Верховный Суд РФ может также выступать в качестве суда первой инстанции по определенной категории дел. На-пример, судья, против которого возбуждено уголовное дело, имеет право просить, чтобы оно было рассмотрено Верхов-ным Судом в первой инстанции; этим Судом рассматрива-ются жалобы на решения квалификационных коллегий об отрешении судьи от должности, на ненормативные акты Пре-зидента РФ, Федерального собрания, Правительства и др. Верховный Суд обладает правом законодательной инициа-тивы, он наделен полномочием рассматривать жалобы граж-дан, связанные с нарушениями избирательных прав (по выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания).

Количественный состав Верховного Суда РФ был уста-новлен Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 16 марта 1992 г. (с поправкой). В штатную численность членов Суда входят 100 судей, Председатель, первый заместитель и пять заместителей Председателя, Председа-тель, заместитель Председателя и 6 судей военной коллегии Верховного Суда РФ. Заместители председателя и другие судьи Верховного Суда РФ назначаются Советом Федера-ции Федерального Собрания по представлению Президента РФ, основанному на представлении Председателя Верхов-ного Суда РФ.

Столь широкий количественный состав Верховного Суда РФ объясняется большим объемом его работы, что отража-ет соответствующую широкую деятельность судов общей юрисдикции. В 1999 г. ими было рассмотрено более 2,5 млн. гражданских дел, 2 млн. административных дел, осуждено более 1 млн. человек. Особенно быстро растет объем работы судов по гражданским делам. Штат судей судов общей юрис-дикции составляет 15 тыс. судей (фактически работает толь-ко 13 тысяч).

Председатель и заместители Председателя Верховно-го Суда организуют работу Верхов-ного Суда и обладают самостоятельными процессуальными правами.

Председатель Верховного Суда приносит в пределах и порядке, установленных законом, протесты на реше-ния, приговоры, определения и постановления по судеб-ным делам, а в случаях и порядке, установленных зако-ном, вправе приостановить исполнение решений, приго-воров, определений и постановлений по судебным делам. Он организует работу по изучению и обобщению судебной практики, анализу судебной статистики; вносит представ-ления в государственные органы, общественные органи-зации и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин и условий, способствовавших совершению правонарушений.

Председатель Верховного Суда созывает Пленум и Пре-зидиум Верховного Суда и председательствует на их засе-даниях, вносит на рассмотрение Президиума вопросы, тре-бующие его решения, может председательствовать в судеб-ных заседаниях коллегий Верховного Суда РФ при рассмот-рении любого дела.

Заместители Председателя Верховного Суда РФ могут председательствовать в судебных заседаниях коллегий Вер-ховного Суда, приносят в пределах и порядке, установлен-ных законом, протесты на решения, приговоры, определе-ния и постановления по судебным делам, а в случае и в порядке, установленных законом, вправе приостановить ис-полнение решений, приговоров, определений и постановле-ний по судебным делам. Они осуществляют в соответствии с распределением обязанностей руководство работой судеб-ных коллегий и структурных подразделений аппарата Вер-ховного Суда.

Пленум Верховного Суда действует в составе Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председа-теля и судей Верховного Суда РФ. В заседаниях Пленума участвуют Генеральный прокурор РФ (в обязательном по-рядке) и Министр юстиции РФ. Пленум рассматривает мате-риалы изучения и обобщения судебной практики и судебной статистики, а также представления Генерального прокурора РФ и Министра юстиции РФ и дает руководящие разъясне-ния судам по вопросам применения законодательства РФ. При обсуждении вопросов о даче судам руководящих разъясне-ний Пленум заслушивает сообщения председателей Верхов-ных Судов республик, краевых, областных, городских су-дов, судов автономной области и судов автономных округов, военных судов о судебной практике по применению законо-дательства.

Президиум Верховного Суда состоит из 13 судей и утверждается Советом Федерации Федерального Собрания РФ по представлению Президента РФ, основан-ному на представлении Председателя Верховного Суда РФ, в составе Председателя Верховного Суда РФ, его замести-телей, входящих в состав Президиума по должности, и су-дей Верховного Суда. Утверждение Президиума Верховно-го Суда производится при наличии положительного заклю-чения квалификационной коллегии судей Верховного Суда РФ. Заседания Президиума Верховного Суда проводятся не реже одного раза в месяц и правомочны при наличии боль-шинства членов Президиума.

Президиум Верховного Суда:

1) в пределах своих полномочий рассматривает судеб-ные дела в порядке надзора и по вновь открывшимся обсто-ятельствам;

2) рассматривает материалы изучения и обобщения су-дебной практики, анализа судебной статистики;

3) рассматривает вопросы организации работы судебных коллегий и аппарата Верховного Суда;

- другие вопросы, относящиеся к его ведению.

Судебная коллегия по гражданс-ким делам и Судебная коллегия по уголовным делам, а так-же Военная коллегия Верховного Суда утверждаются Пле-нумом Верховного Суда из числа судей Верховного Суда РФ. Председатель Верховного Суда в необходимых случаях вправе своим распоряжением привлекать судей одной кол-легии для рассмотрения дел в составе другой коллегии.

