Особенности и проблемы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Добровольные объединения граждан как элемент местного самоуправления

1.1 Анализ общественных объединений в местном самоуправлении

1.2 Понятие, особенности и проблемы местного самоуправления

1.3 Местное самоуправление и добровольные объединения граждан: контуры связи в теории и практики

Глава 2. Проблемы институционализации добровольных объединений граждан как элемент местного самоуправления

Заключение

Список использованных нормативных правовых актов и литературы

Введение

Научное изучение добровольных объединений граждан является важным направлением исследований современного российского общества в силу того, что они стали знаком трансформаций социальной действительности, обозначаемых учеными как «построение гражданского общества».

В то же время происходящие в России трансформации сопровождаются проблемами социально-экономического развития, значительная часть которых приобретает наибольшую остроту на территориях муниципальных образований. Однако у органов местного самоуправления отсутствуют возможности их решать самостоятельно. В этих условиях население, создавая общественные объединения, берет на себя решение вопросов местного значения, иными словами -- функции местного самоуправления. Тем самым общественные объединения институционализируются в качестве элементов системы организации повседневной жизни населения. Поэтому решение проблем институционализации объединений граждан объективно выступает как развитие института местного самоуправления, роль которого чрезвычайно важна на современном этапе развития России.

Тема работы приобретает особую значимость также в связи с необходимостью выработки стратегий устойчивого развития муниципальных образований учетом региональной специфики и на основе внедрения новых технологий управления.

Таким образом, актуальность темы определена как общественными потребностями, логикой происходящих в России трансформаций, так и логикой развития социологической науки.

Глава 1. Добровольные объединения граждан как элемент местного самоуправления

В настоящей главе показаны особенности организации местного самоуправления в российских муниципальных образованиях, обоснован взгляд на добровольные объединения граждан как на субъекты местного самоуправления, что, в отличие от юридической трактовки, более полно отражает социальную сущность местного самоуправления как системы субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующей с целью удовлетворения потребностей населения.

1.1 Анализ общественных объединений в местном самоуправлении

Научные факты об общественных объединениях как элементе местного самоуправления встречаются в литературе с 60-х гг. XIX в. Однако ученые обращались к этой проблематике весьма неравномерно, и, как правило, исследовались отдельные аспекты данного феномена. Хронологически-тематический анализ доступной нам литературы позволил выявить следующие закономерности и тенденции¹¹ Аг А. Самоуправляемое общество. - М., 2011. - С. 153..

Во-первых, появление научного интереса к самоуправлению в России и добровольным объединениям граждан относится к 60--70 гг. XIX в.

Этот период земской реформы открыл широкие возможности для развития общественной активности населения. Земства как негосударственные институты стали играть активную роль, разрушая монополию на общественную деятельность, ранее принадлежавшую бюрократии и самодержавию. В трудах русских ученых (А. Градовского, И. Евтихиева, Н. Лазаревского, В. Матвеева, М. Свешникова, Б. Чичерина и др.) рассматривалось понятие самоуправления и его естественно-правовые основы, его возможности в российских условиях, система и компетенция органов местного самоуправления, а также исследовалась их связь с населением и центральными органами власти. При этом ученые разделяли в основном государственную теорию самоуправления, «последователи которой в той или иной форме выражали мысль: самоуправление есть форма государственного управления»¹¹ Социология в Росси / Под ред. В.А. Ядова. - М., 2010. - С. 696.. Одновременно с теоретической мыслью развивалась практическая деятельность органов местного самоуправления, ставшая предметом изучения и обобщения. Также в центре внимания ученых находились вопросы общественного призрения, развития благотворительных организаций; ими публиковался обширный статистический материал.

Во-вторых, после революции 1917 г. теория местного самоуправления продолжала развиваться до 1930-х гг., а исследовательский интерес ученых постепенно концентрировался на тех общественных организационных структурах, которые формировались в нашей стране и функционировали до конца 1980-х гг.

Основой для развития теории местного самоуправления служили тезисы В.И. Ленина, который указывал на необходимость того, чтобы рядом постепенно проводимых мер все трудящееся население привлекалось к участию в управлении государством. В партийных документах идея местного самоуправления связывалась с Советами депутатов. В это время начали формироваться многочисленные общественные структуры, следующая классификация которых предлагалась в литературе:

1) общественные организации в собственном (узком) смысле, т.е. открытые, членские, уставные объединения (профсоюзы, ВЛКСМ, кооперативные организации и др.);

2) органы массовых общественных движений (Комитет советских женщин, Советский комитет защиты мира и др.);

3) органы общественной самодеятельности;

4) общественные органы в структуре органов государственного управления (внештатные отделы и управления исполкомов местных советов народных депутатов, научно-технические советы министерств и ведомств и др.);

5) общественные учреждения (Всесоюзное агентство по авторским правам, Всесоюзная торгово-промышленная палата и др.);

6) любительские объединения и клубы по интересам.

