Правовое регулирование поставки товаров для государственных нужд

Концепцией проекта Закона N 44-ФЗ предусмотрено формирование и ведение библиотеки типовых контрактов. Согласно концепции, "законопроект должен устанавливать понятие и статус типового государственного и муниципального контракта, библиотеки типовых государственных и муниципальных контрактов, которая должна содержать проекты государственных контрактов, типовые формы иных необходимых документов, обязательность утверждения методических рекомендаций по применению типовых контрактов, особенности правового статуса отдельных типов государственных (муниципальных) контрактов". В соответствии с концепцией проект указанного Закона должен предусматривать особенности регулирования отдельных типов контрактов: долгосрочных контрактов; контрактов полного цикла (комплексных государственных (муниципальных) контрактов); "связанных" контрактов (в том числе "офсетных" сделок); рамочных контрактов (в целях проведения торгов по упрощенной процедуре); контрактов на приобретение инновационной продукции; "длящихся" контрактов (т.е. заключаемых по упрощенной процедуре с участниками торгов, которые выполняли работу ранее).

1.4 Источники правового регулирования договора поставки товаров для государственных нужд

Выполнение государственного заказа является инструментом эффективного осуществления публично-правовым образованием возложенных на него функций и, как следствие, реализации потребностей всего общества. В частности, посредством заключения государственного контракта поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности страны, обеспечивается жизнеспособность экономической и образовательной системы. Во-вторых, формально-определенные способы закупки товаров для государственных или муниципальных нужд выступают средством поддержки малого и среднего бизнеса, стимулом для развития регионов и муниципалитетов. Как верно заметил К.А. Зимин, "если государство использует открытые для общества и экономически обоснованные формы удовлетворения своих нужд, то коммерческие организации получают возможность участия в этом процессе на основе честной конкуренции, что стимулирует их развитие" Зимин К.А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2009. С. 3..

Отношения, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, регулируются ГК РФ как один из видов договора купли-продажи Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.. Основная цель норм § 4 гл. 30 ГК РФ состоит в закреплении законоположений, которые учитывают такую особенность данных правоотношений, как участие в них государства.

Действие Закона N 94-ФЗ распространяется на отношения, возникающие при размещении оборонного заказа, а также формирование государственного резерва. Нормы этого Закона носят как бы общий характер для отношений государственных и муниципальных поставок. Вместе с тем особенности размещения государственного оборонного заказа, а также заказа на поставку материальных ценностей в государственный резерв могут устанавливаться иными федеральными законами (п. 3 ст. 1 Закона о государственных поставках). При этом Закон о государственных поставках остается головным.

Наряду с нормативно-правовыми актами, регулирующими общие вопросы поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, существует ряд специальных законов, посвященных правовому регулированию государственного оборонного заказа, закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для удовлетворения нужд публично-правового образования. Законоположения относительно государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих содержатся в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215..

Кроме того, ряд подзаконных актов содержит в себе нормы, определяющие порядок правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, в частности Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" Постановление Правительства РФ от 10.09.2009 N 722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт (гражданско-правовой договор бюджетного учреждения) на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков"// СЗ РФ. 2009. N 38. Ст. 4477..

В целом анализ системы источников правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд позволяет, исходя из особенностей регламентации определенных групп отношений, выделить:

во-первых, нормативно-правовые акты, определяющие понятийно-категориальный аппарат в сфере государственного заказа (например, ГК РФ, Закон N 94-ФЗ);

во-вторых, нормативно-правовые акты, регулирующие способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд (например, Закон N 94-ФЗ);

в-третьих, нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные виды государственного заказа (например, Закон о государственном оборонном заказе Федеральный закон от 29.12.2012 N 275-ФЗ "О государственном оборонном заказе" // СЗ РФ. 2012. N 53 (ч. 1). Ст. 7600.);

в-четвертых, нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение субъектов - участников отношений, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд (например, Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" Федеральный закон от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006.).

Таким образом, современное законодательство в сфере государственного заказа восприняло конструктивный опыт правового регулирования данных отношений, сформулированный в ранее действовавшем законодательстве. Однако многие ранее существовавшие правила в области поставки товаров для государственных нужд, которые могли бы повысить эффективность правового регулирования рассматриваемых отношений, не получили законодательного закрепления на современном этапе.

Решающим фактором для повсеместного утверждения института государственного заказа стало в настоящее время принятие Закона N 94-ФЗ. В указанном выше нормативном правовом акте законодателем была предпринята попытка унифицировать законодательство о размещении государственных и муниципальных заказов. Следует признать, что Закон N 94-ФЗ не смог разрешить все имеющиеся вопросы, и до сих пор остаются актуальными проблемы повышения эффективности правового регулирования в данной сфере.

II. Правовое регулирование поставки товаров для государственных нужд

2.1 Организация работы по размещению государственного заказа

Функцию организации проведения государственных закупок рассмотрим на примере Федерального бюджетного учреждения здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области» (далее - Центр). Отдел государственных закупок состоит из 2 штатных единиц: начальника отдела - юрисконсульта и экономиста. Начальник отдела подчиняется главному бухгалтеру. Следует отметить, что отдел государственных закупок осуществляет свою деятельность не только в областном центре, но и в филиалах. На основании приказа Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав и благополучия человека №47 от 03.03.2006 г. «О передаче полномочий по размещению заказов», отделу переданы полномочия государственного заказчика по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем проведения конкурса, аукциона, запроса котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и подписания государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд в пределах средств текущего года.

