государством в отношении территории своих внутренних функций.

В условиях России несмотря на юридическую спорность подхода, несущего на себе сильный отпечаток отвергнутого в свое время плана «автономизаци» («Суверенная республика в составе другого суверенного государства, которое к тому же является еще и членом некоего сложносоставного межгосударственного объединения»), чисто политические цели ведут к необходимости использования и регулирования подобного рода отношений. Хотя применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе «государства в государстве быть не может», и не должно быть прямолинейным Колодкин, Р. А. К вопросу о дипломатической защите / Колодкин Р. А. // Московский журнал международного права, 2007. - N 1. - С. 108-125. - (Дипломатическое и консульское право)..

Задача территориального обустройства России, таким образом, имеет две составляющие: реализация новой федеративной структуры вместо существовавшей ранее фактической унитарной, с одной стороны, и обоснование приемлемого варианта перехода к новой структуре с учетом объявленных суверенитетов - с другой. Особое звучание проблема приобретает на этапе, последовавшем за принятием Конституции, когда теоретическая схема проверяется на практике.

После 2003 г. все чаще стали раздаваться голоса об образовании федерации «нового типа», новизна которой состоит в наполнении конструкции «суверенитета в суверенитете» более широким содержанием. По словам академика О.Т. Богомолова, это “федерация нового вида, которая предоставляет своим субъектам возможность одновременно пользоваться и многими правами независимого государства, и преимуществами, которые вытекают из принадлежности к великой федеративной державе». Приведенная конструкция содержит деструктивные элементы, ибо так называемая федерация “нового типа” имеет больше общего с конфедерацией, нежели с федерацией в общепринятом смысле.

Процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Ключевым при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны является конституционное положение о том, что субъекты Российской Федерации “находятся“ в составе России, а не объединяются в федерацию Купреев, С. С. К вопросу о правовом положении дополнительных представительств международых финансовых организаций Российской Федерации / С. С. Купреев // Международное публичное и частное право. - 2009. - N 4. - С. 21-24. - (Право международных организаций). - Библиогр.: с. 24 (9 назв. ).

Реальная региональная политика в федеративной России предполагает развитие общества через соединение многообразия культур и традиций, частных интересов и общего блага с обеспечением единства социально-экономической, политической и правовой систем, а главное - с безусловным сохранением единства территории как первичного признака единой государственности.

Критическое отношение к практике российского федерализма порой пытаются объявить национально-государственным нигилизмом, перерастающим в нигилизм национальный, не желая замечать, что ныне в правовое пространство России вернулся бумеранг борьбы за верховенство законов, уже погубивший СССР. Если, например, Республика Бурятия по Конституции 1994 г. есть «суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации», строящее свои отношения с Российской Федерацией на конституционно-договорных началах, то в соответствии со ст.59 Конституции Республики Татарстан, принятой 6 ноября 1998 г. “законы республики обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан”. Приводимая формулировка не соответствует ни действовавшей на тот момент Конституции России, ни Федеративному договору.

В «войне законов» уже в 2000 г. открылся своеобразный «второй фронт». Вопрос о соотношении нормативных актов субъектов федеративного государства и федерального законодательства был перенесен на уровень взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, прежде всего республик.

Хотя формально области и края, став субъектами федерации, перестали быть просто административно-территориальными единицами, кроме констатации в Основном законе страны и некоторых символических проявлений, реального превращения областей и краев в структуры федеративного государства пока не произошло. И аргументация, например, Э.В.Тадевосяна в обоснование необходимости сохранения форм национально-территориальной автономии при умалении роли национально-культурной автономии не выдерживает никакой критики Купреев, С. С. К вопросу о соотношении понятий "правосубъектность" и "правоспособность" международных организаций / С. С. Купреев // Международное публичное и частное право. - 2009. - N 3. - С. 24-28. - (Право международных организаций). - Библиогр.: с. 27-28 (25 назв. ).

Россия - не конфедерация и даже не договорная федерация, а федерация конституционная, поэтому разграничение полномочий органов государственной власти разных уровней с помощью договоров и соглашений можно рассматривать лишь как дополнение к главному - регулированию этого процесса Конституцией и законами.

Ее стратегия достаточно ясна: главное - делать так, чтобы не навредить укреплению целостности и единства страны и в то же время полнее учитывать своеобразие каждого субъекта федерации, всемерно способствовать раскрытию его возможностей, потенциала на благо не только жителей данного региона, но и всех граждан России. С этой диалектикой самой жизни накрепко связаны и перспективы российского федерализма.

