Правотворческая деятельность субъектов РФ

Для утверждения начал правовой государственности определяющее значение имеют положения Устава о высшей ценности человека, его прав и свобод, о разделении властей, прямом действии Устава и иных правовых источников, действующих на территории автономного округа.

Устав (Основной закон) автономного округа в соответствии с основами гражданского общества, формируемого в нашей стране на основе конституционных норм и положений о высшей ценности человека, его прав и свобод, гарантирует гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим или временно пребывающим на территории автономного округа, равенство независимо от расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, происхождения, пола и иных признаков. Данные гарантии получают свое развитие в законах автономного округа. В качестве примера можно привести Закон автономного округа “О противотуберкулезной помощи и защите населения от туберкулеза” от 18 июня 1998 года № 27. Часть 5 статьи 2 указанного закона установила равное право для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в получении бесплатной экстренной помощи в противотуберкулезных учреждениях на территории автономного округа. И это далеко не единичный пример.

Права и свободы человека и гражданина, установленные общепризнанными принципами, нормами международного права и Конституцией Российской Федерации, непосредственно действуют на территории автономного округа и могут быть ограничены только федеральным законом. Законы и нормативные правовые акты, издаваемые органами государственной власти автономного округа, органами местного самоуправления в автономном округе, не могут отменять или умалять права и свободы человека и гражданина (ст. 11 Устава).

Характерной особенностью автономного округа является то, что на его территории установлены дополнительные права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации для граждан из числа коренных малочисленных народов Севера и этнических общностей. Подобное положение официально закреплено в Уставе автономного округа и его законодательстве.

Уставом (Основным законом) автономного округа предусмотрена квота для коренных малочисленных народов Севера на выборах в представительный орган государственной власти автономного округа. Данная квота составляет 3 депутатских мандата из 21. Кроме того, квота существует и в органе исполнительной власти.

Органы государственной власти автономного округа не имеют права вводить ограничения на хозяйственную и предпринимательскую деятельность, свободное перемещение товаров, услуг, информации и финансовых средств, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, предусматривающих обеспечение безопасности, защиту жизни и здоровья людей, охрану природы и сохранение культурных ценностей, включая особо охраняемые природные территории, культовые объекты коренных малочисленных народов Севера, этнических общностей.

В соответствии с началами федерализма (равноправие субъектов федеративных отношений, территориальная целостность, единое гражданство, единая система государственной власти, разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами и т.д.), закрепленными Конституцией Российской Федерации, автономный округ является равноправным субъектом данных отношений, его статус закреплен ст. 5, 11, 65 и 66 Конституции России и не может быть изменен, иначе как по взаимному согласию между автономным округом и Российской Федерации. Статья 3 Устава (Основного закона) автономного округа устанавливает, что территория автономного округа “...является неотъемлемой составной частью территории Российской Федерации” Устав (Основной закон) ЯмалоНенецкого автономного округа // Красный Север. 15 января 1999 года. Спецвыпуск.. Однако, на протяжении ряда лет не прекращаются попытки оспорить конституционный статус автономного округа как равноправного субъекта федерации. Прежде всего, подобные попытки исходят со стороны органов государственной власти Тюменской области.

Спор между тюменской стороной и автономными округами, номинально входящими в состав Тюменской области, закончился принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации 14 июля 1997 года.

Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил тот факт, что вхождение автономного округа в состав Тюменской области не аннулирует его статуса как равноправного субъекта Российской Федерации, но в полной мере сохраняет его. Суд указал на правовые признаки, обеспечивающие автономному округу гарантии защиты его статуса и дающие основу для самостоятельного существования. Конституционный Суд указал границу полномочий органов государственной власти области, за которую они не имеют право перейти.

Конституционный Суд Российской Федерации создал основу для равноправного сотрудничества между областью и автономным округом, которую можно свести, прежде всего, к общим интересам населения автономного округа и области. Постановление Суда не установило в этой сфере приоритета органов государственной власти Тюменской области и верховенства тюменских законов над окружными. Касаясь вопроса о распространении властных полномочий выборных органов государственной власти Тюменской области на территорию автономного округа, Суд только в общей форме высказался за такую возможность. При анализе положений Постановления Конституционного суда и части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации можно предположить, что решение данного вопроса лежит в плоскости двухи многосторонних договоров и соглашений.