Задачи отдела:

1. Обеспечивает соблюдение законности в деятельности Центра и защиту его правовых интересов по вопросам размещения заказов.

2. Обеспечивает при размещении заказов соблюдение требований действующего законодательства;

3. Обеспечивает подписание государственных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для госнужд;

4. Обеспечивает подготовку проектов приказов по составу комиссии по размещению заказов и Положение о Единой комиссии; разработку конкурсной документации, определение условий размещения заказа путем проведения конкурсов, запросов котировок и т.д., публикацию извещений о проведении торгов и их результатов, представление отчетности и исполнение иных функций, обеспечивающих соблюдение законодательства и нормативно - правовых актов, регламентирующих отношения, возникающие в процессе размещения заказов в целях заключения государственных контрактов.

5. Осуществляет контроль за деятельностью филиалов Центра в области приобретения товаров, работ, услуг.

6. Обеспечивает статистическую отчётность по размещению заказов для государственных нужд по установленным статистическим формам отчётности составление статистической отчётности.

7. Обеспечивает учет и хранение документов.

Для осуществления эффективных закупок необходима четкая регламентация деятельности, что подразумевает использование внешних и внутренних регламентирующих документов. Правовое регулирование должно осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне местного самоуправления.

Внешние регламентирующие документы характеризуются тем, что разрабатываются внешними, независимыми от закупающей организации структурами. К внешним регламентирующим документам относят нормативно-правовую базу (государства, региона или субъекта, органа местного самоуправления), подзаконные нормативные акты, а также инструктивные документы вышестоящей организации. Внутренние регламентирующие документы разрабатываются самим государственным заказчиком. К ним относят: руководства и регламенты закупочной деятельности, положения и порядки государственных заказчиков, действующие в сфере размещения государственного заказа.

В Ценре разработан следующий набор внутренних регламентирующих процесс закупок документов:

- издан приказ о постоянно действующей коммисии;

- составляется реестр закупок;

- все счета и договоры предварительно регистрируются в отделе;

- Филиалы прежде, чем проплатить счета направляет в Центр запрос о намерение закупок товаров, работ, услуг, а также предоставляют отчетность по закупкам;

- ежеквартальная отчетность по Центру, Филиалам в разрезе по кодам экономической классификации;

- составляется отчет по 1-торги.

Для размещения информации о государственных заказах для нужд Центра создан официальный сайт в сети Интернет - http://www.sanepid.ru.

Процедура размещения государственного заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Центра начинается с выбора способа размещения заказа в зависимости от вида и стоимости товаров, работ, услуг.

На основании приказа №47 от 03.03.2006 Центр имеет право проводить конкурсы, аукционы, запросы котировок и закупки у единственного поставщика. Центр обязан обеспечить исполнение требований законодательства и подписание контрактов для государственных нужд.

Во исполнение вышеуказанного приказа главным врачом Центра создана Единая комиссия по размещению заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд Центра. Этим же приказом утверждено положение «О Единой комиссии по размещению заказов путем проведения конкурсов, аукционов, запроса котировок для нужд Центра». Положением определяются следующие пункты:

· цели и задачи Единой комиссии;

· Порядок формирования Единой Комиссии;

· Функции Единой Комиссии;

· Полномочия Единой Комиссии, ее отдельных членов;

· Порядок работы Единой Комиссии;

· Ответственность членов Единой Комиссии.

В состав Единой комиссии включены:

1. Члены комиссии:

a. Главный бухгалтер Безштейнова Галина Викторовна

b. Заместитель главного бухгалтера Марьина Ольга Михайловна

c. Начальник отдела правового и кадрового обеспечения - юрисконсульт Земцова Александра Александровна

d. Юрисконсульт отдела государственных закупок Токарев Вадим Андреевич

e. Главный программист Хохряков Александр Олегович

f. Главный инженер ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Кировской области» Заблоцкий Андрей Иванович

g. Заведующий отделом лабораторного дела Лузянина Елена Вениаминовна

h. Экономист отдела по государственным закупкам Багина Елена Александровна

i. Заведующая группой по централизованному снабжению реактивами и питательными средами - врач по санитарно-гигиеническим лабораторным исследованиям Носач Татьяна Клавдиевна.

2. Заместитель главного врача, председатель комиссии Опарин Андрей Георгиевич.

3. Начальник отдела государственных закупок - товаровед, заместитель председателя комиссии Домрачева Светлана Анатольевна.

4. Заместитель начальника отдела государственных закупок, секретарь комиссии - Марданова Мария Сергеевна.

5. Юрисконсульт, секретарь комиссии Пилецкая Юлия Ивановна.

Повторю, что Центр имеет право проводить конкурсы, аукционы, запросы котировок и закупки у единственного поставщика. Рассмотрим порядок размещения заказа этими способами.

Пример размещения заказа путем проведения аукциона в электронной форме.

Рассмотрим порядок проведения аукциона на примере открытого аукциона в электронной форме на выполнение работ по утилизации хлорной извести для нужд Центра.