Вопрос о правовой практике разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации продолжает оставаться одним из острейших вопросов, от правильного решения которого во многом зависит дальнейшее укрепление российской государственности, развитие прочных федеративных отношений.

Необходимо отметить, что этот вопрос рассматривался в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации первого созыва достаточно интенсивно. Здесь уместно назвать парламентские слушания и различные совещания специалистов, проводившиеся в связи с предстоящим Договором между Российской Федерацией и Республикой Татарстан и после его заключения (в начале 2000 г.), с возникшим вопросом о возможности создания так называемой Уральской республики (середина 2000 г.), с появлением в Государственной Думе трех альтернативных законопроектов по проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации (июнь 2005 г.) и другие Лавров, В. С. Динамика развития Шанхайской организации сотрудничества / Лавров В. С. // Московский журнал международного права. - 2008. - N 1. - С. 204-221. - (Международные организации)..

Однако прийти к согласию, поставить договорный процесс на законодательную основу так и не удалось из-за резко неоднозначного отношения к нему и существующих альтернативных подходов. Вместе с тем ход обсуждения показал, что устранить эти спорные вопросы и выработать приемлемые правовые нормы можно только с непосредственным участием субъектов Российской Федерации, с учетом их законотворческого опыта и правоприменительной практики. При всей пагубности изначального запуска процесса подписания договоров и соглашений между Российской Федерацией и ее субъектами, ныне это устоявшийся политико-правовой процесс.

Российская Федерация обладает необходимыми юридическими механизмами и государственными институтами, которым по силам разрешить накапливающиеся противоречия между федеральным и республиканским законодательством. Подобным институтом должен выступить прежде всего Конституционный суд Российской Федерации. Тем не менее государственно-правовая практика России знает немного случаев, когда антиправовые акты и действия органов власти субъектов федерации получили должную юридическую оценку. Одним из примеров подобного реагирования можно назвать рассмотрение Конституционным судом РСФСР вопроса о конституционности ряда положений Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., других законодательных актов Татарстана, в том числе и постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. “О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан”. Кстати, Декларация о государственном суверенитете Татарстана предпочитает даже не упоминать тот факт, что республика входит в Российскую Федерацию Митина С. И. Институты частного права на службе римской дипломатии / С. И. Митина // Международное публичное и частное право. - 2011. - № 1. - С. 27-30..

13 марта 1992 г. Конституционный суд РСФСР принял постановление, в котором признал положения ч. 2 ст. 5 и ст. 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 г., ограничивающие действие законов РСФСР на территории Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР. Судебное рассмотрение вопроса о конституционности ряда других положений Декларации было отложено до завершения процесса определения государственно-правового статуса республики и подписания Федеративного договора. Продолжения разрешения проблемы не последовало. Высшие органы государственной власти Российской Федерации предпочли занять пассивно-выжидательную позицию в надежде, что проблемы региональной суверенизации отомрут сами собой.

А ведь согласно договору “О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан” от 15 февраля 1994 г. Татарстан объединен с Российской Федерацией, а не образует ее вместе с другими субъектами. Договору придана большая юридическая сила по сравнению с Конституцией Российской Федерации (ч.II ст.IV). Асимметричность федерации при этом практически перерастает в фактический конфедерализм.

Одной из характерных особенностей данного периода явилось то, что в борьбу за суверенитет включились края и области: принимаются “конституции” в Туле и Вятке, на Урале возникает идея объединения нескольких областей, а после ее краха Свердловская область принимает решение о своем преобразовании в Уральскую республику. В наиболее яркой и саркастичной форме указанные процессы проявились в провозглашении суверенитета Вологодской области Рахманов, А. Р. Международно-правовые аспекты дипломатической службы / Рахманов А. Р. // Московский журнал международного права. - 2007. - N 3. - С. 125-139. - (Дипломатическое право)..

С усилением федеральной власти роль и значение Федеративного договора вполне закономерно падали. Новое соотношение сил было закреплено в Конституции 1993 г., ставшей этапом, который характеризуется унификацией структуры Российской Федерации, приведением республиканских конституций в соответствие с Основным законом страны, процессом “десуверенизации” республик в составе России, укреплением позиций центральной федеральной власти, возвращением в единое конституционное пространство республик, преуспевших ранее в своем центробежном стремлении.

