Структура механизма современного российского государства

К сожалению, как отметил Радченко А. И., механизм парламентской ответственности Правительства описан в российской Конституции в общих чертах. Поэтому необходима его детализация в специальном законодательстве. Совершенно ясно, однако, что институт ответственности -- обоюдоострое оружие. Его может использовать как Дума, отказывая в доверии правительству, так и исполнительная власть, угрожая прибегнуть к досрочным выборам См.: Радченко А.И. Основы государственного и муници-пального управления: системный подход. Ростов н/Д. 2000. С. 231.

.

Автор настоящей работы уверен, что сильная исполнительная власть в России нужна. Но также нужен и механизм взаимных сдержек и противовесов. Многие называют исполнительную власть доминирующей в системе государственных органов. Но эта тенденция государственно-правового развития России прослеживается достаточно ясно. Также это отвечает общим тенденциям усиления исполнительной власти во всем мире.

Положение и место Правительства РФ в системе органов государственной власти вытекают из принципа раз-деления властей, сформулированного в ст. 10 и 11 Консти-туции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собрани-ем и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавлива-ется, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ.

Кроме Конституции, правовой основой деятельности правитель-ства в настоящее время служат Закон Российской Федерации «О Совете Министров -- Правительстве Российской Федерации» от 22 декабря 1992 г. в той части, в какой он не противоречит Кон-ституции, иные законы, а также указы Президента Российской Федерации. Конституция установила, что порядок деятельности правительства определяется федеральным конституционным за-коном.

Если любой орган государственной власти есть инструмент, средство достижения общественно полезных целей, то правитель-ство -- это главный инструмент исполнения конституционных норм, реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства. Как центральный федеральный орган ис-полнительной власти общей компетенции оно наделено широки-ми полномочиями во всех областях жизни страны. На него возло-жена ответственность за обеспечение прав и свобод граждан, состояние экономики, реализацию социальной политики, обеспе-чение безопасности граждан, общества, государства, состояние международных связей России См.: О системе федеральных органов исполнительной вла-сти. Указ Президента РФ от 14 августа 1999 г. № 1176.

.

Конституция закрепляет следующие формы взаимоотношений Правительства с Государственной Думой:

а) Правительство разрабатывает и представляет Думе проект федерального бюджета и отчитывается о его исполнении;

б) законопроекты о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, которые предусматривают расходы, пок-рываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение Думы только при наличии заключения Прави-тельства;

в) Правительство имеет право законодательной инициативы и проводит значительную работу по подготовке законопроектов;

г) Президент согласует с Думой назначение Председателя Правительства;

д) Дума по своей инициативе или по инициативе Правительст-ва решает вопрос о доверии ему.

Государственная Дума руководит Правительством, как и дру-гими органами государственной власти, путем издания законов, определяющих их задачи, компетенцию, подчиненность. Прави-тельство не подчинено Думе -- оно исполняет законы, принятые Думой; оно подчиняется Конституции и законам.

Для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания Правительством образовано специальное представи-тельство. В него входят статс-секретари (заместители федераль-ных министров) и другие лица, назначенные Правительством.

Правительство координирует с палатами и комиссиями Госу-дарственной Думы и Совета Федерации законопроектные рабо-ты в системе исполнительной власти, оказывает информацион-ную поддержку их законотворческой деятельности. В задачу статс-секретарей и Правительства в целом входит обеспечение подготовки предложений и замечаний Правительства по зако-нопроектам, организация работы с обращениями депутатов па-лат Федерального Собрания, анализ результатов реализации принятых законов.

19 июня 1994 г. Президент издал Указ «Об обеспечении взаи-модействия Президента Российской Федерации и Правительст-ва Российской Федерации» См. СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 697., в котором закреплено, что законо-проекты, вносимые Президентом в Государственную Думу и затрагивающие вопросы, отнесенные к компетенции Правительст-ва, а также требующие в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ заключения Правительства, направляются ему на согласование (на заключение), а законопроекты, вносимые в Государственную Думу Правительством и затрагивающие вопросы, отнесенные к полномочиям Президента, направляются в Администрацию Президента на согласование.

Проекты постановлений, принятие которых предусмотрено актами Президента; проекты решений, рассмотренных на заседании Правительства под его председательством; проекты реше-ний, принимаемых Правительством в пределах его компетенции по относимым Конституцией к ведению Президента вопросам прав и свобод человека и гражданина, охраны суверенитета Россий-ской Федерации, ее независимости, государственной целостности, определения основных направлений внутренней и внешней по-литики, руководства внешней политикой, осуществления функ-ций Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Рос-сийской Федерации направляются в Администрацию Президента для согласования.

Проекты решений Правительства по кадровым вопросам фе-деральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту, подлежат согласованию с Советом по кадровой по-литике при Президенте.

Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту, утверждаются им, а вопросы штатной численности этих федеральных органов согласовыва-ются с Правительством.