Судебные коллегии рассматривают в пределах своих полномочий дела в качестве суда первой инстанции, в кас-сационном порядке, в порядке надзора и по вновь открыв-шимся обстоятельствам. Они изучают и обобщают судеб-ную практику, анализируют судебную статистику и осу-ществляют другие полномочия, предоставленные им зако-нодательством.

Военные суды входят в судебную систе-му Российской Федерации, являются федеральными судами и осуществляют правосудие в Вооруженных Силах Россий-ской Федерации, других войсках, а также в органах и фор-мированиях, в которых действующим законодательством предусмотрена военная служба. Они действуют на основе Закона РСФСР о судоустройстве 1981 г., Федерального за-кона 1994 г. Судьи военных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верхов-ного Суда РФ, основанному на заключении квалификацион-ных коллегий судей- этих судов.

Военнослужащие военных судов, Военной коллегии Вер-ховного Суда РФ и Управления военных судов Министер-ства юстиции РФ проходят военную службу в Вооруженных Силах РФ, входят в их штатную численность, на них рас-пространяются воинские уставы и положения, определяю-щие порядок прохождения военной службы, с учетом осо-бенностей, установленных Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", другими нор-мативными актами.

Председатель Военной коллегии Верховного Суда РФ, выполняя обязанности, присущие председателям других судебных коллегий, вносит в Военную коллегию Верховного Суда протесты на вступившие в законную силу решения, приговоры, определения военных судов видов Вооруженных Сил, округов, групп войск, флотов и постановления судей этих судов, а также вносит в военные суды видов Воору-женных Сил, округов, групп войск, флотов протесты на всту-пившие в законную силу решения, приговоры, определения военных судов армий, флотилий, соединений, гарнизонов и постановления судей этих судов. Федеральным конституционным законом "О судебной системе Российской Федерации" от 31 де-кабря 1996 г. при Верховном Суде РФ предусмотрено созда-ние Судебного департамента. Федеральным законом "О Су-дебном департаменте при Верховном Суде Российской Фе-дерации" от 8 января 1998 г.

Судебный департамент ха-рактеризуется как федеральный государственный орган, осуществляющий организационное обеспечение деятельно-сти судов, органов судейского сообщества, а также финан-сирования мировых судей. Департамент не вмешивается в осуществление правосудия.

3. 1. 4. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации

Арбитражная юстиция представляет собой отдельную форму судебной вла-сти. Арбитражные суды являются федеральными судами и входят в су-дебную систему РФ. Полномочия, порядок образования и деятельности арбитражных су-дов в Российской Федерации устанавливаются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "Об Арбитраж-ных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г. и другими федеральными конституционными законами.

Систему арбитражных судов в Российской Федерации составляют: Высший Арбитражный Суд РФ; федеральные арбитражные суды округов; арбитражные суды республик, краев, областей, горо-дов федерального значения, автономной области, автоном-ных округов, т. е. субъектов РФ (см. Прилож. № 11 См.: Севостьянов Н. В. Конституционное право России. Схемы, таблицы, основные нормативные акты. Феникс. Ростов - на - Дону, 1998. С. 91.

).

Арбитражному суду подведомственны дела по экономическим вопросам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений:

- между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке;

- между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, между субъектами РФ. (п. 1 ст. 22. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации).

К экономическим спорам относятся, в частности споры:

- о разногласии по договору, заключение которого предусмотрено законом или передача разногласий по которому на разрешение арбитражного суда согласована сторонами;

- об изменении условий или расторжении договоров;

- о неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств;

- о признании права собственности;

- о возмещении убытков;

- о признании не подлежащим исполнению исполнительного или иного документа, по которому взыскание производится в бесспорном порядке;

- другие вопросы.

Деятельность арбитражных судов в Российской Феде-рации строится на основе принципов законности, независи-мости судей, равенства организаций и граждан перед зако-ном и судом, состязательности и равноправия сторон, глас-ности разбирательства дел.

Вступившие в законную силу судебные акты -- решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат ис-полнению на всей территории Российской Федерации.

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ назна-чается на должность Советом Федерации Федерального Со-брания по представлению Президента РФ. Заместители Пред-седателя и другие судьи Высшего Арбитражного Суда на-значаются на должность Советом Федерации по представ-лению Президента РФ, основанному на представлении Пред-седателя Высшего Арбитражного Суда РФ.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, не соответствующих закону и нару-шающих права и законные интересы организаций и граждан, а также экономические споры между Российской Федераци-ей и субъектами РФ, между субъектами РФ.

Суд также рассматривает дела в порядке надзора по протестам на вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов в Российской Федерации и пересматри-вает по вновь открывшимся обстоятельствам принятые им и вступившие в законную силу судебные акты.

