Структура механизма современного российского государства

- утверждает распределение обязанностей между заместите-лями Председателя Государственной Думы;

- разрешает иные вопросы организации работы Государственной Думы в соот-ветствии с Регламентом Государственной Думы.

Регламентом Государственной Думы определяется поря-док объявления амнистии. Оно осуществляется Государ-ственной Думой путем принятия постановлений об объявле-нии амнистии и о порядке исполнения амнистии Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации. Уч. НОРМА-ИНФРА-М, - М., 1999. С. 456..

В Регламенте Государственной Думы установлен порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов, ратификации международных договоров Российской Федерации и поря-док международного межпарламентского сотрудничества.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче-ские вопросы по собственной инициативе, или в связи с об-ращением Президента РФ, либо по до-кладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты.

Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным во-просам внешней политики России, а также по вопросам меж-дународных отношений в целом См.: Коваленко А. И.. Конституционное право России. «Право и закон», М., 1999. С. 235.. Инициатива внесения про-ектов обращений и заявлений может исходить от субъектов права законодательной инициативы.

Государственная Дума утверждает Положение об участии российских представителей в работе межпарламентских ко-миссий по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение о парламентских деле-гациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассам-блее государств -- участников Содружества Независимых Государств, в Межпарламентской Ассамблее СБСЕ. Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарла-ментского Союза регламентируется Положением о парла-ментской группе России, принимаемым общим собранием парламентской группы.

Внеочередному рассмотрению на заседании Государ-ственной Думы подлежат послания и обращения Президента Российской Федерации; законопроекты, внесенные в качестве срочных Президентом Российской Федерации или Правитель-ством Российской Федерации; проекты федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетной системе Российской Федерации; федеральные законы, возвращенные на повтор-ное рассмотрение Государственной Думы; проекты феде-ральных законов о ратификации международных договоров; проекты Регламента и постановлений Государственной Думы о внесении в него изменений и дополнений; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Иные зако-нопроекты и вопросы могут рассматриваться во внеочередном порядке только по решению палаты, принятому большинством голосов от общего числа депутатов палаты См.: Там же. С. 237..

Правовое, организационное, документальное, информаци-онное, материально-техническое, социально-бытовое обеспе-чение деятельности Государственной Думы осуществляет Аппарат Государственной Думы. Наряду с Аппаратом Государственной Думы информацион-ное, правовое, экспертное, организационное и иное обеспечение Государственной Думы осуществляется также государствен-ными учреждениями и предприятиями, обеспечивающими деятельность обеих палат Федерального Собрания (Парламент-ская библиотека, Парламентский центр, издательство и т. д.).

Фракции и депутатские группы осуществляют подбор и расстановку кадров своего аппарата, руководство и контроль за их деятельностью, а также определяют служебные обязан-ности сотрудников аппарата в соответствии с заключенными с ними трудовыми договорами (контрактами).

В Регламенте Государственной Думы установлен также порядок рассмотрения вопросов, связанных с доверием Правительству Российской Федерации. Предложение о выражении недоверия Правительству Российской Федерации вы-носится фракцией либо депутатской группой в Государствен-ной Думе, численность которой составляет не менее одной пятой от общего числа депутатов палаты. Государственная Дума рассматривает вопрос о недоверии Правительству Рос-сийской Федерации в недельный срок после его внесения, во внеочередном порядке См. Любимов А. П. Парламентское право России: основные источники. СПб., 1997. с. 308..

Вопрос о доверии Правительству Российской Федерации рассматривается Государственной Думой во внеочередном порядке в течение 10 дней со дня внесения представления. Решение о доверии принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы См. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие/Под ред. Проф. Г.А. Туманова. - М.: Юристъ. 1997. - стр.69.

.

В Регламенте Государственной Думы установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Регламентом Государственной Думы определяется поря-док объявления амнистии. Оно осуществляется Государ-ственной Думой путем принятия постановлений об объявле-нии амнистии и о порядке исполнения амнистии¹.

Государственная Дума рассматривает внешнеполитиче-ские вопросы по собственной инициативе, или в связи с об-ращением Президента Российской Федерации, либо по до-кладам и сообщениям Правительства Российской Федерации и комитетов палаты.

Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным во-просам внешней политики России, а также по вопросам меж-дународных отношений в целом¹. Инициатива внесения про-ектов обращений и заявлений может исходить от субъектов права законодательной инициативы. Проекты обращений и заявлений Государственной Думы, касающиеся внешнеполи-тических вопросов, предварительно рассматривается Комите-том Государственной Думы по делам Содружества Независи-мых Государств и связям с соотечественниками, а в случае необходимости и другими комитетами палаты по профилю их деятельности См.: Карташов Н. Н. Парламент России. Уч пос. Нижний Новгород, 1997. С.67..

