Этапы становление местного самоуправления на Руси

Размещено на http://www.allbest.ru/

Этапы становление местного самоуправления на Руси

Вопросы

1. Муниципальные реформы Екатерины II 1785 г.

2. Реформы местного самоуправления Александра II

3. Положения о земском и городском самоуправлении 1890, 1892 гг.

Задача

Тесты

Список использованных источников

реформа муниципальный самоуправление децентрализация

1. Муниципальные реформы Екатерины II 1785 г.

Екатерины II стремилась ввести в местное управление новые начала -- децентрализации и самоуправления, в то время как в предшествующий период местное управление было обыкновенно централизованным, а самоуправление если и существовало, то опять же имело лишь повинностный характер и было настолько же централизовано, насколько и правительственное управление.

Была образована особая комиссия, специальною задачей которой явилось составление уложения, но которая в то же время должна была подать свои мнения и по вопросу о реорганизации местного управления. Эти мнения мы и находим в депутатских "наказах"; сущность их заключалась в том, что отдельные сословия желали каждое для себя административной самостоятельности и ограничения власти приказного элемента. В особенности дворянское сословие высказывало желание взять в свои руки все уездное управление; заявления сословий не только были выслушаны, но и в значительной степени приняты во внимание при реорганизации местного управления.

Но первые мероприятия Екатерины II в отношении этой реорганизации были еще более или менее случайны и не проводились по определенному плану. Она хотела бороться с злоупотреблениями приказной администрации одним из действительных средств борьбы считала установление определенного жалованья чиновникам. Затем, желая предварительно произвести некоторые улучшения в существующих учреждениях, Она обратила свое внимание на должность губернатора, как на самую выдающуюся из местных должностей. "Наставлением губернаторам", изданным в 1764 году, власть и значение губернаторов были увеличены, в особенности тем, что они были подчинены непосредственно сенату и Императрице, освободившись от опеки коллегий.

Таким путем Екатерина II стремилась достигнуть единства губернского управления. Возлагая на губернатора все дела местного управления и называя его хозяином губернии, она не желала, подчинением его коллегиям, внести в губернское управление разногласие, предпочитая начала провинциального управления началам реального. Впрочем, радикальная реорганизация местных установлений произведена изданием учреждения о губерниях в 1775 году и последующими узаконениями.

Из вновь образованных установлений в области местного управления обращает на себя внимание должность генерал-губернатора или государева наместника. В этой должности впервые выразилось стремление правительства децентрализовать местную правительственную власть, сделать ее более сильною и авторитетною и поставить ее в возможность сообразоваться с требованиями и условиями местной жизни. Но как первая попытка, установление это не было вполне удачным и примиренным с другими установлениями. Генерал-губернаторы, поставленные каждый во главе нескольких губерний, должны были наблюдать за тем, чтобы установленные начала губернского управления находили свое действительное и законное осуществление; но за тем задачи их состояли в пресечении всякого рода злоупотреблений; в области суда -- в ограждении тяжущихся от чрезмерной медленности в судопроизводстве, без вмешательства, однако в самую деятельность судебных мест; в сфере административной -- в пресечении роскоши, мотовства, тиранства и т. п., в наблюдении за точностью сборов, за всем благоустройством в губернии и т. д. Сообразно своей власти и своему высокому положению, генерал-губернаторы пользовались особыми преимуществами: так, они участвовали в сенате на правах членов, пользовались особыми внешними отличиями. Однако действительное управление каждой губернии возлагалось на соответствующих губернаторов и губернские правления; последнее учреждение было подчинено непосредственно сенату и, следовательно, поставлено на одну линию с коллегиями, в чем также нельзя не видеть желания правительства децентрализовать местное управление. К сожалению, сфера компетенции генерал-губернаторов и губернаторов не была в достаточной степени разграничена, и если вся ответственность по управлению каждою губернией была возложена на губернатора, то от действительного управления не был устранен и генерал-губернатор. Губернское правление, получившее коллегиальный состав в лице губернатора, как председателя и двух советников, как непременных членов, явилось в сущности учреждением совещательным, без всякой действительной власти, так как последняя всецело принадлежала губернатору. Закон делал только одну оговорку, что о вредных и незаконных постановлениях губернатора советники должны были доносить генерал-губернатору и сенату, не имея однако права останавливать исполнения таких постановлений. Таким образом, советники губернского правления по степени своей власти не далеко ушли от петровских "ландратов", а вместе с тем теряло почти все свое значение и самое учреждение губернского правления. Однако если Императрица Екатерина II прибегла к восстановлению должности ландратов, хотя бы и в несколько другой форме, то она должна была иметь для этого известные основания, тем более что ее в этом отношении ее остановила даже и неудача петровских "ландратов". Явление это следует объяснить различием в самых целях образования ландратских коллегий и губернских правлений. Петр Великий в учреждении ландратов видел средство ограничения произвола губернаторов, между тем как Екатерина II, при образовании губернских правлений, вникала в дело уже гораздо глубже, видя в них средство наиболее целесообразного удовлетворения потребностей местного управления. Эти потребности с каждым годом усложнялись и умножались, так что становилась все более и более очевидною невозможность ограничиваться при их удовлетворении единоличною должностью губернатора; такие управители, как наместники, воеводы и губернаторы, воплощали в себе прежде всего и наиболее всего авторитет и единство правительственной власти, следовательно, и были наиболее полезны и необходимы там, где и когда ощущалась необходимость в проявлении такого авторитета; но все подобного рода должности, как единоличные и поставленные во главе сравнительно обширных административных районов, оказываются не пригодными, когда вопрос касается не столько авторитета правительственной власти, сколько наиболее целесообразного удовлетворения целей благосостояния местного населения. Здесь нужны уже учреждения в собственном смысле этого слова, т.е. такие, в которых отдельные и самостоятельные ветви управления вверены заведыванию специально назначенных для того лиц, где решения различных вопросов местной жизни постановляются вне единоличного усмотрения того или другого начальника, по предварительному обсуждению вопросов специалистами, и на основании взаимного соглашения всех тех лиц, которые, в качестве равноправных членов, составляют собою присутствие учреждения. Такого рода учреждение Екатерина II, конечно, и имела в виду создать; но от намерения и желания до дела еще далеко: еще не так легко было примирить начала авторитета и пользы; первое следовало пока еще оставить в руках единоличных начальников, последнее -- перенести на коллегиальное учреждение, но однако так, чтобы единоличное и коллегиальное начала составляли из себя как бы две стороны одного и того же целого. Такая задача, конечно, была слишком трудна и превосходила организаторские способности правителей XVIII века. Вот почему, несмотря на первоначальную неудовлетворительность организации губернских правлений, советники которых, как замечено немногим отличались от петровских ландратов, Императрице Екатерине II следует вменить в заслугу уже и самое намерение образовать губернское учреждение на вышеуказанных началах, хотя бы осуществления этих начал на первое время и не было достигнуто.