Приказом главного врача был издан приказ «О проведении открытого аукциона в электронной форме». Извещение и аукционная документация о проведении открытого аукциона в электронной форме были размещены 09 июля 2013 г. на Официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о размещении заказов в сети «Интернет» www.zakupki.gov.ru.

Центр осуществляет выбор организации для выполнения работ по утилизации хлорной извести в соответствии с Техническим заданием. Выполнение вышеуказанных работ нужно провести по адресу нахождения Центра и его филиалов. Победивший Участник аукциона должен будет выполнить эти работы, в течение 45 дней с момента заключения государственного контракта.

Начальная цена государственного контракта составляет 305 726 руб. В цену контракта включаются: стоимость выполнения работ, материалов, все установленные налоги и другие платежи, связанные с исполнением государственного контракта (в том числе НДС, если участник является его плательщиком).

Финансирование государственного контракта на выполнение работ будет осуществляться из бюджетных источников финансирования Центра. Оплата производится Заказчиком по безналичному расчету, 100 % оплата после подписания акта о приемке выполненных работ в течение 120 банковских дней.

Для участия в аукционе было подано 3 заявки от участников.

Процедура рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме проводилась Единой комиссией по размещению заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для нужд Центра в период 18 июля 2013 г. по адресу: 610000, г. Киров, ул. Свободы, д. 64 а.

Комиссией было принято решение о допуске к участию в аукционе всех участников размещения заказа и о признании их участниками аукциона. Это решение нашло подтверждение в Протокол № 195 / 148 - ОА рассмотрения заявок на участие в открытом аукционе в электронной форме.

Аукцион проводился на электронной площадке 22 июля 2013 г. путем снижения начальной (максимальной) цены контракта. «Шаг аукциона» составляет от 0,5 процента до одного процента начальной (максимальной) цены контракта (цены лота).

При проведении аукциона участники аукциона подавали предложения о цене контракта, предусматривающие снижение текущего минимального предложения о цене контракта на величину в пределах «шага аукциона».

Оператор электронной площадки направил в центр протокол, в котором был указан адрес электронной площадки, дата, время начала и окончания аукциона, начальная (максимальная) цена контракта, все минимальные предложения о цене контракта, сделанные участниками аукциона и ранжированные по мере убывания с указанием порядковых номеров, присвоенных заявкам на участие в аукционе, которые поданы участниками аукциона, сделавшими соответствующие предложения о цене контракта, и с указанием времени поступления данных предложений. Также Центру были направлены вторые части заявок на участие в аукционе, поданных участниками аукциона.

Аукционная комиссия рассмотрела вторые части заявок на участие в аукционе, направленных заказчику оператором электронной площадки на соответствие их требованиям, установленным документацией об открытом аукционе в электронной форме.

Участник аукциона, который предложил наиболее низкую цену контракта был признан победителем аукциона. Им оказался ООО «Вэст». С ним по итогам аукциона Центр заключил государственный контракт.

Пример размещения заказа путем запроса котировок

Рассмотрим порядок запроса котировок на примере проведения запроса котировок на поставку дров пиленных, смешанных пород для нужд Центра.

Приказом главного врача Центра был издан приказ «О проведении запроса котировок». Поставка дров пиленных, смешанных пород должна осуществляться в течение 45 дней с момента заключения контракта сторонами.

На поставку дров пиленных, смешанных пород в Кировской области существует уже сложившийся рынок и цена государственного контракта не превышает 500 000 руб., значит, Центр вправе размещать заказ путем запроса котировок цен.

Извещение о проведении запроса котировок было размещено на официальном сайте в сети Интернет. Максимальной ценой государственного контракта была названа сумма 137 500 руб. (Цена включает: Стоимость товара, все установленные налоги, включая НДС (если участник является плательщиком НДС), стоимость доставки и другие обязательные платежи, выплаченные или подлежащие выплате).

Процедура оценки и сопоставления заявок на участие в запросе котировок проводилась комиссией 26.06.2013 по адресу: ул. Свободы, д. 64 а.

Котировочную заявку представила 1 фирма: ООО «Рубленные Экологические Дома».

Единая комиссия оценила котировочную заявку и приняла решение признать победителем ее в проведении запроса котировок, так как поступило только одно предложение по цене 137 500 руб.

Результаты рассмотрения и оценки котировочных заявок были оформлены протоколом № 0340100003913000047-11-87/47-КЗ, который был подписан всеми присутствующими на заседании членами котировочной комиссии и заказчиком.

Один экземпляр протокола и проект государственного контракта, который составлен путем включения в него условий исполнения контракта, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, и цены, предложенной победителем запроса котировок в котировочной заявке был передан победителю в проведении запроса котировок.

Пример размещения заказа путем запроса у единственного поставщика

Рассмотрим порядок размещения заказа у единственного поставщика на примере размещения заказа по ремонту медицинской техники.

Так как цена договора не превышает 100 000 рублей по одной группе товаров в квартал, то Центр имеет право заключить контракт с фирмой, осуществляющей эту услугу без проведения торгов.

Организацией, предоставляющей услуги по ремонту медицинской техники города Киров по оптимальной цене является общество с ограниченной ответственностью «Медтехсервис». С ней и был заключен государственный контракт.