Международные договоры Российской Федерации, подле-жащие ратификации, вносятся Президентом Российской Фе-дерации в Государственную Думу вместе с проектом феде-рального закона о его ратификации, пояснительной запиской и другими необходимыми документами и материалами. Совет Государственной Думы, исходя из содержания поступившего на рассмотрение договора, определяет ответственный комитет по подготовке его к ратификации Государственной Думой и направляет ему на заключение договор с сопроводительными материалами См.: Постановление Государственной Думы от 18 января 1999 г. «Об обращении Государственной Думы Федерального Со-брания Российской Федерации к Сейму Литовской Республики в связи с готовящейся департацией из Литовской Республики группы граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 4. Ст. 280. . Одновременно договор и проект федерального закона о его ратификации направляется в Комитет Государ-ственной Думы по международным делам и (или) в Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии их компетенцией.

Согласно Регламенту Государственная Дума может в слу-чае необходимости заключать с парламентами других госу-дарств и с международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве. Государ-ственная Дума принимает программы сотрудничества с пар-ламентами других государств. В соответствии с этими про-граммами Совет Государственной Думы с учетом мнений фракций, депутатских групп, комитетов, а также Председателя Государственной Думы определяет состав официальных пар-ламентских делегаций, направляемых за рубеж. Государствен-ная Дума вырабатывает согласованный с Советом Федерации порядок формирования общих делегаций и российских частей межпарламентских комиссий (парламентских, рабочих групп) Федерального Собрания.

Государственная Дума утверждает согласованный с Сове-том Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за рубеж в рамках Межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания См.:Собрание Законодательства Российской Федерации 2000. №1. Ст.11.

.

Государственная Дума или 1/5 ее депутатов могут обра-щаться с запросами в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам соответствия Конституции Россий-ской Федерации нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Пра-вительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, не вступивших в силу. Государствен-ная Дума может также обратиться с запросом о толковании Конституции Российской Федерации и по другим вопросам, относящимся к ведению Государственной Думы.

2. 2. 4. Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания

В соответствии со статьей 101 Конституции Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, являющиеся постоянно действующими органами соответствующих палат.

Комитеты палат по вопросам, отнесенным к их ведение осуществляют подготовку и предварительное рассмотрена законопроектов; организуют проводимые палатами парламентские слушания; решают вопросы организации своей деятельности; рассматривают иные вопросы, относящиеся к ведению палат.

Автор данной работы обращает внимание на некоторые различия в функциях комитетов Совета Федерации и Госдумы. Первые осуществляют подготовку заключений по принятым Государственной Думой федеральным законам и способствуют реализации положения Конституции РФ и федеральных законов, а комитеты Государственной Думы осуществляют функции контроля за реализацией законодательства и дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета.

Совет Федерации в обязательном порядке образует:

Комитет по вопросам Федерации, Федеративному договору и региональной политике;

Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам;

Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредит ному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию;

Комитет по вопросам экономической реформы, собствен-ности и имущественных отношений;

Комитет по делам Содружества Независимых Государств;

Комитет по международным делам;

Комитет по вопросам безопасности и обороны;

Комитет по социальной политике;

Комитет по аграрной политике;

Комитет по вопросам науки, культуры и образования См.: Постановление Государственной Думы Федеральное Собрания Российской Федерации от 17 января 1999г. «Об образовании комитетов Государственной Думы» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. № 1. Ст. 42-44.

.

Состав комитетов Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от числа депутатов Совета Федерации

Председатель комитета, его заместители, секретарь комитета избираются на заседании комитета большинством голосов от числа избранных членов комитета. Председатель комитета утверждается Советом Федерации большинством голосов от числа избранных депутатов палаты. Председатель комитета, его заместители и секретарь не могут быть депутатами, из-бранными от одного субъекта Российской Федерации. Чис-ленный состав каждого комитета определяются Советом Фе-дерации, но не может быть менее 10 депутатов палаты.

Все депутаты Совета Федерации входят в состав комитетов, за исключением Председателя палаты и его заместителей. При этом депутат может быть членом не более одного коми-тета палаты.

Согласно своему Регламенту (ст. 17) Государственная Дума образует следующие комитеты:

Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе;

Комитет по труду и социальной поддержке;

Комитет по охране здоровья;

Комитет по экологии;

Комитет по образованию, культуре и науке;

Комитет по делам женщин, семьи и молодежи;

Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам;

Комитет по экономической политике;

Комитет по собственности, приватизации и хозяйственной деятельности;

Комитет по аграрным вопросам;

Комитет по промышленности, строительству, транспорту и энергетике;

Комитет по природным ресурсам и природопользованию;

Комитет по обороне;

Комитет по безопасности;

Комитет по международным делам;

Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками;

Комитет по делам национальностей;

Комитет по делам Федерации и региональной политике;

Комитет по вопросам местного самоуправления;

Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций;

Комитет по организации работы Государственной Думы;

Комитет по информационной политике и связи;

Комитет по вопросам геополитики См.: Постановление Государственной Думы Федеральное Собрания Российской Федерации от 17 января 1999г. «Об образовании комитетов Государственной Думы» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. № 1. Ст. 41..

В случае необходимости могут создаваться и другие комитеты.

Комитеты Государственной Думы образуются на срок полномочий Государственной Думы данного созыва.

Государственная Дума может создавать комиссии, деятельность которых ограничена определенным сроком или конкретной задачей.