В своем постановлении Конституционный Суд дал множество указаний, свидетельствующих о необходимости заключения органами государственной власти автономного округа и Тюменской области полномасштабного договора о сотрудничестве и взаимоотношениях. Именно в подобном договоре могли бы быть оговорены все аспекты отношений, взаимная передача тех или иных функций друг другу, которые не нарушали бы статус автономного округа как равноправного субъекта Российской Федерации.

По мнению некоторых авторов “..при разработке и заключении договоров между органами государственной власти областей, края и автономных округов необходимо формировать нормы таким образом, чтобы они не противоречили положениям уставов всех заинтересованных субъектов Российской Федерации, они могут развивать их, дополнять, но в контексте положений уставов, иначе подобные договоры не смогут действовать и не выполнят своего назначения” (49, 112).

Хотелосьбызаметить, что эффективные отношения между автономным округом и областью могут развиваться лишь в том случае, если областное и окружное законодательство, их уставы будут взаимосогласованы и приведены в соответствие с Конституцией Российской Федерации. В отношении ЯмалоНенецкого автономного округа можно сказать, что такая работа уже давно идетв начале 1999 года был принят новый Устав (Основной закон) автономного округа, в котором были учтены все замечания и пожелания, высказанные Конституционным Судом Российской Федерации в своем известном Постановлении.

Идеологические и политические характеристики конституционного строя Российской Федерации “...включают в себя признание идеологического и политического разнообразия, многопартийности, равенства общественных организаций перед законом” (31, 67)

. К сожалению, в новую редакцию Устава (Основного закона) автономного округа не вошла статья, устанавливающая права общественных объединений на территории автономного округа. В прежней редакции такие права были закреплены. Согласно статье 5 Устава (Основного закона) автономного округа 1995 года (старая редакция) политические партии, профсоюзные, молодежные, религиозные и иные общественные организации и массовые движения, зарегистрированные на территории автономного округа в порядке, установленном федеральным законом, через своих представителей, избранных в органы государственной власти автономного округа и органы местного самоуправления в автономном округе участвовали в управлении государственными и общественными делами автономного округа Устав (Основной закон) ЯмалоНенецкого автономного округа // Красный Север. 1995. октябрь № 41..

Однако, невключение соответствующих норм в новую редакцию Устава (Основного закона) автономного округа не умаляет прав общественных объединений на территории автономного округа. Данные права осуществляются в соответствии с федеральным законодательством, более того, законами автономного округа общественные объединения наделены дополнительными правами.

Так, одним из участников отношений, регулируемых законодательством автономного округа о рыболовстве и ведении рыбного хозяйства на территории автономного округа признаны общественные объединения (в том числе объединения коренных малочисленных народов Севера), которые наделены правами по охране и использованию рыбохозяйственных ресурсов, сохранению и восстановлению качества рыбохозяйственных водоемов, проведению общественной экологической экспертизы Закон ЯмалоНенецкого автономного округа «О ведении рыбного хозяйства в водоемах ЯмалоНенецкого автономного округа от 18 июня 1998 года № 18 // Сборник законов ЯмалоНенецкого автономного округа в области недропользования, землепользования и природоресурсного регулирования. Салехард: Государственно-правовой отдел администрации ЯмалоНенецкого автономного округа, 1998. С. 31.

. Одна из статей закона “О ведении рыбного хозяйства в водоемах ЯмалоНенецкого автономного округа” обязывает государственные органы учитывать предложения общественных объединений при осуществлении мероприятий по охране рыбных ресурсов. Окружной закон “О недрах и недропользовании” обязывает проводить согласование с общественными объединениями коренных малочисленных народов Севера при предоставлении земельных участков для недропользования. Закон “Об особо охраняемых природных территориях ЯмалоНенецкого автономного округа” установил следующие права общественных организаций: оказание содействия государственным органам в осуществлении мероприятий по организации, охране и использованию особо охраняемых территорий. Государственные органы при осуществлении этих мероприятий обязаны учитывать предложения общественных объединений. Общественные организации, их объединения при этом могут создавать общественные фонды поддержки государственных заповедников, национальных парков и других особо охраняемых природных территорий.