На обязанности губернских правлений было возложено: обнародование в губернии законов и правительственных распоряжений, наблюдение за точным исполнением законов, а равно прекращение всякого рода злоупотреблений и незаконных действий. На него же было возложено охранение благонравия, порядка, мира и тишины в губернии; производство по делам исполнительным и решение бесспорных дел. Таким образом, сфера компетенции губернских правлений была ограничена на первый раз делами общей администрации и полицией безопасности. Вопросы местного благосостояния не входили в их ведомство, и это конечно потому, что для этой цели были образованы особые местные органы под именем "приказов общественного призрения".

Учреждение приказов во многих отношениях является замечательным. Во-первых, название этих учреждений нисколько не соответствовало характеру тех задач, выполнение которых на них было возложено; общественное призрение это далеко не единственный предмет их деятельности, и трудно сказать, почему именно было дано им такое название; быть может, в начале предполагалось ограничить их деятельность общественным призрением, в последствии же эта компетенция была определена шире, а название осталось прежнее; или же самое выражение общественное призрение понималось в обширном смысле, как попечение об общественном благосостоянии. Приказы являлись учреждениями, ведавшими весьма различные вопросы благосостояния, как-то: народное образование, призрение бедных, народное здоровье, устройство домов для умалишенных, заведение домов трудолюбия, где безработные могли бы находить работу, а следовательно и средства для пропитания; забота об общественной нравственности также но была изъята из круга ведомства приказов; на их обязанность возлагалось учреждение смирительных домов для лиц безнравственного поведения, а к этой категории, по мнению законодателя, относились: 1) "сыновья или дочери, непослушные родителям; 2) расточители; 3) рабы (т.е. крепостные люди) ленивые или гуляки, которые все пропивают и проматывают; 4) рабы непотребные, коих никто в службу не принимает; наконец, 5) все люди, кои начнут без стыда и зазора иметь явно доведение благочинию и добронравию противное". "Хорошо устроенный смирительный дом, как говорит учреждение о губерниях, ограждает общество от многих продерзостей, добронравие повреждающих и, следовательно, бывает нужен для общего благочестия и спокойствия семей. Отсюда ми видим, насколько обширно был очерчен круг деятельности приказов. Замечательным, далее, представляется и то, что и по степени власти эти учреждения были поставлены на одну линию с губернскими правлениями; подобно этим последним, они подчинялись только сенату и Верховной Власти, но по своей организации и составу они резко отличались от губернских правлений; правда, это были также коллегиальные учреждения, но состав их был выборный, причем в качестве их членов являлись по 2 заседателя от каждого из судов второй инстанции. Таким образом, по своему составу приказы являлись учреждениями общественными. Конечно, на первый взгляд может показаться весьма странным то обстоятельство, что в качестве членов приказов фигурировали заседатели судебных мест; но объяснить это следует нежеланием правительства устраивать особую систему выборов для избрания членов приказов, раз уже признано было необходимым присвоить этим учреждениям общественный характер; кроме того нельзя упускать из виду и того, что заседатели судов не были все же профессиональными судьями, а лишь представителями от сословий, избиравшимися на три года для участия в судебной деятельности; следовательно, ничто не мешало им, как представителям от сословий, участвовать и в деятельности приказов.