Анализ содержания Конституции показывает, что Президенту в этой сфере принадлежат верховная власть, самые важные пол-номочия: Правительство ему подчинено полностью (Президент его образует, определяет содержание его деятельности, может отправить в отставку, отменить его акты, воздействовать на его деятельность иными способами). Кроме того, Президент несет ответственность перед страной за работу Правительства. Кон-ституционные нормы не позволяют считать Президента РФ гла-вой законодательной и, тем более, судебной власти, хотя в отно-шении каждой из них глава государства обладает определенными полномочиями, но они не столь велики, как его полномочия по руководству исполнительной властью.

2. 3. 2. Состав Правительства РФ

и порядок его формирования

Состав правительства, порядок его формирования, цели и основ-ные направления деятельности, взаимоотношения с Президентом и Федеральным Собранием в общих чертах регламентируются Кон-ституцией Российской Федерации (см. Прилож. 12 См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Схемы, таблицы, основные нормативные акты.. Феникс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 92). Конституционным статусом пра-вительства обусловлены и порядок прекращения его деятельности, виды и юридическая сила издаваемых им правовых актов.

В соответствии с Конституцией Правительство Российской Федерации -- коллегиальный, центральный, федеральный орган исполнительной власти общей компетенции, подчиненный Пре-зиденту. Оно состоит из Председателя Правительства, его за-местителей и федеральных министров. Автор работы отмечает, что в прошлом в него входили председатели Государственных комитетов, Сове-тов Министров республик в составе РФ, и другие должностные лица -- всего около 100 членов. Сейчас в составе Правительства России не более 40 человек.

Председатель назначается Президентом с согласия Государственной Думы, которая должна в течение недели рассмотреть предложение о кандида-туре на этот пост. После трехкратного отклонения Думой пред-ставленных кандидатур Президент назначает Председателя Пра-вительства и распускает Государственную Думу.

Первых и иных заместителей Председателя, федеральных министров Президент назначает по представлению главы Пра-вительства. Конституция не устанавливает численный состав данного органа. Фактически это делает Президент, который ре-шает вопросы о количестве вице-премьеров, создании и ликви-дации федеральных министерств.

Кроме того, Президент Рос-сийской Федерации вправе назначить федеральным министром лицо, которое не возглавляет федеральное министерство (руково-дитель аппарата Правительства, министр «без портфеля» и др.).

Правительство в России функционирует непрерывно 90 лет, хотя его конституционный статус, численность, личный состав неоднократно менялись. И когда в Конституции, правовых актах, в литературе говорится о его отставке, сложении полномочий, разгоне, речь идет о прекращении работы данного личного соста-ва этого коллегиального органа, возглавляющего исполнитель-ную власть страны См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 12. Ст. 1113.

. Точно так же роспуск парламента -- это чаще всего не ликвидация предста-вительного органа, а прекращение деятельности его в данном составе, в данной форме ⁹⁰. Конституция не устанавливает срока функционирования Пра-вительства РФ, но закрепляет две формы прекращения его дея-тельности -- сложение полномочий и отставку.

Предельный срок функционирования Правительства в данном составе -- до формирования вновь избранным Президентом но-вого Правительства. Перед вновь избранным Президентом Пра-вительство слагает свои полномочия, но по его поручению, пока не будет сформировано новое, продолжает действовать.

Конституция предусматривает возможность отставки Прави-тельства в случаях, если:

1) такое решение принял Президент;

2) оно само подало в отставку, и Президент ее принял;

3) Председатель Правительства поставил перед Государствен-ной Думой вопрос о доверии Правительству, Дума в доверии от-казала, и Президент принял решение об отставке Правительства;

4) Государственная Дума выразила недоверие Правительству дважды в течение трех месяцев, и Президент принял решение о его отставке.

Во всех случаях Правительство коллективно уходит в отстав-ку только после принятия Президентом соответствующего реше-ния, изложенного в его

указе.

Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председа-теля Правительства в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Госдумой Президент РФ назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.

Согласно Конституции (ст. 113) Председатель Правительства определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу.

Председатель Правительства Российской Федерации освобождается от должности Президентом Российской Федерации до истечения полномочий Правительства по личному заявлению об отставке; в случае принятия отставки Правительства; в случае невозможности исполнения своих обязанностей. Освобождение от должности Председателя Правительства Российской Федерации влечет за собой отставку Правительства Российской Федерации в полном составе.

В случае временного отсутствия Председателя Правительств его обязанности по поручению Председателя Правительств исполняет один из его заместителей, а в случае невозмож-ности дать такое поручение -- один из Первых заместителей Председателя Правительства по решению Президента Рос-сийской Федерации.

Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 ян-варя 1999 г.

В настоящее время под руководством Правительства действу-ют три группы центральных федеральных органов исполнитель-ной власти специальной компетенции, выполняющих в нашей стране основной объем административной работы. Это:

1) фе-деральные министерства, руководители которых по должности являются членами Правительства;

2) образуемые Президентом государственные комитеты, комитеты, службы и иные органы;

3) инспекции, комиссии, центры, создаваемые Правительством. И названия, и правовой статус всех этих органов регулируются не Конституцией, а частично текущим законодательством и в ос-новном актами Президента и Правительства.