Хотелось бы сказать и том, как федеральныйпринцип разделения влстей осуществляется в данной субъекте. Сущность ямальской модели разделения властей состоит в том, что данная система носит в целом несбалансированный и ассиметричный характер в пользу исполнительной власти, представленной в автономном округе губернатором, и ее доминирующей роли в общественной, политической и экономической жизни региона, с очевидной слабостью законодательной власти автономного округа. Так, статья Устава, устанавливающая основные полномочия Государственной Думы автономного округа не содержит в себе нормы, которая давала бы представительному органу государственной власти автономного округа право осуществлять контрольные функции за соблюдением окружного законодательства. Правда, в Устав включена статья, (ст.47 “Контрольные полномочия Государственной Думы автономного округа”), которая в целях осуществления полномочий контроля за исполнением законодательства автономного округа и договоров, заключенных губернатором автономного округа от имени автономного округа, дает право Государственной Думе автономного округа направлять запросы по их выполнению в Уставный суд автономного округа, орган исполнительной власти автономного округа, органы местного самоуправления в автономном округе, организациям, независимо от их организационно-правовых форм, должностным лицам, общественным объединениям.

Характеристика правотворчесмкого потенциала ЯмалоНенецкого автономного округа будет не полной, если не упомянуть о нормативной правовой системе автономного округа и правотворческом процессе, развивающемся на его территории.

По Конституции (Основному закону) Российской ФедерацииРоссии 1978 года (с изменениями на 10 декабря 1992 года) автономные округа имели право принимать нормативные акты (решения), в отличие от, скажем, республик в составе Российской Федерации. Однако в ходе проведения поэтапной конституционной реформы, с момента принятия Конституции России 1993 года автономные округа стали равноправными членами “семьи” субъектов Российской Федерации и получили право иметь собственное законодательство, осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам собственного ведения, а также по вопросам совместного ведения с Российской Федерацией (часть 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В статье 73 Конституции России говорится: “Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти”.

С 1994 года на Ямале развернулась широкомасштабная нормотворческая деятельность по принятию собственного законодательства. Так, в период работы Государственной Думы автономного округа 1 созыва (1994-1996 г.г.) было принято более 40 законов, а за два года деятельности Государственной Думы автономного округа нового (второго) созыва проработано и принято более 130 законов автономного округа и 441 постановление (по данным на июнь 1998 года) (27, 32).

Несмотря на столь бурную законотворческую деятельность, нормотворческая активность автономного округа развивается в едином конституционном русле, до сих пор по мотивам незаконности или неконституционности не был оспорен в суде, Конституционном Суде Российской Федерации или отменен Президентом России ни один закон автономного округа. Этот факт говорит о многом.

Приоритет в законотворческой деятельности в автономном округе отдается:

установлению статуса автономного округа;

основам осуществления государственной власти;

основам избирательной системы;

экономической основе существования региона;

взаимоотношениям между органами государственной власти автономного округа и органами местного самоуправления;

порядку использования природных ресурсов;

вопросам социальноэкономического развития.

Законы автономного округа принимаются, главным образом, по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Можно привести ряд примеров: Закон “О библиотечном деле и обязательном экземпляре документов”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 27 мая 1998 года; “Об архивном фонде Ямало-Ненецкого автономного округа и архивах”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 28 ноября 1996 года; Закон “О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 18 декабря 1996 года и т.д.

На наш взгляд, подобное происходит ввиду того, что Конституция Российской Федерации не определила конкретные сферы ведения своих субъектов, а ее статьи 71 и 72 составлены так, что практически любую сферу общественных отношений или отрасль права можно объявить, если уж не сферой полного ведения Российской Федерации, то сферой совместного ведения России и ее субъектов. В частности, на основании пункта “а” статьи 71 Конституции Российской Федерации возможно принятие федеральных законов по любым вопросам, в том числе и по вопросам, которые субъекты федерации относят к собственному ведению. Принятые федеральные законы, в соответствии с частью 2 ст. 4 и ч. 1 ст. 76 Конституции России, будут иметь верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации, состоящей согласно ч. 1 ст. 5 Конституции из территорий субъектов Российской Федерации, а на основании пункта “а” статьи 72 Конституции России, в случае противоречия законодательства субъектов федерации соответствующему федеральному закону, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вынуждены будут приводить свои законы (которые, как они возможно считали, были приняты по предметам собственного ведения субъектов Федерации, т.е. по ст. 73 Конституции России) в соответствие с ним.

Налицо коллизия между ст. 73, ч.4 и ч.6 ст. 76 и п. “а” ст. 71, п. “а” ст. 72, частями 1, 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации

Несомненным является то, что данный механизм закладывался федеральным законодателем преднамеренно для того, чтобы всегда иметь под рукой рычаг воздействия на “строптивых”. Однако парадокс ситуации заключается в том, что, как раз, “строптивые” субъекты Российской Федерации спокойно игнорируют установленные препятствия

Страдают, как всегда, самые законопослушные. Данный механизм действенен только при наличии сильных исполнительной и президентской власти, сильной судебной власти, а, поскольку, в настоящее время ни того, ни другого, ни третьего нет, то это, не более чем, профанация, препятствующая осуществлению регионального законотворчества.