Таким образом, губернское правление и приказ общественного призрения были двумя важнейшими губернскими учреждениями, ведавшими первое полицию безопасности и общую администрацию, последнее -- полицию благосостояния, т.е. оба эти учреждения в совокупности ведали все внутреннее управление губернии. Уездными органами полиции безопасности и благосостояния являлись, по учреждению о губерниях 1775 года, так называемые "нижние земские суды", по одному на каждый уезд. Нижние земские суды, несмотря на свое название, не были учреждениями судебными и не составляли низшей инстанции по отношению к верхним земским судам. Последние были действительно судебными учреждениями, между тем как нижние суды были учреждениями полицейскими, подчиненными всем губернским, главным же образом губернаторам и губернским правлениям. В законе мы находим и детальное перечисление обязанностей уездной полиции с указанием на те из них, которые в особенности должны были обращать на себя внимание земского исправника, как начальника и главы нижнего земского суда. Организация этого учреждения представляется замечательною в том отношении, что весь состав его был выборный. Исправник и два заседателя выбирались дворянством, другие два были членами "нижней расправы". Таким образом, по своему составу уездные полицейские учреждения времени Екатерины II являются в сущности земскими, или правильнее выборно-сословными. Было бы неверно, однако, думать, что земская уездная полиция пользовалась какою-либо самостоятельностью и независимостью от правительственной губернской администрации; напротив, она всецело была ей подчинена, и земский исправник был орудием в руках губернатора. Если мы примем во внимании, что даже и в настоящее время полиция не носит земского характера и находится всецело в руках правительственных органов, то только что указанная зависимость уездной земской полиции Екатерининского времени от губернской правительственной администрации будет вполне понятною. Но как бы то ни было, организация нижних земских судов показывает, что самая идея земской полиции, т.е. полиции вверенной заведыванию представителей местного населения, была не чужда правительству, хотя осуществление ее даже в до настоящего времени остается недостигнутым идеалом и не только в России, но и в других европейских государствах.

Наряду с органами внутреннего управления Екатериною II были образованы и другие учреждения, носившие более специальный характер; таковы во 1) казенные палаты, как органы финансового управления, во 2) целая система учреждений судебных.

Финансовое управление всегда обращало на себя особенное внимание правительства, и мы видели, что еще и в московском государстве существовали уже специальные органы финансового управления. Петр В. вверил местное финансовое управление, как мы видели, земским конторам, камерирам и рентмейстерам. Но после его смерти, под влиянием общей политики, специальные финансовые органы большею частью были упразднены и финансовое управление возложено на учреждения общей администрации -- воевод в губернаторов. Такое явление не было нормальным и указывало скорее на упадок государственной жизни. Императрица Екатерина II, как представительница прогрессивных начал в области местного управления, не могла не понимать, что финансовое управление нуждается в специальных органах, каковыми и явились казенные палаты. Было бы однако не вполне правильным сказать, что единственным предметом деятельности казенных палат было финансовое управление; задачи их были обширнее; это были учреждения не только финансовые, но и вообще хозяйственные, причем на их же обязанности лежала и вся контрольная часть. К числу хозяйственных вопросов, ведение которых было возложено на эти учреждения, относились: строительная часть, попечение о государственных крестьянах и наблюдение за всеми государственными имуществами, в том числе за фабриками, рыбными ловлями и другими оброчными статьями; вся таможенная часть, горное и соляное дело, а равно заведывание винным откупом. Одною из главных обязанностей палат являлось составление ежегодных смет доходов и расходов целой губернии по отдельным уездам, в связи с заведыванием подушною податью; на казенные палаты была возложена также и статистика народонаселения, подлежащего платежу налогов; наконец, даже заведывание рекрутскою повинностью, не имевшею уже никакого финансового характера, было возложено на те же учреждения. Помимо всего этого, казенные палаты, по учреждению Екатерины II, являлись и контрольными учреждениями, производя ревизию всех счетов по приходам и расходам. Отсюда мы видим, что круг деятельности казенных палат был очерчен очень широко, так как здесь сосредоточивалось, на ряду собственно с финансовою частью, и управление государственными имуществами, и контрольная часть, и акцизная часть, и таможенная и разные другие, не имевшие даже прямого отношения к хозяйственному управлению. Подобного рода смешение разнообразных функций в одном и том же учреждении с современной точки зрения является недостатком; но по сравнению с финансовыми учреждениями, предшествовавшими учреждению казенных палат, эти последние представляли значительный шаг вперед. Этот прогресс в новых учреждениях обнаружился в большей их устойчивости, в установлении известной системы в предметах ведомства этих учреждений, в более сложной и соответствующей самым задачам их организации. Последняя основывалась, как и в других местных учреждениях, на коллегиальном начале, хотя предварительная разработка специальных вопросов лежала на особых экспедициях, управляемых директорами и советниками.

