Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері господарської діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері господарської діяльності

“Гарантія” - від французького “garantie” означає “забезпечувати”. Юридичний енциклопедичний словник визначає гарантію як один із засобів забезпечення використання зобов'язань, що застосовується тільки у відносинах між органами та організаціями . Гарантія означає також запоруку, умову, яка забезпечує будь-що [6, с. 111].

Із процесуальної точки зору поняття “гарантія” набуває значення необхідної умови для здійснення будь-якої дії. Теорією права визначено, що під гарантією розуміється система умов, засобів і способів, які забезпечують усім і кожному рівні правові можливості для виявлення, набуття та реалізації своїх прав та свобод [18, с. 80]. Адміністративне право покладає на гарантії додаткове значення - гарантоване забезпечення ефективності, дієвості виконання законів, інструменту захисту інтересів колективу та кожної окремої людини від незаконних дій.

Юридичні гарантії у сукупності із суб'єктивним правом у системі правового регулювання формують диспозитивну модель правового регулювання, в основу якої покладено принцип “дозволено все, окрім забороненого” [7, с. 478 - 483]. Особливого значення юридичні гарантії набувають у відносинах із контролюючими органами, особливо в аспекті захисту від службових зловживань їх посадових осіб.

У правовій літературі поняття гарантій тісно пов'язується із законністю через використання формулювання “гарантії законності”.

Законність -- це суспільно-політичний режим, що полягає у пануванні права і закону в суспільному житті, неухильному здійсненні розпоряджень правових норм всіма учасниками суспільних стосунків, послідовній боротьбі з правопорушеннями і свавіллям у діяльності посадових осіб, у забезпеченні порядку й організованості в суспільстві [8].

Законність за своєю внутрішньою структурою включає в себе певний набір елементів:

1) нормативний - джерела законодавства, які відповідають праву;

2) поведінковий - відповідність юридичної практики нормам законодавства;

3) контрольно-наглядовий - контроль і нагляд за точним та одноманітним виконанням норм права;

4) відшкодувальний - відповідальність за порушення норм законодавства.

Законність - явище багатоаспектне і може бути принципом або методом діяльності, правового режиму. При цьому, законність як метод і законність як принцип формують законність як режим.

Згідно зі ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Враховуючи, що контроль є діяльністю органів влади та їх посадових осіб, слід звернути увагу на законність як метод діяльності, який означає, що:

1) органи держави і посадові особи при здійсненні своєї діяльності, розробляючи і приймаючи рішення, спираються на принципи й вимоги законності;

2) при організації реалізації прийнятих рішень вони не виходять за межі своєї компетенції;

3) при здійсненні контролю за законністю дій учасників суспільних відносин вони додержуються правових процедур, використовують правові засоби і способи [15, с. 708 - 710].

Суб'єктами законності є, перш за все, органи державної влади та їх посадові особи [9].

Гарантії законності - це комплекс взаємопов'язаних об'єктивних умов та суб'єктивних факторів і спеціальних засобів, що забезпечують режим законності [5].

Серед таких гарантій виділяються дві сукупності комплексів гарантій - загальносоціальні та спеціально-юридичні. До системи загальносоціальних включаються економічні, політичні, соціальні, ідеологічні; спеціально-юридичні включають в себе юридичні та організаційні гарантії. Підвищення ролі юридичних гарантій зумовлено, по-перше, їх формальним закріпленням у нормативних актах; по-друге, системною кризою української держави та суспільства, яка практично нейтралізує комплекс загальносоціальних гарантій.

Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері господарської діяльності являють собою передбачену законодавством систему правових умов та правових способів, спрямованих на забезпечення режиму законності у відносинах між контролюючими органами та підконтрольними суб'єктами господарювання й дотримання встановленої законодавством процесуальної форми контролю.

До правових умов належать якісний стан діючих джерел законодавства, актів тлумачення та правозастосовних актів. Правові засоби розкриваються через удосконалення законодавства, попередження та припинення правопорушень, захист і відновлення порушених прав, реалізацію юридичної відповідальності.

У зв'язку з цим юридичні гарантії законності за найближчими цілями можна поділити на:

1) превентивні (запобіжні) - полягають у запобіганні правопорушенням;

2) припинення (такі, що кладуть край) -- спрямовані на припинення виявлених правопорушень;

3) відновлювальні -- виражаються в усуненні або відшкодуванні негативних наслідків правопорушень;

4) каральні, або штрафні, -- спрямовані на реалізацію юридичної відповідальності правопорушників: покарання особи, винної у вчиненні правопорушення. [16, с. 716 - 718].

Система гарантій може будуватися на різноманітних підставах. Одні автори, наприклад, пропонують всі існуючі гарантії процесу (головним чином судового) поділити на дві групи: а) загальні гарантії, встановлені законом для розгляду всіх справ і б) спеціальні гарантії (у цьому випадку - гарантії контрольного провадження).