Из двух возможных способов развития России как единого государства: унитаризма с жестко централизованной системой управления и федерализма с децентрализованной системой управления, - российское общество выбрало второй. И притом не сразу. Даже В.И.Ленин долгое время подчеркивал отрицательное отношение марксистов к федерации и децентрализации. Но в структуре российского государства федеральные власти должны быть скорее всего заинтересованы не в победе одной из постоянно существующих в любом федеративном государстве тенденций: унитаризма и федерализма, а в нахождении некоего баланса сил, при котором в наибольшей степени будут соблюдаться принципы федеративного устройства России.

Главные из этих принципов:

1) государственная целостность;

2) единство системы государственной власти;

3) разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации;

4) равноправие и самоопределение народов.

На современном этапе развития российской государственности опасности полной дезинтеграции подвергает Россию не отрицание права наций на самоопределение или национальной государственности, как полагает тот же Э.В.Тадевосян , а полное исчезновение унитарного начала из государственно-правовой жизни.

Следует воспользоваться опытом германской правовой школы, согласно которой “равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции”. Сам термин “унитаризм” не должен исчезнуть из российской государственной практики. При том, что меняется предназначение российского федерализма, переставшего быть только и исключительно средством решения национального вопроса, но выступающего как форма демократизации управления государством Рахманов, А. Р. Международно-правовые аспекты дипломатической службы / Рахманов А. Р. // Московский журнал международного права. - 2007. - N 3. - С. 125-139. - (Дипломатическое право)..

Так, если до 12 декабря 1993 г. Федеративный договор являлся составной частью прежней российской Конституции, то в тексте действующей Конституции он упоминается как один из договоров, регулирующих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11). Из данной оговорки и выводится возможность заключения особых двухсторонних договоров между Российской Федерацией в целом и некоторыми ее субъектами. Эта оговорка может быть довольно опасной. Поскольку лишь между равноправными субъектами возможны договорные отношения, то, следовательно, здесь презюмируются как равные целое (Российская Федерация) и его часть (республика в составе России) Стоякин, С. Г. К вопросу о природе и понятии правопорядка Европейских сообществ / Стоякин С. Г. ; Московский государственный институт международных отношений // Международное публичное и частное право. - N 2. - С. 13-20; 2005. - (Международные организации). - Библиогр.: с. 19-20 (60 назв.).

В качестве примера и некоторого образца подобных двусторонних договоров приводятся подписанный в феврале 1994 г. договор “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан” и аналогичный договор с Башкортостаном, подписанный в августе того же года. Вместе с указанным договором с Татарстаном были подготовлены пять межправительственных соглашений: по налогам, бюджету, обороне, внешнеэкономической деятельности, координации работы правоохранительных органов. В качестве условия подписания настоящего пакета документов федеральные органы власти выдвинули требования о подписании Татарстаном Федеративного договора и проведении выборов в Федеральное Собрание России.

Согласно договору, Республика Татарстан - государство, объединенное с Российской Федерацией на основе двух конституций и договора “О разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти РФ и РТ”. Отметим, что, согласно Конституции этой республики, Татарстан - суверенное государство, субъект международного права, ассоциированный с РФ на основе договора (ст. 61 Конституции Республики Татарстан). Следовательно, мы имеем две формулировки, определяющие правовое положение республики: одну, закрепляющую ее статус в отношениях с федерацией в целом, другую, если можно так выразиться, для внутриреспубликанского применения. То же самое касается и характеристики Республики Татарстан как “государственности татарской нации и одновременно государственности всего многонационального народа Татарстана”, так нравящейся Э.В.Тадевосяну: две ее части, предполагающие, с одной стороны, исключительность, а с другой - равенство, несовместимы.

Предусмотренное договором равенство федерального и республиканского основных законов позволяет республике определять свой правовой статус согласно собственной Конституции. В формулировке правового статуса республики, отраженной в договоре, убрано понятие международно-правовой субъектности Татарстана, а определение «объединенное» заменено на “ассоциированное” Стоякин, С. Г. К вопросу о природе и понятии правопорядка Европейских сообществ / Стоякин С. Г. ; Московский государственный институт международных отношений // Международное публичное и частное право. - N 2. - С. 13-20; 2005. - (Международные организации). - Библиогр.: с. 19-20 (60 назв.).

