Избирательный процесс и партии в российских регионах 2011-2012 г.

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

1 Теоретические аспекты изучения политических партий в избирательном процессе

1.1 Теоретические основы изучения проблем партогенеза

1.2 Характеристика участия политических партий в российском избирательном процессе 2011-2012гг.

1.3 Участие политических партий в избирательных процессах российских регионов

2 Политические партии в избирательном процессе Приморского края

2.1 Становление и тенденции изменения структуры многопартийности в Приморском крае

2.2 Динамика участия региональных отделений партий Приморского края в избирательных кампаниях 2011 - 2012 гг.

2.3 Роль партий в формировании политического сознания населения Приморского края

Заключение

Список использованных источников

Приложение А

Приложение Б

Введение

Тема избирательных кампаний важна для политической практики. Российская политическая система находится в состоянии крайней нестабильности, и процесс структурирования новых политических институтов в ней далек от своего завершения. Успех этого процесса во многом зависит от хода и итогов избирательных кампаний, в которых разворачивается борьба партий, движений, блоков и отдельных кандидатов. И от того, какая из вступивших в предвыборную гонку политических сил станет победителем, будет определяться будущее страны.

В современных условиях эффективность избирательных кампаний обеспечивается четкой стратегией и тактикой, знанием ожиданий избирателей, их партийно-идеологической ориентации и мотивов голосования, учетом опыта успехов и ошибок прошедших избирательных марафонов. Такое знание необходимо, чтобы избежать проведения предстоящих избирательных кампаний методом «проб и ошибок».

Все эти явления необходимо рассматривать с точки зрения их проявления в современном российском регионе. В результате радикального изменения геополитических позиций страны меняется место и роль регионов в политическом процессе: регион становится его основным субъектом. Демократические реформы постепенно переходят из центра на места, где и завоевывается политическая власть.

Избирательный процесс - это совокупность форм деятельности органов и групп избирателей по подготовке и проведению выборов в государственные органы и органы местного самоуправления.

Стадии избирательного процесса: 1) назначение выборов; 2) составление списков избирателей; 3) образование избирательных округов и избирательных участков; 4) создание избирательных комиссий; 5) выдвижение кандидатов и их регистрация; 6) предвыборная агитация; 7)голосование; 8) подсчет голосов и определение результатов выборов.

Выборы назначаются органами власти соответствующего уровня: выборы Президента РФ - Федеральное Собрание, Государственной Думы - Президент РФ, представительного органа субъекта РФ - глава субъекта, высшего должностного лица - представительный орган этого субъекта РФ.

Актуальность дипломного проекта определяется следующими обстоятельствами.

Во-первых. Являясь основным элементом демократии, позволяющим создавать законные органы власти через волеизъявление народа, в Российской Федерации и ее регионах выборы становятся обычным явлением. Выборы призваны стать высшим и реальным выражением власти народа, способом формирования государственно-властных структур и органов местного самоуправления на основе свободного волеизъявления избирателей.

Во-вторых. У избирателя появилась возможность не только наблюдать за ходом политических событий, но и реально участвовать в них. В современных условиях россияне могут воздействовать на официальную политику, меняя руководителей всех рангов в соответствии со своими потребностями путем включения в избирательный процесс. Именно поэтому отработка теоретических и практических элементов выборов и проводимых в их рамках избирательных кампаний так важна для успеха российских демократических реформ.

В-третьих. Изучение отдельных партий и кандидатов может быть недостаточным. Большую важность имеет кластерный подход к участникам выборов - их объединение по принципу политико-идеологической близости. Кластерный подход позволяет элиминировать сугубо организационные факторы и в максимально возможной степени показать политико-идеологические ориентации сообществ, идентифицировав их не через названия партий и фамилии кандидатов, а через идеологические идентификаторы, которые одновременно являются идентификаторами типов голосований.

В-четвертых. Выборы являются мощным фактором структурирования территории. Они и отображают, и создают неформальную политическую структуру национального пространства, которая далеко не во всем соответствует формальной структуре в лице административно-территориального деления. Эта неформальная структура связана с электоральными районами, которые в свою очередь отображают субнациональные различия политической культуры и политического участия. Следовательно, региональные электоральные исследования выявляют пространственную структуру общества и ее отражение в политической жизни страны. Причем речь идет о взаимовлиянии политической системы и пространственной структуры. Последняя отражается в результатах выборов.

В-пятых. В партийных системах с малым числом партий происходит интеграция различных групп в процессе агрегирования их интересов. В итоге в пределах одной партии и, соответственно, территории с ее доминированием оказывается больше различных голосующих за нее групп и связанных с ними мотиваций. Если партий много, то выше уровень «политической специализации» каждой из них, что в свою очередь означает формирование большого числа узкоспециализированных партий. Одна из ловушек «простой» электоральной географии в том, что в первом случае электоральная карта страны кажется очень простой, а во втором - более сложной.

Первые попытки осмысления политических выборов возникли еще в древнем обществе. Выборы достаточно подробно исследовал Платон в работах «Государство» и «Законы». Так или иначе, эта проблема рассматривалась Аристотелем и Цицероном. В средневековье - К.Тацитом и М. Падуанским, позже - Н.Макиавелли, классиками политической мысли Б.Спинозой, А.Сен-Симоном и А. Токвилем. Теоретических основ выборов касались Г.Гегель, И.Кант, К.Маркс и Ф.Энгельс, а в последствии и другие мыслители прошлого и настоящего.