Гарантії складають свого роду основу контрольного провадження та створюють умови надійності становища всіх суб'єктів процесу, постійного усвідомлення ними впевненості в досягненні поставлених цілей, тобто забезпечення сприятливого та ефективного здійснення всіх контрольно-процесуальних дій.

Так, Д.В. Лученко об'єднує гарантії суб'єктів контрольних правовідносин та третіх осіб і поділяє їх за функціональною ознакою на [92, с. 129 - 130]: організаційно-правові (інформаційне, у тому числі - юридичне забезпечення діяльності контролюючих суб'єктів, надання приміщень, коштів, транспорту і зв'язку, технічне обслуговування, діловодство та ін.); матеріально-забезпечувальні (відшкодування майнової шкоди, заподіяної службовцю під час виконання службових обов'язків, страхування службових осіб органів контролю у випадках смерті або загибелі) і захисні (відповідальність винних осіб за протидію контролюючим суб'єктам у виконанні своїх обов'язків, захист державою життя, здоров'я, честі, гідності та майна службовців контролюючих органів і членів їх родин від злочинних посягань та інших протиправних дій).

Підтримуючи позицію В.М. Горшеньова та І.Б. Шахова, які виокремлюють: 1) загальні гарантії контрольної діяльності; 2) гарантії контролюючих суб'єктів; 3) гарантії підконтрольних суб'єктів; Д.В. Лученко обґрунтовує думку про те, що система гарантій контрольно-процесуальної діяльності складається із: 1) загальних гарантій; 2) гарантій контролюючих суб'єктів; 3) гарантій підконтрольних суб'єктів; 4) гарантій третіх осіб, що є цілком справедливим щодо державного контролю у сфері господарської діяльності.

Запропонована система відображає, з одного боку, специфіку контрольного процесу, а з іншого - особливості правового статусу суб'єктів контрольної діяльності і має не тільки теоретичне, але й практичне значення, тому що дозволяє більш осмислено підійти до процесу законодавчого закріплення гарантій здійснення контрольної діяльності в Україні.

Враховуючи зміст ст.ст. 3 та 19 Конституції України, існування у правовій літературі поняття гарантій дотримання прав і свобод людини і громадянина та виділення серед принципів державного контролю у сфері господарської діяльності таких як гарантування прав суб'єкта господарювання; наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного контролю; невтручання органу державного контролю у статутну діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного контролю та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства [14] - можна стверджувати про пріоритетність у системі гарантій законності контролю, саме гарантій підконтрольних суб'єктів.

Говорячи про гарантії підконтрольних суб'єктів у їх сукупності доцільним є виділення превентивних гарантій і гарантій припинення, відновлювальних і каральних гарантій. Поряд із цим, слід також сказати про існування гарантій функціонального призначення - тобто таких, які відносно виділеної системи мають комплексний характер. До таких, у першу чергу, слід віднести право підконтрольного суб'єкта на оскарження дій контролюючих органів та їх посадових осіб. Саме функціональна природа цієї гарантії (забезпечення дотримання прав суб'єкта господарювання) обумовлює її одночасне віднесення до однієї зі стадій контрольного провадження і вказівки на її факультативний характер [17, с. 86].

Безумовно, виходячи із класичної структури адміністративно-процесуального провадження, оскарження прийнятого рішення традиційно є факультативною стадією [8, с. 133 - 134]. Проте, якщо у реєстраційно-дозвільному провадженні чи провадженні у справах про адміністративні правопорушення оскарження застосовується стосовно ухваленого у справі рішення, то у контрольному - воно забезпечує дотримання законності на всіх його стадіях: від підготовки до проведення перевірки до реалізації заходів реагування на виявлені порушення. Через це слід підтримати В.К. Колпакова [7, с. 372 - 373], який виділяє контрольно-наглядові провадження в окремий вид проваджень у структурі адміністративного процесу та зазначає, що кожному з виду адміністративних проваджень притаманні свої стадії, зміст яких не повторюється в інших видах. Саме тому через стадії, їх аналіз характеризується адміністративне провадження.

Водночас слід зазначити, що така гарантія функціонального призначення, як оскарження дій органів державного контролю та їх посадових осіб, має своє місце у системі превентивних гарантій і гарантій припинення, відновлювальних і каральних гарантій.

Згідно з положеннями Закону “Про звернення громадян” [1], скарга є зверненням з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб. Тобто оскарження дій органів і посадових осіб органів контролю слід, перш за все, зараховувати до відновлювальних гарантій прав суб'єктів господарювання.

Таким чином, юридичні гарантії підконтрольних суб'єктів поділяються на:

превентивні;

припинення;

відновлювальні;

каральні.