Вся финансовая часть в уездах сосредоточивалась в руках уездных казначеев; они должны были принимать разного рода сборы от плательщиков, хранить их, составлять им ведомости и представлять последние в казенную палату. Уездный казначей находился в непосредственном подчинении казенной палате и государственному казначейству. Судебная организация представляет также много замечательного. Признавая необходимым привлечь местное население к участию в управлении и рассматривая это население не как целое, во как совокупность обособленных одно от другого сословий, Екатерина II имела в виду организовать нечто подобное суду равных и потому создала для каждого из сословий отдельные судебные учреждения; по крайней мере так это было в отношении двух судебных инстанций -- низшей и средней. Для дворянского сословия такими судебными учреждениями были: уездный суд и верхний земский суд; для городского -- городовой магистрат и губернский магистрат и, наконец, для крестьянского нижняя расправа и верхняя расправа. Каждый из судов первой и второй инстанции состоял из выборных лиц или судей и заседателей; так, в уездном суде их было трое, считая в том числе и председателя; в верхнем же земском суде число их было гораздо значительнее; самый суд делился на два департамента, состоявших из председателя и пяти судей; председатели были коронные судьи, назначавшиеся носителем верховной власти по представлению сената; судьи же в указанном числе выбирались дворянством на три года; в этих судах разбирались как гражданские, так и уголовные дела, возникавшие между лицами дворянского сословия, а равно и между разночинцами. Между прочим обращает на себя внимание то обстоятельство, что по гражданским делам апелляции могли быть подаваемы в верхний земский суд не только по поводу постановлений, состоявшихся в уездных судах, но и по поводу таких, которые были сделаны дворянскими опеками и нижними земскими судами. Кстати здесь заметим, что при уездных судах были образованы "дворянские опеки", состоявшие под председательством предводителя дворянства и членов уездного суда и долженствовавшие иметь попечение об охранении прав малолетних сирот дворянского сословия, о их воспитании и о надзоре за опекунами. В законе точно были определены сессии судов, подсудность дел, постановка резолюций (большинством голосов). В городовом магистрате в состав суда входили два бургомистра и четыре ратмана, хотя присутствие могло состоять и из половинного числа членов. При городовых магистратах, как и при уездных судах, были образованы опекунские учреждения для попечения о малолетних сиротах купеческого и мещанского сословия под именем "сиротских судов"; они состояли из городского головы, как председателя, двух членов магистрата и городового старосты. В губернском магистрате, как второй судебной инстанции для лиц, принадлежащих к городскому сословию, в состав каждого из двух департаментов -- гражданского и уголовного -- входило по одному председателю и по три заседателя; председатели назначались сенатом, заседатели же выбирались на три года из купцов и мещан губернского города. Подобного же рода был состав и сословных крестьянских судов в уездах и губерниях, причем в нижних расправах было по 8 судей, в верхних по 10, избираемых крестьянским сословием; избранными в судьи могли быть однако и не одни только лица крестьянского сословия, но и другие: дворяне, чиновники, ученые и разночинцы; выборы подлежали утверждению губернатора. Председатели определялись от правительства -- в нижнюю расправу губернским правлением, в верхнюю -- сенатом. Организация верхних расправ, их права и обязанности, их степень власти и отношения к другим установлениях были совершенно аналогичны с тем, как все-это было устроено в судах второй инстанции для дворянского и городского сословия. Рассматриваемые сословные крестьянские суды не были, однако, общераспространенными, подобно дворянским и городским судам; не надо забывать, что огромная масса крестьянского сословия находилась в это время в крепостном состоянии, следовательно, в состоянии сравнительно бесправном, при котором это сословие и не могло иметь своих сословных судебных учреждений. Если же таковые как мы видели, существовали, то далеко не повсеместно, но лишь там, где было свободное крестьянское население и при том самое учреждение их в той или другой местности и число их зависело от генерал-губернатора, который в этим случае должен был принимать во внимание местные условия.

В качестве третьей высшей инстанции -- общей уже для; всех сословий, являлись, по делам гражданским -- "палата гражданского суда", по делам уголовным -- "палата уголовного суда". Каждая из этих палат состояла из председателя по назначению Верховной Властью, двух советников и двух асессоров по назначению от сената. Таким образом, состав судов третьей инстанции не носил уже сословного характера, но не был также и земским, так как все члены их, назначались, как видим, правительством. Как гражданская, так и уголовная палата были апелляционными инстанциями по отношению к судам средней ступени; но и на их постановления также допускались апелляции в правительствующий сенат, за исключением дел, не превышавших ценностью своею 500 рублей; некоторые приговоры палаты уголовного суда требовали утверждения губернатора, другие сената, а приговоры, подвергавшие лиц дворянского сословия лишению жизни, чести или дворянского достоинства, должны были вноситься на утверждение Верховной Власти. Уголовная палата функционировала не только как апелляционная инстанция, но и как суд первой инстанции, куда относились дела по преступлениям должности и по таким, за которые следовало лишение жизни или чести. Наконец, следует упомянуть о прокуратуре, учрежденной в видах надзора за правильностью действий судебных установлений; должность прокуроров была образована при судах второй и третьей инстанции: в уездах же ям соответствовали уездные стряпчие. Следует прибавит, что институт прокуратуры имел место также и в административной сфере.

Такова была судебная организация по гражданским и уголовным делам. Но сфера судебных установлений этим еще не ограничивалась; в каждой губернии был образован еще, так называемый, совестный суд, состоявший из совестного судьи, назначавшегося губернатором, и шести заседателей по выбору от сословий и с утверждения генерал-губернатора. Существование совестного суда объясняется существованием таких преступлений, суждение о которых было бы не вполне удобно предоставить формальному производству обыкновенных судов; так, сюда закон относил преступления, совершенные по какому-либо несчастному стечению обстоятельств, или совершенные в безумии, или малолетними, а равно преступления, состоявшие в колдовстве. Главная задача суда заключалась в охранении личных прав граждан и в предупреждении их несправедливого нарушения. Вот почему законодатель положил в основание деятельности этого суда начала гуманности; по словам учреждения о губерниях, "совестный суд никогда ничьей судьбы да, не отяготит, но вверяется оному совестный разбор и осторожное и милосердное окончание порученных ему дел". Между прочим, в совестный суд могли подаваться жалобы на незаконное заключение в тюрьму, если заключенным в течение трех дней не было объявлено причины, по которой они заключены. Совестный суд, по получении прошения, должен были, не выходя из присутствия, посылать предписание о представлении заключенного в суд с обозначением причин, по которым он заключен; в случае основательности жалобы, совестный суд мог отпустить заключенного на поруки; впрочем, эти права принадлежали совестному суду лишь в отношении лиц, обвиняемых в менее важных преступлениях. Помимо всего этого, на том же суде лежало мировое разбирательство по делам гражданским, если тяжущиеся сами обращались в этот суд. Непосредственно высшую инстанцию совестного суда представлял "вышний совестный суд", относительно организации которого мы не находим, однако, достаточных указаний; в сущности, образование второй инстанции совестного суда было совершенно излишним и объясняется, вероятно, общим стремлением правительства к образованию нескольких судебных инстанций, а в основании этого стремления лежала, конечно, сама по себе весьма гуманная цель, доставить гражданам возможность иметь суд хотя бы и долгий, но правый. Но самая идея совестного суда, по-видимому, не должна была бы допускать инстанционного производства. Совестный суд получал указы только из Сената и от Верховной Власти; прочим установлениям он подчинен не был; правда, генерал-губернатор мог посылать ему предложения, но суд принимал их во внимание лишь постольку, поскольку они были согласны с законами.