2.2 Плюсы и минусы действующего законодательства о поставках для государственных нужд

Уже восемь лет государственные структуры обязаны закупать товары и размещать заказы на услуги на конкурсной основе. Этот порядок был призван справиться с коррупцией и сэкономить бюджетные деньги. Так делают во всем мире, однако у нас законодательство о государственных закупках, в частности Закон №94-ФЗ, выполняется с большими трудностями и нарушениями Журнал «Российская газета» от 15.07.2008 «Сэкономить на коррупции».

Закон 94-ФЗ принимался в 2005 году, когда объемы государственного заказа росли пропорционально уровню коррупции в этой сфере, а темпы увеличения объемов закупок существенно опережали динамику внутреннего валового продукта. На момент разработки и принятия закона главным риском считалась коррупция, которая активно развивалась благодаря системе квалификационного отбора заявок на поставку товаров и услуг. Выбор победителя также осуществлялся произвольно, а вся информация о государственных закупках размещалась только в печатных средствах массовой информации Астахова А.Экспертный канал «Открытая экономика» 2 марта 2010, «Государственные покупки».

Первые экономические эффекты от принятия Закона №94-ФЗ - это резкое снижение стоимости закупок, особенно на аукционах при сохранении качества закупок.

Всего за шесть лет работы этого закона экономия в целом по всем субъектам составила около 1,5 трлн руб. В 2011 году благодаря действию Закона N 94-ФЗ государству удалось сэкономить 318 миллиардов рублей. В 2010 году - 323 млрд рублей.

В Кировской области сводный план закупок товаров, работ и услуг на 2012 год был сформирован в объеме 12, 218 млрд. руб., с ростом на 20% по отношению к 2011 году. В структуре размещения заказов 67% занимали электронные аукционы. Заказчиками было проведено 177 тысяч процедур закупок, что на 103 тысяч больше, чем в 2011 году. В прошедшем году сумма сэкономленных средств составила 728 млн. руб. (выше уровня 2011 года на 250 млн. руб.).

Рисунок 1.1 - Ежегодное сокращение расходов бюджетных средств, миллиард руб.

Наибольшая экономия бюджетных средств достигается по результатам проведения открытых аукционов в электронной форме.

Антикоррупционный Закон №94-ФЗ стал большим шагом вперед -- с его помощью удалось создать систему жестких и четких норм государственного регулирования закупок, а также прописать механизм санкций за нарушение этих норм. Произвольные требования чиновников к участникам конкурса были заменены на финансовое обеспечение качественного исполнения контракта. Теперь административная квалификация заявки упразднялась, и участнику достаточно было предоставить банковскую гарантию, поручительство или денежный залог, чтобы иметь возможность побороться за контракт. Сама борьба во многих случаях приобрела вид аукционов, в т.ч. и электронных, что обеспечило большую эффективность Астахова А.Экспертный канал «Открытая экономика» 2 марта 2010, «Государственные покупки».

Закон №94-ФЗ упорядочил ситуацию в сфере размещения государственного заказа и обеспечил реальную конкуренцию за него. Возможность размещения заказа у аффинированных хозяйствующих субъектов теперь была полностью исключена, а малый и средний бизнес получил новый стимул развития. Таким образом, был создан целый механизм борьбы с коррупцией.

За время действия Закона №94-ФЗ создано общее информационное пространство, правила игры стали едиными и прозрачными. Они позволяют бизнесу развиваться, а государству закупать необходимые товары и услуги по более низким ценам. Такая возможность появилась благодаря единому Интернет - порталу для заказчиков и участников размещения заказа, объединяющему все официальные сайты по закупкам. Стало невозможно ограничивать количество участников размещения заказа путем создания искусственного дефицита информации.

В отличие от ранее действовавшей системы осуществления государственных закупок, в Законе №94-ФЗ установлен закрытый, исчерпывающий перечень возможных требований к участников торгов. Теперь заказчик обязан заранее устанавливать критерии оценки и сопоставления заявок, а также значения этих критериев, поэтому произвольное определение победителя торгов исключено Сидоров С. «Финам.инфо» от 23.13.2009 «Госзакупки по новому закону: плюсы и минусы».

Однако, несмотря на очевидные успехи, проблемные моменты остаются и по сей день. И это вполне естественно, ни один новый закон не может получиться идеальным сразу, всегда требуется время для устранения неточностей и пробелов в нем.

Система запретов не столько сократила коррупцию (рисунок 2), сколько перевела ее в другие формы: сговора заказчика и поставщика через излишнюю детализацию технического задания под конкретного поставщика, роста числа несостоявшихся торгов, по которым остается один участник, с которым и заключается контракт по цене, близкой к стартовой, ценовой демпинг «серых» участников.

Рисунок 1.2 - Ответы руководителей предприятий обрабатывающей промышленности на вопрос: «Как часто предприятиям вашей отрасли при получении государственных и муниципальных заказов приходится давать взятки или "откаты"?» (% от ответивших).

Это явилось результатом полного отказа от квалификационного отбора -- минимальная заявленная цена исполнения стала основным критерием выбора предложения. Отличие между отечественной и иностранной системой закупок заключается в разнице приоритетов. Как в России, так и за рубежом, цена контракта является основным критерием при оценке конкурсных заявок. Однако высокое качество товара не менее важный фактор. У нас же в заявке на участие прописывают цену и иногда срок исполнения заказа, а все остальное по желанию.