До превентивних юридичних гарантій законності віднесено: закріплення періодичності проведення контролю; планування контрольних дій; встановлення виключного переліку підстав проведення позапланових заходів контролю; легітимація контролю (документальне оформлення); реалізація контрольних повноважень у межах, встановлених законом; дотримання процедур здійснення контрольних дій та відповідних строків.

У Законі № 877 зазначається, залежно від ступеня прийнятного ризику від здійснення господарської діяльності суб'єкти господарювання поділяються на три групи: з високим, середнім та незначним - залежно від яких і визначається періодичність проведення планових заходів державного контролю. Критерії зарахування суб'єктів господарювання до таких груп та періодичність проведення перевірок встановлюється КМ України за поданням органу державного контролю.

З метою забезпечення якнайповнішої реалізації юридичних гарантій законності щодо підконтрольних суб'єктів щодо періодичності проведення перевірок суб'єктів господарювання доцільним є обмеження кількості таких перевірок, поділ всіх підконтрольних суб'єктів господарювання на три встановлені групи ризику та закріплення єдиної періодичності перевірок у межах кожної з них із закріпленням загальної гарантії “не частіше одного разу на рік”, як це було і є відображеним у численних Указах Президента України [4].

Порядок планування перевірок розкрито в Законі № 877. Згідно з положеннями ст. 5, планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного контролю до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

За відсутності оприлюднення зазначеної інформації наведена гарантія позбавляється змісту, адже її реалізація неможлива без дотримання принципу гласності, який вимагає нормативної регламентації порядку оприлюднення відповідних планів аналогічно тому, як оприлюднюються критерії та періодичність проведення планових заходів із здійснення державного контролю, звіти про виконання річного плану (квартальних планів) державного контролю суб'єктів господарювання за попередній рік.

Керуючись положеннями “Порядку оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади” [11], частинами 1, 3, абзацем 4 та 8 ч. 2 ст. 5 Закону № 877, ч. 4 ст. 5 Указу Президента України “Про деякі заходи з дерегулювання підприємницької діяльності”, іншими підзаконними нормативно-правовими актами, які визначають критерії поділу суб'єктів господарювання за групами ризику від господарської діяльності та визначення періодичності проведення перевірок, доцільно нормативно закріпити положення щодо: а) формування центральними органами державного контролю звідного плану проведення перевірок суб'єктів господарювання раз на 5 років; б) розміщення його в мережі Інтернет до 1 грудня останнього року перед початком виконання запланованих заходів; в) там же передбачити можливість поміщення звітних даних щодо виконання плану. Також, з метою зменшення кількості перевірок на одного суб'єкта господарювання, потребує поширення практика проведення державними органами спільних перевірок, створення єдиної інформаційної системи, що міститиме відомості про періодичність та результати проведених перевірок.

Очікуваним результатом цього буде розвиток принципу гласності у відносинах між контролюючими органами і суб'єктами господарювання; сприяння розвитку консультаційно-роз'яснювальної роботи органів контролю; розвиток процесів самоконтролю та соціального контролю - надасть змогу перевірки ділової репутації суб'єкта господарювання до вступу з ним у господарські правовідносини.

Виключний перелік підстав для проведення позапланових перевірок у загальному вигляді встановлений ст. 6 Закону № 877. Такими є:

1) письмова заява суб'єкта господарювання;

2) виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання;

3) перевірка виконання суб'єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення планових заходів органом державного нагляду (контролю);

4) звернення фізичних та юридичних осіб про порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства;

5) неподання у встановлений термін документів обов'язкової звітності без поважних причин, а також письмових пояснень про причини, які перешкоджали поданню таких документів.

Практична реалізація закріпленого у ст. 3 Закону № 877 принципу державного контролю у сфері господарської діяльності (наявності підстав, визначених законом, для здійснення державного контролю) потребує наведення вичерпного переліку підстав для проведення позапланових перевірок суб'єктів господарської діяльності саме у цьому законі. Адже, як зазначено у його преамбулі: “Цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності…” - це по-перше.

По-друге, враховуючи практику органів ДПС щодо підготовки проведення позапланових перевірок виключно на підставі рішення суду (при цьому на другорядність положень ст. 11¹ Закону України “Про державну податкову службу в Україні” стосовно Законом № 877), доцільним є закріплення в Законі № 877 положення, згідно з яким, позапланові перевірки суб'єктів господарювання проводимуться виключно на підставі рішення адміністративного суду.

Крім іншого, до проведення перевірки готується відповідний наказ про її проведення. Обов'язковість його надання встановлена Законом України “Про державну податкову службу в Україні” у разі проведення позапланових перевірок.

Окремі особливості організації проведення позапланових перевірок заслуговують на позитивну оцінку як гарантування прав суб'єктів господарювання. Так, позапланові перевірки дотримання податкового законодавства проводяться лише на підставі рішення суду. Складовою цієї гарантії є повідомлення суб'єкта господарювання за три робочі дні про розгляд відповідного питання судом з метою надання його представникам можливості прийняти участь у його розгляді. Але, слід зазначити, що при проведенні податкових перевірок раціональніше було б надавати таке рішення суду, а не наказ керівника податкового органу, що вимагає відповідного нормативного закріплення.