Комиссии Государственной Думы формируются из числа членов палаты. Государственная Дума образует следующие комиссии:

мандатную;

- для проверки определенных данных о событиях и должностных лицах;

- для подсчета результатов тайного голосования;

- для дачи заключения о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в соответствии со статьей 93 Конституции РФ;

- а также другие.

Задачи комиссии, срок ее деятельности, полномочия и устав определяются постановлением палаты.

Численный состав каждого комитета и каждой комиссии определяется Государственной Думой, но не может быть, как правило, менее 12 более 35 депутатов палаты.

Решение комитета, комиссии принимается большинством голосов от общего числа членов комитета, комиссии, присут-ствующих на заседании, если иное не установлено Регламентом палаты.

Комитеты, комиссии имеют право вносить предложения nо повестке дня заседания палаты. Представители комитета комиссии имеют право выступать на заседаниях палаты, заседаниях других комитетов и комиссий своей палаты с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к ведению представляемого ими комитета, комиссии.

Комитеты и комиссии палаты вправе запрашивать документы и материалы, необходимые для их деятельности, а также приглашать на свои заседания должностных лиц органов государственной власти, общественных объединений предприятий, учреждений, организаций.

Органы государственной власти, общественные объединения, предприятия, учреждения и организации и их должностные лица обязаны (по Регламенту Государственной Думы --1 десятидневный срок) предоставлять комитетам и комиссиям запрашиваемые ими документы и материалы.

Президент Российской Федерации назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания (ст. 83 п. «м» Конституции) См.: Федеральное собрание России: опыт первых выборов: Сб. ст. М., 1999. С. 120.

.

В Регламенте Государственной Думы установлен порядок этих консультаций с комитетами Государственной Думы Согласно этому порядку при необходимости консультации с Президентом по вопросам назначения и отзыва дипломати-ческих представителей в иностранных государствах и между-народных организациях проводит Комитет Государственной Ду-мы по международным делам и Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками в соответствии с их компетен-цией совместно с другими комитетами Государственной Думы по профилю их деятельности.

Комитет Государственной Думы может затребовать предо-ставление дополнительных данных о кандидатах и мотивировке назначения либо отзыва дипломатического представителя.

Соответствующий комитет Государственной Думы на сво-ем закрытом заседании в присутствии кандидата на назначе-ние дипломатическим представителем или дипломатического представителя, которого предлагается отозвать, а также соот-ветствующих должностных лиц Министерства иностранных дел проводит обсуждение и по его итогам выносит мотивиро-ванное заключение, которое официально направляется на имя Президента Российской Федерации.

Комитеты, комиссии палат в соответствии с направлением своей деятельности организуют проведение парламентских слушаний. Решение о проведении парламентских слушаний принимается большинством голосов от общего числа членов соответствующего комитета, комиссии палаты.

Для обеспечения деятельности комитетов палат создаются рабочие аппараты комитетов, работающие на постоянной основе. Формирование аппаратов комитетов осуществляется соответствующими комитетами.

Рабочий аппарат комитета обеспечивает правовое, орга-низационное, информационное, документационное обеспече-ние деятельности соответствующего комитета палаты, парла-ментских слушаний, проводимых комитетом.

Аппарат комитета участвует в подготовке законопроектов, проектов решений комитета и экспертных заключений по за-конам, подлежащим рассмотрению комитетом в соответствии с его ведением, ведет делопроизводство комитета, готовит и рассылает необходимые для членов комитета материалы, справки, обеспечивает техническую обработку документов комитета.

Структура и штаты аппарата комитета определяются комитетом.

2. 2. 5. Законодательная деятельность

российского парламента

Признание Федерального Собрания органом законода-тельной власти вместе с тем означает, что ни один закон Рос-сийской Федерации не может быть принят, если он не рас-смотрен и не одобрен парламентом, а сам парламент обладает полной и ничем не ограниченной, в рамках полно-мочий Российской Федерации, компетенцией в сфере законо-дательства.

Парламентам свойственны три классические основные функции, на которых, собственно, и выросла представитель-ная система. Это:

- принятие законов;

- утверждение государственного бюджета;

- определенный контроль за исполнительной властью.

Эти классические функции парламента, сложившиеся еще в XVII в., с разными модификациями определяют ком-петенцию парламентов и в настоящее время. Комаров И. В. считает, что именно через эти функции выражается суверенная воля на-рода, а следовательно, обеспечивается демократическое правление См.: Комаров И. В. Правовое государство: опыт, проблемы//Юристъ, 2000. С. 191.

Однако признанием основных функций парламента дело не исчерпывается. Важно также определить его предмет-ную законодательную компетенцию, которая составляет глав-ную часть общей компетенции любого парламента. Предмет-ная компетенция призвана обозначить круг вопросов, по которым парламент вправе принимать законы.

В настоящее время представляется важным вновь обратиться к вопросу о компетенции пар-ламента вообще и российского парламента в ча-стности. Современные исследования по конститу-ционному праву трактуют компетенцию законо-дательного органа как совокупность функций и полномочий в отношении определенных предме-тов ведения См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов уп-равления. М., 1972; Бачило И.Л. Функции органов управ-ления. М„ 1976.. При этом отмечается, что конститу-ции и другие законы не всегда точно разграничи-вают функции как основные направления, сферы деятельности, так и предметы ведения и конкрет-ные полномочия.