В своей многогранной повседневной деятельности Правитель-ство РФ опирается не только на центральные федеральные орга-ны, но и на органы исполнительной власти субъектов Федера-ции. Коржухин Т. М. считает, что законодательство, действующее в этой сфере, нельзя назвать полным и четким, но он считает, что этот пробел в ближайшее время будет устранен.

Автор работы подчеркивает, что это необходимо сделать, что-бы последовательно осуществлять, конкретизировать положение ч. 2 ст. 77 Конституции РФ: «В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Россий-ской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера-ции образуют единую систему исполнительной власти в Россий-ской Федерации». Если органы разных уровней образуют еди-ную систему исполнительной власти, то, очевидно, что их центром является Правительство РФ. Оно возглавляет иерархически пос-троенный аппарат исполнительной власти России.

Для оперативного решения возникающих вопросов в Прави-тельстве создан постоянно действующий орган -- Президиум. В него входят: Председатель Правительства, его заместители, ми-нистры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внут-ренних дел, руководитель аппарата Правительства. По представ-лению главы Правительства Президент может включить в состав Президиума и других членов Правительства.

Правительство -- не только руководящий страной орган госу-дарственной власти, членами которого являются несколько де-сятков человек. Это и учреждение, где работают сотни людей: помощников, референтов, специалистов и т. д. И юридическим лицом является Правительство -- учреждение. Полномочный представитель этого юридического лица -- руководитель аппа-рата, который организует информационное, хозяйственное, тран-спортное, коммунальное обеспечение деятельности Правитель-ства -- органа. Поэтому нужно различать правовой статус Правительства -- органа и правовой статус Правительства -- юридического лица.

Правительству РФ как органу общей компетенции подчинены центральные федеральные органы исполнительной власти спе-циальной компетенции Некоторые из них по ряду вопросов непосредственно подчинены Президенту. Особенно широки полномочия Президента как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами. Пока нет законов, четко определяющих правовой статус Правительства РФ и других центральных органов исполнительной власти, прак-тика государственного строительства основывается на положении, что Прези-дент как глава государства и гарант Конституции РФ вправе принять решение по любому вопросу, связанному с организацией и функционированием федераль-ной исполнительной власти.. Оно направляет их работу, дает им поручения, устанавливает предельную численность работников цен-тральных аппаратов и размеры ассигнований на их содержание.

Председатель Правительства вносит Президенту предложения о назначении руководителей центральных федеральных органов исполнительной власти, а Правительство назначает их замести-телей.

Кроме того, оно принимает положения о каждом централь-ном федеральном органе исполнительной власти, утверждает его структуру, состав коллегии, а при необходимости делегирует свои полномочия. Правительство осуществляет контроль за деятель-ностью федеральных органов исполнительной власти, может от-менить принятые ими акты. Оно вправе создавать комиссии, ко-митеты, центры и иные, непосредственно подчиненные ему, органы и назначать их руководителей.

2. 3. 3. Полномочия Правительства Российской Федерации

Как высший орган федеральной исполнительной власти Правительство Российской Федерации обладает очень широким кругом полномочий. Они определяются Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве Российской Федерации.

Автор данного исследования, сравнивая тексты ст. 114 Конституции РФ, регламентирую-щей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих ис-ключительную и совместную федеральную компетенцию, убедился, что на Правительство возлагается основная ответствен-ность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Российской Федерации. Так, в соответст-вии со ст. 71 Федерация, а значит и ее Правительство, защищает права и свободы человека и гражданина, управляет федераль-ной собственностью, осуществляет финансовое, валютное, кре-дитное, таможенное регулирование, руководит федеральными энергетическими системами, связью и транспортом, космической деятельностью, оборонным производством, метеорологической службой, стандартизацией, геодезией и картографией, государ-ственным статистическим и бухгалтерским учетом и т. д.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции обеспечивает в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной исполнительной власти на территории Российское Федерации, сочетание интересов Федерации и субъектов Российской Федерации в системе исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации направляет работу министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Общие вопросы компетенции, порядке организации и деятельности министерств и иных федеральных органов исполнительной власти регулируются федеральным законом. Правительство Российской Федерации в порядке, установленном законодательством, утверждает положения о министерствах и иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство Российской Федерации назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти и их заместителей, утверждает членов коллегий министерства и иных федеральных органов исполнительной власти, координирует деятельность органов исполнительной власти субъектах Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации осуществляет кон-троль за деятельностью федеральных органов исполнитель-ной власти, а также за органов исполнительной власти субъектов РФ, разрешает споры и разногласия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Правительство разрабатывает проекты важнейших программ экономического развития, активно влияет на экономические про-цессы, способствует укреплению денежной и кредитной систе-мы, проводит единую политику цен, создает условия для свобод-ного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности, организует рациональное использова-ние природных ресурсов, осуществляет управление федераль-ной собственностью. В соответствии с Конституцией оно разра-батывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его выполнение.