Особливості переліку і змісту документів для проведення перевірок суб'єктів господарювання з питань дотримання законодавства з питань економічної конкуренції встановлено відповідним Положенням [11]. Для проведення такої перевірки потрібні такі документи:

1) наказ (розпорядження) про проведення перевірки та створення Комісії;

2) план проведення перевірки;

3) доручення Голови Комітету, державного уповноваженого Комітету, голови відділення про делегування відповідних повноважень щодо проведення перевірки.

Наступним документом для проведення планових перевірок є повідомлення про проведення перевірки. Закон № 877 встановлює обов'язковість письмового повідомлення суб'єкта господарювання про проведення планової перевірки заходу не пізніше як за десять днів до дня її проведення. Закон також визначає зміст такого повідомлення, а також спосіб його здійснення: рекомендованим листом; телефонограмою; вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб'єкта господарювання під розписку.

Щодо змісту повідомлення, то при обговоренні проекту Закону № 877 окремі громадські діячі пропонували щоб повідомленя про проведення перевірки відповідало змісту повістки, закріпленому в цивільно-процесуальному законодавстві [15, с. 12 - 13].

Така пропозиція має свій сенс, але якщо розібратись із питаннями, які таким чином мали б вирішитися, то все зводиться до надання суб'єкту господарювання переліку контрольних питань, якими обмежується предмет перевірки, що ще раз підкреслює необхідність його підготовки та надання на адресу підконтрольного суб'єкта перед проведенням перевірки. За доцільне вбачається у повідомлені про проведення перевірки наводити такий перелік питань.

Пред'явлення представникам суб'єкта господарювання документів на проведення перевірки, надання їх копій, реєстрація в журналі перевірок. Перед проведенням перевірки представники органу державного контролю зобов'язані пред'явити: направлення на проведення перевірки та службові посвідчення; наказ начальника органу ДПС про проведення позапланової перевірки; наказ про проведення перевірки та створення Комісії, план проведення перевірки, доручення про делегування повноважень щодо проведення перевірки (органи АМК).

Перед проведенням перевірки представникам суб'єкта господарювання надається копія направлення на проведення перевірки. Про проведення перевірки робиться відповідний запис у Журналі реєстрації перевірок.

Положення ч. 4. ст. 4 Закону № 877, згідно з яким орган державного контролю не може здійснювати контроль у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення контролю у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час його здійснення, є прямою реалізацією конституційної норми, згідно з якою органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Із цього приводу доцільно згадати правове регулювання діяльності органів із захисту прав споживачів. Так, згідно із Законом України “Про захист прав споживачів”, його здійснює спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів. Виходячи із цієї норми, зазначене є вказівкою на предмет компетенції державного органу, а не на конкретний орган. Повноваження щодо захисту прав споживачів прямо закріплені за Державним комітетом України з питань технічного регулювання та споживчої політики у п. 3 відповідного Положення, затвердженого Указом Президента України [11]. З іншого боку, повноваження під час проведення перевірок із питань захисту прав споживачів закріплено Положенням, Законом “Про захист прав споживачів” та Декретом Кабінету Міністрів України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”. При цьому останні два за одні й ті й самі правопорушення встановлюють різні суми штрафів, вартість зразків для проведення експертизи останній відносить на витрати підприємців тощо.

Крім того, Закон № 877 не наводить переліку органів, які мають право на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а лише зазначає сфери, на які не поширюється його дія. З метою посилення його функціонального призначення об'єктивно є необхідним наведення такого переліку саме у цьому Законі (виходячи з його предметної спрямованості, місця закону в системі законодавства, положень ст. 19 Конституції), а не в роз'яснювальному листі Державного комiтета України з питань регуляторної полiтики та пiдприємництва [13] чи в іншому документі.

Строк проведення перевірок. За загальним правилом, встановленим Законом № 877, строк проведення планових перевірок не може перевищувати 15 робочих днів, а для суб'єктів малого підприємництва - 5 робочих днів. Строк проведення позапланових перевірок не може перевищувати 10 робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - 2 робочих днів.

Особливості наведених строків закріплено Законом № 509. Згідно з положеннями ст. 11¹, тривалість планової виїзної перевірки не повинна перевищувати 20 робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - 10 робочих днів; позапланової виїзної перевірки - 10 робочих днів, а щодо суб'єктів малого підприємництва - 5 робочих днів.

Досить сумнівним є використання у ч. 5 ст. 5 та ч. 4 ст.6 Закону № 877 формулювання “якщо інше не передбачено законом” в аспекті абз. 1 п. 2 ч. 2 ст. 22 цього ж Закону (“подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законів України у відповідність із цим Законом”), яке якщо не є порушенням, то межує з порушенням вимог законності до змісту правотворчої діяльності [15, с. 714].