Применительно к органу государства о компе-тенции можно говорить как о совершении дейст-вий или принятии решений согласно предостав-ленному праву в соответствии с функциями дан-ного органа. Компетенция органа определяется путем перечисления его функций (руководство, контроль, координация, прогнозирование и т.п.), которые возложены на орган в той или иной сфе-ре общественной жизни и по отношению к кон-кретным управляемым объектам. На языке юри-дических норм функции органа воплощаются в его полномочиях, т.е. совокупности прав и обя-занностей по осуществлению определенных за-дач. Действуя от имени государства, каждый ор-ган наделен властными полномочиями, которые обеспечиваются разными методами, включая властное принуждение. При этом сохраняется вы-сокая степень усмотрения: когда и как использо-вать то или иное право. В большинстве случаев анализ ситуации, ее оценка, выбор средств реализации права или осуществления обязанности отнесены к ведению органа, хотя иногда в законодательстве прямо предписаны обязательные действия См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996,с. 26..

Автор данного исследования приходит к выводу, что специфичность компетенции парламента в сравнении с компетенцией иных государственных органов связана с его природой как высшего представительного органа, осуществляющего за-конодательную власть. Парламент, считает он, сам вправе оп-ределять свою компетенцию путем принятия за-конов и даже конституции (в тех государствах, где конституция принимается или утверждается пар-ламентом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанав-ливает основы взаимодействия центра и мест и разграничивает сферы их ведения.

В общих чертах компетенция парламентов включает в себя следующие укрупненные полно-мочия: а) законодательные, б) представительные, в) контрольные, г) учредительные. Автор настоящей работы, анализируя компетенции парламентов некоторых зарубежных государств, обращает внимание, что их содержа-ние, объем и соотношение между собой неодинаковы в разных странах. Изменчивость обстановки и государственного курса, самих кон-ституционных институтов, поясняет он, влияет на комбинацию элементов компетенции.

И не случайно в про-шлом во Франции и ныне в России, Белоруссии и других государствах СНГ столь болезненно реша-ются вопросы не только о нормативном объеме полномочий парламентов, но и об их реальном

осуществлении См.: Конституционное (государственное) право зарубеж-ных стран. Т. 1, М., 1993, с. 186; .

Своеобразны способы регламентации компе-тенции парламентов. Она может устанавливаться в статьях конституций, статутных законов и функциональных законов, посвященных разным сферам государственной жизни. Причем чаще применяется способ полного "полураскрытого" закрепления компетенции, когда подробный кон-ституционный перечень полномочий сочетается с возможностью широкого выбора объектов зако-нодательного регулирования. Например, таково содержание ст. 84, 85, 86 Конституции Болгарии. В других случаях краткая функциональная харак-теристика парламентов дополняется подробным описанием процедур их законодательной деятель-ности и порядка принятия решений. Так, в п. 2 ст. 66 Конституции Испании установлено, что Гене-ральные Кортесы осуществляют государствен-ную законодательную власть, принимают бюд-жет, планируют деятельность правительства и осуществляют иные функции, возлагаемые на них Конституцией. В ст. 70, 81, 83, 90 подробно говорится об избирательных, органических, уполномочивающих и обычных законах.

Особенностью России как федеративного го-сударства является двухуровневая парламентская система, поскольку помимо федерального парла-мента в субъектах Федерации действуют свои парламенты. Их статус, функции и организация деятельности в основных чертах схожи с соответ-ствующими элементами статуса Федерального Собрания. Им посвящены главы Конституции республик и уставов краев, областей и других субъектов Федерации. В некоторых субъектах приняты специальные законы о законодатель-ных (представительных) органах Например, 10 июня 1996 г. в Челябинской области принят Закон "О законодательном (представительном) органе го-сударственной власти Челябинской области", полномочия которого закреплены в ст. 2 Закона. .

Понимание парламента как органа законода-тельной власти является, безусловно, правиль-ным. И чаще всего преимущественно такая ха-рактеристика парламента как государственного института содержится в конституциях и законах, дается в научных трудах. Ее чаще всего можно обнаружить в трактовках парламента, содержа-щихся в выступлениях и программах партий и об-щественных объединений, в материалах средств массовой информации. Такой стереотип укоре-нился и в массовом общественном сознании. Од-нако выборность парламентов позволяет избира-телям видеть свою сопричастность с ними. Пожа-луй, именно парламент как выборный орган обнаруживает свое определяющее свойство - пред-ставительность. Для него это и способ своего фор-мирования как органа законодательной власти, и способ деятельности, и императив функциониро-вания. Не случайно и в прошлом столетии, и в XX в. продолжались споры, правомерно ли отож-дествлять парламент и народ, интересы депутатов и избирателей, не слишком ли велика цена частых несоответствий между данными величинами.