Законотворчество субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения всегда сталкивается с вопросами: могут ли приниматься законы и иные нормативные акты субъектов федерации по вопросам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов (Устав (Основной закон) автономного округа отвечает на этот вопрос положительно); могут ли федеральные законы по предметам совместного ведения применяться непосредственно без соответствующих региональных законов; каков механизм учета позиций субъектов Российской Федерации при разработке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения (например: Федеральный Закон “О северном оленеводстве” был принят без учета замечаний автономного округа, которые неоднократно направлялись в Федеральное Собрание, хотя именно для нашего округа, этот вопрос является животрепещущим, в автономном округе стадо северных оленей насчитывает более 500 тыс. головсамое большое в мире). Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство на эти вопросы четкого ответа дать не могут.

Субъекты Российской Федерации должны обладать реальными возможностями участия в правотворческом процессе по предметам совместного ведения, в частности иметь своих представителей в Государственной Думе Российской Федерации, которые могли бы участвовать в работе ее комитетов и давать разъяснения по существу вносимых субъектами Российской Федерации поправок. Также необходимо скорейшее принятие федерального закона, регламентирующего процесс законотворчества на уровне Российской Федерации.

Вопрос о том, могут ли субъекты федерации принимать свои законы по предметам совместного ведения до принятия соответствующих федеральных законов, как нам кажется, требует положительного ответа, поскольку многие вопросы на местах требуют оперативного нормативного правового регулирования, не дожидаясь, пока у федерального законодателя дойдут руки.

Вопросы действия федеральных законов на территории субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения должны, по нашему мнению, решаться так, как это произошло с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, т.е. путем установления общих принципов или основ, конкретизировать которые субъекты федерации могут в своих законах.

При этом, хотелось бы выразить мнение о том, что практика решения указанных и иных вопросов с помощью заключения договоров между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации является порочной и недопустимой. Как могут договариваться на равных, заведомо не равные стороны часть и целое? По сути дела, это ведет к установлению конфедеративных отношений и нарушению принципов федерализма. Воспользовавшись временной слабостью центральной власти, некоторые субъекты федерации вырвали у нее полномочия, которые по Конституции, ни коим образом, им переданы быть не могут, в частности, полномочия, относящиеся согласно статье 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации. В качестве примера можно привести договоры с Татарией, Башкирией и Якутией. При этом, у некоторых регионов нет практически никаких шансов заключить такой договор, это относится и к автономному округу. Подобная практика помогает решать сиюминутные текущие проблемы, но в конечном счете ведет к ослаблению правовой системы Российской Федерации и свидетельствует об отсутствии стратегии строительства федеративных отношений и развития государственности России.

Реализуя предоставленное Конституцией России право на законодательную деятельность, органы государственной власти автономного округа издают законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся различных сфер жизни автономного округа. Нормативную правовую систему автономного округа составляют нормативные правовые акты автономного округа и нормативные правовые акты органов местного самоуправления в автономном округе. При этом, нормативные правовые акты органов местного самоуправления должны приниматься в соответствии с федеральными законами и законами автономного округа.

“Нормативными правовыми актами автономного округа являются: Устав (Основной закон) автономного округа, законы автономного округа, постановления Государственной Думы автономного округа нормативного характера, постановления губернатора автономного округа, договоры и соглашения, заключенные автономным округом с Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации” Ст. 60 Устава (Основного закона) ЯмалоНенецкого автономного округа // Красный Север. 15 января 1999 года. Спецвыпуск..

Устав (Основной закон) и законы автономного округа составляют законодательство автономного округа .

Автономный округ самостоятельно осуществляет правовое регулирование по предметам ведения автономного округа, по вопросам, находящимся вне предметов Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия федеральным законам нормативных правовых актов органов государственной власти автономного округа, принятых по предметам собственного ведения автономного округа, действует нормативный правовой акт автономного округа.

Государственная Дума автономного округа в соответствии с федеральными законами принимает законы автономного округа по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. До принятия федеральных законов, регулирующих вопросы по предметам совместного ведения, Государственная Дума автономного округа, в случае необходимости, вправе принимать по ним законы автономного округа, не противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, законодательству автономного округа, договорам и соглашениям автономного округа. При принятии в последующем федеральных законов, регулирующих вопросы совместного ведения, принятые ранее по ним законы автономного округа приводятся в соответствие с этими федеральными законами, а противоречащие им отменяются Государственной Думой автономного округа.