Аналогічним чином (у світлі положень Закону № 877, які не допускають продовження строків проведення планових чи позапланових перевірок) слід оцінювати положення ст. 11¹ Закону України “Про державну податкову службу в Україні”, що передбачає подовження термінів проведення планової виїзної перевірки додатково ще на 10 робочих днів, а стосовно суб'єктів малого підприємництва - 5 робочих днів; позапланової виїзної перевірки - ще на 5 робочих днів, а стосовно суб'єктів малого підприємництва - 2 робочі дні.

Норми Інструкції з організації роботи органів державного пожежного нагляду [4] та Положення про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції [11], які зазначають, що строки проведення перевірок визначаються індивідуально, виходячи з характеристики об'єкта, потребують конкретизації з метою реального гарантування прав суб'єктам господарювання.

Керуючись положеннями ст. 10 Закону № 877, суб'єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного контролю до проведення перевірки, якщо:

він здійснюється з порушенням вимог щодо періодичності проведення заходів державного контролю, передбачених законом;

посадова особа органу державного контролю не пред'явила свого службового посвідчення;

посадова особа органу державного контролю не надала копії направлення на перевірку, або якщо його зміст не відповідає вимогам Закону;

посадова особа контролюючого органу відмовилася від підпису в Журналі реєстрації перевірок [13].

Щодо періодичності одразу ж слід зазначити, що вона передбачена не законом, а підзаконним нормативно-правовим актом - постановою КМ України (ч. 2 ст. 5 Закону № 877), що вимагає внесення відповідних змін до тексту ст. 10 Закону № 877.

Юридичні гарантії відновлення для підконтрольних суб'єктів полягають в:

1) одержанні та ознайомленні з актами державного контролю;

2) оскарженні незаконних дій та рішень органів контролю та їх посадових осіб;

3) відшкодуванні збитків суб'єктам господарювання, спричинених незаконними діями органів державного контролю та їх посадовими особами;

4) проведенні відбору зразків та експертиз за рахунок органу державного контролю;

Право на одержання та ознайомлення з актами державного контролю розкрито у ст. 7 Закону і полягає в тому, що в останній день перевірки два примірники акта підписуються посадовими особами контролюючого органу, які здійснювали захід, та суб'єктом господарювання, один із яких вручається суб'єкту господарювання.

Зазначене право є передумовою для оскарження незаконних дій представників контролюючого органу за наслідками проведення перевірки, оскільки передбачає можливість подання зауважень до акта перевірки, які стають його невід'ємною частиною і повинні враховуватися під час прийняття рішення про застосування заходів впливу за наслідками проведення перевірки.

Право на оскарження незаконних дій та рішень органів контролю та їх посадових осіб закріплено за суб'єктами господарювання ст. 10 Закону № 877.

Зазначене право в структурі адміністративного процесу та в окремих його провадженнях виділяється як самостійна (факультативна) стадія [8, с. 133 - 134] та одночасно є одним із самостійних проваджень в системі адміністративного процесу [3, с. 190 - 191]. Оскарження незаконних дій посадових осіб контролюючих органів, будучи складовою самостійного адміністративно-процесуального провадження, одночасно є однією із провідних юридичних гарантій дотримання прав підконтрольних осіб - суб'єктів господарювання у процесі здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності.

У Конституції України (ст. 40) зазначено про право усіх направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Своє продовження це право отримало в Законі України “Про звернення громадян” [3], який закріпив три види звернень громадян - пропозиції заяви та скарги. Подання скарг у порядку, передбаченому цим законом, є адміністративним порядком оскарження.

Стаття 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Нормативними актами, що регламентують зазначені відносини, є Кодекс адміністративного судочинства України [6], стаття 17 якого компетенцію адміністративних судів поширює на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності. Оскарження дій контролюючих органів та їх посадових осіб у зазначеному порядку є судовим порядком оскарження, та Господарський процесуальний кодекс України [4].

Право на оскарження незаконних дій органів державного контролю у сфері господарської діяльності та його посадових осіб може виникати не лише за наслідками проведення перевірок, але й у процесі їх ведення. У зв'язку з цим можна виділити скарги на окремі процесуальні дії (оскарження результатів експертизи - ст.18 Закону № 877), що чиняться під час контролю, та заходи реагування, що застосовуються за результатами перевірок (Оскарження рішень органів державного нагляду - ст. 21 Закону № 877). Загальною матеріально-правовою підставою для цього є порушення прав суб'єктів господарської діяльності при здійсненні державними органами контрольних функцій.