Дело, видимо, заключается в том, как тракто-вать природу парламента в качестве представи-тельного органа. Главной является отмеченная выше коренная, органическая связь парламента с субъектами Российской Федерации. Парламент:

а) принимает Устав области, вносит изменения и дополне-ния в Устав;

б) принимает законы и постановления по предметам веде-ния области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области, а также иные нормативные право-вые акты;

в) дает толкование законов области и иных нормативных пра-вовых актов, принятых законодательным органом области;

г) утверждает программы и планы социально-экономиче-ского развития области; утверждает бюджет области и от-чет о его исполнении;

е) устанавливает налоги, сборы, пошлины, тарифы, пла-тежи, а также порядок их взимания;

ж) устанавливает порядок изменения административно-территориального устройства области;

з) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральными за-конами, Уставом области и законами области.

Парламент - единственный официаль-ный орган народного представительства. Универ-сальность такого представительства, конечно, относительная, поскольку нацию, народ "пред-ставляют" избиратели, т.е. только граждане, кото-рые имеют и реализуют конституционное право избирать и быть избранными. Избиратели - не все население, но они есть конституционно определен-ная и политически правоспособная и дееспособная его часть, наиболее зрелая в гражданском и поли-тическом смысле для выполнения столь весомой функции - формирования парламента.

Законодательная деятельность парламентов направлена на подготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены их примерные темы, либо их издание порождает-ся первоочередными потребностями развития го-сударства и общества. В любом случае влияние различных факторов является столь сильным, что подчас меняет всю картину, поэтому незыб-лемость конституционных принципов очень важ-на. Многое определяется и самим процессом зако-нотворчества См.: Поленин С.В. Законотворчество в Российской Федера-ции. М„ 2000., который не сводится к регламен-там и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в В Российской Федерации предметная законодательная компетенция Федерального Собрания конституционно в пол-ном объеме и системно не установлена. Главные ориентиры для определения этой компетенции содержатся в ст. 71 и 72 Конституции РФ, в которых перечисляются вопросы веде-ния Российской Федерации и совместного ведения Российс-кой Федерации и ее субъектов.

Однако круг вопросов, со-ставляющих понятия "ведения РФ" и "совместного ведения РФ и ее субъектов", шире предметной компетенции Феде-рального Собрания, поскольку по предметам ведения и со-вместного ведения правовое регулирование осуществляют не только Федеральное Собрание, но и другие федераль-ные органы государственной власти (Конституционное Со-брание, Президент РФ, Правительство РФ, другие феде-ральные исполнительные органы). Федеральное Собрание не вправе принимать законы по вопросам, входящим со-гласно Конституции РФ в компетенцию Президента РФ (на-пример, по определению основных направлений внутренней и внешней политики, как это установлено в ч. 3 ст. 80 Кон-ституции РФ). Следовательно, Федеральное Собрание при-нимает законы по любым вопросам, входящим в ведение РФ и совместное ведение РФ и ее субъектов, если эти воп-росы не входят в компетенцию других органов государствен-ной власти и не вторгаются в сферу ведения субъектов Рос-сийской Федерации.

Предметная компетенция указана в Конституции РФ и в другой форме. О ней говорят те статьи Основного Закона, в которых Федеральному Собранию прямо предписывается принять федеральный конституционный закон или федераль-ный закон по конкретному вопросу.

Например, федеральные конституционные законы принимаются по определению ре-жима военного положения, порядка введения чрезвычайного положения, по установлению судебной системы РФ и др. Федеральные законы определяют порядок выпуска государственных займов, порядок несения военной службы и др. Тем самым во всех таких статьях Конституции РФ закрепляется соответствующее полномочие Федерального Собрания.

Предметная компетенция определяет как бы общую на-правленность законодательной деятельности Федерального Собрания. Но компетенция палат в этой сфере все же нео-динакова. Так, Совет Федерации обязан рассмотреть приня-тые Государственной Думой законы только по указанным в Конституции РФ вопросам (ст. 106): бюджет, налоги и сбо-ры, война и мир и др.

По другим же вопросам рассмотре-ние Советом Федерации законов, принятых Государствен-ной Думой, не обязательно, по истечении определенного срока они могут быть переданы Государственной Думой Пре-зиденту РФ на подпись и обнародование и без одобрения Советом Федерации (ч. 4 ст. 105).

2. 2. 6. Система и полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти

субъектов Российской Федерации

Представительными и законодательными органами рес-публик в составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на смену Верховным Сове-там этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному (Народное Собрание, Государственное Собрание, Верховный Совет, Законодательное Собрание, Государственный Совет, Парламент и т. д.), все они являются представительными органами соответствующих республик, олицетворяющими парламентскую демократию в этих республиках, в усло-виях которой формирование политической воли их народов возлагается на народное представительство.

Вместе с тем все они являются законодательными орга-нами соответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетен-цией в сфере законодательства, означающей, что ни один закон республики в составе Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Будучи главным образом законодательными органами, парламенты республик в составе Российской Федерации осу-ществляют определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посред-ством утверждаемого ими бюджета, использования права от-казывать в доверии правительству республики и т. д.