Среди современных исследований выборных процессов наш интерес привлекли работы таких авторов, как Шемелин А.В., Митин Г.Н., Краснов К.В., и др. В их трудах содержится общая теория демократических выборов, а также характеристика основных элементов избирательных кампаний.

Объект исследования. Объектом настоящего исследования является Избирательный процесс и партии в российских регионах 2011-2012г.

Предмет исследования. Предметом исследования является избирательный процесс и партии в 2011-2012г на примере партии Приморского края.

Теоретико-методологическая основа дипломного исследования.

Цель и задачи исследования. Опираясь на достижения современной науки и мировой электоральной практики, используя имеющиеся теоретические и эмпирические средства, при определении круга вопросов настоящей работы мы исходили из того, что исследование избирательных кампаний, в том числе региональных, должно носить комплексный характер. Поэтому целью данного исследования мы определили анализ региональной специфики стратегий и условий проведения избирательных кампаний, их основных участников, а также типологизацию избирательных кампаний в зависимости от состояния нормативно-правовой базы, используемых моделей, технологий и полученных результатов.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи:

1. обобщить современные теоретико-правовые понятия избирательного процесса по Российскому законодательству;

2. определить место политических партий среди субъектов избирательного процесса;

3. рассмотреть особенности организации избирательного процесса в регионах;

4. определить роль российских партий в избирательных процессах 2011-2012гг.;

5. проанализировать перспективы развития партийной системы в свете политических реформ 2012 г.;

6. рассмотреть юридические аспекты избирательного процесса Приморского края;

7. проанализировать особенности электоральной деятельности региональных отделений партий Приморского края в условиях совмещенных выборов 2011-2012гг. ;

8. рассмотреть деятельность политических партий Приморского края с точки зрения их участия в избирательных кампаниях 2011-2012гг.;

9. определить роль партий в формировании политического сознания населения Приморского края. политический партия избирательный

Источниковой базой исследования являются:

- опубликованные государственные документы, образующие законодательную базу выборов и избирательных кампаний. Это Конституция Российской Федерации, а также федеральные и региональные нормативно-правовые акты, подробно регламентирующие организацию и порядок проведения выборов в различные органы государственной власти и местного самоуправления, официальные данные избирательной комиссий Приморского края по вопросам организации и проведения выборов.

- статистические данные, опубликованные и неопубликованные эксклюзивные аналитические разработки столичных и местных служб, занятых электоральным мониторингом и проблемами избирательных кампаний. К числу первых относятся ВЦИОМ, Фонд «Общественное мнение», Российский центр избирательных технологий при Центральной избирательной комиссии РФ и великое множество других. Из местных организаций подобной направленности отметим Дальневосточное Аналитическое агентство ЦКП-В, Центр стратегических исследований «Глобус» ВИМО ДВГУ, а также занимающиеся выборной проблематикой структурные подразделения администрации Приморского края, его городов и районов.

Материалы данных служб ценны для анализа становления избирательной системы, технологий избирательных кампаний, многопартийности, электорального поведения т.к. в совокупности они, наряду с официальными итогами выборов в органы государственной власти, воссоздают картину изменений политических предпочтений электората, перспектив отдельных партий и определяют наиболее эффективную структуру избирательных кампаний.

- периодические издания. Как правило, быстротекущие политпроцессы, их оценка и некоторые промежуточные выводы быстрее всего отражаются в периодической печати, специализированных научных журналах.

- информационные ресурсы, размещенные в международной информационной сети Интернет.

Однако, несмотря на рост числа публикаций, касающихся выборной проблематики, в современной отечественной литературе тема избирательных кампаний остается малоразработанной: сказывается недостаточность конкретных эмпирических исследований с одной стороны, и незрелость теоретической базы российской политической науки с другой.

Работа состоит из введения, 3-х глав, заключения, списка использованных источников и приложения.

1. Теоретические аспекты изучения политических партий в избирательном процессе

1.1 Теоретические основы изучения проблем партогенеза

«Избирательные права граждан - одна из основных гарантий реального перехода к системе политической демократии, то есть к системе организации и функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, основанной на свободном политическом волеизъявлении граждан, периодической сменяемости власти по итогам голосования»[26,с.78].

Совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права и представляет собой избирательное право.

Особенностью избирательного права является высокий удельный вес процессуальных норм (тесно связанных с материально - правовыми нормами), устанавливающих порядок, процедуру и реализацию избирательных прав граждан. Эти нормы регулируют все стадии избирательного процесса.

Попытки создать законодательные акты, упорядочивающие только избирательный процесс, ведут к разрыву системности правового регулирования выборов.

Избирательное право и избирательный процесс тесно взаимосвязаны и в совокупности образуют политико-правовой механизм формирования основных институтов представительной и выборной демократии. Избирательное право предметно регламентирует определенные аспекты общественно-государственной деятельности, касающиеся приобретения и передачи властных полномочий выборным представителям, а избирательный процесс как форма реализации субъективного политического права отражает технологию участия избирателей в осуществлении власти.