За загальним правилом в адміністративному порядку оскарженими можуть бути рішення та дії у сфері управлінської діяльності (у тому числі реалізації контрольних повноважень органами державної влади), внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (суб'єкта господарювання); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності. Відповідна скарга може бути як індивідуальною, так і колективною, усною чи письмовою, надісланою поштою або переданою громадянином органу або посадовій особі вищого рівня особисто чи через уповноважену особу протягом 1 місяця. До скарги додаються наявні у громадянина рішення або копії рішень, які приймалися за його зверненням раніше, а також інші документи, необхідні для розгляду скарги, які після її розгляду повертаються громадянину. Такі звернення розглядаються безкоштовно у термін від 15 до 45 днів [14.

Особливості подання та розгляду скарг платників податків встановлені Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби, затвердженим наказом Державної податкової адміністрації України № 29 [11]. Згідно з його приписами оскарженню підлягають:

1) податкові повідомлення-рішення про визначення сум податкових зобов'язань, штрафних (фінансових) санкцій та податкових вимог щодо податкового боргу;

2) рішення про арешт активів чи застосування штрафних (фінансових) санкцій;

3) постанови у справі про адміністративне правопорушення.

До скарги з питань накладення штрафних санкцій повинні долучатися ксерокопії:

1) акта перевірки, за наслідками якої прийнято рішення;

2) рішення про застосування штрафних (фінансових) санкцій;

3) зауважень та пояснень, якщо вони були подані платником податків під час перевірки, і розгляду матеріалів перевірки, інших документів, що засвідчують обставини справи.

Якщо оскарження пов'язане з порушенням податкового законодавства - для подання скарги встановлено скорочений строк у 10 календарних днів та термін розгляду у 20 календарних днів. Особливості апеляційного оскарження у сфері податкових відносин полягають у тому, що подання скарги до суду виключає адміністративний порядок оскарження.

Положення про Державну пожежну охорону [1] та Iнструкцiя про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів [6] передбачають скорочений строк подання скарг на постанови органів Держпожбезпеки - 5 діб. Останній нормативний акт, крім адміністративного та судового порядку оскарження передбачає також і опротестування прийнятої постанови прокурором. При цьому скарга органами Держпожбезпеки розглядається у встановлений законодавством строк (як уявляється, такими слід вважати строки, визначені Законом України “Про звернення громадян”), тоді як протест прокурора розглядається протягом 10 днів. Думається, строк подання скарг в адміністративному порядку доцільно переглянути у бік збільшення до 10 днів, як це встановлено КУпАП [9] чи до 1 місяця - відповідно до Закону України “Про звернення громадян”.

Загальні питання судового порядку оскарження встановлено Кодексом адміністративного судочинства України. Останнім встановлено річний термін звернення із позовною заявою, яка повинна бути розглянута у строк не більше двох місяців від дати відкриття провадження у справі [8]. Особливість провадження у справах адміністративної юрисдикції полягає в закріпленні презумпції вини посадової особи контролюючого органу, тоді як інші нормативні акти з питань оскарження дій та рішень контролюючих органів такої презумпції не встановлюють.

Закон України “Про захист економічної конкуренції” [19] встановлює, що рішення органів Антимонопольного комітету України можуть бути оскаржені повністю або частково до господарського суду у двомісячний строк із дня їх одержання.

Відшкодування збитків суб'єктам господарювання, спричинених незаконними діями органів державного контролю та їх посадовими особами є обов'язковою юридичною гарантією з матеріальним наповненням. Такий її зміст є необхідною передумовою рівності в обов'язках між суб'єктами господарювання та органами державного контролю, оскільки саме господарська діяльність являє собою головне джерело надходження матеріальних та фінансових благ, у тому числі тих, за чий рахунок фінансуються органи державного контролю.

Розглядуване положення є конституційною нормою, закріпленою у ст. 3, ст. 56 (Кожен має право на відшкодування за рахунок держави матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень), та складовою такого принципу державного контролю у сфері господарської діяльності як відповідальність органу державного контролю та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства (ст.3 Закону № 877).

Таке відшкодування являє собою позадоговірну цивільно-правову відповідальність (деліктне зобов'язання), яка полягає у відновленні майнового стану учасника правовідносин за рахунок іншого суб'єкта - правопорушника і реалізується, як правило, у судовому порядку [2]. Відповідно до ст.ст. 1173 та 1174 Цивільного кодексу України, така шкода відшкодовується незалежно від вини органів влади та їх посадових чи службових осіб [18].

Проведення відбору зразків та експертизи за рахунок органів державного контролю. Згідно зі ст. 16 Закону № 877, витрати, пов'язані з відбором, доставкою та проведенням експертизи зразків продукції, фінансуються за рахунок органу державного контролю. У разі підтвердження результатами експертизи факту порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства, останній відшкодовує витрати на проведення експертизи.

Поряд із наявністю такої загальної норми та вказівки про необхідність приведення інших законів у відповідність до положення Закону № 877, на теперішній час норми мають цілком протилежний зміст. Мова йде про п. “ї” ч. 1 ст. 41 Закону України “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” та п. 3 ч. 1 ст. 6 Декрету КМ України “Про державний нагляд за додержанням стандартів, норм і правил та відповідальність за їх порушення”.