Теоретическая мысль в 1920-е гг. развивалась в двух направлениях. Во-первых, местное самоуправление исследовалось с точки зрения его самостоятельности, и взаимоотношений его органов с центральными органами государственной власти. Однако здесь советские ученые склонялись к государственной теории самоуправления. Содержание второго направления составили работы второй половины 1920-х гг., в которых утверждалось, что местное самоуправление есть атрибут современной буржуазной демократии, а также высказывалось мнение о том, что если термин «советское самоуправление» еще сохранился, то это только результат невыясненности проблемы. Постепенно начали формироваться идеи, отрицающие это понятие. Развитие государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места, теория местного самоуправления задержалась в своем развитии на долгое время¹¹ Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 2010. - С. 136..

В 1930--1940-е гг. самостоятельное изучение вопросов функционирования местного самоуправления практически прекратилось. Как отмечалось в литературе, во многих исследованиях «в сущности, отбрасывалась сама идея самоуправления мест». Здесь, по-видимому, сыграли свою роль две причины: принятие конституции 1936 г. определило жесткие рамки, в которых официальная идеология допускала анализ проблем самоуправления, и политическая реальность, которая предоставляла исследователю эмпирический материал, но резко контрастировала с провозглашаемыми конституцией нормами²² Михайлов Г.С. Энциклопедия государства и права. - М., 2011. - С. 464..

В начале 1950-х гг. в трудах отдельных ученых вновь было введено понятие «местное самоуправление», связанное, однако, лишь с деятельностью местных Советов. Причина состояла в том, что наука находилась в значительной степени под контролем, а в партийных документах самоуправление не рассматривалось шире, чем было указано. Однако там термин «самоуправление» вновь возник после многолетнего перерыва только в 1959 г. на XXI съезде КПСС: «для нас демократия -- это подлинная власть народа, это всемерное развитие самостоятельности и активности трудящихся масс, их самоуправление»¹¹ Черник И.Д. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. - М., 2010. - С. 136..

В-третьих, расширение проблематики научных исследований в 1960-1970-х гг. как по вопросам самоуправления, социального управления, так и общественных организаций, было вызвано новыми общественно-политическими условиями.

Постепенное расширение проблематики научных исследований происходит в 1960-1970-х гг. В центре внимания ученых были вопросы общенародного самоуправления, проблемы демократических основ социалистического управления, перехода к коммунистическому самоуправлению и т.д. Вопросы местного самоуправления ставились достаточно редко. В 1963 г. появилось специальное исследование В.А. Пертцика «Проблемы местного самоуправления в СССР», в котором автор разделял понятия государственного, общественного и местного самоуправления²² Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. - Иркутск, 1983. - С. 306.. Последнее обладало следующими характерными признаками: (а) не имеет своих особых интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; (б) отражает волю местного населения; (в) находится во взаимоотношениях с центральными органами власти на началах демократического централизма; (г) предполагает полновластность местных Советов в решении всех вопросов, отнесенных к их ведению. Такая концепция местного самоуправления развивалась в 1960-е гг. Тогда же была высказана мысль, подтвержденная впоследствии практикой, о том, что процесс развития самоуправления возникает, прежде всего, на местах³³ Карапетян Л., Разин В. Совета общенародного государства. - М., 1974. - С. 166..

Вопрос о месте теории общественных организаций в системе общественных наук был актуализирован в конце 1970-х гг. на фоне оформления социологии организаций в разновидность специальной теории в советской социологической науке. Ученые ставили вопрос о месте теории общественных организаций в системе общественных наук. Отмечалось, что теория социалистических общественных организаций уже немало сделала для исследования общетеоретических и политико-правовых аспектов этих организаций¹¹ Щиглик А.И. Методологические проблемы разработки теории общественных организаций. - М., 2011. - 143..

На 1970--1980-е гг. пришелся период бурного роста числа публикаций по проблематике социального управления. В этот период внимание ученых привлекало изучение самоуправления как вида управления в социалистическом обществе. Они писали о том, что самоуправление является высшей формой управления, в нем самоуправление приобретает подлинно демократическое черты, а социальные общности превращаются из участников управления в его первичных субъектов.

В-четвертых, с конца 1980-х гг. происходит существенное усиление внимания к функционированию институтов гражданского общества -- местному самоуправлению и третьему сектору.

Гражданское общество является весьма сложным объектом исследования и может анализироваться с различных точек зрения -- философской, политологической, экономической, правовой и т.д. «Однако социология, акцентирующая свое внимание на взаимодействии личности и социальных групп, ценностей и интересов, на потребностях и формах их институционализации, социально-структурных характеристиках общества и их динамике, имеет здесь бесспорный приоритет». Следует отметить, что интерес российских социологов к институтам и структурам гражданского общества сосредоточился, в основном, на теоретических вопросах. Редко на страницах научных изданий обсуждаются методические вопросы в этой сфере, что не способствует повышению качества проводимых эмпирических исследований.