Правительство подготавливает программы социального разви-тия, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой го-сударственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии. Наряду с об-щесоциальными Правительство РФ решает конкретные вопросы поддержки социально наименее защищенных групп населения, а также безработных, вынужденных переселенцев, беженцев, «чернобыльцев» и других жертв экстремальных ситуаций.

Важное направление деятельности Правительства -- осу-ществление мер по обеспечению прав и свобод граждан, укреп-лению режима законности, охране собственности и общественно-го порядка, борьбе с преступностью. Оно обязано обеспечить обо-рону страны, ее государственную безопасность. На него возложены руководство связями России с иностранными государствами и международными организациями, организация внешнеэкономи-ческой деятельности, научно-технического и культурного сотруд-ничества.

Прави-тельство РФ устанавливает размеры ввозных и вывозных тамо-женных пошлин, правила бухгалтерского учета, лицензирования разных видов деятельности, стандарты, нормы и правила веще-вого обеспечения военнослужащих, работников МВД и многие другие федеральные правила, тарифы.

Большую работу Правительство РФ осуществляет по предме-там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, названным в ст. 72 Конституции. Это вопросы владе-ния и пользования землей, недрами, водными и другими ресур-сами, охраны окружающей среды, памятников истории и куль-туры, воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, здравоохранения, защиты семьи, материнст-ва, отцовства и детства, социальной защиты, включая социаль-ное обеспечение, координации международных и внешнеэконо-мических связей РФ и субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации в пределах своей компетенции организует реализацию внутренней и внешне политики государства; осуществляет государственное управление и регулирование в социально-экономической сфере обеспечивает единство системы исполнительной власти стране, направляет и контролирует деятельность ее органе! осуществляет управление федеральной собственностью; принимает федеральные программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательно инициативы.

Правительство вправе делегировать осуществление часть своих полномочий федеральным органам исполнительно власти, если они не отнесены законодательством к исключительным полномочиям Правительства, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать им осуществление части своих полномочий или принимать осуществление части их полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации.

Закон о Правительстве Российской Федерации подробно регламентирует полномочия Правительства в различных областях жизни страны.

В области экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности в стране; прогнозирует социально-экономичес-кое развитие страны; вырабатывает государственную полити-ку в сфере международного экономического и финансо-во-инвестиционного сотрудничества; формирует мобилизаци-онный план экономики России, обеспечивает функционирова-ние оборонного производства, осуществляет государственную политику в области экономического сотрудничества с зару-бежными странами.

В сфере бюджета и финансов Правительство разраба-тывает и обеспечивает проведение единой финансовой, кре-дитной и денежной политики; разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Госу-дарственной Думе отчет об исполнении федерального бюд-жета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обес-печивает совершенствование бюджетной системы; регулирует рынок ценных бумаг; управляет государственными внутрен-ними и внешними делами Российской Федерации; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Россий-ской Федерации с иностранными государствами.

В социальной сфере Правительство Российской Федера-ции принимает меры к реализации трудовых прав граждан; обеспечивает проведение единой государственной социаль-ной политики, реализацию конституционных гарантий в облас-ти социального обеспечения граждан, способствует развитию дополнительных форм социального обеспечения и благотво-рительности; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья и обеспечение санитарно-эпидемиологического благосостояния в стране; содействует решению проблем молодежи, развитию физической культуры и спорта, туризма; содействует развитию системы социального партнерства.

В области развития науки, культуры, образования Правительство Российской Федерации разрабатывает и осу-ществляет политику государственной поддержки развития науки; обеспечивает государственную поддержку фундамен-тальной науки, приоритетных направлений развития прикладной науки, имеющих общегосударственное развитие; обеспечи-вает проведение в Российской Федерации единой государ-ственной политики в области образования, определяет основ-ные направления развития и совершенствования общего и профессионального образования; обеспечивает государ-ственную поддержку развития культуры и сохранения объек-тов культурного наследия общегосударственного значения.

В области природопользования и охраны окружающей среды Правительство Российской Федерации организует деятельность по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов, развитию минерально-сырьевой базы страны, улучшению состояния и защите окружающее среды; осуществляет меры по регулированию природопользования, обеспечению экономической безопасности, координирует деятельность по предотвращению, уменьшению опасности и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.

В области укрепления законности и правопорядка Правительство Российской Федерации участвует в разработка и реализации государственной политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства; осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан охране собственности и общественного порядка, борьбе i преступностью и наркоманией; разрабатывает и реализуемые меры по развитию и укреплению материально-технической базы правоохранительных органов, их кадровому обеспечению; осуществляет меры по совершенствованию действующего законодательства.