Із цього приводу іще підчас розгляду проекту Закону “Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності” директор Національної асоціації розвитку торгівлі та сервісу А. Блізнюк зазначав: “… чинна сьогодні норма про відбір зразків за рахунок підприємця гробить і контроль узагалі, і державний підхід до контролю, породжуючи натомість корупцію” [15, с. 15].

Останніми у переліку гарантіями законності за найближчою метою контролю та найбільш вагомими за впливом є каральні гарантії для підконтрольних суб'єктів. Останні представлені юридичною відповідальністю органів державного контролю та їх посадових осіб за порушення прав суб'єктів господарювання та правом суб'єкта господарювання повідомити орган державного контролю про відмову про посадової особи органу контролю від заповнення Журналу реєстрації перевірок. Якщо перша являє собою матеріальну гарантію, то друга - процесуальну передумову її реалізації.

Так, згідно з положеннями Указу Президента України “Про деякі заходи з перегулювання підприємницької діяльності” про факт відмови представника контролюючого органу від підпису в журналі, суб'єкт підприємницької діяльності повідомляє письмово у триденний строк контролюючий орган, в якому працює такий представник. Це є запорукою реалізації юридичної відповідальності стосовно посадової особи, яка намагалася порушити вимоги режиму законності у відносинах з господарюючими структурами.

Надходження зазначеного повідомлення є підставою для відповідного реагування з боку керівників органів державного контролю, тобто притягнення до відповідальності (за наявності для того підстав).

Юридична відповідальність посідає одне з провідних місць у системі правового регулювання. У поєднанні з правовими обов'язками вона формує імперативну модель правового регулювання, в основі якої лежить принцип “заборонено все, окрім дозволеного” [7, с. 478 - 483], що є провідним у правовому регулюванні державно-управлінських відносин.

Юридична відповідальність контролюючих суб'єктів може наставати як для посадових осіб, що здійснюють контроль, так і для контролюючих органів. Відповідальність органів контролю обмежується лише відшкодуванням завданої шкоди, по що йшлося вище, адже така відповідальність переслідує не мету покарання, а відновлення раніше порушених прав. Вона є компенсуванням завданих збитків і виражається у грошовому еквіваленті.

Відповідальність посадових осіб органів державного контролю в національній системі права представлена у вигляді цивільно-правової, дисциплінарної, адміністративної та кримінальної.

Цивільно-правова відповідальність достатньою мірою розглянута вище і повертатись до її аналізу вважаємо недоцільним.

Дисциплінарна відповідальність полягає у застосуванні до посадових і службових осіб заходів обмежувального характеру, пов'язаних із проходженням служби, і застосовується за рішенням керівника органу державного контролю. Незважаючи на положення п. 22 ст. 92 Конституції України про те, що діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, визначаються виключно законами України, жоден із законів, пов'язаний з регулюванням відносин, які виникають у процесі здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності, складів чи переліку таких правопорушень не наводить.

Виходячи із специфіки діяльності контролюючих органів, підставою для настання дисциплінарної відповідальності посадових і службових осіб державних органів контролю є початок службового розслідування за відповідною скаргою підконтрольного суб'єкта за наслідками здійсненої перевірки.

Адміністративна відповідальність посадових осіб органів державного контролю з питань виконання ними відповідних повноважень настає лише за вчинення конкретних правопорушень, склади яких передбачено Законами України.

Кримінальна відповідальність посадових та службових осіб органів державного контролю у сфері господарської діяльності може наставати лише за умови наявності складу злочину, який міститься у статтях Кримінального кодексу України [7]. Такими наприклад, можуть бути ст.ст. 206, 231, 232, 353, 356, 356, 364, 365, 368 Кримінального кодексу України тощо.

Аналіз правових засад відповідальності посадових осіб органів контролю свідчить, з одного боку, про недостатній розвиток зазначеного виду гарантій прав підконтрольних суб'єктів, з іншого - перевищення значення кримінально-правових засобів захисту.

Доцільним є надання переваги адміністративній відповідальності, тому що злочином вважаються найбільш небезпечні правопорушення із заподіянням значної шкоди об'єкту охорони, адміністративні ж правопорушення завдають меншої шкоди суспільству, їх юридичний склад у більшості випадків є формальним; процес притягнення до кримінальної відповідальності є достатньо формалізованим, натомість провадження у справах про адміністративні правопорушення дотримується принципів оперативності та економії; кримінальна відповідальність застосовується виключно у судовому порядку, адміністративна ж - переважно у позасудовому.