Гражданское общество принадлежит к числу понятий, которые имеют как теоретическое, так и практическое значение. «Такого рода понятия нелегко определять, а их применение означает не только известную зону неопределенности, но и большие или меньшие различия в их толковании». Современная литература по гражданскому обществу основана на произведениях классиков политической науки Дж. Локка, Т. Гоббса, Ш. Монтескье, И. Канта, Г. Гегеля, Ж. Руссо и др. Этой же проблематике были посвящены работы Б. Чичерина, А. Куницына, С. Франка, И. Ильина, М. Бакунина и других русских философов и правоведов XIX -- нач. XX вв. Тем не менее, до сих пор существуют различные подходы к определению самого понятия, границ, структуры и функций гражданского общества. В литературе высказывается точка зрения о том, что «в современных исследованиях их авторы больше склонны обращаться к этой прошлой традиции, истории идей о гражданском обществе, а также процессов его становления, нежели к сегодняшним структурам гражданского общества и реальным механизмам его функционирования».

Усиление интереса к местному самоуправлению как институту гражданского общества было вызвано попытками найти выход из сложной экономической и политической ситуации, в которой оказалось общество в 1980-е годы. Социологи, философы и правоведы пытались дать научное определение понятию самоуправления, раскрыть теоретические аспекты и практику осуществления самоуправленческих начал в СССР, анализировали проявления самоуправления в человеческой истории и строили прогнозы о его возможностях в будущем¹¹ Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). - М., 2011. - С. 264..

Такой подход к проблеме был необходим, но он полностью строился на идеализации «социалистического самоуправления». В то же время априорно оценивался негативно или, в лучшем случае, критически западноевропейский опыт местного самоуправления. Только в конце 1980-х гг. началось массовое издание в переводах на русский язык конституций и важнейших правовых актов крупнейших зарубежных государств.

В 1986 г. было сформулировано положение, которое легло потом в основу концепции Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), о том, что самоуправленческие начала развиваются не вне, а внутри государственности. Однако тогда же ученые обратили внимание на то, что постановка вопроса о государственной природе местного самоуправления является односторонней: корректно говорить о его двойственной природе -- государственной и общественной.

Среди множества других вопросов, актуализированных учеными, обсуждался вопрос о формах привлечения трудящихся к активному участию в государственной и общественной жизни, в том числе по месту жительства. Под общественными формами самоуправления по месту жительства понимали организационно-правовую форму участия широких слоев населения в разработке, обсуждении и осуществлении социально-экономических и политических решений, действующую по месту жительства и отражающую конкретные групповые интересы граждан¹¹ Мерсиянова И.В. Трехсекторная модель российского общества: историко-теоретические основы. - Новосибирск, 2011. - С. 135.. К числу таких общественных институтов социалистического самоуправления народа относились органы общественной самодеятельности, которые, согласно ст. 48 Конституции СССР (1977 г.), наряду с другими формами социалистической демократии должны были обеспечивать право граждан участвовать в управлении государственными и общественными делами. Имевшийся в нашей стране опыт функционирования объединений граждан по месту жительства (домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских комитетов, товарищеских судов, добровольных народных дружин, женских советов, советов пенсионеров и т.д.) нашел отражение в научной литературе. Органам общественной самодеятельности, в том числе территориальным, был посвящен ряд работ, в которых анализировались их сущность, правовая основа образования и функционирования, формы взаимодействия с государственными органами. Ученые акцентировали внимание на том, что органы общественной самодеятельности являются формой выражения самоуправления отдельных групп населения (например, родителей, читателей библиотек, жителей села, улицы, дома и т.п.), поэтому их следует характеризовать как органы общественного самоуправления. В целом отмечалось, что вопросы, касающиеся их функционирования, изучались недостаточно, хотя углубленное исследование их деятельности не только представляло научный интерес, но и могло служить импульсом для улучшения их повседневной работы¹¹ Ступишин В.П. Гражданское общество и демократическое государство. - М., 2011. - С. 159..

В литературе была предпринята попытка дать характеристику явлению территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления. Ученые выделяли характерные признаки органов территориального общественного самоуправления: «(а) представительный характер; (б) территориальный принцип организации и деятельности; (в) общественная форма; (г) самоуправленческая природа».

В целом развитие теории местного самоуправления в 1980-е -- начале 1990-х гг. основывалось на существовавшей в то время советской представительной системе и фактической многоуровневости местного самоуправления. После принятия Конституции РФ в 1993 г. тема местного самоуправления стала обсуждаться с новой силой в связи с провозглашением новых принципов его осуществления -- местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Процессы, происходящие в местном самоуправлении, стали предметом социологического анализа. Задачами такого анализа являются определение основных проблем развития местного самоуправления, форм и методов участия населения в выработке и принятии управленческих решений, в решении социальных проблем территорий и др. Междисциплинарному обсуждению подвергаются историко-теоретические, правовые, организационные, финансово-экономические вопросы функционирования местного самоуправления, соотношение исполнительных и представительных органов местного самоуправления, вопросы территориального общественного самоуправления.