Заботясь о развитии местного управления, об удовлетворении всех возникавших общественных потребностей, Екатерина II не довольствовалась, однако, всем этим; взявши на себя обязанность заботиться о местных нуждах и пользах, правительство того времени пришло к мысли создать еще и такие условия, благодаря которым само местное общество, в лице его отдельных сословий, могло бы самостоятельно, т.е. по собственному почину и собственными средствами удовлетворять те или другие общественные потребности. Говоря другими словами, правительство дошло до мысли о самоуправлении и не как уже о средстве против тех или других недостатков правительственной администрации, но как об особой самостоятельной системе управления. В виду сословного расчленения местного общества, и идея самоуправления могла быть осуществлена лишь на сословных началах, что мы и видим в установлениях, созданных жалованною грамотою дворянству и городовым положением, изданными одновременно, в 1785 году.

Жалованная грамота дворянству признает последнее местным обществом с правами юридического лица; говоря другими словами, дворянству, как корпорации, было предоставлено право иметь свое имущество и капитал, распоряжаясь ими для удовлетворения своих нужд; в видах осуществления этой цели дворянство получило право собираться в особые собрания, в губернском городе, чрез каждые три года. В чем должны были заключаться сословные дворянские нужды в потребности, законодатель не определял, указывая лишь на выборы должностных лиц в различные учреждения; таковы были предводители дворянства, члены судов, представители местной полиции и др. Затем дворянские собрания должны были давать свои заключения по вопросам, предлагавшимся им правительством; наконец, при посредстве своих собраний дворянство могло ходатайствовать пред правительством о своих нуждах чрез генерал-губернатора или губернатора, делать представления и подавать жалобы сенату и Государю чрез посредство своих выборных или депутатов.

Приблизительно такие же права были предоставлены и городским обществам городовым положением. Подобно дворянству, и городское общество призвано было юридическим лицом, с известными корпоративными правами; подобно дворянству, и городскому обществу дано было право собираться в собрания чрез каждые три года для выбора городских должностных лиц, т.е. городского головы, бургомистров, ратманов и членов судов; равным образом и городскому обществу было предоставлено право ходатайствовать о своих нуждах, хотя и не в таких широких размерах, как это было предоставлено дворянству; учреждениями городского самоуправления являлись: "общие городские думы" и "шестигласные думы"; в состав общей городской думы входили под председательством городского головы, представители различных разрядов городского населения, как-то -- настоящих городских обывателей, купечества, цеховых, иногороднего и иностранного купечества, именитых граждан и посадских. Отсюда видно, что в сферу городского самоуправления были привлечены все разряды городских обывателей; в особенности обращает на себя внимание допущение к участию в самоуправлении именитых граждан, при чем каждый разряд этих граждан мог выбирать одного гласного в думу; а таких разрядов было несколько: лица служащие, ученые, представители свободных профессий -- скульпторы, живописцы и. т. д., крупные капиталисты и банкиры и проч. Все гласные общей думы выбирались на три года. Компетенция этой думы также была очерчена довольно широко, при чем заботы ее должны были простираться на обеспечение городскому населению не только известной степени благосостояния, но и безопасности; так, она должна была заботится о сохранении между жителями города мира, тишины и доброго согласия, об охранении порядка и благочиния и проч. Ввиду однако того, что полиция безопасности была возложена на особые городские полицейские органы -- городничих и полицмейстеров, можно думать, что вышеприведенные указания закона носят лишь теоретический характер, т.е. выражают лишь желание законодателя, чтобы общие думы и с своей стороны всеми зависящими от них мерами содействовали тишине и спокойствию. Что касается вопросов благосостояния, то по закону думы должны были иметь заботу: о городском продовольствии, торговле, благоустройстве городов, об умножении городских доходов, а также и обо всем том, что в целой губернии было возложено на приказы общественного призрения. Те же обязанности лежали и на шестигласной думе, которая так называлась по числу входивших в нее гласных, избираемых общею думой из ее же среды. Шестигласная дума была образована для постоянного заведывания городскими делами, в виду того что общая дума по многочисленности своего состава во могла собираться часто и функционировала лишь в каких-либо наиболее важных или исключительных случаях.

В каждом городе, помимо общественных учреждений, по законодательству Императрицы Екатерины II, существовали еще правительственные полицейские органы: коменданты и городничие, а с 1782 года еще и коллегиальная учреждения под именем управ благочиния. Кроме определявшегося сенатом городничего, как председателя, в составь управы благочиния входили приставы гражданских и уголовных дел в числе двух, для решения некоторых судебных дел и два ратмана; в подчинении управы функционировали частные пристава и квартальные надзиратели.