В Ямало-Ненецком автономном округе давно делаются шаги в сторону укрепления правовой федерации. Сформирована дееспособная законодательная и исполнительная власть, пользующаяся поддержкой населения округа. За прошедшие года практически удалось завершить процесс оформления законодательной системы автономного округа. Как положительный момент следует отметить, что за это время было принято более 130 законов, регулирующих различные сферы общественной жизни и хозяйственной деятельности на территории автономного округа.

Был принят пакет законов, обеспечивающих гарантии социально не защищенных групп населения округа, пакет законов, регулирующих недропользование на территории округа, отношений собственности, охраны окружающей природной среды, местного самоуправления.

Что касается правотворческого потенциала Республики Башкортостан, то об этом будет сказано ниже. Правотворческая деятельность Республики и ее соотношение с правотворческой деятельностью Российской Федерации требует более детального рассмотрения, чему и посвящается следующий параграф.

Глава 3. Правотворческие взаимосвязи федерации и ее субъектов.

3.1. Соотношение правотворческой деятельности РФ и субъекта федерации Республики

Башкортостан.

Республика Башкортостан является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики.

Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Государственная власть в Республике Башкортостан осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
Высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Республики Башкортостан является Государственное Собрание-Курултай-Республики Башкортостан. Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из 120 депутатов и избирается сроком на пять лет.
3 августа 1994 г. был подписан договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан". Согласно Договору признавалось право Республики Башкортостан самостоятельно решать проблемы связанные с государственным устройством, собственностью, бюджетом, законодательством, судоустройством, международной и внешнеэкономической деятельностью.
24 декабря 1993 г. была принята Конституция Республики Башкортостан, в которой республика провозглашена суверенным демократическим государством, которое строит свои отношения с Российской Федерацией на основе двусторонних договоров и соглашений.
Хотелось бы подчеркнуть, что законодательство субъекта не должно противоречить федеральному законодательству.
Согласование законодательств субъектов РФ с федеральными законодательными актами, обозначенное руководством страны в качестве приоритетной задачи в сфере федеративного строительства, является перманентным процессом. Это обусловлено развитием федерального законодательства, социально-экономических, политических и иных условий жизни общества, вследствие чего Госдума принимает большое количество законов, в том, числе и в сфере совместного ведения. Естественно, законодательство субъектов должно соответственно реагировать на эти коррективы. Конституционное законодательство разрешает всевозможные коллизии между нормативными актами разного уровня в пользу федеральных. Госсобранием Республики Башкортостан проделана большая работа, направленная не только и не столько на механическое приведение в соответствие законодательных актов, сколько на гармоничное развитие с учетом новаций федерального законодательства. По состоянию на 1 апреля 2004 года республиканским парламентом либо изменены, либо признаны утратившими силу 464 нормативных правовых акта и работа в этом направлении активно продолжается.

Нареканий на темпы привидения в соответствие с федеральными республиканских законодательных актов, которые бы имели достаточную аргументацию, нет. Единственный орган, принимающий окончательное решение на предмет соответствия или несоответствия законов республики является Верховный суд РБ. На сегодняшний день в рассмотрении Верховного суда Башкирии таких дел нет. Без внимания не остается ни одно из обращений, исходящих от прокуратуры, и в случаях их обоснованности, вносятся своевременные изменения.

Однако, необходимо обратить внимание, что в российских средствах массовой информации время от времени появляются комментарии федеральных чиновников разного уровня о якобы имеющемся противоречии законодательства Республики Башкортостан федеральному законодательству.

Так, 30 марта 2004 года в информационном агентстве РОСБАЛТ в сети Интернет был помещен материал, в котором было приведено заявление руководителя Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Башкортостан Ришата Кильмякова о том, что в Башкортостане действуют 100 нормативных правовых актов, не соответствующих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Вызывает недоумение позиция отдельных федеральных чиновников по вопросам согласования федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. Особо следует отметить, что некомпетентность проявляется чиновниками, которые по долгу службы обязаны владеть ситуацией в регионах, где они работают. В соответствии с гражданско-процессуальным законодательством факт противоречия нормативного правового акта субъекта Российской Федерации федеральному законодательству может быть установлен только судом. Между тем, на сегодня в производстве Верховного Суда Республики Башкортостан находится только одно дело, связанное с противоречиями республиканского закона федеральному законодательству, которые уже устранены принятым 25 марта 2004 года Государственным Собранием законом.