Беря во внимание изученное и проанализированное Постановление Конституционного Суда от 3 февраля 1999 г. по проверке соответствующих статей Арбитражно-процессуального кодекса, Одайник А. И. отметил, что положения этих статей о том, что поста-новления Президиума являются окончательными и не подлежат пересмотру именно в порядке надзора, не может рассматривать-ся как лишающее граждан права на судебную защиту. В случае, если Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ по резуль-татам рассмотрения дела в порядке надзора постановление уже вынесено, а нарушенные или оспариваемые права и законные интересы предприятии, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности тем не менее арбитражным судом в результате судебной ошибки не защищены, пересмотр такого судебного решения Президиу-мом возможен на дополнительной стадии -- по вновь открывшим-ся обстоятельствам. Данная стадия, имеющая исключительный (чрезвычайный) характер, позволяет устранить допущенные су-дебные ошибки, которые не были или не могли быть выявлены ранее См.: Одайник А. И. Проблемы современного управления государством// Право и жизнь. № 7, 1999, с. 97.

.

Правовая позиция, согласно которой окончательный характер постановлений надзорной инстанции не может рассматриваться как препятствие к возможности их пересмотра в дополнительной стадии -- по вновь открывшимся обстоятельствам, в случае су-дебных ошибок, которые ранее не были или не могли быть выяв-лены, уже была выражена Конституционным Судом РФ в Поста-новлении от 2 февраля 1998 года по делу о проверке конституци-онности соответствующей статьи Уголовно-процессуального ко-декса РСФСР. Данная правовая позиция сформулирована в связи с рассмотрением соответствующих механизмов уголовного судо-производства в случаях судебной ошибки.

Вместе с тем такая же позиция применима и к оценке процедур, которые могут быть в аналогичных случаях использованы при пересмотре постановле-ний Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ. Автор работы считает, что судебное ре-шение не может быть признано справедливым и правосудным, а судебная защита -- полной и эффективной, если допущена су-дебная ошибка, так как статья 14 (пункт 6) Международного пакта предусматривает, что судебное решение подлежит пересмотру, если "какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки".

Отсутствие возможности пересмотреть ошибочный судебный акт умаляет и ограничивает право каждого на судебную защиту, что недопустимо. Поэтому, считает автор работы, законодатель, устанавливая порядок осу-ществления правосудия, обязан предусмотреть механизм (проце-дуру) исправления таких ошибок, в том числе на стадии пере-смотра судебного решения по вновь открывшимся обстоятельствам.

Конституционный Суд РФ признал не соответствующей Консти-туции РФ статью Арбитражного процессуального кодекса постоль-ку, поскольку она служит основанием для отказа в пересмотре по вновь открывшимся обстоятельствам постановлений Президи-ума Высшего Арбитражного Суда РФ в тех случаях, когда су-дебный акт принят в результате судебной ошибки, которая не была или не могла быть выявлена ранее.

Высший Арбитражный Суд РФ действует в составе: Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ; Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникаю-щих из гражданских и иных правоотношений; судебной коллегии по рассмотрению споров, возникаю-щих из административных правоотношений.

Пленум решает важнейшие вопросы деятель-ности арбитражных судов в Российской Федерации. Он дей-ствует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, заместителей Председателя и судей Высшего Арбитражно-го Суда РФ. В заседаниях Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации вправе принимать участие чле-ны Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, Председатель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Генеральный прокурор РФ, Министр юстиции РФ, председатели арбитражных судов.

Президиум Высшего Арбитражного Суда действует в составе Председателя Высшего Арбитражного Суда, его заместителей и председателей судебных составов Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, по решению Пле-нума в состав Президиума могут быть введены судьи Высше-го Арбитражного Суда. В заседаниях Президиума вправе принимать участие Генеральный прокурор РФ, Председа-тель Конституционного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ, Министр юстиции РФ, председатели, заместите-ли председателей, судьи арбитражных судов и другие лица.

В Высшем Ар-битражном Суде создаются судебные коллегии из числа судей Высшего Арбитражного Суда. Эти коллегии рассматривают дела в первой инстанции, изучают и обобщают судебную практику, разрабатывают предложения по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, анализируют судебную статистику, а также осуществляют иные полномочия, пре-дусмотренные регламентом арбитражных судов.

В судебных коллегиях образовываются судебные соста-вы из числа судей, входящих в соответствующую коллегию. Они формируются Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ.

Председатель Высшего Арбитражного Суда РФ является судьей и осуществляет процессуальные полномочия, установленные Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации. Он организует деятельность Высшего Арбитражного Суда и системы арбитражных су-дов в Российской Федерации, созывает Пленум и Президи-ум Высшего Арбитражного Суда и председательствует на их заседаниях, а также выносит на рассмотрение Пленума и Президиума вопросы, отнесенные Федеральным конституционным законом к их ведению, исполняет другие функции.

Заместители Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ являются судьями и осуществляют процессуальные пол-номочия, установленные Арбитражным процессуальным ко-дексом РФ. Они возглавляют судебные коллегии, организуют деятельность структурных подразделений аппарата Суда, системы арбитражных судов в Российской Федерации.

При Высшем Арбитражном Суде действует Совет председателей арбит-ражных судов в составе Председателя Высшего Арбитраж-ного Суда РФ и председателей арбитражных судов Россий-ской Федерации. Заседания Совета проводятся по мере не-обходимости.