В августе 1994 г. во многом аналогичный договор был подписан между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан. В соответствии с этими договорами согласование конституционного законодательства России и ее субъектов (Башкортостана, Татарстана) отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах фиксируется взаимное признание Конституций: Российская Федерация признает конституции республик, а в ответ республики любезно признали Конституцию Российской Федерации. При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об отмене антиконституционных, противоречащих Основному закону России, положений республиканских конституций.

Подобная модель взаимоотношений используется при урегулировании проблем, возникающих между федеральными органами власти и другими республиками. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав и нового статуса, является проводимая политика по унификации статуса субъектов федерации. Республики противодействуют этому процессу, переводя свои отношения с центром на договорные принципы.

Особой проблемой в российском федерализме являются статус автономного округа, выступающего и как самостоятельный субъект федерации (ст. ... Конституции России), и, за одним только исключением - как часть другого равноправного ему субъекта федерации (края или области).

Не могут быть долговечны государственно-правовые “матрешки” типа: автономный округ входит в область, которая находится в Российской Федерации, которая объединена с Белоруссией в Союз России и Белоруссии, и одновременно объединена с Белоруссией, Казахстаном и Киргизией в таможенном и гуманитарном союзе, которые объединены в СНГ.

Российская правовая мысль прошла путь от построения федерации по национальному принципу, через идею разделения России на некие условные земли - до законодательного закрепления моратория на изменения границ между субъектами федерации. Еще Б.М.Клименко, резюмируя в этой части опыт советских юристов, подчеркивал, что этническая территория является достоянием ее населения, а это налагает на государство определенные ограничения в распоряжении ею Юхно, А. С. Сравнительная характеристика Совета ООН по правам человека и Комиссии ООН по правам человека / А. С. Юхно // Международное публичное и частное право. - 2009. - N 6 (51). - С. 2-5. - (Международные организации). - Библиогр.: с. 5 (25 назв.)..

Нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория. Однако с формальной точки зрения после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации.

Так, указанные действия в Ставропольском крае не допускаются без согласия квалифицированного большинства (две трети) жителей края, обладающих избирательным правом, установленного путем краевого референдума. Устав Ленинградской области предусматривает, что изменение границ области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации, подкрепленному решениями, принятыми на референдумах населением этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (ч.2 ст.8 Устава Ленинградской области). Часть 4 ст.60 Конституции Республики Бурятия, конкретизируя механизм определения согласия республики на изменение ее государственно-правового статуса и территории, говорит только о референдуме, при котором “решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан республики, в том числе более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании”.

Иначе было при становлении в РСФСР национально-государственного устройства. Инструкция о порядке передачи территорий, выделяемых в новую административную единицу или перечисляемых из одной административной единицы в другую, утвержденная Постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1931 г., регламентировала процедуру такой передачи, предусматривая, в частности, ее допустимость лишь в период с 15 ноября по 31 декабря во избежание “ломки бюджетных смет”. Создавались специальные согласительные комиссии. Председатели краевых (областных) согласительных комиссий назначались Административной комиссией при Президиуме ВЦИК (была упразднена в 1938 г.) Гетьман-Павлова И. В. Международное частное право; Юрайт-Издат - Москва, 2011. - 512 c..

Закрепление определенной жесткости правового статуса и границ современных субъектов федерации иллюстрирует процесс постепенного преобразования административно-территориальных образований унитарного государства (какими по сути являлись края и области) в подлинных субъектов федерации.

Аналогичные положения содержатся и в конституциях национальных образований. Например, в ст.2 Конституции Республики Ингушетия говорится: “Республика Ингушетия в пределах своих полномочий осуществляет всю полноту государственной власти и самостоятельно определяет свое административно-территориальное устройство”.

Ст.65 Конституции Кабардино-Балкарской Республики гласит: «Территория Кабардино-Балкарской Республики не может быть изменена без ее согласия». Аналогичную норму содержат основные законы всех субъектов Российской Федерации.

Ныне следует говорить о двух особенностях формирования Российской Федерации: о ее историческом характере и специфических конституционных механизмах.

Исторический характер формирования российской государственности означает включение в нее добровольно или насильно, на основе договоров или других актов, на разных этапах ее становления различных территорий и народов. Эти народы и территории составляют ныне единое культурно-историческое (цивилизационное) и экономическое пространство Иншакова А. О. Международное частное право; Издательство Российского Университета дружбы народов - Москва, 2011. - 376 c..