Такая схема идеальна для закупок стандартного, унифицированного товара, но абсолютно не подходит для технически сложной, уникальной, инновационной продукции и услуг. Для такой продукции минимальная цена ничего не значит -- только квалификация и репутация поставщика являются гарантией качественного и добросовестного исполнения контракта.

Также отмечу, что до принятия Закона №94-ФЗ большими правами и возможностями обладал заказчик. После принятия закона маятник качнулся в сторону поставщиков, поскольку эффективных механизмов защиты интересов государства от недобросовестных продавцов в законе не прописано. Злую шутку сыграла и ориентация на цену -- государственный заказчик лишен возможности выбрать товар, исходя из качественных характеристик. Полную свободу действий получают недобросовестные исполнители заказов, имеющие возможность откровенно демпинговать. Это ведет к полному игнорированию экономических интересов, как заказчика, так и участников торгов Астахова А.Экспертный канал «Открытая экономика» 2 марта 2010, «Государственные покупки».

Несмотря на то, что закон предусматривает ведение реестра недобросовестных поставщиков, и как только контрагент не исполнил контракт, он попадает в реестр и при последующих конкурсных процедурах, этот претендент уже не рассматривается. Но на самом деле для того, чтобы зарегистрировать новую фирму нужно несколько дней и несколько тысяч рублей минимального уставного капитала. Такая фирма уже не будет значиться ни в каком реестре, а значит не будет и оснований ее отклонять. Условиями Закона №94-ФЗ предусматривается наличие штрафных санкций. Но, поскольку недобросовестная фирма может не обладать никакими серьезными активами, то и рисков у нее никаких. Риски только у заказчика, который получит некачественную услугу, либо получит ее с нарушениями сроков, либо вообще не получит.

Также существует острая необходимость разработки методики и порядка определения начальной (максимальной) цены работ путем проведения мониторинга цен, маркетинговых исследований, что позволит максимально точно определять начальную цену контракта, а также эффективно расходовать и экономить бюджетные средства. А пока такая методика отсутствует заказчики повсеместно сталкиваются с демпингом цен, с необоснованно возникающей «экономией», вследствие формирования заказчиком завышенной начальной (максимальной) цены контракта, что, как правило, приводит к неисполнению или ненадлежащему исполнению государственного контракта Редин Е. «Плюсы и минусы закона о закупках».

Сейчас в рамках Закона №94-ФЗ регулируется лишь один из многих этапов проведения закупок -- размещение. Такие процессы как формирование заказа, управление его размещением, остаются за кадром. Острый дефицит регулирования ощущается при исполнении государственного контракта, приемке и использовании результатов работы Астахова А.Экспертный канал «Открытая экономика» 2 марта 2010, «Государственные покупки».

Государственные закупки у малого предпринимательства являются элементом национальной политики и значительным источником материального обеспечения нужд социально-экономического развития регионов и местных органов власти Российской Федерации. В тоже время - это одна из важнейших составляющих развития рыночных отношений по всей территории России, способной обеспечить как создание новых рабочих мест, так и поддержание занятости, снижения социальной напряженности и многое другое. Привлечение малого предпринимательства к выполнению государственного заказа служит целям реализации государственной политики поддержки предпринимательства, развития рыночных отношений, экономного и эффективного выполнения государственного заказа. В то же время в России малый бизнес зачастую сталкивается со значительными трудностями в получении государственных заказов. Это связано с несовершенством действующего законодательства и отсутствием практических механизмов по его реализации, нежеланием и неумением чиновников привлекать малый бизнес к выполнению государственного заказа, незнанием бизнесменами возможностей по участию госзаказе или неумением пользоваться этими возможностями, не достаточно хорошей информационной поддержкой системы государственного заказа и малого предпринимательства Журнал «Бюджет» от 27.04.2009. «Малый и средний бизнес».

Итак, изучив мнения экспертов в области государственных закупок по Закону N 94-ФЗ, я выделила следующие проблемы действующего законодательства о поставках для государственных нужд являются:

1. Проблема - Закупка технически сложной, уникальной, инновационной продукции не урегулирована законом.

2. Проблема - Права заказчиков не защищены.

3. Проблема - Отсутствие методики установления начальной (максимальной) цены контракта.

4. Проблема - Закон регулирует не все этапы проведения закупок.

5. Проблема - Недостаточное привлечение субъектов малого предпринимательства.

2.3 Пути решения существующих проблем

Многое в Законе N 94-ФЗ, безусловно, подлежит реформированию и дополнению Редин Е. «Плюсы и минусы закона о закупках».

а. Проблема - Закупка технически сложной, уникальной, инновационной продукции не урегулирована законом.

Имеет смысл перенять опыт иностранных коллег, обратив внимание на качество и технические характеристики товара, работ, услуг.

В закон необходимо внести поправки о технически сложной продукции, но для этого необходимо сформулировать само определение такой продукции и прописать критерии ее отбора закупщиком. Вероятно, имеет смысл дать право правительству утверждать перечень технически сложной продукции.

Сейчас в законе понятие технически сложной продукции, регламенты процедур отбора и закупки отсутствуют. Однако просто ввести перечень такой продукции -- не решение проблемы. Закону не обойтись без ввода понятий эффективности и квалификации. Технологические компании хотят конкурировать квалификацией, а не рублем.