Свидетельством увеличения интереса к общественным объединениям явилось то, что в конце 1980-х гг. центром внимания ученых СССР стали так называемые «неформальные самодеятельные объединения». Термин «неформальный» начали употреблять для обозначения любой инициативы, идущей «снизу». В 1988 г. в журнале «Коммунист» писали о «неформальных независимых инициативах» как средстве создания гражданского общества. Спектр этих объединений был широким: социально-культурные, творческие, экологические, правозащитные, спортивные, национальные и др¹¹ Черныш М.Ф. К проблеме эмпирических исследований гражданского общества. - М., 2010. - С. 132..

Существование этих организаций в нашей стране было легитимизировано в 1990 г. принятием Закона СССР «Об общественных объединениях». С этого времени можно отметить увеличение внимания ученых и специалистов к негосударственным некоммерческим организациям (далее -- НКО), о чем свидетельствует большое количество публикаций в научных и публицистических изданиях. Тематика публикаций отражает основные направления происходящего процесса институционализации российского третьего сектора. Мы отметим литературу по взаимодействию негосударственных некоммерческих организаций с органами государственной власти и органами местного самоуправления: выделяются формы поддержки и сотрудничества, привлечения НКО к разработке и реализации целевых программ, организационные формы взаимодействия. Опубликованы специальные сборники нормативно-правовых актов, регулирующих эти вопросы. Однако в литературе этого типа практически не обсуждается вопрос взаимодействия добровольных объединений граждан с органами местного самоуправления как элементов системы местного самоуправления¹¹ Гражданское общество: истоки и современность / под ред. И.И. Кального. - СПб., 2011. - С. 256..

С середины 1990-х гг. процессы, происходящие в российском третьем секторе, стали предметом активного изучения социологов. Большую долю составляют исследования третьего сектора в регионах России. В рамках этих исследований изучаются такие вопросы, как организационные структуры НКО, стратегии финансирования деятельности, отношения НКО с внешней средой, в т.ч. клиентские отношения, некоторые аспекты менеджмента, программной деятельности, трудности, с которыми сталкиваются НКО в процессе функционирования и т.д., делаются попытки прогнозирования развития сектора некоммерческих организаций²² Гаджиев К. Гражданское общество и правовое государство // Мировая экономика и международные отношения, - 2011, - № 7. - С. 12 - 17..

Очевидно, что негосударственные некоммерческие организации являются новым объектом изучения в отечественной социологии. Пока неуместно говорить о формировании специального научного направления, в фокусе внимания которого находятся организации третьего сектора, как особой области современной российской социологии, однако можно выделить следующие признаки институционализации этого направления исследований: формирование понятийного аппарата, профессионального языка для описания исследовательского поля, анализ традиций изучения и концептуализации негосударственных некоммерческих организаций как объекта исследования, участие в мировой научной дискуссии, проведение эмпирических исследований, образование исследовательских коллективов, проведение научных семинаров и конференций, рост числа публикаций, посвященных данной проблематике.

Подводя итог анализу степени научной разработанности темы настоящего исследования, отметим, что в современной литературе представлены теоретические разработки и результаты исследований в сфере местного самоуправления и, вместе с тем, весьма ограниченные источники знаний об общественных объединениях. Практически отсутствуют разработки, предметом которых является институционализация общественных объединений в местном самоуправлении. Это не является свидетельством неактуальности данной темы. Среди ученых и практиков происходит осознание значимости всестороннего рассмотрения проблем институционализации общественных объединений в системе местного самоуправления.

1.2 Понятие, особенности и проблемы местного самоуправления

Официальное признание местного самоуправления в России как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации гражданского общества» произошло лишь в последние годы. По мнению некоторых исследователей, организация местного самоуправления в дореволюционной России явилась одним из факторов сохранения страны как единого целого. Современное содержание понятия «местное самоуправление» в развитых демократических государствах сложилось в основном в результате муниципальных реформ XIX в. Не случайно английский исследователь Д.Е. Эшфорд называет концепцию местного самоуправления продуктом либерально-демократического государства XIX в.

В современной российской общественной науке и в правотворческой практике понятие «местное самоуправление» имеет сравнительно короткую историю. Каждый новый этап организации местного самоуправления, начиная с 1990 г., сопровождался своим толкованием его сущности. Острые дискуссии о местном самоуправлении лишь отчасти объясняются актуальностью темы, необходимостью формирования эффективной системы местного самоуправления в российских городах и иных населенных пунктах. В значительной степени причина дискуссий и разногласий заключена в слабой разработке теории местного самоуправления¹¹ Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в РФ: конституционно-правовые основы. - М., 2011. - С. 359..