Конституционная основа формирования Российской Федерации предполагает ее законодательное происхождение. Речь не идет и не шла о договорном образовании Российской Федерации. Она исторически назрела и законодательно провозглашена. Речь может идти лишь о разграничении полномочий между органами власти: федеральными (центральными) и местными.

В России назрела необходимость принять новые законодательные акты о территориальном делении, а также о государственных границах.

При этом желательно опираться на мировой опыт. Например, особенностью Индийской Республики является то, что, в отличие от традиционных федераций, союзный парламент имеет полномочия при возникновении необходимости изменять территорию и разрушать целостность своих единиц (штатов) без их согласия. Штат или штаты могут выразить свое мнение относительно реорганизации, но не могут противостоять воле парламента. Именно парламент Индии, приняв с соблюдением установленной процедуры соответствующий закон, может:

«а) образовать новый штат путем отделения части территории любого штата, либо объединения двух или более штатов или частей штатов, либо путем присоединения любой территории к части любого штата;

-увеличить территорию любого штата;

- уменьшить территорию любого штата;

- изменить границы любого штата;

- изменить название любого штата».

С выживанием в борьбе с другими государствами связано во многом и внутреннее развитие любого государства. Непременным условием выживания является территориальная целостность Иншакова А. О. Международное частное право; Издательство Российского Университета дружбы народов - Москва, 2011. - 376 c..

Большинство конституций специально оговаривают единство и неделимость государств (ст. 5 Конституции Италии 1948 г. , ст. 1 Конституции Франции 1958 г. в редакции Закона 1995 г. , ст. 1 Конституции Алжира 1976 г. , ст. 9 Конституции Ирана 1979 г. ), либо их единство и территориальную целостность (Преамбула Конституционного акта Канады 1867 г. , Преамбула и ст. 4 Конституции Российской Федерации 1993 г. ).

Отношения в унитарном государстве между его составными частями (регионами) или между государством и его частью можно рассмотреть на примере нескольких стран. Территориальный аспект внутригосударственного регулирования выступает в унитарном государстве в форме прежде всего пространственного действия законов, а также функционирования органов государства в пространстве этого государства. Это ярко подтверждают правовые нормы унитарных государств, исторически формировавшихся через слияние суверенных субъектов межгосударственных отношений. К их числу относится, например, акт о соединении Великобритании с Шотландией 1707г.

О территориальном пространстве здесь речь идет неоднократно. В частности, при регулировании вопросов престолонаследия в Соединенном королевстве («оба королевства Англии и Шотландии в первый день мая тысяча семьсот седьмого года и навсегда после этого будут соединены в одно королевство под наименованием Великобритании.... « (ст. I) и «престол Соединенного королевства Великобритании и доминионов переходит после смерти королевы Анны, в случае отсутствия у нее потомства, к принцессе Софии.... « (ст. II)). Это дополняется при определении порядка и пространства действия законов: «законы, относящиеся к регулированию торговли, пошлин и тех акцизов, которые в силу настоящего договора подлежат применению в Шотландии, должны быть в Шотландии, начиная и после соединения, те же самые, как и в Англии.... «, а равно «законы, относящиеся к публичным правам, политике и гражданскому управлению, могут быть установлены одни и те же во всем Соединенном королевстве.... « (ст. XVIII); «все законы и статуты в королевстве в той мере, в какой они противоречат или являются несовместимыми с условиями настоящих статей или с условием какой-либо из них, со времени соединения и после него прекращают действовать, теряют юридическую силу.... « (ст. XXV). Даже установление протестантской религии и пресвитерианского церковного управления происходит «в пределах королевства Шотландии» (Преамбула, ст. II, раздел II Акта) Канашевский В. А. Международное частное право; Международные отношения - Москва, 2009. - 752 c..

В Алжире административно-территориальное деление включает коммуны как первичный уровень территориальной организации и вилайи как публичный территориальный коллектив, наделенный правами юридического лица и финансовой автономией, и как административную область государства. Вилайя (провинция) создается законом. Ее наименование и административный центр устанавливаются декретом. Любое упразднение вилайи производится с соблюдением тех же условий (ст. 2 Конституции). Между 48 вилайями распределены все коммуны. Территория каждой вилайи подразделяется на даиры. Даира является административным округом, территориальные границы которого устанавливаются, изменяются или упраздняются законом (ст. 166 Конституции в ред. Закона № 81- 02 от 14 февраля 1981 г. ). Монголия (территория 1. 566 тыс. кв. км) в административном отношении делится на 21 аймак, аймаки - на сомоны, сомоны - на баги. Лишь столица государства делится на округа, а те, в свою очередь, на хороны.