Существенным компонентом в избирательном процессе является доверие избирателей к государственным и общественным институтам, избирательным комиссиям, обеспечивающим организацию и проведение выборов. Гражданское доверие, будучи неотъемлемым элементом правовой культуры граждан и общества, определяет смысл современного избирательного процесса.

Представляется оправданным введение и использование в научном, законотворческом, правоприменительном словаре наряду с понятием «организация и проведение выборов» нового понятия «избирательный процесс», понимаемого как технологическая инфраструктура и форма реализации конституционных принципов организации периодических свободных выборов и обеспечения избирательных прав человека и гражданина в рамках предусмотренной законом последовательности совершения комплекса избирательных действий и избирательных процедур. Понятие «избирательный процесс» является по своему содержанию и объему более широким и включает, наряду с организационно-технологическими и информационно-финансовыми аспектами, некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические условия осуществления избирательных действий и процедур. Организация и проведение выборов осуществляется в рамках избирательной кампании как основного временного фактора совершения избирательных действий и выполнения избирательных процедур, обеспечивающих реализацию и защиту конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Новое в современном избирательном процессе и избирательном праве состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. Избирательный процесс в этом смысле - не только и не столько преимущественно административный технологический процесс, сколько публичное политическое действо, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также выборных институтов власти и управления, реализуется законное право суверенитета народа и республиканской формы правления[30, с.27].

В современных условиях понятие «избирательный процесс» существенно обогащено за счет формирования совокупности вспомогательных элементов: во-первых, активной законотворческой деятельностью, а также деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации и судов общей юрисдикции, направленной на совершенствование, гармонизацию и систематизацию федерального и регионального избирательного законодательства, унификацию юридических форм и методов осуществления избирательных действий и процедур, обеспечение и защиту конституционных избирательных прав граждан; во-вторых, разработки, принятия и реализации мероприятий федеральной и региональных целевых программ повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов, профессионализации деятельности избирательных комиссий и иных участников избирательного процесса; в-третьих, организации избирательного процесса на началах политической состязательности, прозрачности избирательных действий и процедур.

Конституционные принципы организации избирательного процесса как руководящие и направляющие начала организации и проведения выборов в рамках соответствующей избирательной системы нацелены, в частности, на обеспечение конституционного равноправия граждан и их права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, представительного характера законодательного органа государственной власти, проведение выборов на основе закона, обязательность назначения и проведения выборов в порядке и сроки, установленные конституцией и законами.

Избирательный процесс как политико-правовая категория и одновременно категория избирательного законодательства и практики его применения, в том числе судебной, используется в широком и узком значении и его конкретное использование предопределяется временными рамками (начала и окончания) его структурного раскрытия (развертывания) в виде последовательности стадий избирательного процесса. Термин «избирательный процесс» поглощает содержание термина «избирательная кампания» как периода со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, в том числе суда, органа местного самоуправления о назначении выборов до дня официального опубликования результатов выборов, т.к. связан с необходимостью принятия уполномоченным на то органом или должностным лицом в установленные конституцией, уставом, законом сроки и порядке решения о назначении даты выборов и его направлении для официального опубликования. В узком смысле "избирательный процесс" как формализованное явление включает установленную законом совокупность стадий, обеспечивающих его целостность и легитимность результатов выборов, а стадии, в свою очередь, включают в себя совокупность конкретных избирательных процедур и избирательных действий. Демократический избирательный процесс - это часть политического процесса и режима, установленного в стране, и непосредственно связан с общими условиями развития институтов демократии, образующих социально-политическую и социокультурную инфраструктуру реализации избирательных прав граждан. Кроме того, до начала конкретной избирательной кампании необходимо совершить ряд важных действий и процедур, благодаря которым избирательный процесс является не только юридической техникой организации голосования, но и институтом, обеспечивающим политическую стабильность и преемственность, демократичность и легальность власти[39, с.90].

Особенности избирательного процесса в России

В соответствии с п.3 ст.3 Конституции Российской Федерации «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Новейшая история России демонстрирует неоспоримые свидетельства ключевой роли института свободных выборов. Многие позитивные перемены в нашей стране произошли именно потому, что качественное и регулярное проведение выборов становится одним из базисных условий обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации.

Вопрос об отношении к выборам является также вопросом об отношении к демократии. Как показывает политическая практика, в условиях политических кризисов, противостояния в обществе выборы являются важнейшим инструментом восстановления гражданского мира.

Структура избирательного процесса

Избирательный процесс как юридический процесс подготовки и проведения выборов имеет достаточно сложную структуру. Различают его субъектную, технологическую и институциональную (стадийную) компоненты избирательного процесса.

Субъектная составляющая избирательного процесса охватывает собой участников избирательной кампании, которые вследствие наделения их правами и обязанностями выступают в качестве субъектов избирательного процесса.

Технологическая компонента избирательного процесса включает в себя временные (сроки) и формальные (документы) составляющие юридического режима избирательных кампаний. Избирательные сроки играют исключительно важную роль в осуществлении электоральных прав российских граждан, выступают в качестве одного из основных связующих элементов избирательных действий всех участников подготовки и проведения выборов. Вследствие этого избирательное законодательство чрезвычайно скрупулезно регламентирует временные параметры избирательного процесса, как правило, напрямую привязывая возникновение, изменение или прекращение образующих его отношений с конкретными датами (сроками)[39, с.92].