В трактовке содержания местного самоуправления мы различаем три аспекта: социальный, функциональный и институциональный. В институциональном аспекте местное самоуправление -- это социальный институт, в рамках которого население непосредственно или через органы местного самоуправления участвует в решении вопросов местного значения. В социальном аспекте главным является вопрос о субъекте местного самоуправления. Федеральный законодатель в качестве субъекта местного самоуправления называет население, которое может решать вопросы местного значения как непосредственно, так и через создаваемые им органы: «местное самоуправление -- это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций» (п.1 ст.2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.1995 № 154-ФЗ). Однако на практике, а иногда и в законодательстве, местное самоуправление чаще идентифицируется с деятельностью органов местного самоуправления. Например, в результате опроса мэров, проведенного социологической лабораторией Ассоциации сибирских и дальневосточных городов в 2001 г., выяснилось, что определяющим образом на решение вопросов местной жизни влияют глава местного самоуправления, по мнению 87,5% респондентов, и, по мнению 55,0% -- исполнительный орган местного самоуправления.

В 1996 г. Россия была принята в члены Совета Европы. В связи с этим соответствие национальной нормативно-правовой базы местного самоуправления требованиям Европейской хартии о местном самоуправлении -- многостороннему договору между странами-членами Совета Европы об общих принципах организации местного самоуправления, -- является уже не желаемой перспективой, а актуальным требованием. В соответствии с официальной русской версией этой Хартии «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Такое определение вызовет сомнение у любого человека, который задумается над правильностью определения понятия через само себя. С другой стороны, даже поверхностный анализ и сравнение аутентичных текстов Хартии на французском и английском языках с русскоязычной версией показывают, что из-за тонкостей перевода первоначальный смысл искажается¹¹ Егорова Е.С., Щербакова Н.В. Местное самоуправление в России: история и современность. - Ярославль, 2011. - С. 99..

Нами рассматривается как более корректный следующий перевод п. 1 ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Далее п. 2 ст. 3 Хартии гласит: «Это право осуществляется советами или собраниями, состоящих из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования....Это положение не исключает обращение к собраниям граждан, к референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».

В отличие от системы государственной власти в Российской Федерации, местное самоуправление образует единую систему только в рамках соответствующих муниципальных образований, независимую от аналогичной системы в другом муниципальном образовании. В то же время представляется возможным выделить следующие важные характеристики систем местного самоуправления в городских муниципальных образованиях на примере Новосибирской области.

Во-первых, в соответствии с уставами муниципальных образований местное самоуправление определяется как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, Уставом Новосибирской области, самостоятельная и под свою ответственность деятельность жителей города по решению непосредственно или через создаваемые ими органы вопросов местного значения, исходя из интересов жителей, исторических и иных местных традиций, в соответствии с федеральным и областным законодательством.

Во-вторых, субъектом местного самоуправления декларируется местное сообщество как совокупность жителей города, объединенных общими интересами в решении вопросов местного значения. Местное сообщество трактуется более узко в уставе города Каргата, где «жители города составляют городское сообщество», в то время как в уставе города Тогучина «общая территория» включена в определение местного сообщества в качестве одного из его признаков¹¹ Леонова И.Г. Российский третий сектор и возможности построения социальной экономики. - М., 2010. - С. 112..

В-третьих, от имени местного сообщества представительные, исполнительные, контрольные и иные функции осуществляют органы местного самоуправления и органы территориального общественного самоуправления. К этим субъектам добавлен глава муниципального образования в городах Новосибирск и Каргат.

В-четвертых, депутаты представительных органов во всех муниципальных образованиях избираются на четыре года. Их численный состав варьируется от 9 депутатов в городском Совете депутатов города Тогучина, до 27 депутатов в Карасуке. Последний с населением 30,8 тыс. опережает по числу депутатов Новосибирский городской Совет (25 чел.).

В-пятых, главы муниципальных образований избираются двумя способами: 1) жителями города -- гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в городах Болотное, Каргат и Новосибирск; 2) депутатами из состава представительного органа местного самоуправления в городах Карасук, Купино, Тогучин, Черепаново, Чулым.

В-шестых, во всех городах глава муниципального образования совмещает должность главы городской администрации и председателя представительного органа местного самоуправления.

Перечисленные характеристики позволяют сделать вывод о том, что в городах -- муниципальных образованиях Новосибирской области сложились две модели организационных структур местного самоуправления в рамках формы «мэр -- совет».

Первая модель -- «сильный мэр -- слабый совет» сформировалась в городах Болотное, Каргат и Новосибирск. Для этой формы характерно избрание главы муниципального образования (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые позиции по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие текущие вопросы и обладает правом отлагательного вето на решения совета, организует работу совета, председательствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые советом. Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето мэра квалифицированным большинством голосов депутатов. Механизмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия избирателей является местный референдум. Эти и другие признаки позволяют говорить о наличии системы «сдержек и противовесов» в отношениях исполнительного и представительного органов местного самоуправления. Такая модель сложилась в большинстве крупных городов США, как и, по нашим оценкам, в большинстве городов России.