В области обороны и государственной безопасности Правительство Российской Федерации осуществляв меры по обеспечению обороны страны; принимает меры обеспечению государственной безопасности, содействует выполнению органами разведки, контрразведки, правительственной связи и службами государственной охраны возложенных на них задач; обеспечивает социальные гарантии военнослужащим и иным лицам, привлекаемым в соответствии с федеральными законами к обороне страны и обеспечению государственной безопасности Российской Федерации; принимает меры по охране государственной границы, руководит гражданской обороной; осуществляет другие необходимые меры в области обороны страны и государственной безопасности Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В области внешней политики Правительство Российской Федерации заключает международные договоры Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией; представляет интересы Российской Федерации в международных организациях; регулирует экспорт и импорт товаров, осуществляв государственный контроль в этой сфере; осуществляет общее руководство таможенным делом; реализует внешнеэкономи-ческую деятельность.

Полномочия Правительства Российской Федерации реализу-ются посредством его актов -- постановлений ч распоря-жений, которые издаются на основании и во исполнение Кон-ституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации. Пра-вительство Российской Федерации обеспечивает их исполне-ние. Постановления и распоряжения Правительства обяза-тельны к исполнению в Российской Федерации.

Акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер или наиболее важное значение, изда-ются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений.

Согласно Положению о подготовке проектов постановле-ний и распоряжений Правительства Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1993 г. См.: Положение об Аппарате Совета Министров - Правительства Российской Федерации, утвержденное постановлением правитель-ства Российской Федерации от 26 января 1993 г. (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 5. Ст. 398)., проекты актов Правитель-ства вносятся в Правительство его членами, руководителями центральных органов федеральной исполнительной власти, главами исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Посту-пающие в Правительство предложения граждан, организаций и предприятий о принятии решений Правительства направля-ются для предварительного рассмотрения указанным органам исполнительной власти Собрание актов Президента и Правительства Российской Федера-ции. 1999. №5. ст. 398..

Проекты актов Правительства РФ вно-сятся в Правительство с приложением пояснительной за-писки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Они подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями.

2. 3. 4. Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания

Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы. Законодательную инициа-тиву Правительство осуществляет путем внесения в Государ-ственную Думу законопроектов. Законопроекты, подготовлен-ные Правительством в порядке реализации права законодательной инициативы, вносятся в Государственную Думу по решению Правительства. Формы участия Правитель-ства в законодательной деятельности, а также порядок подго-товки и внесения Правительством в Государственную Думу проектов законов, определяются Временным положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июня 1994 г.

Правительство вправе направлять в палаты Федерального Собрания свои официальные отзывы на рассматриваемые палатами проекты правовых актов и предложения по поправ-кам к ним. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению при рассмотрении проектов в со-ответствующих органах Государственной Думы и на заседани-ях Совета Федерации.

Правительство в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 104) дает заключения по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и другим законопроектам, пред-усматривающим расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключения Правительства, поправки к законопро-ектам и официальные отзывы Правительства на рассматри-ваемые палатами Федерального Собрания законопроекты направляются палатам письмами Правительства.

Члены Правительства вправе присутствовать на заседани-ях палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий и быть выслушанными.

Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством законопроекта назначается офици-альный представитель Правительства.

Назначение депутата министром или дру-гим членом Правительства влечет немедленное сложение им своих депутатских полномочий. В то же время Правитель-ство РФ взаимодействует с палатами Федерального Собра-ния, и особенно с постоянными комитетами и комиссиями, рассматривая их рекомендации и принимая соответствующие меры.

Однако при нынешней форме правления не может быть и речи о какой-либо отчетности Правительства РФ перед Фе-деральным Собранием, обязанности при всех условиях уйти в отставку в случае вотума недоверия и т.д. Председатель Правительства РФ неоднократно игнорировал "вызовы" в Го-сударственную Думу. В то же время Федеральный конститу-ционный закон о Правительстве РФ обязывает членов Пра-вительства по приглашению палат

Конституция РФ не закрепляет каких-либо специаль-ных принципов деятельности Правительства РФ. Как орган государственной власти, оно руководствуется Конституци-ей РФ, законами, нормативными указами Президента РФ, такими основополагающими принципами конституционного строя, как обеспечение прав и свобод человека и граждани-на, федерализм, разделение властей, единство экономи-ческого пространства, народовластие и др.

Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение принимаемых Федеральным Собранием законов, указов и распоряжений Президента РФ и международных договоров, -осуществляет регулярный контроль за исполнением всех этих актов органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов, принимает необходимые меры по устранению нарушений действующего законодательства. Оно также обес-печивает исполнение судебных решений.

В Конституции РФ Правительству РФ уделена специ-альная глава из восьми статей (ст. 110--117), но ряд полно-мочий Правительства и норм, регламентирующих его пра-вовое положение, закреплены в других главах (о Президен-те РФ, о Федеральном Собрании РФ). Многие полномочия этого органа раскрываются в федеральных законах ("Об обо-роне", "О безопасности" и др.), а также в указах Президен-та РФ. Основные вопросы правового положения Правитель-ства РФ, порядок его формирования и деятельности зак-реплены Федеральным конституционным законом "О Пра-вительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. За-коном определяются принципы, состав и порядок формиро-вания Правительства, его полномочия и организация деятельности, а также взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием и органами государственной влас-ти субъектов РФ, обеспечение деятельности Правительства.