Институциональную часть избирательного процесса образуют стадии подготовки и проведения выборов, формирующиеся на основе избирательных действий и этапов. Соответственно избирательный процесс оформляется в законодательстве и реализуется на практике, прежде всего, как система последовательно сменяющих друг друга стадий организации и проведения выборов.

В избирательном законодательстве Российской Федерации в соответствии с конституционной моделью организации системы органов публичной власти представлены федеральный, региональный и муниципальный уровни выборов. Сообразно этому можно говорить о федеральном, региональном и муниципальном избирательных процессах. Общие принципы организации избирательного процесса в Российской Федерации очерчены соответствующими положениями Конституции.

Политическая жизнь современного общества сложна, противоречива и многообразна. В ней занято огромное число участников (субъектов политики), среди которых одно из самых видных мест принадлежит политическим партиям.

Сегодня трудно представить себе государство, в котором не было хотя бы одной политической партии. В подавляющем большинстве государств современного мира существуют двух- или многопартийные системы.

Политическая партия - организованная группа единомышленников, представляющая и выражающая политические интересы и потребности определенных социальных слоев и групп общества, иногда значительной части населения, и ставящая целью их реализацию путем завоевания государственной власти и участия в ее осуществлении[47, с.56].

Законом о политических партиях устанавливается норма, согласно которой политическая партия является единственным видом общественного объединения, которое обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти[39, с.48].

В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 2 ст. 32) закреплено, что кандидаты могут быть выдвинуты в порядке самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком. Кандидаты (списки кандидатов) могут быть выдвинуты только избирательными объединениями, избирательными блоками. Избирательное объединение может быть отождествлено с политической партией в соответствии с п. 29 ст. 2 вышеуказанного закона[18, с.120].

Все другие политические общественные движения, в частности такие, как политическая организация, политическое движение, утрачивают право самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности с момента вступления в силу п. 1 ст. 36 указанного Закона. Согласно п. 1 ст. 46 Закона о политических партиях, п. 1 ст. 36 вступает в силу через два года со дня его официального опубликования т.е. с 14 июля 2003 г.

Участие в избирательном процессе - одно из важнейших направлений деятельности партии в демократической стране. Первые партии в современном их понимании, появляются в тесной связи с возникновением и развитием национальных избирательных систем и парламентаризма. Однако характеристика современных партий как «машин для выборов» справедлива лишь до известной степени. Их функции и аспекты деятельности значительно шире, чем задачи достижения победы на выборах. Необходимо выделять такие признаки политической партии, как длительность и непрерывность ее функционирования, сложившаяся структура партии с регулярной связью между местными и общенациональными органами, нацеленность партийных функционеров, как на общенациональном, так и на местном уровнях на «вхождение» во власть, на ее удержание, на реализацию через нее партийной программы, забота о своих сторонниках и последователях, принятие мер для обеспечения широкой «народной поддержки»[23,с.23].

Закон о партиях не запрещает политическим партиям создавать избирательные блоки, которые обладают правом выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты (п. 5 ст. 33).

В условиях трансформации российской политической системы одной из наиболее сложных и противоречивых проблем является поиск нового типа взаимоотношений между властью и партиями как ключевыми участниками политического процесса, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Значение этой проблемы особенно велико в условиях, когда российская партийная система, находящаяся на стадии становления и развития еще достаточно слаба и неустойчива.

Многопартийность является важным свидетельством укрепления демократических основ государства, обеспечения политических прав и свобод его граждан. С участием партий формируется представительный и законодательный орган государственной власти - парламент[15, с. 23].

Развитая многопартийность способствует структурированному выражению интересов и политической воли избирателей и политическому структурированию самого избирательного корпуса. Партии являются частью системы обратной связи между органами представительной власти и населением страны. Без них «невозможны ни проведение политики большинства, не защита позиций меньшинства»[77, с.123].

Сегодня в условиях возрастания роли политических партий в российском политическом процессе значительно возрастает роль и влияние на процесс формирования демократического государства и принятие политических решений прежде всего парламентских партий, которым удалось сформировать свои депутатские фракции в нижней палате Федерального Собрания Российской Федерации - Государственной Думе.

Необходимо отметить, что институт современной российской многопартийности весьма неоднороден. Одни партии являются продуктом кризиса традиционной идеологии, другие появились в результате распада официальных партийных структур, третьи - благодаря новым правилам выборов, четвертые - вызваны необходимостью удовлетворения корпоративных интересов элиты и т.д. Однако в любом случае они отражают реальные социально-политические процессы, происходящие в обществе[77, с.124].

Вместе с тем, «направление общественной эволюции в современной России во многом принципиально отличается от процессов развития в европейских и североамериканских обществах. Процесс реформирования в России все больше убеждает, что результатом его станет не формирование общества близкого по своим социальным характеристикам, а напротив идет становление общества, в котором просматриваются очень глубокие классовые различия. В этих условиях политические партии в России вполне вписываются в логику общего политического процесса, могут оказаться востребованными»[27, с.230].