2.2 Понятие, виды и способы разрешения территориальных споров между государствами

территория международный спор государство

Территориальные проблемы в целом являются весьма широким понятием, которое включает в себя вопросы территориального разграничения и территориальных режимов. К территориальному разграничению относят: территориальные споры, самоопределение наций и народов, неприкосновенность и целостность государственной территории, установление границ континентального шельфа и экономической зоны по соглашению между сопредельными государствами и в соответствии с международным правом. К территориальным режимам можно отнести: территориальный суверенитет и территориальную юрисдикцию, транзит через иностранную территорию, специальные территориальные режимы, созданные по соглашению государств и другие вопросы Безбородов Ю. С. Истоки международного права / Ю. С. Безбородов // Международное публичное и частное право. - 2011. - № 1. - С. 24-26..

Проблема территориальных споров занимает сегодня важное место в международном праве и она связана, прежде всего, с такими вопросами как самоопределение наций и народов, запрещение насильственного захвата территорий, изменение существующих государственных границ мирным путем и по договоренности в соответствии с нормами международного права. Пристальное внимание мирового сообщества к данной проблеме вызвано тем, что многие территориальные споры, явные и потенциальные, чреваты опасными вооруженными конфликтами. А любой военный конфликт является нарушением международного права, так как запрещает применение силы или угрозы силой (кроме случаев самообороны) и обязывает государства решать все споры мирными средствами. Причины возникновения вооруженного конфликта в территориальном споре содержатся в самом территориальном споре и в истоках его возникновения. Объективной предпосылкой появления вооруженного конфликта является то обстоятельство, что каждая сторона считает определенную территорию своей и по этой причине не желает идти на какие-либо уступки или признавать какие-либо права другой стороны. А поскольку все это происходит на одном и том же участке территории, где неизбежно соприкасаются военные и гражданские лица обеих сторон, возникают условия для конфликтов. Вероятность возникновения вооруженного конфликта прямо пропорциональна остроте территориального спора, которая, в свою очередь, определяется ценностью данной территории для каждой стороны. Важными факторами в этом отношении являются, как показывает современная практика, наличие ценных природных ресурсов в данном районе и стратегическая ценность территории. В последнем случае речь идет об участках рельефа местности, которые дают возможность для контроля над окружающим пространством (господствующие высоты, острова и т.д.). Вооруженные конфликты в территориальных спорах имеют свои характерные черты, которые отличают их от войн между государствами, а также от национально-освободительных движений в форме вооруженной борьбы. Основной признак таких конфликтов - локальность. Однако, следует отметить, что локализация вооруженного конфликта может быть легко нарушена расширением военных действий и вовлечением других стран в конфликт. Из-за ограниченности во времени и пространстве вооруженные конфликты в территориальных спорах редко сопровождаются официальным объявлением состояния войны между спорящими государствами, что является еще одним отличие рассматриваемых конфликтов от войн Безбородов Ю. С. Истоки международного права / Ю. С. Безбородов // Международное публичное и частное право. - 2011. - № 1. - С. 24-26..

Некоторые территориальные споры не сопровождаются прямыми вооруженными столкновениями, но они часто осложнены мелкими пограничными конфликтами, которые постоянно таят в себе угрозу перерастания в крупные военные действия. Споры и разногласия о границах или о принадлежности отдельных участков территорий являются в подавляющем большинстве случаев отголосками исторического процесса освоения новых территорий и становления четких государственных границ, что существенно затрудняет их разрешение, и требует детального и всестороннего подхода к рассмотрению каждого территориального спора, а так же неукоснительного соблюдения принципов и норм международного права. Основа для возникновения территориального вооруженного конфликта существует до тех пор, пока существует территориальный спор. Лишь решение территориального спора мирными средствами ликвидирует эту основу, а следовательно, и возможность возникновения вооруженного конфликта.