Следует учитывать, что процесс совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации является постоянным, что обусловлено принятием федеральных законов по вопросам совместного ведения. В то же время, задачу, поставленную Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным в 2000 году о согласовании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, Республика Башкортостан выполнила согласование республиканского и федерального законодательства в Башкортостане завершено.

Так, 3 ноября 2000 года Государственное Собрание Республики Башкортостан приняло Закон Республики Башкортостан "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан". 3 декабря 2002 года принятием Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Башкортостан» фактически была завершена начатая весной 2002 года по инициативе Президента Республики Башкортостан  конституционная реформа. Обновленная редакция Конституции Республики Башкортостан содержит целый ряд принципиальных положений, направленных на дальнейшую гармонизацию взаимоотношений с федеральным центром, оптимизацию государственного устройства внутри республики, более четкое распределение полномочий между ветвями власти и представляющими их органами государства, укрепление демократии при осуществлении публично-властных функций, расширение прав и свобод человека и гражданина.
Кроме того, законодательство Ресублики постоянно развивается, дополняя пробелы илинесовершенства федерального законодательства.

В 2003 году более чем 23 тысячам многодетных семей в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О государственной поддержке многодетных семей» были предоставлены льготы в оплате жилья, коммунальных услуг, газа, электроэнергии, топлива. За последние 2 года объем этих льгот увеличился в 1,8 раза и составил 32,1 млн. рублей.
Республиканский Закон «О ветеранах войны, труда и Вооруженных Сил» был принят в октябре 1994 года еще до принятия соответствующего Федерального закона. Башкортостан является одним из субъектов Российской Федерации, в наиболее полном объеме реализующих законодательство о социальной защите ветеранов. При этом объемы предоставляемых в соответствии с республиканским законом льгот существенно превышают льготы, предусмотренные Федеральным законом. По сравнению с нормами федерального законодательства республиканским Законом значительно расширена и категория граждан, которым предоставляются права и льготы. Численность дополнительных категорий составляет более 205 тыс. человек. А всего льготами в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О ветеранах…» пользуются более 737 тыс. граждан республики, в том числе около 30 тысяч инвалидов и участников Великой Отечественной войны. В соответствии с Законом Республики Башкортостан «О социальной защите инвалидов» в 2003 году инвалидам были предоставлены льготы более чем на 530 млн. рублей, рост к 2002г. составил 23,4 процента.
В 2004 году предстоит напряженная и значительная правотворческая работа по приведению республиканских законов в соответствие с федеральными. Федеральное законодательство развивается динамично, особенно в области регулирования общих принципов организации органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления. Так, в связи с внесением изменений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» предстоит работа по обеспечению их реализации на местах. Парламент самым серьезным образом готовится к созданию необходимой нормативно-правовой базы формирования и организации эффективной работы системы муниципальных образований. В соответствии с федеральным законодательством, до 1 ноября 2005 года система местных органов власти должна уступить место муниципальным образованиям, и уже в 2004 году по словам Председателюя Государственного Собрания Курултая Республики Башкортостан К. Б. Толкачева предстоит принять порядка 70 соответствующих законов. Необходимо по каждому муниципальному образованию принять отдельный закон с описанием административных границ.

Кстати, в Республике Башкортостан нет пока закона и об административной границе республики. Видимо, тоже есть необходимость подумать над этим, законодательно закрепить ее, демаркировать, естественно, согласовав это с соседями. Это необходимо сделать хотя бы во избежание возможных дискуссий и спекуляций в дальнейшем. Предполагается активизировать работу и по внесению законодательных инициатив в Госдуму , так до конца апреля планируется рассмотреть 4 проекта федеральных законов с последующим направлением для прохождения в Госдуму.

Уже в 2004 году планируется внести изменения в Конституцию, об этом говорится и в ежегодном Послании Президента РБ Муртазы Губайдулловича Рахимова

3.2. Роль Президента в правотворческой деятельности.

Главой и высшим должностным лицом Республики Башкортостан является Президент Республики Башкортостан.
Согласно Конституции Республики Башкортостан Президент представляет Республику Башкортостан в отношениях с Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти Республики Башкортостан, органами местного самоуправления, общественными объединениями, другими организациями и должностными лицами и при осуществлении международных и внешнеэкономических связей.
Президент Республики Башкортостан гарантирует реализацию прав и свобод человека и гражданина, защищает экономические и политические интересы Республики Башкортостан, обеспечивает законность и правопорядок на ее территории. Вот почему роль Президента в правотоврческой деятельности огромна.