На становление института многопартийности серьезно воздействует другой не менее важный институт - институт выборов. В обновленной России прошло три цикла избирательных кампаний, и каждый из них оказал существенное влияние, как на состояние партийного строительства в стране в целом, так и на политическое положение той или иной партии.

В современных условиях принятие в 2001 г. Федерального закона «О политических партиях» стало политико-правовой основой для формирования многопартийной системы в России.

Подготовка к выборам депутатов Госдумы в настоящее время характеризуется трансформацией института многопартийности в соответствии с требованиями этого закона.

Действующее федеральное избирательное законодательство инкорпорирует положения Федерального закона от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях», который внес принципиальные изменения в субъектный состав участников выборов и характер их деятельности как на федеральном, так и на региональном уровне. На этой основе складывается правовой тандем федерального избирательного законодательства и законодательства о партиях, который обеспечивает существенное усиление влияния политических партий, прежде всего парламентских партий, на формирование основных направлений внутренней и внешней политики, представительный характер институтов публичной власти, развитие открытого характера государства и гражданского общества, а также политической открытости партий Целый ряд положений новых федеральных законов касаются существенного повышения роли и ответственности политических партий в избирательном процессе[27, с.230].

Кроме политических партий в избирательной кампании вправе принимать участие избирательные блоки. Что касается избирательных блоков, то в избирательном законодательстве появилось много нового. Избирательный блок в отличие от предыдущих выборов может состоять только из трех составляющих. Три либо две политические партии вправе образовать союз для совместного участия в избирательной кампании, также союз могут образовать политическая партия с одной или двумя общероссийскими общественными организациями.

Ряд положений новых федеральных законов существенно изменил характер участия в выборах политических партий, в том числе парламентских политических партий. Так, регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии[77, с.123], если по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы федеральные списки кандидатов этих политических партий, избирательных блоков были допущены к распределению депутатских мандатов.

Восьмая глава Федерального закона «О политических партиях» определяет критерии, в соответствии с которыми партия признается участвующей в выборах. В случае если в течение 5 лет после создания партии ее участие в выборах не соответствует установленным критериям, такая политическая партия подлежит ликвидации

Законом предусматривается порядок и размеры финансирования партий за счет средств федерального бюджета. Последнее осуществляется при условии, что выдвинутый этой партией либо избирательным блоком, в состав которого входила политическая партия, федеральный список кандидатов на выборах депутатов Госдумы получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Вместе с тем, необходимо отметить, что закон о политических партиях был принят без достаточно широкой общественной дискуссии, в отсутствие которой он способен больше обслуживать интересы объединений, голосовавших за него в Госдуме, нежели иных общественных организаций и групп интересов разнообразных социальных слоев.

В итоге, как считают некоторые исследователи[19, с.13] этим законом решается задача отсечения партий-однодневок, но не безыдейных номенклатурных партий.

Таким образом, несмотря на все сложности и трудности, сегодня в России идет процесс развития полноценной партийной системы, то есть переход от партий-однодневок, создаваемых под выборы, к сложившимся партиям, функционирующим в течение ряда лет, от партий лидерских - к программным, от партий московских - к имеющим развитую сеть региональных отделений.

1.2 Характеристика участия политических партий в российском избирательном процессе 2011-2012гг.

В конце 2011 г. российская партийная система пребывала в плачевном состоянии. Она насчитывала всего семь политических партий, а попытки создания новых партий успеха не имел1. При этом, как показали выборы в Государственную Думу 2011 г., две партии («Патриоты России» и «Правое дело») практически не пользовались поддержкой избирателей (менее 1%) [27, с.89].

Такая ситуация обусловлена тремя факторами. Это, во-первых, неудачная концепция Федерального закона «О политических партиях», предусматривающего в качестве главного критерия дееспособности партии ее численность. Во-вторых, изменения, внесенные в этот закон в 2004-2005 гг.: увеличение критерия численности с 10 до 50 тыс., требование представлять в регистрирующий орган список членов и др. В-третьих, репрессивная правоприменительная практика. Так, проверки численности политических партий проводились в 2006 г. безо всякого регламента, с привлечением сотрудников органов внутренних дел. Впоследствии вновь создаваемые партии неизменно получали отказы в регистрации, и часто на весьма сомнительных основаниях. Можно добавить и четвертый фактор - ухудшение избирательного законодательства (повышение заградительных барьеров, ужесточение правил регистрации кандидатов и партийных списков и др.) вкупе с усилением репрессивной правоприменительной практики на выборах.

В 2008-2010 гг. по инициативе Д.А. Медведева предпринимались некоторые попытки исправить ситуацию (поэтапное снижение критерия численности до 45, а затем до 40 тыс.; выделение одного-двух мандатов партиям, набравшим от 5 до 7%; право непарламентских партий раз в год выступать в органах законодательной власти всех уровней, а также участвовать в работе Центральной и региональных избирательных комиссий), однако такие робкие меры не могли существенно улучшить положение.