Парламент республики является единственным представи-тельным органом всего народа соответствующей республики Исключением в этом смысле служит лишь Верховный Хурал (парламент) Республики Тува, который действует наряду с другим представительным органом республики -- Великие Хуралом (съездом народа республики), являющимся согласие Конституции республики (ст. 6) органом всенародного волеизъявления, наделенным исключительным правом вносить изменения и дополнения в Конституцию республики. По всем другим вопросам Великий Хурал не вправе принимать ка-ких-либо обязательных решений. Вместе с тем в соответствии с Конституцией республики (ст. 63) при принятии Верховным Хуралом решений по вопросам войны и мира требуются реко-мендации Великого Хурала.

Парламенты республик в составе Российской Федерации избираются на основе всеобщего, равного, прямого избира-тельного права при тайном голосовании сроком на 4 года или на 5 лет. Их численный состав колеблется от 27 (Ингушетия и Калмыкия) до 250 депутатов (Татарстан). Порядок формиро-вания и численный состав парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик и законами о выборах их парламентов.

Компетенция парламентов республик в составе Россий-ской Федерации складывается из следующих основных групп полномочий: в области конституционного строительства; эко-номического и социально-культурного строительства, а также внешних сношений.

В области конституционного строительства парламен-ты республик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в них изменения и дополнения; прини-мают законы, кодексы и вносят в них изменения и дополнения;

- осуществляют контроль за соблюдением и исполнением консти-туций и законов республик, единообразным применением законо-дательства; принимают решения по вопросам государственного устройства; решают вопросы об изменении границ республик;

- принимают решения о проведении республиканских референ-думов; назначают выборы народных депутатов и глав республик;

- утверждают составы Центральных избирательных комиссий республик; дают согласие на персональные назначения Пре-зидентом Председателя Правительства и его членов;

- утверж-дают структуры органов исполнительной власти; дают согла-сие на назначение Прокурора республики Генеральным прокурором Российской Федерации;

- избирают Конституцион-ный Суд республики; Верховный Суд республики, Высший Ар-битражный Суд республики;

- назначают Председателя Нацио-нального банка республики по согласованию с Центральным банком Российской Федерации;

- принимают отставки, отстра-няют от должности Президента республики;

- объявляют, про-длевают и прекращают состояние чрезвычайного положения, а также утверждают или отменяют решения Президента респу-блики о введении чрезвычайного положения;

- устанавливают государственные награды и почетные звания.

В области экономического и социально-культурного строительства парламенты республик в составе Россий-ской Федерации:

- определяют внутреннюю политику республик;

- утверждают перспективные государственные планы, важнейшие республиканские программы экономического и социального развития;

- обсуждают и принимают государственные бюджеты республик и осуществляют контроль за их исполнением.

В области внешних сношений парламенты республик в составе Российской Федерации определяют международные связи этих республик; ратифицируют и денонсируют междуна-родные договоры.

Надо сказать, что некоторые положения конституций рес-публик в составе Российской Федерации, касающиеся компе-тенции парламентов этих республик, противоречат Конституции Российской Федерации. Так, в Конституции Башкортостана устанавливается, что его парламент определяет размер взно-сов в бюджет Российской Федерации, хотя согласно Конститу-ции Российской Федерации (ст. 71) вопросы формирования федерального бюджета находятся в ведении Российской Фе-дерации.

В Конституции Тувы (ст. 78) указывается, что Вер-ховный Хурал по представлению Президента принимает ре-шения по вопросам войны и мира. Между тем Конституция Российской Федерации (ст. 71) относит эти вопросы к исклю-чительному ведению Российской Федерации. Конституция Республики Саха (Якутия) предусматривает право Государ-ственного Собрания республики ратифицировать законы и другие нормативные акты Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха, хотя из действующей Конституции Российской Федера-ции такая ратификация не вытекает.

Большинство республиканских парламентов являются од-нопалатными Исключение составляют Государственное Собрание Башкортостана, Законодательное Собрание Карелии, парламент Кабардино-Балкарии, а также Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), состоящие из двух палат.

Государственное Собрание Башкортостана состоит из Па-латы представителей и Законодательной палаты. Палата представителей собирается по мере необходимости и состоит из депутатов, работающих на непостоянной основе. Законода-тельная палата -- постоянно действующий орган, состоящий из депутатов, работающих на постоянной основе.

Законодательное Собрание Карелии состоит из Палаты Республики и Палаты представителей. В Палате Республики -- депутаты, избранные по одномандатным избирательным окру-гам. В Палате представителей -- депутаты, избираемые по многомандатным избирательным округам по два депутата от каждого избирательного округа. Палата Республики работает на постоянной основе, а Палата представителей -- на непо-стоянной.

Аналогичную структуру имеет парламент Кабардино-Балка-рии, состоящий из Совета Республики и Совета представителей.

Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) имеет Палату Республики, которая состоит из депутатов, из-бираемых по одномандатным избирательным округам от каж-дого района, города республиканского подчинения; и Палату представителей, состоящую из депутатов, избираемых от тер-риториальных округов в количестве, равном числу депутатов Палаты Республики. Если Палата представителей осу-ществляет свои полномочия на постоянной, профессиональ-ной основе, то Палата Республики работает на непостоянной основе.

О том, как распределяются полномочия двухпалатных парламентов республики в составе Российской Федерации между их палатами, можно судить, в частности, по полномо-чиям палат Государственного Собрания Республики Саха (Якутия).