Расширение способов размещения заказа, в том числе путем проведения многоэтапного конкурса с возможностью квалификационных требований и конкурентными переговорами -- один из возможных вариантов решения проблемы. Помимо этого, вероятно, стоит дать заказчику право устанавливать способы аттестации поставляемой продукции, в том числе проверку качества продукции и технической совместимости на стадии допуска участников Астахова А.Экспертный канал «Открытая экономика» 2 марта 2010, «Государственные покупки».

Также можно внедрить механизмы, которые бы позволяли, а порой даже и заставляли государственных заказчиков приобретать инновационную продукцию, повышая, таким образом, качество поставляемой продукции и оказывая поддержку инновационному бизнесу страны Редин Е. «Плюсы и минусы закона о закупках».

б. Проблема - Права заказчиков не защищены.

Важно изменить подход к такому понятию как обеспечение исполнения условий контракта. Сейчас способ исполнения выбирает исполнитель из разрешенных законом. Заказчик имеет лишь право потребовать обеспечение.

В мировой практике наиболее распространенным и эффективным считается банковская гарантия с выставлением требований, каких именно банков. Именно заказчик как распорядитель денег должен выставлять условия, какой способ обеспечения для него наиболее приемлем.

Также нужно постоянно повышать квалификацию закупщиков. Если члены комиссии заказчика неквалифицированны, то появляется риск завышения цены или закупки товаров или услуг, не соответствующих требованиям Журнал «Российская газета» от 15.07.2008 «Сэкономить на коррупции».

Необходимо предусмотреть включение в реестр не только недобросовестных участников, но и их учредителей, запретив тем в течение установленного срока учреждать иные юридические лица и заниматься предпринимательской деятельностью, так как последние могут создать ряд новых подобных фирм с целью дальнейшего участия в торгах.

Необходимо законодательно предусмотреть возможность заказчика одностороннего отказа от исполнения контракта, в случае ненадлежащего исполнения контракта участником, поскольку закон №94-ФЗ регулирует процесс размещения государственного заказа вплоть до заключения контракта, а уже договорные отношения должны регулироваться непосредственно Гражданским кодексом РФ Журнал «Российская газета» от 15.07.2008 «Сэкономить на коррупции».

в. Проблема - Отсутствие методики установления начальной (максимальной) цены контракта.

Разработать и ввести в действие методику и порядок определения начальной (максимальной) цены работ путем проведения мониторинга цен, маркетинговых исследований.

Стоит также задуматься о том, чтобы ввести фиксацию существенного отклонения цен от рыночных как вверх (выявление коррупции), так и вниз (борьба с демпингом и мошенничеством) Журнал «Российская газета» от 15.07.2008 «Сэкономить на коррупции».

г. Проблема - Закон регулирует не все этапы проведения закупок.

Нужно ввести систему, которая не только устранит дефицит регулирования, но и создаст огромный массив информации, который позволит более эффективно планировать государственные закупки в будущем. Тогда государство сможет не только контролировать соблюдение процедур Закона № 94-ФЗ, но будет в состоянии увидеть весь закупочный цикл и оценить конечные результаты проводимых закупок Астахова А.Экспертный канал «Открытая экономика» 2 марта 2010, «Государственные покупки».

Рисунок 1.3 - Технологический цикл обеспечения государственных нужд

д. Проблема - Недостаточное привлечение субъектов малого предпринимательства.

Привлечение малого предпринимательства можно осуществить следующими способами:

ь Квотирование части заказа

В общем объеме заказа выделить определенную долю продукции (15 %) и разместить заказ только среди субъектов малого предпринимательства. Это применимо для простых товаров, работ и услуг при условии, что малый бизнес способен поставить такую продукцию.

ь Выделение в сложной составной продукции простых частей

При закупке сложной составной продукции (например, работ по капитальному ремонту здания; или проектированию, монтажу и наладке компьютерной сети) всегда можно выделить несколько простых частей, которые не требуют от исполнителя специальной квалификации или специальных материально-технических ресурсов (например, покраска стен; перевозка компьютеров, протяжка силовых и коммутационных кабелей).

В ходе подготовки к проведению конкурса эти части искусственно выделяются и размещаются только среди субъектов малого предпринимательства.

ь Привлечение малого бизнеса на принципах субконтрактации.

Этот подход подразумевает, что либо в процедурах закупки участвуют временные объединения крупных поставщиков и субъектов малого бизнеса, либо условия муниципального контракта требуют от крупного поставщика привлечения субъектов малого бизнеса в процессе выполнения контракта.

В первом случае необходимо чтобы поставщик, выполняющий головную роль в консорциуме, представил все необходимые сведения о тех поставщиках, с которыми он взаимодействует.

Во втором случае государственный заказчик должен уделять вниманию процессу выбора генеральным подрядчиком своих субподрядчиков, обеспечивая соблюдение принципов эффективности и экономности, а также равного и справедливого отношения ко всем поставщикам, со стороны генерального подрядчика.

ь Поставки продукции малого бизнеса через посредническую организацию.

Данный подход подразумевает следующее. Некоторая специализированная организация участвует в процедурах размещения государственного заказа от собственного имени и от собственного имени заключает с государственными заказчиками контракты на поставку продукции.