В конце 2011 г. картина кардинально изменилась. Важную роль сыграло развернувшееся после выборов в Государственную Думу протестное движение: в требования массовых митингов были включены такие пункты, как регистрация оппозиционных партий и принятие демократического законодательства о партиях. Еще более важным стимулом стал, на мой взгляд, не вполне удачный результат «Единой России» на выборах 4 декабря 2011 г.: несмотря на высокий уровень фальсификаций, партия получила, по официальным данным, менее 50% голосов. Этот «провал» показал, что прежняя стратегия власти, направленная на минимизацию числа партий и придание им нишевого характера (возможность мобилизовать поддержку лишь ограниченных слоев избирателей), себя исчерпала: ее сломал выдвинутый А.А. Навальным лозунг «Голосуй за любую другую партию». Добавился и ряд других обстоятельств: в частности, решение ЕСПЧ от 12 апреля 2011 г. - о том, что ликвидация Республиканской партии России не соответствовала международным стандартам, - по сути, поставило под сомнение и законодательство о политических партиях.

В этих условиях руководство страны приняло радикальное решение: снизить планку численности политической партии сразу в 80 раз (с 40 тыс. до 500 человек). Одновременно были отменены требования к минимальной численности региональных отделений партий6(на тот момент - 400 членов для более чем половины регионов и 150 для остальных).

Такое решение, безусловно, должно сыграть положительную роль в плане обеспечения права граждан на объединение в политические партии, развития политического плюрализма и многопартийности, повышения конкурентности выборов. В то же время нетрудно догадаться, что столь резкий разворот объясняется прежде всего сменой тактики в кремлевской стратегии «управления демократией»: «нишеваямалопартийность» заменяется курсом на распыление оппозиционных голосов между большим числом разнообразных партий.

Главное, однако, в том, что принятый в результате реализации декабрьской инициативы президента Федеральный закон от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ устранил лишь два существенных препятствия для развития политических партий. Все остальные сохранились.

Прежде всего - остается возможность ликвидации партии по причине недостаточной численности. Этот пункт - богатейший источник злоупотреблений, к тому же он ставит партии в зависимость от органов исполнительной власти, проверяющих их численность. Добавим обязанность политической партии представлять в государственные органы список членского состава, что позволяет осуществлять давление на членов оппозиционных партий. Осталось и множество возможностей для вмешательства органов власти во внутренние дела партий (в том числе под предлогом защиты прав членов партии, пусть даже сами они такой защиты не требуют) [41, с.27 ].

Сохранились широкие и расплывчатые основания для отказа политическим партиям в регистрации, создающие возможности для произвола и дискриминации (два подпункта пункта 1 статьи 20):

а) положения устава политической партии противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам;

г) федеральным уполномоченным органом установлено, что содержащаяся в представленных для государственной регистрации политической партии документах информация не соответствует требованиям настоящего Федерального закона.

В последние годы именно эти положения (а не недостаточная численность) использовались Минюстом для отказов в регистрации вновь создаваемых политических партий. Так, у Партии народной свободы (ПАРНАС) были обнаружены противоречия ее устава закону «О некоммерческих организациях» (сработал подпункт «а»), а также то, что в представленных ею документах членами партии значится небольшое число людей, умерших до проведения учредительного съезда, несовершеннолетних или не зарегистрированных на территории соответствующего региона (сработал подпункт «г») [41, с.25].

Понятно, что при горячем желании всегда можно найти противоречия между одним многостраничным документом и десятком других многостраничных документов. Что касается несоответствия закону информации, содержащейся в партийных документах, то практика Минюста свидетельствует, что и здесь о соразмерности нарушения и санкции речи не идет: основанием для отказа может стать даже одно-единственное несоответствие.

Правда, среди новшеств, внесенных упомянутым законом, есть положение, позволяющее в случае выявления нарушений не отказывать партии в регистрации, а приостанавливать ее регистрацию до устранения выявленных нарушений. Однако это положение сформулировано таким образом, что Минюст имеет полную свободу выбора: независимо от количества и степени тяжести нарушений одним партиям отказать в регистрации, к другим же отнестись более снисходительно; сроки для исправления нарушений - тоже оставлены на усмотрение Минюста.

Легко предвидеть, что отношение регистрирующего органа к разным партиям не будет одинаковым. Понятно, что в условиях, когда в течение года заявки на регистрацию подают около десятка партий, их документы можно проверять очень тщательно. Если же количество заявок достигает нескольких десятков или даже сотен, всех проверять с пристрастием не станут. Наверняка будут зарегистрированы десятки партий, не являющиеся серьезной политической силой, а значит, не страшные для власти. Но велика вероятность, что значимым политическим проектам (а таких не может быть много) по-прежнему будут отказывать в регистрации. Однако с точки зрения количественных показателей все будет в порядке: зарегистрировали сто партий, отказали всего пяти - ну не умеют они писать устав, а мы не виноваты

Не урегулирована должным образом процедура государственной регистрации изменений, вносимых в учредительные документы партии, а также в сведения о партии, содержащиеся в ЕГРЮЛ. Дело в том, что Федеральный закон «О политических партиях» был принят раньше Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». После принятия последнего в закон о партиях были внесены некоторые изменения, но полностью в соответствие с законом о регистрации он приведен не был. В законе о партиях сохранилось нерасчлененное понятие «регистрация политической партии», тогда как в «регистрационном» законе разделены регистрации создания, преобразования, ликвидации, внесения изменений в учредительные документы и внесения изменений в сведения, содержащиеся в ЕГРЮЛ. Именно эта неурегулированность позволила Росрегистрации в 2005-2006 гг. фактически заблокировать деятельность Республиканской партии России, что впоследствии было дезавуировано ЕСПЧ [41, с.26].