Опыт работы арбитражных судов сви-детельствует о тенденции значительного роста споров, вытекающих из административно-право-вых отношений. По данным статистики, число та-ких дел систематически увеличивается. Харак-терны в этом отношении данные за 2000 г., в пер-вом полугодии которого по сравнению с аналогичным периодом 1999 г. их число выросло на 93.2% См.: Российская юстиция. 1998. № 5. С. 55-56.. При этом самый значительный рост дали споры коммерческих организаций с налого-выми органами См.: О работе арбитражных судов Российской Федерации в первом полугодии 2000 г. // Росс. юстиция. 1997. № 10. С. 53..

Специфика рассмотрения арбитражными су-дами экономических споров, вытекающих из административно-правовых отношений, в опреде-ленной мере отражена в Арбитражном процессу-альном кодексе РФ, но, по-видимому, анализ практики судов в этой сфере потребует более тщательного учета административно-процессу-альных особенностей рассмотрения таких дел и обусловит внесение необходимых изменений и дополнений в АПК РФ.

3. 2. Прокуратура РФ - важнейший независимый орган правоохраны

3. 2. 1. Система органов прокуратуры и их организация

Говоря о системе органов прокуратуры, следует кратко вспомнить историю петровского времени. Учреждение прокуратуры того времени сопровождалось изданием примечательного законода-тельного акта, отразившего, в некотором смысле, императорскую идею правовой го-сударственности и раскрывавшего смысл проводимой реформы. Речь идет об Указе "О хранении прав гражданских" от 17 апреля 1722 г., в котором предусматривалось "Понеже ничто так ко управлению государства есть, как крепкое хранение прав граж-данских, понеже всуе законы писать, когда их не хранить, или ими играть как в карты, прибирая масть к масти... Буде же кто сей наш указ преступит под каков отго-воркою ни есть.., тот, яко нарушитель прав государственных и противник власти, казнен будет смертию, без всякие пощады. И чтоб никто не надеялся ни на какие свои заслуги, ежели в сию вину попадет См.: Ключевский В.0. Сочинения. Т. 5. М.. 1958. с. 114.. Наступившая после смерти Петра I проти-воречивая эпоха дворцовых переворотов не могла не отразиться соответствующим образом и на судьбе прокуратуры. В 1730 г. вдруг не оказалось ни генерал-прокурора, ни прокурора при Сенате, ни простых прокуроров при коллегиях, и никто не знал, куда они девались, хотя еще живы были люди, занимавшие эти должности. В Манифесте от 2 октября 1730 г. императрица Анна Иоанновна, восстанавливая прокуратуру, признавалась что, "каким указом оный чин по кончине дяди нашего отставлен и кем отрешен, того нам неизвестно". Вторично прокуратура была отменена в регентство Анны Леопольдовны См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 5 / Под ред. Е.И. Индова. М.. 1987. с. 127.. Однако после непродолжительного периода некоторого забве-ния происходит рост значения прокуратуры. В ходе преобразований при Александре 1 в 1802-1812 гг. структуры государст-венного управления, а при Александре II проведения судебной реформы 1864 г. произошло слияние прокуратуры с министерством юстиции, и она в основных чертах строилась и действовала по французскому образцу. В частности, прокуратура полу-чила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. По ст. 254 Учреждения судебных установлении от 20 ноября 1864 г. "Общий надзор за су-дебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредото-чивается в лице министерства юстиции как генерал-прокурора" Брагинский М. Первые шаги прокуратуры. - Соц. законность, 1947. № 5. с. 39..

В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора "по праву наблюдателей за охранением законов" в случае обнаружения нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности сообщать об этом "председателям судебных мест", доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те - министру юстиции Пилявский С. К вопросу о работе прокуратуры по общему надзору. - Еженедельник Сов. юстиции,1924. № 10, с.244-246.. В пореформенный период надзорные функции прокуратуры стали постепенно восстанавливаться в полном объеме.

Про-куратура Российской Федерации не входит в судебную власть. Она составляет единую федеральную цен-трализованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъек-тов РФ, приравненные к ним военные и другие специали-зированные прокуратуры, научные и образовательные уч-реждения, являющиеся юридическими лицами, а также про-куратуры городов и районов, другие территориальные, во-енные и иные специализированные прокуратуры. Образо-вание, реорганизация и упразднение органов и учреждений прокуратуры, определение их статуса и компетенции осу-ществляются Генеральным прокурором РФ. Создание и дея-тельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускаются.

Организация и обеспе-чение деятельности органов военной прокуратуры имеют особенности. Струк-туру военной прокуратуры составляют Главная военная про-куратура, прокуратуры военных округов, групп войск, фло-тов и др. Органы военной прокуратуры возглавляет замести-тель Генерального прокурора РФ -- Главный военный про-курор.

На должности военных прокуроров и следователей на-значаются офицеры, проходящие военную службу по кон-тракту или призыву и отвечающие требованиям Федераль-ного закона. По решению Генерального прокурора РФ или с его согласия на должности военных прокуроров и следова-телей могут быть назначены гражданские лица. Заместитель Генерального прокурора РФ -- Главный военный прокурор назначается на должность сроком на пять лет. Главный воен-ный прокурор подчинен и подотчетен Генеральному проку-рору РФ.