Таким образом, созданная Императрицею Екатериною организация местных установлений оказалась настолько прочною, что многие из них существуют и до настоящего времени. Царствование Екатерины является в истории этих установлений тем поворотным пунктом, с которого начала децентрализации и самоуправления мало-помалу развиваются в местном управлении. Вот почему деятельность Императрицы Екатерины в данном отношении следует оценивать не столько на основании того, что ею было установлено, сколько на основании того, что из всего этого развилось впоследствии. Децентрализация управления и самоуправление в России не были созданы Екатериною, но ею были сделаны однако первые насаждения того и другого, без которых и впоследствии не получилось бы никаких результатов. Вот почему было бы странно упрекать правительство того времени в незаконченности реформы и в тех недостатках местного управления, которые очевидны с современной точки зрения, но которые не были выдающимися в то время, тем более, что вытекали из исторических условий и, кроме того, объяснялись состоянием общественной и политической жизни того времени. Сословное расчленение общества и сословная рознь, существование крепостного права, недостаток образования в местном обществе -- вот причины, которых одних уже достаточно, чтобы понять, что децентрализация и самоуправление не могли быть облечены в то время в сколько-нибудь совершенные, формы и что, в конце концов, было весьма важно одно принципиальное признание этих начал.

2. Реформы местного самоуправления Александра II

Царствование императора Александра II представляется выдающеюся эпохой в отношении развития местных установлений и местного управления. Трудно подыскать другую эпоху, столь богатую коренными преобразованиями в области местного управления. Все важнейшие ветви местного управления подверглись существенным видоизменениям, что объясняется теми новыми прогрессивными началами, которые должны были проникнуть собою как организацию, так и деятельность всех местных государственных установлений.

Такими началами были: уменьшение правительственной опеки и расширение самодеятельности общества в деле удовлетворения местных общественных потребностей. Для того чтобы провести эти начала в действительную жизнь, необходимо было предварительно создать некоторые условия, без которых реформа местного управления в указанном смысле была не мыслима. Важнейшим из таких условий было возможно большее уравнение юридического положения сословий и на первом плане, конечно, уничтожение бесправного положения крестьян, что и было сделано 19 февраля 1861 года. Было бы ошибочно думать, что освобождение крестьян произошло ради тех или других улучшений в области местного управления; такое великое дело не могло быть средством для целей второстепенного характера; оно было самою себе целью; однако коренное изменение в юридических отношениях между целыми сословиями, можно сказать принятие государством в свое ведомство многомиллионного населения, такие крупные явления не остаются без следа не только для тех или других местных установлений, но и для всего административного и социального строя, так что последствия эти невозможно и перечислить; остается обращать внимание на наиболее важные из них [1].

Оставаясь в пределах изложения организации местных установлений, мы можем констатировать результаты освобождения крестьян в двух отношениях; во 1) благодаря этому освобождению явилась возможность образования совершенно новых государственных установлений; во 2) благодаря ему же пришлось произвести существенные модификации в установлениях уже действовавших.

К числу новых установлений относятся земские учреждения, возникшие вскоре после освобождения крестьян, в 1864 году. Пока крестьяне находились в крепостном состоянии, не было и не могло быть земства, существовали лишь разрозненные земские элементы в виде сословий. С уравнением юридического положения сословий, с высвобождением одного из земских элементов из-под власти другого, явилась возможность организовать сословия в одно целое, игнорируя сословные различия и имея в виду лишь местное уездное и губернское население, как целое.

Все прежние учреждения местного благоустройства в благосостояния, в которых так или иначе комбинировались земские элементы -- многочисленные комитеты и комиссии времени Императора Николая, а равно приказы общественного призрения, возникшие еще в царствование Екатерины II, все эти учреждения сконцентрировались в одно целое, в одну стройную систему земских органов, земских управ и земских собраний, совместивших в себе все земские элементы в более или менее гармоническом сочетании и получивших определенную и обширную программу деятельности. Долгое время подготовлявшееся земское самоуправление впервые организовалось в сравнительно совершенной форме, примиряя сословную рознь и воспитывая общество к единодушной работе на пользу общего благосостояния. Бессословное земство представляло собою огромный прогресс не только в административном механизме, но и в социальных сношениях. Вместе с тем центр тяжести управления опять переместился из столицы в местность; децентрализация и самоуправление, признанные теоретически и принципиально Екатериною II, нашли впервые свое реальное выражение в земских учреждениях [2].

Еще в более тесной связи с освобождением крестьян стояла реформа крестьянского общественного управления, а равно и губернских и уездных учреждений по заведованию крестьянскими делами. Положение 19 февраля не только освобождало крестьян, но и организовало их сословное самоуправление, создавши волостные и сельские общественные учреждения и положивши в основание их организации выборное начало. Такими органами крестьянского самоуправления явились волостные и сельские сходы, волостные суды и правления, волостные старшины и сельские старосты. Таким образом, порядок управления, существовавший ранее, и в гораздо менее совершенной форме, у государственных крестьян, теперь был распространен на все крестьянское население, получившее в то же время более совершенную форму. Крестьяне получили, следовательно, право не только самостоятельно и лишь под контролем правительственных учреждений заботиться об удовлетворении своих местных, связанных по преимуществу с земледелием, потребностей, но и самостоятельно же творить суд и расправу, как по гражданским, так и по уголовным делам, в указанных законом пределах, руководствуясь при этом не только писаным законом, но и обычным правом.