Резко снизив минимальную численность политической партии, законодатели оставили неизменными другие нормы, вполне вписывавшиеся в концепцию «принуждения к массовости», но превращающиеся в анахронизм в новых условиях.

Так, сохраняется сложный порядок создания партии, включающий образование и регистрацию оргкомитета, регистрацию партии и последующую регистрацию региональных отделений. Особенно неадекватным выглядит требование обязательной государственной регистрации региональных отделений партии: при том, что в отделении может быть всего три члена, а средняя численность отделений партии в 500 членов составит от 6 до 12 человек, отделения вынуждены будут обзаводиться бюрократическим аппаратом для обслуживания всех функций юридического лица - с соответствующими расходами.

Одним из явно показушных нововведений является изменение периодичности отчетов перед Минюстом (сведения о количестве отделений и их численности, а также об участии в выборах) с ежегодной до одного раза в три года. При этом сохранена гораздо более обременительная ежеквартальная финансовая отчетность партии и ее региональных отделений перед избиркомами.

Стоит также отметить, что, несмотря на декларируемую в течение десятка лет цель - укрупнение партий, - в Федеральном законе «О политических партиях» не предусмотрен удобный механизм объединения партий. На практике для объединения нескольких партий нужно было, чтобы все они, кроме одной, самоликвидировались, а их члены вступали в оставшуюся партию в индивидуальном порядке. Именно так была создана «Справедливая Россия». Другой вариант - самоликвидация всех партий и создание объединенной партии формально заново; так возникло «Правое дело». В обоих реализованных случаях объединение проходило под патронажем администрации президента, и вряд ли подобные слияния могли произойти неадминистративным путем. Позднее оказалось возможным объединять партии на основе Гражданского кодекса РФ, что, однако, не отменяет необходимости предусмотреть соответствующий механизм в законе о политических партиях, поскольку политические партии являются субъектом в первую очередь публичного, а не частного права.

Объединению партий прежде способствовала также возможность создавать на выборах избирательные блоки. Она была отменена в 2005 г., что явилось еще одним препятствием для развития партийной системы. Сейчас, когда создаются десятки новых партий, восстановление возможности их блокирования на выборах представляется совершенно необходимым. При этом, я полагаю, не обязательно возвращаться именно к модели избирательных блоков, которая имеет существенные недостатки и на практике не часто приводила к созданию подлинно межпартийных коалиций, - могут быть рассмотрены и иные варианты, в частности модель соединения списков.

Помимо обновления закона «О политических партиях» было изменено и избирательное законодательство, что окажет несомненное влияние на развитие партийной системы. Наиболее значительным изменением (Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ) является отмена сбора подписей в поддержку как партийных списков, так и кандидатов, выдвинутых любыми политическими партиями. Формально эти новшества направлены на облегчение участия партий в выборах, однако в реальности они будут не столько способствовать свободному развитию партий, сколько стимулировать создание бизнес-проектов по торговле правом выдвижения кандидатов. Хорошо известно, какие коллизии случаются при регистрации по подписям - при большом желании можно забраковать подписи у любого кандидата. Кроме того, даже при снижении числа требуемых подписей с 2 до 0,5% (что предусмотрено тем же законом) возникает парадоксальная ситуация: на выборах мэров крупных городов (более 100 тыс. избирателей) и законодательных органов крупных регионов (2-3 миллиона избирателей и более) по одномандатным округам требуется собрать более 500 подписей - на ограниченной территории и в ограниченное время, в то время как для создания политической партии нужно иметь 500 человек, проживающих на территории всей страны[82].

Поэтому освобождение всех партий от сбора подписей избирателей является, по моему мнению, более сильным стимулом для создания партий, чем собственно либерализация партийного законодательства. Даже у местных политиков может возникнуть соблазн создать собственную партию - хотя бы для того, чтобы не заниматься сбором подписей. Ну а в ходе избирательных кампаний неизбежно появится спрос на услуги по партийному выдвижению кандидатов, поэтому неудивительно, что бизнес-проекты по обеспечению этого спроса предложением начали расти как грибы.

Дополнительный вклад вносят дискриминирующие самовыдвиженцев положения Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ, восстановившего губернаторские выборы. Допускать самовыдвижение на этих выборах или нет - отдано на усмотрение региональных законодателей, и в большинстве регионов решено - не допускать. Но даже там, где самовыдвиженцам открыли дверь, им надо собирать не только подписи муниципальных депутатов (как и партийным кандидатам), но и подписи избирателей, причем в количестве 0,5-2% от их списочного числа. Учитывая, что в законе сохранены положения, предусматривающие ликвидацию политических партий, не принимавших участия в определенном количестве выборов, вновь созданные партии постараются отметиться на всех выборах, до каких сумеют дотянуться, - в первую очередь по партийным спискам (тем более что это не потребует особых усилий). В результате число участников выборов может чрезмерно возрасти, что затруднит избирателям выбор и будет препятствовать прохождению в представительные органы партий, имеющих поддержку избирателей, близкую к 5-7%.