В систему органов прокура-туры помимо органов Генеральной прокуратуры РФ входят:

прокуратуры республик, краев и областей, прокуратуры горо-дов, действующих на правах прокуратур областей к ним отно-сятся прокуратуры городов Москвы, Санкт-Петербурга), про-куратуры автономной области, автономных округов, районные, городские прокуратуры. В городах, где имеются районные про-куратуры, Генеральный прокурор может создавать городские прокуратуры с подчинением им районных прокуратур. В круп-ных городах в целях более оперативного руководства создают-ся прокуратуры городов, которые подчинены прокурору облас-ти, а сами, в свою очередь, имеют в подчинении районные про-куратуры. Они осуществляют главным образом организацион-ные функции.

В систему органов прокуратуры входят также военные про-куратуры, прокуратуры по надзору за исполнением законов в исправительно-трудовых учреждениях, транспортные и природоохранительные прокуратуры, которые могут образовывать-ся Генеральным прокурором РФ и приравниваются к проку-ратурам областей или районов.

Военная прокуратура хотя и входит в единую систему орга-нов прокуратуры, но является автономной системой и только в своей верхней части входит в состав Генеральной прокурату-ры РФ, в которой действует Главная военная прокуратура, надзирающая за исполнением законов в Вооруженных Силах. В остальной своей части построение органов военной прокура-туры соответствует построению военных судов. Нижним зве-ном системы являются прокуратуры гарнизонов, армий, фло-тилий и соединений, а средним звеном -- прокуратуры видов Вооруженных Сил, военных округов, групп войск и флотов.

Структура органов прокуратуры обычно определяется как внутренняя организация прокуратур, входящих в систему ор-ганов прокуратуры.

В Генеральной прокуратуре РФ имеются управления и от-делы, начальники и заместители начальников которых назна-чаются на должность и освобождаются от нее Генеральным прокурором РФ и являются соответственно его старшими по-мощниками. Генеральный прокурор имеет также помощников по особым поручениям. В управлениях и отделах имеются стар-шие прокуроры и прокуроры, старшие следователи по особо важным делам и следователи по особо важным делам. Они, а также главный бухгалтер Генеральной прокуратуры назнача-ются на должность и освобождаются от нее Генеральным про-курором.

Прокуратуру республики в составе Российской Федерации, прокуратуру края, области, автономного округа, приравненные к ним прокуратуры возглавляют соответствующие прокуроры, которые имеют первых заместителей и заместителей, назна-чаемых Генеральным прокурором РФ.

В прокуратуре республики в составе Российской Федера-ции, прокуратуре края, области, городов Москвы и Санкт-Пе-тербурга, автономной области, автономного округа, приравнен-ных к ним прокуратурах образуются управления и отделы, начальники и заместители начальников которых назначаются на должность и освобождаются от нее прокурорами, возглав-ляющими эти прокуратуры, и являются соответственно их стар-шими помощниками и помощниками.

В названных прокурату-рах имеются старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, следователи по особо важным делам и старшие следо-ватели, которые назначаются на должность и освобождаются от нее соответствующими прокурорами. Прокуроры республик в составе Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Пе-тербурга могут иметь помощников по особым поручениям.

Прокуратуру города и района, приравненные к ним проку-ратуры возглавляют соответствующие прокуроры. В прокура-туре имеются первый заместитель, заместители, старшие по-мощники и помощники прокуроров, старшие следователи и следователи (в прокуратуре города -- следователи по особо важным делам), назначаемые на должность и освобождаемые от нее прокурором соответствующей республики в составе Рос-сийской Федерации, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономного округа.

3. 2. 2. Основные направления прокурорского надзора

Статья о прокуратуре в Конституции РФ помещена в гл. 7, которая называется "Судебная власть". Прокуратура определена как единая центра-лизованная система органов. Централизация - это система управления, руководства См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка, 1972, с. 803.. Считаю, что даже такое формально-логически-лингвистическое толкование содержа-ния ст. 129 Конституции дает право на вывод, что прокуратуре свойственны надзор-ные функции, они сохраняются за ней. Таким образом, по своей государственно-пра-вовой и политической природе прокурорский надзор является основной формой выс-шего государственного надзора за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.

Старший прокурор управления Генеральной прокуратуры РФ Костенко А. И., анализируя исторический опыт государственного управления в России, обратил внимание на одну из наиболее серьезных болезней аппарата государства - бюрократизм. Во все времена бюрократизм проявлял себя как сила самодовлеющая, стремящаяся обособиться от центральной власти и нужд общества. Одним из проявлений бюро-кратизма он назвал противоречия между государственной властью в центре и на мес-тах, а также внутри самой власти. Конкретно это выражается в неисполнительности чиновников, обмане, мздоимстве, казнокрадстве, а в целом в пренебрежении интере-сами государства и народа Костенко Н. И. Место прокуратуры в механизме властей // Государство и право. № 12 2000. с. 81. .

Понимание этого явления и привело в свое время Петра I к необходимости учреждения проку-ратуры в России в ходе реформы системы государственного управления в первой чет-верти XVIII в. По его замыслу прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и, в первую очередь за Сенатом, ставшим по Указу "О должности Сената" от 27 апреля 1722 г. законосовещательным и высшим органом подзаконной исполнительной власти. Впервые в исто-рии Российского государства учреждалась прокуратура - тремя петровскими указами:

- "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, так же во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору от 12 января 1722 г;

- "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и о пределах ком-петенции надворных судов в делах по доносам фискальских и прочих людей" от 18 января 1722 г;

- "О должности генерал-прокурора" от 27 апреля 1722 г.