Правовым актом, регулирующим деятельность Правитель-ства РФ, выступает также Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. Этим актом определяется планирование и организа-ция работы Правительства, порядок внесения в Правитель-ство и рассмотрение проектов решений Правительства и иных актов, подготовки и проведения заседаний Правительства и оформления принятых на заседании решений, взаимодействия Правительства с органами судебной власти.

Конституция РФ учреждает Федеральное Собрание (Со-вет Федерации и Государственная Дума) как один из орга-нов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Поскольку эта статья помещена в гл. 2 "Основы конституционного строя", изменить положе-ние Федерального Собрания в системе органов государствен-ной власти можно только через сложный порядок измене-ния самой Конституции РФ. Прочное положение Федераль-ного Собрания, таким образом, обеспечено наивысшей кон-ституционно-правовой гарантией -- настолько сильной, что само Федеральное Собрание не вправе пересмотреть свое положение (это вытекает из ч. 1 ст. 135 Конституции РФ).

Другая важная гарантия, закрепленная в "Основах кон-ституционного строя", состоит в том, что орган законода-тельной власти как часть системы разделения властей само-стоятелен по отношению к. другим. Положение Федерально-го Собрания, таким образом, определяется принципом раз-деления властей, который в равной мере противостоит не-померному возвышению любой из трех властей и возможно-сти контроля одной власти другой.

Независимость -- важнейшее условие успешного вы-полнения парламентом своих функций. Конституция РФ не определяет точных границ сферы законодательства, кото-рое может быть принято Федеральным Собранием, вслед-ствие чего парламент вправе принимать (или не принимать) любые законы без чьей-либо указки. Федеральное Собра-ние не подчиняется какому бы ни было контролю со сторо-ны исполнительной власти. Оно самостоятельно определяет потребность в своих расходах, которые фиксируются в го-сударственном бюджете, и бесконтрольно распоряжается этими средствами, что обеспечивает ему финансовую неза-висимость.

Обе палаты Федерального Собрания создают себе вспомогательный аппарат, в деятельность которого испол-нительная власть не вмешивается. Парламент сам определяет свою внутреннюю организацию и процедуру, руководству-ясь только требованиями Конституции РФ.

И самое главное: никто не может вмешиваться в прерогативу Федерального Собрания по принятию законов, чем обеспечивается под-линное всесилие парламента и его независимость в отправ-лении своей главной функции.

Вместе с тем законотворческая независимость не явля-ется абсолютной. Она ограничивается через такие институты конституционного права, как референдум, поскольку с его помощью могут быть одобрены некоторые законы и без пар-ламента, чрезвычайное и военное положение, которые при-останавливают действие законов, право Конституционного Суда РФ объявлять законы неконституционными, право Пре-зидента РФ распускать Государственную Думу при опреде-ленных обстоятельствах, ратифицированные международные договоры, которые по юридической силе выше законов, тре-бование Конституции РФ о принятии Государственной Ду-мой финансовых законов только при наличии заключения Пра-вительства РФ. Эти ограничения вытекают из принципа раз-деления властей с его "сдержками и противовесами". Они, од-нако, не умаляют независимого положения Федерального Собрания в системе органов Российского государства.

Конституция РФ (ст. 94) устанавливает, что Федераль-ное Собрание -- парламент Российской Федерации, тем са-мым давая ему не более, как самую общую характеристику через общеупотребительный термин. Но далее, в этой же статье Федеральное Собрание характеризуется как пред-ставительный и законодательный орган Российской Федера-ции, что уже раскрывает основное назначение данного пар-ламентского учреждения.

Требовать предста-вительства в парламенте всех слоев и групп населения -- это значит возвращаться к ложной практике времен социализ-ма, когда такое "зеркальное" представительство организо-вывалось партаппаратом, а по существу навязывалось на-роду под лозунгом социалистической демократии. Максимум представительности, которая может быть обеспечена демок-ратической избирательной системой, это избрание в парла-мент депутатов от всех географических регионов страны и от всех политических партий, пользующихся достаточной поддержкой населения.

Чисто внешне представительный характер Федераль-ного Собрания возникает вследствие того, что депутаты Государственной Думы представляют своих избирателей, а члены Совета Федерации являются представителями субъек-тов Российской Федерации. Самым простым было бы сде-лать отсюда вывод, что как депутаты первой палаты, так и члены второй обязаны во всех случаях без всяких отклоне-ний выражать интересы тех, кто их послал, и несут перед ними полную ответственность за свою деятельность. Именно так трактовала природу парламентского мандата социалис-тическая доктрина государственного права, поскольку она не хотела доверить народным избранникам ответственность за общие интересы народа (это был так называемый импе-ративный мандат, когда депутаты отвечали только перед избирателями).