Таким чином, розвиток інституту адміністративної відповідальності посадових осіб органів державного контролю є важливим напрямком подальшого удосконалення як адміністративного законодавства, так і розвитку адміністративно-правової науки. З огляду на зазначене, важливим є збільшення кількості складів правопорушень за зловживання та перевищення службових повноважень (за відсутності ознак значної шкоди).

юридичний гарантія законність державний контроль

ЛІТЕРАТУРА

1. Безух О.В. Проблеми правового регулювання економічної конкуренції в Україні / Безух О.В. - К. : Наук.-дослід. ін-т приват. права і підприємництва, 2008. - 192 с.

2. Белов Н.Г. Контроль и ревизия в сельскохозяйстванных предприятиях / Белов Н.Г. - М. : Статистика, 1976. - 359 с.

3. Бенедик И.В. Понятие и соотношение логических и функциональных стадий в юридическом процес се / И.В. Бенедик // Сб. “Процессуальные вопросы повышения эффективности правового регулирования социалистических общественных отношений”. - Ярославль, 1981. - С. 28-29.

4. Билінін Я.В. Правове регулювання фінансового контролю в сфері міжбюджетних відносин : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд.. юрид. наук : 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право / Ярослав Володимирович Билінін - К. : Київ. націон. ун-т внутрішн. справ, 2007. - 19 с.

5. Битяк Ю.П. Административное право Украины (Общая часть) / Ю.П. Битяк, В.В. Зуй : учеб. пособ. - Х. : Одиссей, 1999. - 224 с.

6. Богуцький В.В. Провадження у справах про адміністративні правопорушення / В.В. Богуцький, В.В. Мартиновський. - Х. : Видавець ФО-П Вапнярчук Н.М., 2009. - 168 с.

7. Бойко М. Д. Відшкодування шкоди : правовий аспект / М.Д. Бойко : навч.-практ. посіб. - К. : Атіка, 2007. - 328 с.

8. Большой энциклопедический словарь. Ч. 2.: ЛЕОHТЬЕВ - ЯЯТИ [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://vse-knigi.su/book/32335

9. Бородін І.Л. Адміністративно-юрисдикційний процесс / І.Л. Бородін : монографія. - К. : Алерта, 2007. - 184с.

10. Веснин В.Р. Менеджмент / Весни В.Р. : учеб. - М.: Проспект, 2006.

11. Виконавча влада і адміністративне право; [за заг. ред. В.Б. Авер'янова]. - К.: Видавничий Дім “Ін-Юре”, 2002. - 668 с.

12. Інструкція про порядок обчислення і сплати внесків на загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття : Наказ Міністерства праці та соціальної політики України від 18.12.2000 р. № 339 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16.01.2001 р. № 30/5221) // Офіційний вісник України. - 2001. - № 4. - Ст. 140.

13. Інструкція про порядок обчислення і сплати страхувальниками та застрахованими особами внесків на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування до Пенсійного фонду України : Постанова правління Пенсійного фонду України від 19.12.2003 р. № 21-1 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 16 січня 2004 р. № 64/8663) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1031.99.0&nobreak=1

14. Інструкція про порядок перерахування, обліку та витрачання страхових коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України : Постанова правління Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України від 12.07.2007 р. № 36 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 1 серпня 2007 р. № 867/14134) // Офіційний вісник України. - 2007. - № 57. - Ст. 2296.

15. Інструкція про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів : Наказ МНС України від 21.10.2004 р. № 130 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 08.11.2004 р. № 1416/10015) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://vi-leghas.ua/content/view/355/36/

16. Келина С.Г. Принципи советского уголовного права / С.Г. Келина, В.Н. Кудрявцев. - М. : Наука. - 1988. - 173 с.

17. Климов В.А. Социальный контроль в развитом социалистическом обществе / Климов В.А. - Саратов, 1984. - 178 с.

18. Клімова С.М. Державний фінансовий контроль у системі державного управління / С.М. Климова // Актуальні проблеми державного управління. - Х., 2001. - № 3 (11). - С. 106-113.

19. Клімова С.М. Система державного фінансового контролю / С.М. Климова // Статистика України. - 2002. - № 1. - С. 38-42.

20. Лист Міністерства внутрішніх справ України від 27.03.2006 р. № 4856/Вр [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1041.15698.0

21. Лист Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності від 02.10.2007 р. № 01-14-2045 [Електронний ресурс]. http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/alldocWWW/B794AFE3CA911 DDAC225738E005275EF!OpenDocument&ed=2007_10_02

22. Лук'янець Д.М. Інститут адміністративної відповідальності: проблеми розвитку / Лук'янець Д.М. : монографія. - К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2001. - 220 с.

23. Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права / Е.Г. Лукьянова. - Москва, 2003 [Электронный ресурс].

24. Лучковська С.І. Правові основи валютного контролю : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. / Світлана Ігорівна Лучковська - К. : Київ. націон. ун-т ім. Тараса Шевченка, 2007. - 17 с.

Размещено на Allbest.ru