По свидетельству В.О. Ключевского, Петр I долго размышлял над утверждением прокуратуры и работал над законопроектами непосредственно См.:Ключевский И.О. Сочинения. Т. 4. М., 1958, с. 177, 179.. Устройство надзора за высшим учреждением, которое само надзирало за всем управлением, было, по мнению известного историка, мудреным делом, его надо было согласовывать с формами ответственности. Состояние работы государственного аппарата той поры он оцени-вает так: "Непослушание чиновников предписаниям высшего начальства и даже царс-ким указам стало при Петре I настоящей язвой управления, превосходившей даже смелость старых московских дьяков, которые, бывало, на 15-м указе непременно пос-лать подьячего по делу стойко помечали: "И по тому его великаго государя указу подъячий не послан". Не помогали ни штрафы, ни угрозы лишить чина и "весьма отставить", ни даже сослать на каторгу"⁴². Указ "О должности генерал-прокурора" поставил прокурора над Сенатом и в прямое подчинение императору: "Генерал-про-курор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах... истинно, ревностно и порядочно без потеряния времени по регламентам и указам отправлял", "также должны накрепко смотреть, дабы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал" См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 4, с. 198-199..

Прокуратура Российской Федерации осуществляет:

1. Надзор за исполнением законов;

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж-данина;

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществ-ляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

4. Надзор за исполнением законов администрациями орга-нов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу См.: Костенко Н. И. Место прокуратуры в механизме властей // Государство и право.

№ 12 2000. с. 84.

.

В числе основных направлений прокурорского надзора можно назвать следующие:

1. Предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представи-тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органа-ми военного управления, органами контроля, их должност-ными лицами, а также соответствие законам издаваемых им правовых актов. При осуществлении надзора органы про-куратуры не подменяют иные государственные органы. При этом прокурор вправе беспрепятственно входить на территории и в помещения, проверяемых органов, требо-вать от руководителей и других должностных лиц предос-тавления необходимых документов и материалов, вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу на-рушений законов.

2. Осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина состоит в рассмотрении и проверке заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина, разъяснении постра-давшим порядка защиты их прав и свобод, принятии мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечении к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещении причиненного ущерба. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и граж-данина также предусматривает возможность использования процедуры протеста и представления.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуще-ствляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие преследует цель соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установ-ленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со-вершенных и готовящихся преступлениях, выполнения опе-ративно-розыскных мероприятий и проведения расследова-ния, а также обеспечения законности решений, принимае-мых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Пол-номочия прокурора по надзору в этой области устанавли-ваются уголовно-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами. Указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.

4. Предметом надзора за исполнением законов ад-министрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задер-жанных и заключенных под стражу являются:

- законность нахождения лиц в местах содержания за-держанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняю-щих наказание и меры принудительного характера, на-значаемые судом;

- соблюдение установленных законодательством РФ прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;

- законность исполнения наказания, не связанного с ли-шением свободы.

При осуществлении надзора прокурор вправе посещать в любое время соответствующие органы и учреждения, оп-рашивать задержанных, заключенных под стражу, осужден-ных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характе-ра, требовать от администрации создания условий, обеспечи-вающих права задержанных, заключенных под стражу, осуж-денных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, отменять дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осуж-денных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, кар-цера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора.

Какие варианты прокурорского надзора можно предложить?

Точиловский В. Н. настаивает на коренной перестройке прокурорского надзора См.: Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти. - Сов. гос. и право, 1990, № 9, с. 39, 47.. В.Г. Даев, С.П. Гусев, В.Г. Демин и другие считают, что прокуратуру следует освободить от обязанностей, несовместимых с реализацией ее надзорной функции См.: Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы. - Вестник МГУ, 1990. № 4, с. 38--40; Гусев С.П. Некоторые вопросы будущей концепции прокурорского надзора в стране. - Сов. гос. и право, 1990, № 9, с. 47.. А Демин В. Г. полагает, что прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна быть включена в организационную структуру Министерства юстиции РФ Демин В.Г. О концепции прокурорского надзора. - Вестник МГУ, 1990, № 4, с. 28-33. ⁴⁶. Такую позицию можно усмот-реть и в том, что перед указанными органами в последнее время возникли проблемы наполнения своей деятельности реальным содержанием, и они были бы не прочь подчинить себе прокуратуру, тем более что прокуратура уже находилась в ведении наркомюста. Автор работы высказывает предположение, что в результате предстоящей правовой реформы прокуратура вернется в то лоно, из которого вышла, т.е. в суд.