Вторая модель -- «слабый мэр -- сильный совет» сформировалась в городах Карасук, Купино, Тогучин, Черепаново, Чулым. Она характеризуется ограничением прав мэра по координации деятельности исполнительных органов и контроля за их деятельностью. За мэром закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительские функции. В этой модели мэр, как правило, избирается из числа членов совета, вследствие чего он подконтролен и подотчетен совету. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется советом по собственной инициативе или по инициативе населения.

Обе модели порождают проблемы развития местного самоуправления, связанные с разграничением полномочий между органами местного самоуправления. Эти проблемы оказывают существенное влияние на повседневную жизнь муниципальных образований. Ярким примером является известное противостояние мэра Новосибирска и городского Совета депутатов первого созыва.

В то же время муниципальные образования сталкиваются с проблемами развития местного самоуправления, порождаемыми как факторами внешней среды, так и внутренней средой. Некоторые из них создают препятствия в институционализации общественных объединений в местном самоуправлении. Материалы интервью с главами и должностными лицами органов местного самоуправления в городских муниципальных образованиях Новосибирской области позволили вскрыть и систематизировать проблемы местного самоуправления¹¹ Лебедев П.Н. Социальное управление. - СПб., 2011. - С. 180..

К первой группе относятся проблемы, порождаемые влиянием факторов внешней среды (политические, экономические, социальные, ресурсные, экологические, природно-климатические). Их решение зависит не столько от усилий органов местного самоуправления, сколько от партнерских действий с органами государственной власти федерального и регионального уровня в тех сферах, где это возможно. К таковым относятся следующие проблемы:

-- стремление к сохранению определенного объема властных полномочий приводит к недооценке местного самоуправления как формы народовластия со стороны отдельных структур и должностных лиц федерального и регионального уровня;

-- отсутствует координирующий центр стратегического планирования муниципальных образований на федеральном уровне, который позволил бы избежать многих ошибок, дублирования работ, сэкономить средства;

-- финансовая база местного самоуправления недостаточна и нестабильна, что обусловливает необходимость урегулирования межбюджетных отношений и совершенствования налогового и бюджетного законодательства;

-- неопределенность и неустойчивость полномочий органов местного самоуправления, утверждаемых на федеральном уровне, приводят к произволу по отношению к предметам ведения органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти субъектов Федерации;

-- финансовые ресурсы, оставляемые местному самоуправлению, не соответствуют тому кругу задач и функций, которые стоят перед ним;

-- законодательно установленные налоговые платежи не позволяют сформировать необходимую доходную базу, обеспечивающую самостоятельность местных бюджетов;

-- тяжелыми последствиями экономического и финансового кризисов стала общая нехватка бюджетных средств;

-- муниципальные образования малых городов лишены статуса субъектов межбюджетных отношений;

-- сложившаяся практика перераспределения доходов между областным и местными бюджетами привела к дотационности муниципальных образований и порождает иждивенчество;

-- несовершенство системы судебной защиты местного самоуправления.

Серьезный комплекс проблем также выявлен в ходе анализа внутренней среды (структура, организационная культура, человеческие ресурсы, технология). Их решение в большей мере зависит от усилий органов местного самоуправления, а также благоприятных условий, которые могут сформироваться в результате устранения проблем, обусловленных влиянием факторов внешней среды. Во второй группе выделяются следующие основные проблемы:

-- население муниципальных образований не подготовлено к осуществлению подлинного народовластия, поскольку не понимает значимости своей роли в осуществлении местного самоуправления;

-- недостаточный уровень правовой культуры и навыков работы депутатов представительных органов местного самоуправления;

-- дефицит профессиональных менеджеров, нехватка кадров, компетентно владеющих проблемами местного самоуправления.

-- низкий уровень информатизации работы органов местного самоуправления;

-- слабая материальная база органов местного самоуправления;

-- отсутствует шкала оценки качества управления в муниципальном образовании, которая должна включать как показатели качества жизни населения, так и затраты на выполнение тех или иных функций управления.

Следует отметить, что обе группы проблем, проявляясь в каждом муниципальном образовании, вовсе не являются однопорядковыми, поскольку сама постановка вопроса о схожести систем местного самоуправления в полуторамиллионном городе Новосибирске и десятитысячном городе Каргате уязвима для критики.

Согласно действующему законодательству, местное самоуправление осуществляется во всех городах России независимо от численности их жителей. Малый город и промышленный мегаполис имеют один и тот же статус муниципального образования, компетенция органов местного самоуправления в них регламентируется одними и теми же правилами. Между тем, проблемы крупного города, включающие проблемы транспорта, благоустройства, содержания сложной инженерной инфраструктуры, составляющей сотни километров подземных коммуникаций, экологические проблемы, существенно отличаются от проблем маленького города или сельского района. В связи с этим представляется целесообразным разделить муниципальные образования по типам, и в соответствии с этим определять модели организации местного самоуправления, особенно это касается законодательных основ формирования бюджетов и компетенции органов местного самоуправления¹¹ Слепенков И.М., Аверин А.В. Основы теории социального управления. - М., 2004. - С. 152..