В 1870 году, 16 июля, введено было новое городовое положение, на основании которого в городах стали функционировать, в замену прежних общих и шестигласных дум -- городские думы и городские управы. Для выбора гласных были образованы особые избирательные собрания, при чем вместо прежних разрядов населения были составлены новые, различающиеся между собою лишь суммою уплачиваемых ими городских сборов. Таким образом и здесь, как и в земском самоуправлении, в основу выборов было положено начало экономического ценза. По степени своей власти новые городские учреждения заняли гораздо более самостоятельное положение, нежели прежние; все городское благоустройство было вверено их самостоятельному ведению; назначение городских сборов, составление смет и раскладок, расходование сборов и т. п. все это вошло в круг компетенции новых городских учреждений, причем важнейшие из таких постановлений поставлены в зависимость от утверждения губернатора; последнему именно было вменено в обязанность, не вмешиваясь активно в сферу городского самоуправления, следить за его законностью и затем, чтобы постановлениями органов городского самоуправления не было причиняемо какого-либо существенного вреда государству и интересам и пользам местного населения. Одним из важных прав органов городского самоуправления явилось право издавать обязательные постановления для местных жителей касательно условий благосостояния, что же касается безопасности городских жителей, то забота о ней была оставлена по-прежнему на полицейских органах.

Наконец, и сословное дворянское самоуправление, если и не было радикально преобразовано, то все же продолжало существовать и пользоваться теми преимуществами, которые были предоставлены ему еще Екатериною II. Права дворянского сословия в отношении его сословного самоуправления не были однако расширены, так как увеличение дворянских привилегий не соответствовало общему духу реформаторской деятельности императора Александра II, заключавшемуся скорее в стремлении к уравнению сословных прав, нежели к их обособлению.

Самое существование сословных учреждений наряду с бессословными может на первый взгляд возбуждать некоторое недоумение. Однако наличность сословных расчленений самого общества уничтожает всякое сомнение не только в возможности, но и в необходимости, по крайней мере для крестьянского сословия, особого сословного самоуправления. Громадным успехом было уже и одно создание земства и земских учреждений, где все сословия примирялись, на почве общих интересов и потребностей; но ввиду сословной обособленности, и помимо этих общих интересов и потребностей, в сословных группах оставались еще и свои особые чисто сословные интересы и потребности; вверить их удовлетворение всесословным учреждениям было бы в высшей степени рискованно; пока существуют сословия и сословное самоуправление является возможным и часто весьма полезным. Вот причина, почему наряду с всесословными земскими и городскими учреждениями существовали и существуют сословные учреждения. Как бы то ни было, в царствование императора Александра II идея самоуправления восторжествовала над идеей управления приказного или бюрократического, по крайней мере в области обеспечения местного благосостояния, и в этом нельзя не видеть огромного административного прогресса.

Но обеспечивая более или менее правильное развитие органов самоуправления, правительство рассматриваемой эпохи не оставило без внимания и своих собственных органов, и их оно стремилось преобразовать и улучшить; при этом не мало правительственных учреждений было создано вновь благодаря вновь сложившимся условиям административной, жизни.

Так, в виду отмены крепостного права, были образованы должности мировых посредников и их съезды в целях урегулирования отношений между крестьянами и помещиками, производства контроля за новою еще деятельностью общественных крестьянских установлений и решения многих вопросов крестьянского управления. С 1874 года обязанности мировых посредников и их съездов возлагаются на особые учреждения -- уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Это те учреждения, которые по своему составу могут быть названы смешанными присутствиями, так как они состояли из членов различных других учреждений и следовательно не имели своего самостоятельного и определенного состава. Число таких смешанных учреждений возрастает очень быстро в разных сферах управления. В состав уездных присутствий по крестьянским делам входили, под председательством уездного предводителя дворянства или, где не было дворянских выборов, одного из членов присутствия, с утверждения министра внутренних дел, следующие члены: непременный член, уездный исправник, председатель земской управы и один из почетных мировых судей уезда. Состав этого присутствия, смотря по местным особенностям, мог однако и видоизменяться. Во всяком случае он показывает, что наблюдение за крестьянским самоуправлением и его регулирование было возложено не на одно какое либо лицо, но на целую совокупность представителей разных ведомств, где, следовательно, неправильные или небеспристрастные мнения одного могли парализоваться мнениями прочих; в особенности обращает на себя внимание участие в присутствиях в качестве члена представителя земства, в котором, в виду всесословного характера земства, можно было до некоторой степени видеть и представителя крестьянского сословия. Наиболее активным членом являлся, однако, непременный член, в руках которого и сосредоточивалось все делопроизводство присутствия; но и непременный член не назначался помимо земства; губернское земское собрание определяло число непременных членов на всю губернию и избирало кандидатов на эту должность в уезде; самое же назначение на трехлетний срок производилось министром внутренних дел; установление трехлетнего срока службы также указывает на земский характер этой должности.

Предмет деятельности крестьянских присутствий составляли все вообще дела, которые по положениям 19 февраля 1861 года были возложены на съезды мировых посредников; в частности, ведению уездного присутствия подлежали: 1) утверждение в должности волостных старшин; 2) наложение взысканий на должностных лиц крестьянского управления и предание их суду за преступления: 3) назначение сроков для собрания волостных сходов; 4) рассмотрение жалоб помещиков, обществ, отдельных крестьян и посторонних лиц и ведомств на должностных лиц общественного крестьянского управления; 5) дела по удалению вредных членов из среды сельских обществ по приговорам сельских сходов; 6) утверждение некоторых приговоров сельских обществ; 7) дела по семейным разделам и проч. Рассмотрение и решение весьма многих дел по земельному устройству крестьян возлагалось специально на непременного члена.