Точиловский В. Н. оказался активным сторонником подчинения прокуратуры судебному ведомству. Он утверждает, что уголовное преследование и поддержание государственного обвинения - это все, чем должна заниматься прокуратура См.: О концепции прокурорского надзора в условиях перестройки. Материалы заседаний совета по рассмотрению вопросов теоретического характера 24 марта 1999 г. - Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. В. 114, 1999. с. 30.. Такую же позицию занимает и автор данной работы, считающий, что в современных условиях главным направлением в деятельности прокуратуры должна быть борьба с преступ-ностью. Костенко А. И. и некоторые другие авторы концепции прокурорского надзора считают, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти в настоящий момент может разрушить сложившуюся в государстве систему "сдержек и противовесов", усилить опасность нарушения законов.

И исполнительные органы, и судебная власть, так или иначе, применяют законы, и нарушения Конституции, Феде-ральных законов органами исполнительной власти, судами могут быть чреваты са-мыми тяжкими последствиями См.: Костенко Н. И. Место прокуратуры в механизме властей // Государство и право. № 12 2000. с. 81.. Это мнение совпадает с суждениями автора исследования, высказывающего свою точку зрения: если не иметь независимого от судов прокурорского надзора, то практически выпадет одно из ведущих звеньев механизма реагирования на нарушения законов судами, а если подчинить прокуратуру исполнительной власти, то получится, что последняя будет осуществлять надзор за исполнением законов самими представительными органами и в определенной мере - за судебной властью.

Весьма спорным является и то, что основной функцией прокуратуры должна стать "обвинительная власть в государстве", т.е. возбуждение уголовного преследования и поддержания государственного обвинения. По мнению В.М. Савицкого, общий надзор за соблюдением законов как самостоятельное направление прокурорской работы себя не оправдал и если его сохранять, то необходимо ограничить такой надзор вопросами охраны прав и законных интересов граждан; прокуратура не вправе осуществлять контроль за законностью в деятельности местных органов власти и управления См.: Савицкий В. Стержневая функция прокуратуры - осуществление уголовного преследования. -Росс. юстиция, 1994. № 10, с. 24..

С этой позицией не согласен Клочков В. В. Он исходит из того, что со временем границы надзора за соответствием закону деятельности многочисленных учреждений начнут сужаться, но будет существовать надзор за соответствием закону деятель-ности контролирующих органов, а также исполнительных органов по обеспечению прав граждан. По его мнению, важно четко определить в законодательстве право прокуратуры осуществлять надзор за соответствием всех правовых актов и любой дея-тельности государственных органов правам и свободам граждан, учитывая, что это - конституционное требование. Прокурорский надзор за соответствием законам дея-тельности и актов исполнительной власти представляет собой надежное средство обеспечения функционирования исполнительной власти в пределах ее компетенции, установленной законодательством Клочков В. В. Концепция прокурорского надзора. - М., 2000. С. 112.. И об этом убедительно свидетельствует практи-ка органов прокуратуры. Так, только в 1999 г. ими выявлено 197 423 нарушения законов и 72 094 незаконных нормативных акта. При этом в представительных и ис-полнительных органах власти соответственно -- 9741 и 5908 нарушений.

Проработка рассматриваемых вопросов ло-гично обращает внимание автора данной работы к необходимости широких сравнительных исследований, изучения зарубежного опыта правоохранительной деятельности. Он отмечает, что при ссылках на зарубежное законодательство и практику его применения важно соблюдать корректность, чтобы избегать необоснованных обобщений, когда опыт одной страны или даже одного субъекта федерации выдается за опыт всех развитых стран или когда, предлагая ту или иную западную модель, ссылаются лишь на законодательство, оставляя вне поля зрения практику его применения. При популяризации зарубежного опыта редко приводятся отрицательные оценки этого опыта на его родине, замалчивается также, что многие зарубежные исследователи отдают предпочтение нашим моделям. Надо принимать во внимание то, трактует автор, что каждый отдельный институт в зару-бежных системах - это всего лишь компонент отлаженного и сбалансированного пра-воохранительного механизма. Следовательно, изучение прогрессивного опыта госу-дарственного строительства должно вестись на комплексной основе. Данное положение в полной мере касается различных аспектов реорганизации про-курорского надзора.

В этом контексте весьма сомнительными, по суждению автора работы, представляются пред-ложения передать прокуратуру в судебное ведомство и слить ее с Министерством юстиции, подтверждаемые ссылками на опыт США и Франции.

3. 2. 3. Полномочия прокуратуры

Действуя в пределах компетенции, установленной законом, прокуратура выполняет возложенные на нее задачи и функции в строгом соответствии с Консти-туцией и законами Российской Федерации, независимо от органов представительной и исполнительной властей, политических партий и других общественных объединений, должностных лиц и граждан. Вмешательство в законную деятельность органов про-куратуры, от кого бы то оно ни исходило и в какой бы форме ни выражалось, недо-пустимо и влечет за собой установленную законом ответственность.

Представляется, что место прокуратуры в механизме государственной власти не определяется включением норм о прокуратуре в главу "Судебная власть". Такой подход, хотя и нацеливает на более тесное сотрудничество прокуратуры с судебной властью, в большей мере носит юридико-технический, нежели концептуальный харак-тер. Само существование прокуратуры и ее успешная деятельность как специфи-ческого самостоятельного государственного органа возможны тогда, когда все ее органы составляют, как это и определено в ст. 129 Конституции, единую централи-зованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Гене-ральному прокурору. Именно такое построение позволяет органам прокуратуры дейст-вовать в едином направлении и осуществлять государственный надзор за исполнением законов, независимо от каких бы то ни было других государственных органов и долж-ностных лиц.

Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ (ст. 129), Федеральным законом "О Прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федера-ции. На прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему проку-роры координируют деятельность по борьбе с преступнос-тью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможен-ной службы и других правоохранительных органов. В целях обеспечения этой координации прокурор созывает коорди-национные совещания, организует рабочие группы, истре-бует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положени-ем о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ.

Генеральный прокурор РФ принимает участие в засе-даниях Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ. Он вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граж-дан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

В пределах своей компетенции прокурор приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест на незаконное или необоснованное решение, приговор, опре-деление или постановление суда. Прокурор вправе в преде-лах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определе-ние или постановление вступили в законную силу. Усмот-рев, что решение, приговор, определение или постановле-ние суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору. Принесение Генеральным прокурором РФ протеста на приговор, кото-рым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.

Прокурор при установлении в ходе осуществления сво-их полномочий необходимости совершенствования действу-ющих нормативных правовых актов вправе вносить в зако-нодательные органы и органы, обладающие правом законо-дательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об от-мене или о принятии законов и иных нормативных право-вых актов. Такое право делает прокуроров активными учас-тниками правотворческой деятельности.

В органах прокуратуры в соответствии с их полномочи-ями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Решение, при-нятое прокурором, не препятствует обращению лица за за-щитой своих прав в суд.

Главный военный прокурор и подчиненные ему проку-роры обладают в пределах своей компетенции полномочия-ми, установленными Законом, и осуществляют их незави-симо от командования и органов военного управления в со-ответствии с законодательством Российской Федерации. Военные прокуроры также вправе участвовать в заседаниях коллегий, военных советов, служебных совещаниях органов военного управления, назначать вневедомственные ревизии и проверки, требовать обеспечения охраны, содержания и конвоирования лиц, находящихся на войсковых и гарнизон-ных гауптвахтах, в иных местах содержания задержанных и заключенных под стражу, немедленно освобождать из га-уптвахт, иных мест содержания задержанных и заключен-ных под стражу лиц, незаконно там находящихся.

В этих целях прокуратура осуществляет надзор за ис-полнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их дол-жностными лицами, а также за соответствием законам изда-ваемых ими правовых актов.

В.Н. Точиловский, аргументируя свою позицию, приводит те из высказываний Н.В. Муравьева, в которых говорится о назначении прокуратуры как органе уголовного преследования: в частности, что прокуратура - исключительно специальный орган публичного пресле-дования, строго замкнутый в этой сфере и изменяющий своему назначению, как только из нее выходит, что прокуратура должна сосредоточиться именно на этой области, "поскольку она не располагает возможностью охватить все" Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. Пособие для прокурорской службы. Т. 1. М., 1889, с. 28, 5..

Но как глу-боко и широко мыслящий ученый, Н.В. Муравьев видел и те тенденции, которые определяют динамику функций прокуратуры с изменением общественных условий. Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, он еще тогда подметил особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурор-ского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: "Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько

своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения» См.: О сущности прокурорского надзора в СССР. Вопросы теории и практики прокурорского надзора / Под ред. А.Ф. Козлова. Свердловск, 1979, с. 18..

Несмотря на то, что уже проявились тен-денции в сторону перераспределения функциональной нагрузки от прокуратуры к дру-гим органам (например, Конституционному суду РФ, судебным и контрольным органам), она не утратила своеобразия. В этом контексте прокурорский надзор как будто не вписывается в систему разделения властей, и в известной степени он про-должает оставаться "всеобъемлющим" См.: Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора. - Соц. законность, 1991, № 1, с. 31..

В наших условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы "сдержек и противовесов", устанавливает и принимает меры к устранению любых нарушений законов, от кого бы они ни исходили (законодательной, исполнительной, судебной властей). Все они взаимодействуют друг с другом и как единая государст-венная власть должны быть заинтересованы в сохранении и укреплении законности, обеспечивать которую призвана прокуратура. Автор данной работы подчеркивает, что без соблюдения законности не может быть сильной, успешно выполняющей свои задачи государственной власти. Если же настаивать на принципе разделения властей в его классическом виде, то возникает вопрос: какое место должна занимать прокуратура среди государственных структур?

Авторы концепции развития прокуратуры на переходный период счи-тают, что по своей государственно-правовой и политической природе, прокурорский надзор является основной формой высшего государственного надзора за исполнением законов на всей территории страны. Термином "прокурорский надзор" может обоз-начаться достаточно разнородный класс социальных явлений. Несмотря на свою оче-видность, данное обстоятельство в исследованиях, посвященных деятельности проку-ратуры, не отражено. Но именно с уяснением этого вопроса традиционно начинаются все отраслевые курсы научных юридических дисциплин. В наиболее распространенном значении прокурорский надзор - это сфера государственной деятельности, осуществ-ляемая органами прокуратуры См.: Трофименко О. О концепции прокурорского надзора в условиях перестройки. Юристъ.1999. С. 142..