В то же время смысл понятия «самоуправление» явно искажается, когда мы имеем дело с организацией власти в крупном городе с численностью жителей более миллиона человек. Как справедливо замечает депутат Государственной Думы С.С.Митрохин, «власть в крупных городах отчуждена от населения примерно в той же степени, что и в субъекте федерации, а то и в небольшом государстве». Действительно, город Новосибирск опережает по числу жителей пятьдесят субъектов Российской Федерации, в границах которых созданы органы государственной власти и отдельные муниципальные образования с органами местного самоуправления. По данным переписи 2002 г., на его территории проживало 1425,6 тыс. чел. Самый близкий по численности Ханты-Мансийский автономный округ, на территории которого расположено 22 муниципальных образования.

Лучшее подтверждение выдвинутому тезису об отчужденности населения от власти -- практика назначения мэрами городов глав администраций в районах. Назначенный администратор не отвечает ни одной характеристике, применимой к понятию «самоуправление». Во взаимоотношениях с населением он -- обыкновенный чиновник. По-видимому, в применении к крупным городам следовало бы ввести термин «муниципальное управление», наполнив его особым законодательным содержанием, отличным от того, которое связано с местным самоуправлением как институтом, максимально приближенным к населению. Отсутствие подобного разграничения в нынешнем законодательстве приводит к необходимости подходить с одинаковыми мерками к небольшому поселку и огромному городу, что делает законодательное регулирование вопросов самоуправления заведомо неадекватным.

Такой характер управления в крупных городах может быть частично компенсирован созданием самоуправляющихся сообществ на внутригородских территориях. Этого можно достичь двумя путями: либо разрешить районам получить статус муниципальных образований, либо стимулировать самоорганизацию граждан -- создание добровольных общественных объединений, в первую очередь, территориально-административного типа. Первый способ на практике невозможно осуществить. В Новосибирске, по сути дела, реализуется второй способ, когда многочисленные объединения граждан исполняют роль посредников между населением и органами власти. Тем самым устанавливается стабильная обратная связь с населением через институты гражданского общества.

Это тем более важно в условиях, когда социологические опросы фиксируют изменение отношения населения к своей роли в жизни населенных пунктов. Так, по данным опроса населения восьми крупных городов (Барнаул, Благовещенск, Кемерово, Новокузнецк, Новосибирск, Омск, Чита, Южно-Сахалинск), проведенного в 2002 г. Ассоциацией сибирских и дальневосточных городов, произошло преодоление представления о том, что население никак не может влиять на решение местных вопросов, долгое время бытовавшего в сознании большинства жителей. От 10% до 15% опрошенных назвали в качестве потенциального субъекта влияния самих жителей -- и это относительно высокая степень влияния, поскольку в ранее проводимых опросах населению отводилась меньшая роль.

Связь общественных объединений и местного самоуправления очевидна: в условиях отсутствия у органов местного самоуправления возможности самостоятельно реализовать цели местного самоуправления общественные объединения определенных типов в значительной степени берут на себя функции местного самоуправления и, тем самым, институционализируются в качестве его элементов.

1.3 Местное самоуправление и добровольные объединения граждан: контуры связи в теории и практики

В функциональном аспекте акцентируется внимание на функциях местного самоуправления, под которыми мы подразумеваем роли, выполняемые местным самоуправлением как субъектом социальной системы в ее организации как целого, в достижении целей и удовлетворении потребностей индивидов и их групп. «Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность». Они отличаются устойчивостью и стабильностью, поскольку в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения непосредственно или через органы местного самоуправления на общественные отношения в целях эффективного решения вопросов местного значения.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении народовластия, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

-- обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

-- управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

-- обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

-- обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

-- охрана общественного порядка;

-- представительство и защита интересов и прав местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что в данном случае речь идет о явных функциях, то есть официально заявленных, всеми осознаваемых и очевидных для всех. Как показывает практика, наряду с органами местного самоуправления в реализации этих функций участвуют общественные объединения граждан.

Первый блок схемы -- население муниципального образования. Для понимания его сущности важное значение имеет понятие муниципального образования, которое мы определяем как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления (ст.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 154-ФЗ от 28.08.1995). По данным Управления Министерства юстиции РФ по Новосибирской области на 01.01.2002, на территории области находятся 454 муниципальных образования, из них только 8 созданы в пределах городских поселений.

Таким образом, население муниципального образования составляет совокупность людей, проживающих внутри границ поселения, в пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Этот блок содержит ряд субъективных факторов, которые оказывают влияние на самоорганизацию населения муниципального образования -- социально-демографические характеристики, экономическое положение индивидов, психологические особенности личности, политическая культура индивидов, общая удовлетворенность жизнедеятельностью.

Каждый житель муниципального образования обладает правом на объединение, которое включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления, вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Жители муниципального образования -- граждане РФ имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Эти права гарантируются Конституцией РФ и федеральным законодательством¹¹ Красин Ю., Галкин А. Гражданское общество: путь к стабильности. - М., 2010. - С. 89..