Таким образом, освобождение всех партий от сбора подписей в целом скорее затруднит развитие настоящих партий, нацеленных на реальное представительство политических интересов российских граждан.

Еще одним тормозом для развития партийной системы может оказаться федеральный закон, предусматривающий проведение основной части выборов не дважды, а единожды в год (если он всё же будет принят8). Поскольку партии развиваются в основном от выборов к выборам, сокращение частоты проведения выборов неизбежно замедлит процесс их развития.

В СМИ активно обсуждается информация о создании почти двух сотен оргкомитетов новых политических партий. Однако при этом часто забывают, что и прежде в оргкомитетах недостатка не было - их образование не требовало больших усилий и по старой версии закона. Так, по данным, размещенным на сайте Минюста 4 июня 2012 г., за период с 6 июля по 21 декабря 2011 г. (то есть еще до объявления партийной реформы) было создано 19 оргкомитетов политических партий. Разумеется, объявление о реформе, а затем и быстрое принятие соответствующего закона стимулировали образование большого числа оргкомитетов. По тем же данным Минюста, за период с 22 декабря 2011 г. по 28 февраля 2012 г. (когда законопроект был принят в первом чтении) появилось 30 оргкомитетов, с 28 февраля по 2 апреля (когда закон был подписан президентом) - 48 оргкомитетов, с 4 апреля по 29 мая - 75 оргкомитетов10. Еще 25 штук - в последующий месяц.

Еще в апреле нынешнего года Аналитическое агентство ЦКП-В, проанализировав информацию о 107 оргкомитетах, пришел к выводу, что только 17 из них можно рассматривать предназначены для удовлетворения каких-то потребностей их создателей, либо являются чисто коммерческими проектами (в частности, создание партий «под ключ» на продажу)[85]. Позднее аналитики обратили внимание, что ряд оргкомитетов был образован, чтобы «застолбить» привлекательные и/или памятные названия и тем самым заблокировать создание партий с такими именами. Конечно, далеко не все из двух сотен заявленных проектов будут реализованы. Часть отсеется на первом же этапе, не проведя учредительного съезда. Другие получат отказы в регистрации - из-за неудачного (т.е. не соответствующего требованиям закона) названия, недостатков устава или иных документов. Третьи не смогут в течение полугода зарегистрировать 42 региональных отделения.

Первые итоги регистрации позволяют оценить успешность двух ее начальных этапов. За период с апреля по начало июля 2012 г. Минюст зарегистрировал 26 новых политических партий, 19 из них к 20 июля получили право участвовать в выборах. Исходя из этих данных можно предположить, что к 2013 г. количество партий, прошедших полный цикл регистрации и получивших право участвовать в выборах, скорее всего, составит чуть меньше сотни [79].

Однако гораздо важнее не то, сколько у нас будет политических партий, а каковы перспективы превращения этих партий в серьезную политическую силу. Чтобы оценить эти перспективы, полезно обратиться к опыту формирования и функционирования российской многопартийности в 2001-2006 гг. - с учетом отличий того периода от нынешнего.

Одним из таких отличий является то обстоятельство, что создаваемые в 2001-2003 гг. партии должны были сразу дебютировать на выборах в Государственную Думу (либо пропустить цикл). До декабря 2003 г. региональные выборы по партийным спискам не были обязательными, и за весь период 2001-2003 гг. такие выборы прошли лишь в трех субъектах РФ. Сейчас ситуация иная. Даже если частота основных выборов сократится до одного раза в год, что уменьшит возможности новых партий постепенно «набирать вес», то и в этом случае до выборов в Госдуму предстоят единые дни голосования с большим числом региональных и муниципальных выборов в 2013, 2014 и 2015 гг.[78]. Напомним, что по ныне действующему законодательству обязательно проведение выборов по партийным спискам не только в региональные парламенты, но и в представительные органы городских округов с населением не менее 30 тыс. человек, а также иных городских округов и муниципальных районов, где эти органы насчитывают не менее 20 депутатов.

В связи с этим возможны две крайние стратегии для политиков, создающих новые партии. Первая - активно участвовать в региональных и муниципальных выборах, приобретая опыт и добиваясь максимально возможного успеха, чтобы к 2016 г. сформировать имидж успешной партии, который на выборах в Госдуму позволит привлечь популярных лиц в список, деньги спонсоров, а также внимание СМИ[13]. Вторая - до 2016 г. не участвовать ни в каких кампаниях и выйти на думские выборы в качестве абсолютно нового игрока, надеясь обратить эту новизну в свою пользу. В этом случае они могут сейчас не спешить создавать свои партии.

Какая из двух стратегий окажется более успешной, зависит от многих обстоятельств, которые трудно предусмотреть заранее. Прежде всего - от того, как будут меняться в ближайшие годы настроения электората. Но не менее важны также настроение и поведение власти. Если сохранится линия на исключительную поддержку «Единой России» и губернаторам по-прежнему будут спускать «плановые показатели» (к тому же завышенные) в виде процентов, которые «Единая Россия» должна получить на выборах, шансы новых партий на региональных выборах будут невысоки.