Между тем демократическая доктрина парламентского права давно уже выработала понимание того, что депута-ты с момента, когда они уже избраны, перестают быть слу-гами своих избирателей, а становятся слугами всего народа. Между интересами избирателей и интересами народа может возникать противоречие, и парламент должен обладать пол-ной независимостью для того, чтобы безоговорочно отдать предпочтение защите общенародных интересов.

Такое по-нимание народного представительства делает бессмыслен-ным требование к депутату о выполнении им своих предвы-борных обещаний, право отзыва депутата и т. д. Избранный депутат парламента абсолютно свободен в определении сво-ей позиции при голосовании по любому вопросу (это так называемый свободный мандат).

Как представительный орган, Федеральное Собрание, безусловно, вправе выступать от имени всего народа даже тогда, когда воля парламента опирается лишь на большин-ство, а не на всех депутатов.

Однако это право не является исключительным, т. е. принадлежащим только парламенту, поскольку им наделен и Президент Российской Федерации, также избираемый путем всеобщих демократических выбо-ров. В этом заключается специфика народного представи-тельства в президентской республике с ее принципом раз-деления властей. Но, разумеется, представительность Фе-дерального Собрания более широка и диверсифицирована, поскольку она позволяет выявить не только общие, но и региональные интересы многонационального народа Россий-ской Федерации, а также -- весь спектр партийно-полити-ческих интересов граждан.

2. 3. 5. Система и компетенции министерств и государственных комитетов России

В списке организационно-правовых форм исполнительной власти субъектов РФ называют правительства (советы министров); министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, отделы, службы и иные органы.

В настоящее время в России существует несколько организа-ционно-правовых форм центральных органов федеральной ис-полнительной власти:

1) министерство РФ;

2) государственный комитет РФ; комитет РФ, федеральная служба, российское агентство;

3) инспекции, комиссии, центры при Правительстве РФ;

4) иные органы.

Как правило, центральные органы федеральной исполнитель-ной власти образуются Президентом РФ и наделены специаль-ной компетенцией, они руководят порученными им отраслями или сферами управления и являются отраслевыми межотрасле-выми (функциональными) или смешанной компетенции.

Правительство РФ устанавливает предельную численность работников центральных аппаратов министерств, государствен-ных комитетов и других центральных органов исполнительной власти, размеры ассигнований из бюджета на их содержание. В случае необходимости оно вправе передавать (делегировать) им решение отдельных вопросов.

Правительство назначает и осво-бождает от должности заместителей руководителей центральных органов, членов их коллегий, комитетов, осуществляет контроль за их деятельностью и вправе отменять акты всех подведомствен-ных ему органов.

Как правило, каждый центральный орган федеральной испол-нительной власти возглавляет определенное ведомство, выпол-няет функции его центра, штаба, обеспечивает выполнение всех производственных и наряду с ними экономико-экологических, социальных задач, состоящих перед ведомством. Обычно централь-ный орган построен по следующей схеме:

1) руководство (руководитель, его заместители, коллегия, ко-митет, ведомственные научные и иные советы);

2) производственные структурные подразделения, которые руководят службами, непосредственно выполняющими те зада-чи, ради которых ведомство создано. Например, в МВД это служба уголовного розыска, ГАИ и др., в Минздраве -- Главные управ-ления лечебно-профилактической помощи, охраны материнства и детства и др.

3) штабные подразделения, занимающиеся внутриорганизационной деятельностью в рамках ведомства (управления бухгал-терского учета, кадров и др.).

Слова «министерство», «комитет», «российское агентство», «федеральная инспекция» имеют двойное значение, ими обозна-чаются разные понятия. Во-первых, министерство, государствен-ный комитет, российское агентство и т. д. -- это центральный орган исполнительной власти, возглавляющий административ-ное ведомство, центральный аппарат ведомства, его штаб. Кста-ти говоря, все они находятся в столице -- Москве. А, во-вторых, министерство, комитет и т. д. -- это система министерства, коми-тета, т. е. административное ведомство. И когда о ком-то говорят, что он работает в МВД, что она служит в Министерстве обороны, то имеет в виду чаще всего работу (службу) в определенном ве-домстве. Те, кто занимает должности в центральном органе ис-полнительной власти, чаще всего сообщают, что они трудятся в центральном аппарате министерства, комитета и т. д.

Федеральные административные ведомства могут быть обще-федеральными и совместными. Общефедеральные представле-ны отраслями и сферами деятельности, которые полностью на-ходятся в ведении федеральных органов (Министерство обороны, Министерство путей сообщения, Государственный таможенный комитет и др.).

Центральные органы общефедеральных ведомств руководят подведомственными отраслями, сферами управления как непосредственно, так и через территориальные федераль-ные органы, которые подчинены только по вертикали своим, ве-домственным центрам и содержатся за счет федерального бюд-жета.

Иными словами, в системе общефедерального ведомства все органы являются федеральными.

В зависимости от правовой основы образования можно разли-чать органы исполнительной власти, создаваемые на основе кон-ституций, текущего законодательства, подзаконных актов. Основ-ными критериями их образования выступают государственное устройство, отрасли деятельности и общие управленческие функ-ции.

Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соот-ветствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе, административно-территориальной единице, они руководят многими видами отраслевой и функциональной ком-петенции, работу которых они объединяют.

Органы специальной компетенции осуществляют отраслевое либо межотраслевое (функциональное) управление, либо однов-ременно и то, и другое. Так, Министерство здравоохранения РФ руководит подведомственными учреждениями и органами здра-воохранения и осуществляет межотраслевое управление меди-цинскими службами Министерства внутренних дел; Министер-ства обороны.

Таким образом, различаются органы общей и специальной (от-раслевой, функциональной, смешанной) компетенции.

По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает пер-вый вид органов, а коллегиальных в настоящее время немного (правительства, например). В процессе административной рефор-мы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось.

В своей совокупности федеральные органы исполнитель-ной власти обеспечивают исполнение конституционной ком-петенции Правительства РФ. Но для этого каждый орган наделен конкретными полномочиями. Они закреплены в федеральных законах, а также указах Президента РФ и по-становлениях Правительства РФ, которыми обычно утвер-ждаются положения о том или ином министерстве, государ-ственном комитете, федеральной службе и федеральном надзоре. Рассмотрим правовое положение ведущих мини-стерств и комитетов.

В области финансов, экономики и управления феде-ральной собственностью действуют несколь-ко министерств, государственных комитетов, федеральных служб и надзоров. Ведущую роль играют следующие.

- Министерство финансов РФ действует на основа-нии Положения о Министерстве финансов РФ, утвержден-ного постановлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г., которое закрепляет его статус как органа, обеспечивающе-го проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующего деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство финансов РФ, министерства финансов республик, финансовые управления и другие органы уп-равления финансами в краях, областях, городах федераль-ного значения, автономной области, автономных округах и органы федерального казначейства входят в единую систе-му органов государственного управления финансами в Рос-сийской Федерации.

Основными задачами Министерства финансов РФ явля-ются совершенствование бюджетной системы, разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, разработка проекта федерального бюд-жета, разработка программ государственных заимствований, участие в формировании и использовании государственных ресурсов драгоценных металлов и камней и др.

В соответствии со своими задачами Министерство осу-ществляет широкую деятельность как в сфере финансов, так и экономики.

Своей многогранной деятельностью Министерство фи-нансов оказывает сильнейшее регулирующее воздействие на весь ход экономической жизни страны, часто попадая в центр политических событий.

- Министерство экономики РФ действует на основании Положения о Министерстве экономики РФ, утвержденно-го постановлением Правительства РФ от 26 августа 1995 г. (с дополнениями от 27 марта 1997 г.), которое закрепляет его статус как органа, осуществляющего проведение единой го-сударственной социально-экономической политики.

Главной задачей этого Министерства является определение путей и разработка методов эффективного развития экономики, обес-печивающих социально-экономический прогресс Российской Федерации.

В числе функций Министерства разработка сводного финансового баланса государства, подготовка годовых и ежеквартальных докладов о состоянии российской экономики, выявление дис-пропорций в ее развитии и определение пути их устранения, а также контроль за выполнением принимаемых Президен-том и Правительством решений по развитию экономики и проведению экономической реформы.

- Министерство транспорта РФ. В соответствии с Поло-жением, утвержденным Правительством РФ от 26 апреля 1997 г., это Министерство обеспечивает проведение госу-дарственной политики и управление в транспортном комп-лексе, а именно воздушным, морским, речным, автомобиль-ным, городским электрическим транспортом и дорожным хозяйством (железнодорожный транспорт управляется Ми-нистерством путей сообщения РФ).

Основные задачи Ми-нистерство транспорта:

- разрабатывает проекты законодатель-ных и иных нормативных правовых актов, определяющих порядок функционирования транспортного комплекса;

- осу-ществляет организационно-методическое руководство законо-проектной деятельностью в транспортном комплексе;

- кон-тролирует в пределах своей компетенции исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов, анали-зирует практику их применения в транспортном комплексе;

- выполняет другие функции.

- Министерство государственного имущества обеспечи-вает проведение государственной политики в области прива-тизации государственных и муниципальных предприятий, осуществляет полномочия по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности и межотраслевую ко-ординацию в процессе приватизации и управления федераль-ной собственностью.

Министерство разрабатыва-ет государственную программу приватизации государствен-ных и муниципальных предприятий в Российской Федера-ции, организует и контролирует ее реализацию, обеспечива-ет защиту имущественных прав и интересов государства на территории Российской Федерации и за рубежом; организует и принимает в пределах свой компетенции решения о прива-тизации находящихся в федеральной собственности государ-ственных предприятий; выполняет дргие функции.

Помимо указанных федеральных органов исполнитель-ной власти, в сфере финансов и экономики, а также строи-тельства, транспорта и связи действуют и другие органы федеральной исполнительной власти (это самая большая груп-па министерств и ведомств).