По своей сути эта организация осуществляет аккумуляцию продукции малого предпринимательства, осуществляет контроль качества предлагаемой малыми предпринимателями продукции, обеспечивает им консультационную и иную помощь в процессе выполнения государственного контракта Журнал «Бюджет» от 27.04.2009. «Малый и средний бизнес».

При анализе работы отдела государственных закупок Центра я выделила ряд недостатков, снижающих эффективность закупок:

ь Нарушения, связанные с оформлением конкурсной и аукционной документацией, приводящие в итоге к необходимости заключать в последующем дополнительные соглашения к государственному контракту;

ь Отсутствие оперативной отчетности по эффективности проведения конкурсных торгов при закупке товаров, работ или услуг;

ь Недостаток планирования расходов, приводящих к остатку денег на счете на конец года;

ь Недостаток специального обучения членов комиссии. На сегодняшний момент из десяти человек, входящих в состав комиссии только трое прошли специальное обучение. Существует необходимость в обучении еще 4-5 человек;

ь В отделе утверждены только две ставки (юрисконсульт и экономист), а проводить торги необходимо для Центра и его филиалов. Это большая нагрузка, особенно когда необходимо формировать отчеты.

Выявленные недостатки механизма государственных закупок явились следствие целого ряда причин:

– Формальный подход (прежде всего, со стороны руководителя) к конкурсному размещению заказов;

– Отсутствие в Центре плановой и системной организации работы, начиная с формирования бюджета будущего года;

– Отсутствие в области системы информационного обеспечения конкурсного процесса (регионального издания, действующей базы данных поставщиков и заказчиков, региональных цен).

Для совершенствования государственных закупок в Центре, а значит и для экономии бюджетных средств, предлагаю предпринять следующие меры:

1. Требовать от участников закупок экономического обеспечения исполнения контракта, предусмотреть разумное финансирование и четкую, поэтапную приемку.

2. Регулярно повышать квалификацию членов Единой комиссии. Это повысит качество принимаемых Единой комиссий решений, а следовательно не будут налагаться штрафы, предусмотренных существующим законодательством, не будет судебных разбирательств. Также появится возможность избежать риска завышения цены.

3. При закупке технически сложной, уникальной продукции, привлекать к участию в торгах квалифицированных специалистов, чтобы избежать приобретения товаров или услуг, не соответствующих требованиям.

4. Четко формулировать критерии оценки и значения этих критериев необходимого товара или услуги при размещении заказа. Это позволит приобретать тот товар, который действительно необходим.

5. Помнить, что качество товара не менее важный фактор, чем цена, указывать в извещении также срок исполнения или поставки, гарантийные обязательства и условие, что оплата производится только после поставки товара, выполнения работ, оказания услуг.

6. Активно сотрудничать с малым бизнесом. Не менее 15% общего объема необходимой продукции разместить только среди субъектов малого предпринимательства, при условии, что малый бизнес малый бизнес способен поставить такую продукцию.

7. Автоматизировать конкурсные закупки. Цель любого закупочного конкурса - экономия бюджетных средств за счёт создания конкуренции между поставщиками и повышения прозрачности рынков. Автоматизация этого процесса помогает увеличить скорость принятия решений закупщиком и снизить стоимость управления закупками.

2.4 Причины принятия нового Закона

Целями нового Закона N 94-ФЗ являются существенное повышение качества обеспечения государственных и муниципальных нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных и муниципальных контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Недостаточная прозрачность закупок, необоснованность их начальных цен, различные коррупционные скандалы, связанные с так называемыми "откатами", и другие проблемы постоянно находятся в центре внимания контролирующих и правоохранительных органов, высших должностных лиц РФ, экспертов и общества в целом.

О фактической недостаточной эффективности системы государственных закупок объективно говорят данные Счетной палаты: в 2011 г. установлены нарушения законодательства о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд на сумму 238,5 млрд руб., что составило 1% общих расходов консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов (19 994,6 млрд руб.), или 5% общей суммы государственных и муниципальных закупок (5000 млрд руб.) за соответствующий период Отчет о работе Счетной палаты в 2011 году.. При этом в заявлениях высших должностных лиц РФ звучат и более категоричные оценки. Так, например, в обращении к Федеральному собранию РФ в ноябре 2010 г. Д.А. Медведев подчеркнул, что при осуществлении государственных и муниципальных закупок, "по самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и "откаты", составляют не менее триллиона рублей" http://www.kremlin.ru/news/9637..

Примечателен и общественный интерес к данным проблемам. В средствах массовой информации и блогосфере активно освещаются и обсуждаются различные сомнительные с точки зрения целесообразности и стоимости государственные и муниципальные закупки "Рейтинг коррупционных скандалов - 2012" Агентства политических новостей - http://www.apn.ru/publications/article27859.htm..