Далее следуют три блока факторов, которые оказывают непосредственное влияние на процессы самоорганизации в муниципальном образовании.

Второй блок -- факторы, оказывающие влияние на добровольную самоорганизацию населения со стороны государства. Мы выделяем два основных фактора.

1) Политический режим -- совокупность характерных для определенного типа государства политических отношений, применяемых властями средств и методов, сложившихся отношений государственной власти и общества, господствующих форм идеологии, социальных и классовых взаимоотношений, состояния политической культуры. Индикаторами политического режима выступают: «положение личности в обществе; состояние прав и свобод; возможность выражения и реализации различных интересов; степень, характер (вовлеченность добровольная и сознательная или принудительная и манипулируемая) и результаты вовлеченности граждан в политику и управление; соотношение самоуправления и управления; методы осуществления политической власти». Различают демократические, авторитарные и тоталитарные политические режимы. Россия является демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст.1 Конституции РФ, 1993). Этот политический режим характеризуется способностью создавать наиболее благоприятные условия для самоорганизации населения, поскольку обладает такими признаками, как признанием принципа подчинения меньшинства большинству, декларируемым или фактическим равноправием всех граждан, политическими и социальными правами и свободами, закрепленными в законе, равным правом на участие в управлении обществом и государством.

2) Политика государства в сфере общественных инициатив, которую мы определяем как совокупность теоретических принципов и практических мер, разрабатываемых и реализуемых государством в сфере общественных инициатив. Последние мы определяем как форму проявления общественной активности, совокупность действий по выдвижению, утверждению, распространению и практической реализации общественно значимых идей, самостоятельно и добровольно осуществляемых индивидами и их добровольными объединениями. В Российской Федерации государство декларирует стремление к партнерству с институтами гражданского общества: «Наше время очень динамично и насыщено событиями. Оно требует ответственных действий, требует точных решений, требует притока новых людей, инициатив, кадров и новых технологий. И потому сейчас стране крайне нужна интеллектуальная мобилизация, нужны работающие эффективные модели сотрудничества государственных и гражданских институтов. Мы вместе обязаны использовать данный нам исторический шанс -- иначе мы можем оказаться на задворках цивилизации» (из выступления Президента РФ В.В.Путина на Гражданском форуме 21 ноября 2001 г.).

Третий блок - факторы, оказывающие влияние на добровольную самоорганизацию населения на уровне муниципалитета. Мы выделяем два основных фактора.

1) Уровень социально-экономического развития муниципального образования, выступающий индикатором обеспеченности населения муниципального образования услугами отраслей социальной и инженерной инфраструктуры. Он отражает потенциальную возможность удовлетворения потребностей населения в системе местного самоуправления.

2) Условия добровольной самоорганизации населения муниципального образования включают в себя доступность информации о возможностях реализации прав граждан на объединение, наличие институтов поддержки общественных инициатив, институциональных форм взаимодействия органов местного самоуправления и общественных объединений, развитость материальных и нематериальных форм поддержки общественных объединений органами местного самоуправления, возможности для формирования позитивного общественного мнения населения муниципального образования относительно участия в общественной деятельности и др.

Четвертый блок схемы отражает потребности населения в местном самоуправлении -- состояние недостатка, нужда субъектов в благах и услугах, доступ к которым возможно получить в системе местного самоуправления. Общественные объединения создаются снизу, по инициативе жителей муниципального образования, для реализации интересов и удовлетворения потребностей не только членов данного объединения, но и членов более широких социальных общностей. Социальный интерес можно рассматривать как внутреннюю побудительную причину, направляющую деятельность субъекта на удовлетворение потребности. «Сущность интереса состоит в необходимости удовлетворения данной потребности посредством объективного включения субъекта в общественные отношения». Таким образом, можно выделить следующие элементы социального интереса: потребность и осознание субъектом необходимости ее удовлетворения, общественные условия жизни и выбор конкретных практических действий, позволяющих субъекту удовлетворить потребность. В самом широком смысле потребность можно определить как нужду субъекта в чем-либо, для устранения которой необходимы та или иная форма активности, тот или иной предмет. Эта нужда отражает связи субъекта со средой своего существования.

С учетом этого была построена классификация потребностей населения в местном самоуправлении. Методологической основой классификации послужили законодательно закрепленные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.

1. Потребность в безопасности -- в защите от стихийных бедствий, чрезвычайных происшествий неполитического характера и их последствий, а также -- в безопасном муниципальном образовании, свободном от преступлений, асоциальных явлений и агрессии.

2. Потребность в здоровой окружающей среде -- в среде, в которой не загрязнены воздух, земля, вода, а природа и природные ресурсы защищены.

3. Потребность в комфортной урбанистической среде--в приемлемой, физиологически и психологически стимулирующей форме пространства муниципального образования, достигаемой за счет современной архитектуры, рациональной организации транспортного движения и пешеходных зон, сохранения исторических памятников и т.д.