Таким образом, уездные присутствия являлись учреждениями не только контролирующими общественное крестьянское управление, но и регулирующими его, по крайней мере в отношении наиболее важных вопросов крестьянской жизни; и на это вовсе не следует смотреть как на какое-либо излишнее и ненужное ограничение крестьянского самоуправления; напротив, учреждение крестьянских присутствий очевидно было подсказано мудрою политикой; многовековое ярмо крепостного права уже конечно не могло развить в крестьянах способности к вполне свободному и разумному самоуправлению; почти поголовное отсутствие грамотности также не было для этого благоприятным условием; поэтому если крестьянское самоуправление и явилось школой воспитывающей дух общественности и государственного сознания, то все же, в виду указанных причин, существование контролирующих и регулирующих учреждений было делом не только целесообразным, но и безусловно необходимым; эта необходимость еще более подтверждается тем, что и отношения между крестьянами и бывшими их владельцами не были еще вполне урегулированы.

Уездные присутствия не были, однако, и сами какими либо бесконтрольными инстанциями по делам крестьянского управления; в губерниях были образованы "губернские по крестьянским делам присутствия", состав которых имел приблизительно тот же характер, что и уездных, только что был более многочисленным; кроме губернатора, как председателя, здесь присутствовали в качестве членов: вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, управляющие казенною палатою и государственными имуществами; от земства здесь присутствовал председатель губернской земской управы; от судебного ведомства -- прокурор окружного суда и, наконец, в видах заведывания всем делопроизводством, непременный член. Внимательно вглядываясь в этот состав, мы заметим, что он образован не случайно, и что вошедшие в него члены действительно имеют близкое отношение к крестьянскому делу. Предводитель дворянства, как представитель сословия, владевшего крепостными людьми; управляющий казенною палатой по вопросу о податях и сборах, управляющий государственными имуществами ввиду существования особого разряда государственных крестьян; представитель от земства, как представитель в данном случае наиболее крупной части самого земства -- крестьянского сословия; наконец, прокурор окружного суда для дачи заключений по судебным делам, так как постановления сословного крестьянского суда подлежали также административному контролю и регулированию [3]. Крестьянские присутствия были упразднены в 1889 году со введением института земских участковых начальников и их съездов.

Подобного же рода смешанные присутствия были образованы и для заведывания некоторыми другими вопросами, Так, в 1874 году, взамен прежних рекрутских присутствий, были учреждены присутствия по воинским делам. Реорганизация была вызвана коренным изменением в отправлении самой воинской повинности. Стремясь к уравнению прав всех и каждого, правительство данной эпохи пришло к сознанию необходимости уравнять и обязанности граждан, в особенности очень трудные обязанности по отправлению воинской повинности; отсюда введение всеобщей воинской повинности, распространение ее на все классы и сословия; отсюда же и реорганизация самого учреждения, призванного регулировать это дело. Состав как уездных, так и губернских присутствий по воинским делам представлял несомненную гарантию в том, что прием лиц для отправления этой повинности будет совершаться согласно с требованиями закона и справедливости. Представители общей администрации, земства, ведомств -- военного, судебного и медицинского должны были решать в коллегиальном присутствии все относящиеся сюда вопросы; ошибочные постановления уездных присутствий могли быть поправлены губернским[2].

Наконец, такой же смешанный состав получили учрежденные в 1866 году статистические комитеты, на которые было возложено собирание и разработка цифровых данных, касающихся самых различных сторон, как административной жизни, так и вообще жизни местного губернского населения. Учреждение комитетов указывало на то, что правительство в своей административной деятельности желало стоять на твердой почве, желало иметь для нее указания, почерпнутые из действительной жизни.

Организация и компетенция других губернских учреждений подверглась также довольно существенным модификациям. Так губернские правления -- эти высшие в губернии учреждения обшей администрации -- были расширены в 1865 году в отношении их состава, путем введения в этот состав некоторых специалистов, как-то по части медицинской, строительной, инженерной. Но, с другой стороны, совокупность административных задач, возложенных законом на эти учреждения, значительно должна была уменьшиться, ввиду учреждения земских органов и реорганизации судебной части. Вместе с тем значительным образом сократилась и компетенция начальников губерний, за которыми по делам, относившимся к ведомству земских учреждений, осталось лишь право контроля и утверждения некоторых постановлений.

Более однородною сделалась и компетенция финансовых губернских учреждений -- казенных палат, в виду того, что в том же 1865 году функция финансового контроля была возложена на вновь образованные контрольные палаты, а все более и более развивавшаяся акцизная деятельность, с отменою в 1863 году винных откупов, была возложена на акцизные управления в губерниях и окружные акцизные установления в уездах. В деятельности палат государственных имуществ произошло существенное изменение в том отношении, что заведывание управлением бывших государственных крестьян и попечительство над ними перешло в ведение крестьянских учреждений, за управлениями же государственных имуществ, как они стали называться на основании правил 1866 года, осталось лишь заведывание принадлежавшими государству землями и оброчными статьями, а равно и забота о развитии сельского хозяйства.

Не меньшее внимание правительства обращается и на организацию местных установлений в областях и окраинах, присоединенных к России. Здесь приходится иметь дело уже с совершенно особыми условиями жизни и полагать в основание организации установлений особые начала.