Согласно Закону Республики Саха (Якутия) «О Государ-ственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» от 20 апреля 1994 г. См.: Якутские ведомости. 1999. №17 (76). к ведению Палаты Республики отнесено:

- рассмотрение и принятие конституционных законов республи-ки, государственного и республиканского бюджета, законов по вопросам финансового, валютного, кредитного регулирова-ния, внесенных Палатой представителей;

- принятие решений по основным вопросам внутренней и внешней экономической, социальной и культурной политики республики, утверждение перспективных государственных проектов и программ;

- реше-ние вопроса о доверии Правительству республики; принятие отставки, отрешение от должности Президента республики;

- утверждение структуры органов исполнительной власти рес-публики; избрание судей Конституционного Суда республики, председателей Верховного и Высшего Арбитражного Судов республики;

- дача согласия Президенту республики на назна-чение и освобождение от должности Председателя Прави-тельства республики и его заместителей, Председателя На-ционального банка, министра внутренних дел, министра финансов, министра внешних связей, директора департамента пенсионной службы, начальника государственной налоговой инспекции, председателя комитета по драгоценным металлам.

Палата Республики:

- дает согласие на назначение Прокуро-ра республики Саха Генеральным прокурором Российской Федерации, начальника службы контрразведки Федеральной службой контрразведки Российской Федерации;

- утверждает в должности председателя Контрольного комитета Государ-ственного Собрания по представлению Палаты представите-лей;

- утверждает состав Центральной избирательной комиссии республики по выборам; изменяет статус и границы админи-стративно-территориальных единиц и населенных пунктов;

- вносит предложения в Федеральное Собрание Российской Федерации в порядке законодательной инициативы;

- рассмат-ривает отдельные нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом и Правительством республики; осуществляет контроль за исполнением государственного и республиканско-го бюджета, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных метал-лов и камней;

- осуществляет контроль за исполнением закона республики; осуществляет и другие полномочия, пред-усмотренные законом.

Палата представителей:

- разрабатывает и принимает зако-ны республики по вопросам ее ведения;

- ратифицирует законы и акты Российской Федерации, отнесенные к совместному ведению;

- ратифицирует и денонсирует международные дого-воры и соглашения;

- принимает решения по текущим вопросам внутренней и внешней политики, экономического, социального и культурного развития республики;

- дает согласие на назна-чение и освобождение от должности руководителей государ-ственных комитетов, кроме случаев, отнесенных к ведению Палаты Республики;

- представляет в Палату Республики на утверждение в должности председателя Контрольного коми-тета Государственного Собрания;

- избирает судей районных (городских) народных судов, Верховного Суда;

- принимает и утверждает решения о приостановлении действия законов республики и Российской Федерации, постановлений, распо-ряжений и других актов правительства, ведомств и предприя-тий республики, федеральных органов и ведомств, противо-речащих Федеративному договору, Конституции и законам Республики Саха (Якутия), ограничивающих суверенитет рес-публики, ущемляющих права ее народа;

- вносит предложения в Федеральное Собрание России в порядке законодательной инициативы;

- принимает решения по вопросам введения, при-остановления и прекращения чрезвычайного положения на территории республики; рассматривает отдельные норматив-но-правовые акты, внесенные Президентом и Правительством республики;

- осуществляет контроль над расходной частью государственного, республиканского бюджетов, финансами, бюджетными и внебюджетными фондами, валютным фондом и фондом драгоценных металлов и камней, а также контроль за исполнением законов республики; осуществляет толкова-ние законов республики.

Порядок деятельности парламентов республик в соста-ве Российской Федерации определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах.

Парламенты или их палаты избирают председателей, ко-торые руководят их деятельностью и ведают их внутренним распорядком. Парламенты избирают также заместителей председателя парламента (палаты), которые исполняют обязанности председателя в случаях его отсутствия, невозмож-ности осуществления им своих обязанностей или по его пору-чению, а также другие обязанности в соответствии с Регла-ментом парламента.

Палаты некоторых парламентов (например, Государствен-ного Собрания Республики Саха (Якутия) практикуют избра-ние из своего состава постоянных секретарей палаты, ответ-ственных за организацию ее работы.

Некоторые парламенты практикуют создание внутренних коллегиальных органов -- президиумов парламента, на которые возлагается координация законотворческой и кон-трольной деятельности комитетов парламента и подготовка его пленарных заседаний. Например, Президиум Народного Собрания Дагестана включает председателя Народного Со-брания, его заместителей и председателей комитетов Народ-ного Собрания.

Парламенты республик в составе Российской Федерации работают в сессионном порядке. Сессии созываются по мере необходимости, но не реже двух раз в год. Заседания парла-ментов проводятся открыто. В случаях, предусмотренных рег-ламентом, парламент вправе проводить закрытые заседания. Парламенты (палаты) из числа депутатов образуют посто-янные комитеты (комиссии). На них возлагается разработка и рассмотрение проектов законодательных и иных правовых актов; контроль за исполнением законов и иных решений парламента. Порядок их деятельности устанавливается пар-ламентом. В необходимых случаях могут создаваться след-ственные, ревизионные и другие комиссии по вопросам, отне-сенным к ведению парламента.