Экспертное и научное сообщества также фокусируют свое внимание на проблемах в существующей системе государственных и муниципальных закупок, вызванных действующими правилами ее функционирования. К таким проблемам относят невозможность отражения в техническом задании и заявке всех необходимых требований к предмету закупки, обеспечение ясности и нейтральности спецификаций; обоснование выбора процедуры закупки, недостаточную информационную прозрачность закупок; длительность закупочных процедур, сложность использования доступных закупочных процедур для закупок уникального характера с ограниченным числом потенциальных поставщиков; недобросовестное поведение поставщиков в ходе проведения закупочных процедур; сложность адаптации государственного или муниципального контракта к изменению внешних условий; поставка товаров ненадлежащего качества при формальном выполнении требований технического задания; ограниченность возможностей заказчика по воздействию на недобросовестного поставщика Васильев Ю.Н. Проблемы формирования, размещения исполнения государственного заказа // Сборник научных статей "Проблемы взаимодействия хозяйствующих субъектов реального сектора экономики России: финансово-экономический, социально-политический, правовой и гуманитарный аспекты" / Институт бизнеса и права. 2011 (www.ibl.ru/konf/151211/problemy-gosudarstvennogo-zakaza.html)..

Отсутствие четких правил определения государственных потребностей эксперты также относят к проблемам существующей системы государственных и муниципальных закупок. Отсутствие таких правил приводит к появлению в номенклатуре закупок неоправданно дорогостоящих объектов, проблемам с регулированием и исполнением объективно долгосрочных контрактных отношений. Фактический график осуществления закупочных процедур характеризуется так называемыми "авралами", когда основная часть закупок проводится в последний месяц последнего квартала, система определения и контроля ожидаемых результатов от выполнения государственных и муниципальных контрактов не имеет четких критериев.

В течение последних лет в федеральное законодательство о государственных и муниципальных закупках постоянно вносились различные изменения и дополнения, направленные на совершенствование правил и процедур закупок, улучшение системы оценки предложений участников торгов, повышение прозрачности закупок. Значительным достижением стало появление единого официального сайта для размещения информации обо всех государственных и муниципальных заказах - www.zakupki.gov.ru. Однако разработка принципиально нового Закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном и муниципальном заказе было невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных и муниципальных закупок.

По заявлениям представителей Минэкономразвития, целью новой контрактной системы является реализация единого цикла формирования, размещения государственного заказа и исполнения государственных контрактов, который позволяет обеспечить выполнение публичных обязательств государства, адекватное потребностям государства качество поставляемых товаров, работ и услуг, эффективное использование ресурсов, надежное управление технологическими и экономическими рисками, существенное снижение коррупции в государственном секторе http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/system..

Внедряемая в России контрактная система имеет исторические аналогии в других странах с развитыми институтами и инструментами государственного управления, основанных на рыночных принципах. В частности, наиболее развитыми системами государственных закупок являются национальные контрактные системы Великобритании и США. Этот опыт учитывался разработчиками данной системы, в особенности опыт США, где контрактной системе более 90 лет и где она характеризуется детальным устройством всех циклов планирования, размещения и исполнения государственного заказа.

В целом нововведения коснулись следующих областей:

1. Планирование закупок

2. Обоснование закупок

3. Общественное обсуждение

4. Максимальная начальная цена контракта

5. Размещение заказа

6. Информационная единая система

7. Исполнение контрактов

8. Общественный мониторинг.

Заключение

В дипломной работе был рассмотрен порядок организации и проведения размещения заказа для государственных нужд.

В первой главе были изучены теоретические основы действующей системы государственных закупок, в том числе Закон N 94-ФЗ, его достоинства и недостатки, принятие нового Закона N 44-ФЗ.

Во второй главе показаны результаты анализа уровня организации государственных закупок. В сфере государственных закупок на общем вполне положительном фоне присутствуют некоторые недостатки.

В первую очередь, это пробелы в законодательстве о государственных закупках, которые, я думаю, будут устранены в ближайшее время, поскольку они видны, как говорится, «не вооруженным глазом». Причины и эффективность принятия Закона 44-ФЗ, в котором изменилось не только название закона, но и содержание законопроекта. Одним из основных моментов я считаю переход к централизации закупок, который должен завершиться к 1 января 2016 года. Это позволит школам, больницам, детским садам заниматься своей непосредственной работой, а не осуществлять закупки "своими силами", создавая единые комиссии.

В конце второй главы я предложила проведение ряда мероприятий, которые позволят повысить качество и эффективность государственных закупок.

Библиографический список

Законы, нормативные правовые акты и иные официальные документы

1. Конституция Российской Федерации;

2. Гражданский кодекс Российской Федерации;

3. Федеральный закон «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06 мая 1999 г. №97-ФЗ;

4. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ;

5. Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (не вступил в силу);

6. Федеральный закон «О защите конкуренции» от 26.06.2006 №135-ФЗ;

7. Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. №60-ФЗ;

8. Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. №79-ФЗ;

9. Федеральный закон «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 № 213-ФЗ;

10 Федеральный закон от 19 декабря 2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // СЗ РФ. 2006.

11. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 2007.

12. Федеральный закон от 24 ноября 2008 г. N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // СЗ РФ. 2008.

13. Федеральный закон от 2 декабря 2009 г. N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" // СЗ РФ. 2009.

14. Федеральный закон от 13 декабря 2010 г. N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // СЗ РФ. 2010.

15. Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ. 2001. N 1 (ч. 1). Ст. 2.

16. Закон «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г.№ 5485-1;

17. Указ Президента РФ «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» от 08 апреля 1997 г. №305;

18. Указ Президента РФ «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» № 1203 от 30 ноября 1995 г. ;

19. Постановление Правительства РФ «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» от 31 декабря 2009 г. № 1181;

20. Постановление Правительства РФ «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства» от 4 ноября 2006 г. № 642;