Государства - члены ООН приняли на себя обязательство «…проводить мирными средствами в согласии с принципами справедливости и международного права, улаживание и разрешение международных споров и ситуаций, которые могут привести к нарушению мира» Канашевский В. А. Международное частное право; Международные отношения - Москва, 2009. - 752 c..

Механизм реализации принципа мирного разрешения международных споров существует в виде системы международно-правовых средств такого урегулирования. Согласно ст. 33 Устава ООН, государства, участвующие в любом споре, продолжение которого могло бы угрожать поддержанию международного мира и безопасности, должны прежде всего стремиться разрешить спор путем «… переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам и соглашениям или иными мирными средствами по своему выбору». В приведенной статье названы почти все известные на сегодняшний день средства мирного разрешения споров, а так как их перечень не является исчерпывающим, то государства могут использовать при разрешении конфликта иные мирные средства не противоречащие принципам и нормам международного права.Переговоры широко используются в практике международных отношений для развития сотрудничества государств в самых различных областях. Они проводятся в разнообразных формах: от переговоров постоянного дипломатического представительства с властями страны пребывания до переговоров на высшем уровне. Переговоры являются одним из средств мирного решения международных споров, и в этом качестве они проводятся обычно между специальными делегациями, особенно в отношении территориальных споров и других вопросов о границах. Это наиболее доступное, гибкое и эффективное средство мирного разрешения споров, играющее ведущую роль среди других мирных средств, так как конкретные цели, состав участников, уровень представительства на переговорах, их организационные формы и прочие процедурные вопросы согласовываются самими спорящими сторонами Бороздина, Я. А. К вопросу о правовой природе Европейского Союза / Бороздина Я. А. // Международное публичное и частное право. - 2009. - N 1. - С. 27-29. - (Право международных организаций). - Библиогр.: с. 29 (17 назв.).

Хотя переговоры являются на сегодняшний день наиболее эффективным средством разрешения международных споров, но и они могут приводить к двояким результатам: как к позитивным, так и к негативным. К позитивным результатам относят: 1) непосредственное решение спора; 2) достижение договоренности о применении иного мирного средства решения спора. Негативным же результатом проведения переговоров является их провал. В научной литературе существуют различные мнения по поводу провала переговоров. Некоторые авторы считают, что провал переговоров неизбежно ведет к вооруженному конфликту. Другие авторы соглашаются с этой точкой зрения лишь при условии, если переговоры прерваны из-за разрыва дипломатических отношений. Даже разрыв дипломатических отношений между спорящими государствами не лишает возможности нейтральное государство, группу государств или международную организацию предложить свои добрые услуги и посредничество с целью продолжения поиска взаимоприемлемого урегулирования разногласий.

Для эффективности выполнения поставленных задач, во избежание негативных результатов, переговоры должны проводиться с учетом ряда условий. В частности, для успеха практически любых переговоров необходимо желание сторон, направленное на достижение соглашения по спорному вопросу. Это предполагает определенное взаимное доверие сторон, умение считаться с интересами друг друга. Большое значение имеет намерение государств поддерживать добрососедские отношение между собой. «При обсуждении вопроса о мирных средствах решения международных споров в Специальном комитете ООН по принципам международного права многие делегаты отмечали, что успеху всяких переговоров обычно сопутствует стремление сторон к добросовестному сотрудничеству, которое исключало бы различного рода давление, стремление ущемить законные интересы одного из участников спора». Равноправное положение спорящих сторон на переговорах основывается на требованиях принципа суверенного равенства всех государств. На основе этого принципа и должны проводиться все переговоры Выскуб В. С. Содружество независимых государств: правовые реформы / В. Выскуб // Международное публичное и частное право. - 2012. - № 2. С.2-5..

Решение территориального спора посредством переговоров отличается от арбитражного и судебного решения тем, что оно основывается на соглашении спорящих сторон, то есть, не вступая в противоречия с основными принципами международного права, они могут пойти на любой компромисс и взаимные уступки, которые сочтут приемлемыми. Данная особенность делает решение, принятое посредством переговоров, наиболее стабильным и исполнимым. Оно представляет собой результат обоюдного волеизъявления спорящих сторон, что, в свою очередь, позволяет выдвигать переговоры на первое место среди иных международно-правовых средств разрешения территориальных споров.