Кроме комитетов и комиссий, Народное Собрание Даге-стана образует также Счетную палату для контроля за ис-полнением республиканского бюджета. В Государственном Собрании Республики Марий Эл имеется Экспертный совет.

Правовой статус депутата парламента определяется конституцией соответствующей республики, а также законами о статусе депутатов парламентов См., например, Закон Республи-ки Саха (Якутия) от 22 апреля 1994г. «О статусе народного депутата Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)».

Актами парламентов республик являются законы, поста-новления и иные решения, принимаемые парламентами в пределах их компетенции. Республиканское законодательство подробно регламентирует законодательную деятельность парламентов.

Согласно этому законодательству право законодательной инициативы принадлежит, как правило, Президенту респу-блики, ее Правительству, депутатам парламента, постоянным комитетам (комиссиям), Конституционному Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному Суду республики.

В отдельных республиках субъектами права законодательной инициативы выступают депутаты Федерального Собрания России от рес-публики (Дагестан); республиканские органы политических партий и общественных объединений (Якутия); представи-тельные органы власти районов и городов республиканского подчинения (Чувашия); представительные органы местного самоуправления (Карелия) и т. д.

Акты, принятые парламентом, подписывает его председа-тель (председатель палаты). Законы, принятые парламентом, направляются для подписания и опубликования Президенту республики или иному лицу, на которое возложена эта проце-дура (например, председателю Государственного Совета в Дагестане и т. п.) См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 1993. № 43. Ст. 4089..

В соответствии с Положением об основных началах организа-ции и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной об-ласти, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1999r. Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 2000. № 32. Ст. 5072. См. также: Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 2000 г. «О реформе представительных ор-ганов власти и органов местного самоуправления в РФ. с изменениями и дополнениями, внесенными в него Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1999г., представительными (законодательными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т. д. этих субъектов федерации (например, Московская Государ-ственная Дума; Законодательное Собрание Тверской области, Псковское областное собрание и т. д.) «Временное положение о системе органов государственной власти г. Москвы» и «Временное положение о Московской областной Думе», утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 24 октября 1999 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1999. №44. Ст. 4187; «Положение о системе органов государственной власти г. Санкт-Петербурга», утвержденное Указом Президента Россий-ской Федерации от 21 декабря 1999 г. // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1999. № 52. Ст. 5064.№41. Ст. 3924;. Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 2 года. Их численный со-став не может превышать 50 депутатов (представителей). В рамках этой нормы конкретное число депутатов устанавли-вается самостоятельно соответствующим представительным (законодательным) органом субъекта Федерации. Часть этих депутатов (не более двух пятых от общего числа депутатов) может работать в составе представительного (законодатель-ного) органа на платной основе.

Представительные (законодательные) органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов обладают значительными пол-номочиями. В сфере конституционного строительства они:

- принимают уставы и другие законодательные акты, вносят в них изменения и дополнения;

- осуществляют контроль за исполнением законодательства;

- устанавливают администра-тивно-территориальное деление;

- решают вопросы изменения границ своей территории в соответствии с федеральным законодательством;

- утверждают по представлению главы ад-министрации структуры органов исполнительной власти;

- реги-стрируют уставы органов местного самоуправления; назнача-ют выборы в представительный (законодательный) орган, а также органы местного самоуправления;

- утверждают состав региональной избирательной комиссии по выборам депутатов;

- признают полномочия депутатов представительного (законода-тельного) органа, а также их досрочное прекращение;

выполняют другие функции в соответствии с федеральным законодательством Воеводин Л. Д.. Юридический статус личности в России. Учебное пос. М., 1999. С. 134. .

2. 3. Органы исполнительной власти

Российской Федерации

2. 3. 1. Правительство Российской Федерации --

высший орган исполнительной власти

“Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации”, -- гласит ст.110 п.1 Конституции РФ. Пра-вительство Российской Федерации -- высший орган федеральной исполнительной власти. Так определяет Правитель-ство Российской Федерации закон «О Правительстве Россий-ской Федерации» (ст. 1). Это определение раскрывает юридическую природу Правительства Российской Федерации, отражает его место в системе органов государственной власти Российской Федерации и характеризует его деятельность. Как высший орган федеральной исполнительной власти Прави-тельство Российской Федерации осуществляет государствен-ное управление.

Правительство -- это коллегиальный орган, возглавляющий систему исполнительной власти государства и издающий пра-вовые акты от своего имени. Членами его являются руководите-ли важнейших административных ведомств (министры).

Правительство Российской Федерации обладает широкими полномочиями по осуществлению внутренней и внешней политики государства. Статья 114 Конституции перечисляет полномочия Правительства См.: Федеральный Конституционный закон «О правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 . ст. 3. // Собрание Законодательства. 1997. №5. Ст.5712 (см. Прилож. 12 См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Схемы, таблицы, основные нормативные акты.. Феникс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 92).

Правительством Российской Федерации осуществляется разработка государственного бюджета, проведение финансовой, социальной и экономической политики. Осуществляет меры по обороне страны и защите прав населения.