Добрые услуги и посредничество. Одним из средств мирного урегулирования международных споров являются добрые услуги и посредничество, которые применяются тогда, когда спорящие стороны сами не в состоянии наладить между собой необходимые контакты для мирного урегулирования спора. Под добрыми услугами понимается совокупность действий, неучаствующих в данном споре государств или международных организаций, которые направлены на установление или возобновление прямых переговоров между спорящими сторонами. Посредничество предполагает непосредственное участие третьей стороны в переговорах, и в этом случае третья сторона может предлагать свое решение спора или иных разногласий. Но это предложение остается лишь предложением, если оно не принимается сторонами в качестве согласованного решения спора Каримов, Д. А. Квазиадминистративные функции консульских учреждений / Каримов Д. А. // Международное публичное и частное право. - 2008. - N 6 (45). - С. 4-6. - (Дипломатическое и консульское право). - Библиогр.: с. 6 (14 назв.).

Таким образом, добрые услуги и посредничество сами по себе спора не решают, а лишь содействуют переговорам спорящих сторон, которые в конечном счете самостоятельно принимают решение. Однако, необходимо отметить, что третья сторона в переговорах может оказывать существенную деловую помощь спорящим государствам, а также олицетворять в какой-то степени роль мирового общественного мнения Выскуб В. С. Содружество независимых государств: правовые реформы / В. Выскуб // Международное публичное и частное право. - 2012. - № 2. С.2-5..

Цель добрых услуг довольно ограничена - содействие вступлению спорящих сторон в переговоры для мирного урегулирования спора. Добрые услуги ни в коей мере не предопределяют пути мирного решения и само решение спора на переговорах между сторонами. Результатом таких переговоров может быть обращение спорящих сторон к иному мирному средству. Добрые услуги весьма важны не столько с точки зрения решения спора по существу, сколько с точки зрения именно мирного его решения. Ведь вопрос о добрых услугах возникает тогда, когда между спорящими сторонами существуют довольно напряженные отношения или вооруженный конфликт. В этих условиях применение добрых услуг дает возможность ослабить конфронтацию спорящих государств, предотвратить или остановить вооруженный конфликт между ними.

Такие же задачи решает и посредничество. Однако функции посредника шире, поскольку он может предложить свое решение территориального спора и иных пограничных разногласий, а также выдвинуть условия прекращения военных действий между спорящими сторонами. С этой точки зрения посредничество может быть более эффективным, чем добрые услуги. Тем не менее, предлагаемое посредником решение носит лишь факультативный характер. Часто решение спора на этой стадии не завершается. В литературе отмечается, что посредничество обладает рядом преимуществ перед другими мирными средствами. В частности, «… преимуществом перед простыми переговорами является то, что посредничество предполагает выдвижение проекта решения спора третьей стороной. А преимуществом перед арбитражем является необязательность этого решения для сторон. Добровольное согласие сторон делает это решение более прочным, чем решение арбитража. Последнее хоть и является обязательным, но часто одна из сторон бывает не согласна с ним». Отмечается также, что посредничество является достаточно гибкой процедурой урегулирования пограничных споров, ибо процедура посредничества устанавливается самими сторонами и предполагает различную степень конфиденциальности, что особенно важно в сложных и запутанных пограничных спорах и разногласиях Кембаев Ж. М. 25 лет Единому Европейскому Акту: причины принятия, основные положения и значение для Европейской интеграции / Ж. М. Кембаев // Международное публичное и частное право. - 2011. - № 5. - С. 2-5..

Эффективность посредничества в значительной мере обуславливается готовностью спорящих сторон прибегнуть именно к этому средству мирного урегулирования спора. В свою очередь, эта готовность определяется рядом факторов, которые связаны как с обстоятельствами решения самого территориального спора, так и с проблемой вооруженного конфликта.

Обстоятельствами спора, способствующими обращению к посредничеству могут быть следующие: стороны исчерпали все собственные возможности на непосредственных переговорах; позиции сторон резко противоположны и трудно прийти к компромиссу; спорящие стороны готовы ознакомить третью сторону со всеми материалами своего спора. К проблемам вооруженного конфликта, способствующих обращению к посредничеству, можно отнести существование серьезной угрозы возникновения войны из-за территориального спора, опасной для обеих сторон; существующий военный конфликт, продолжение которого является нежелательным для обеих спорящих сторон Колодкин, Р. А. К вопросу о дипломатической защите / Колодкин Р. А. // Московский журнал международного права, 2007. - N 1. - С. 108-125. - (Дипломатическое и консульское право)..