Анализ законодательства РФ показывает, что полномочия по регулированию наиболее значимых вопросов общественных отношений осуществляет высшее должностное лицо субъекта Федерации.
Так, Президент Респблики Башкортостан определяет основные направления социально экономического развития Республики.
Роль Президента в правотоврческой деятельности заключается втом,что он обнародует законы Республики Башкортостан либо отклоняет их;

вносит законопроекты в Государственное Собрание Республики Башкортостан;
представляет Государственному Собранию Республики Башкортостан программы социально экономического развития Республики Башкортостан;
Для реализации сових полномочий, он вправе участвовать в работе Государственного Собрания Республики Башкортостан, вносить в Государственное Собрание Республики Башкортостан предложения о внесении изменений и дополнений в постановления Государственного Собрания Республики Башкортостан либо об их отмене.
Большое значение также имее то, что именно он издает указ о досрочном прекращении полномочий (роспуске) Государственного Собрания Республики Башкортостан (53, 137).
Немаловажная роль в правотворческой деятельности заключается в том, что Президент РБ подписывает договоры и соглашения от имени Республики Башкортостан и назначает и отзывает полномочных представителей Республики Башкортостан при органах государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, которые также могут заниматься првотворчеством.
Необходимо подчеркнуть, что согласно Конституции РБ, Президент Республики Башкортостан при осуществлении своих полномочий обязан соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Конституцию РБ и законы Республики Башкортостан, исполнять указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.
Президент Республики Башкортостан на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Конституции и законов Республики Башкортостан издает указы и распоряжения, контролирует их исполнение.
Акты Президента Республики Башкортостан, принятые в пределах его полномочий, обязательны к исполнению на территории Республики Башкортостан.

Президент обладает законодательной инициативой, но сам закон принимается исключительно Госсобранием. Однако принятый закон Республики Башкортостан направляется в семидневный срок для подписания Президенту Республики Башкортостан.Президент Республики Башкортостан обнародует закон либо отклоняет его в течение четырнадцати дней с момента поступления закона.
Если Президент Республики Башкортостан в течение четырнадцати дней с момента поступления закона отклонит его, то Государственное Собрание Республики Башкортостан в установленном законом порядке вновь рассматривает данный закон. Если при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан, он не может быть повторно отклонен Президентом Республики Башкортостан и подлежит обнародованию Президентом Республики Башкортостан в течение семи дней.

Большое значение имеет то, что законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Республики Башкортостан, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета Республики Башкортостан, рассматриваются Государственным Собранием Республики Башкортостан по представлению Президента Республики Башкортостан либо при наличии заключения Президента Республики Башкортостан, представляемого в Государственное Собрание Республики Башкортостан в течение одного месяца.

3.3. Пути совершенствования правотворческой деятельности.

В юридической литературе констатируется установление Конституцией 1993 года качественно новой правовой основы нормотворческой   деятельности   субъектов   РФ : во-первых, расширены полномочия  субъектов   РФ , соответственно произошло и увеличение объема их  правотворческой  компетенции; во-вторых, официально признаны такие акты, как областные законы; в-третьих, обеспечен приоритет нормативного правового акта  субъекта   РФ  перед федеральным законом в сфере исключительного ведения  субъекта ; в-четвертых, сохранены и укреплены единые конституционные основы правовой системы в масштабах Федерации.

Таким образом, в  субъектах   РФ  в связи с принятием Конституции  РФ  1993 года развернулась  правотворческая   деятельность .

К сожалению, законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда -- просто неработающие документы. Как справедливо отмечает Т.Н. Рахманина, «… региональному правотворчеству присущи еще многие недостатки: не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая -- а зачастую и неадекватная -- связь формы и содержания нормативного материала».

Данные проблемы обусловлены рядом факторов, среди которых: во-первых, региональный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых, элементарное отсутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что определенные преимущества в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют республики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную деятельность. Кроме того, в качестве препятствия для действенного правотворчества субъектов РФ отметим и нормативное несовершенство процедуры принятия законов.

К настоящему времени существенно изменился характер и объем правотворчества в Российской Федерации, выражающийся, в частности, в перераспределении правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в интересах прежде всего, последних, получающих большие возможности для участия в формировании правовой системы России.
Возрастание роли правотворчества субъектов Федерации обусловлено объективной тенденцией децентрализации российской государственности, утверждением в ней подлинно демократических начал. А это возможно лишь тогда, когда члены Федерации не только имеют широкие полномочия в сфере правотворчества, но и активно их используют.
Правотворчество субъектов Российской Федерации направлено, с одной стороны, на решение задач, стоящих перед Федерацией, а с другой -- на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего региона.
Процесс правотворчества в субъектах Российской Федерации осуществляется в разных формах и проходит сложно, противоречиво.

Проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии и прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого правового акта.

Российской Федерации» установлено, что «проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях». В приведенной норме выражена важность и необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности.
Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен в основных законах

Процесс формирования правовых систем субъектов РФ должен опираться на научно обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Планирование законодательной   деятельности  в  субъектах   РФ  должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами  субъектов  Федерации разграничения компетенции  правотворческих  органов. Очень важно, чтобы субъекты РФ не превышали своих законодательных полномочий и не планировали принятие актов по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации, или же дублирующих федеральные законы.
Правильно поступают те субъекты, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности.

Планированию работы по подготовке проектов законов и иных нормативных актов посвящен Закон Республики Башкортостан «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан».

Вряд ли оправданным является имеющее место в некоторых субъектах РФ издание нормативных актов по мелким, узким проблемам. К тому же они нередко противоречат друг другу. К негативным явлениям относится и то, что положениям многих законов присуща декларативность, отсутствие механизма их реализации. Не всегда разрабатываются научные концепции важнейших законопроектов.
В нормативных актах редко встретишь примеры, свидетельствующие об использовании достижений смежных наук.
Некоторые субъекты РФ стремятся закрепить за собой полномочия, расширяющие их правовой статус, устанавливая приоритетность своих нормативно-правовых актов перед федеральными.
Существенным недостатком правотворческой деятельности может быть названа малая ориентация законодателя на объективные закономерности регулируемых законом отношений. Это проявляется, как отмечает С. В. Поленина, в стремлении нормотворческих органов субъектов Федерации, исходя из субъективного фактора -- желания максимально быстро перейти к рыночным отношениям, ограничиваться в принимаемых законах и подзаконных актах чисто рыночным правовым механизмом в сфере экономики и социальной жизни, не принимая в расчет монополизм производителей.
Контроль за ходом выполнения законов осуществляется слабо или носит формальный характер, что не способствует росту правотворческой и правоприменительной практики как в масштабах России, так и в ее субъектах. Низким уровнем характеризуется правосознание и правовая культура населения. В этом одна из причин неэффективности многих уже принятых законов.
К недостаткам правотворческой работы в субъектах Российской Федерации следует отнести:
-- перегруженность планов правотворческой деятельности;
-- поспешность в работе по подготовке новых законов;
-- отсутствие тех или иных необходимых этапов работы (например, подготовки справок о действующей правовой регламентации, об опыте других субъектов, о зарубежном делопроизводстве, разработке научной концепции проекта, необходимых плановых выкладок и т. д.).
В целях гармонизации законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством необходимо осуществить целую систему мер. По мнению Ю. Тихомирова, нужно выделить:
а) четкое определение объема законодательного регулирования по линии субъектов РФ с учетом динамики общественных отношений;
б) активное и целенаправленное использование законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне (в том числе и совместно);
в) согласование программ законодательной деятельности;
г) одобрение Советом Федерации модельных законодательных актов для субъектов РФ -- как «вслед» за федеральными законами, так и для их нормативной ориентации по предметам исключительной законодательной компетенции;
д) систематический обмен правовой информацией, проведение консультативных семинаров и т. п.
Необходимо разработать механизм, препятствующий субъектам Федерации принимать законы, противоречащие федеральному законодательству, а также законы, в которых содержались бы запреты на вторжение субъектов в компетенцию Федерации.
Необходимо существенно улучшить координацию законотворчества Российской Федерации и ее субъектов, осуществлять согласование планов и программ законодательной деятельности, взаимный обмен информацией о судьбе вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания законодательных инициатив, а также заключений на проекты федеральных законов, полнее использовать механизм согласования, предусмотренный ст. 85 Конституции РФ.
Несомненно, что эффективности правотворчества субъектов РФ способствовало бы принятие именно федерального закона, предусматривающего механизм приведения законов и иных актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

Заключение.

Главной задачей на сегодняшнем этапе развития государства остается сохранение стабильности и единства, в первую очередь, внутри федерации. Именно поэтому поиски правовых и политических способов устранения существующих противоречий в законодательстве Федерации и ее субъектов, прежде всего на уровне основных законов, представляются чрезвычайно актуальными.

Указанная проблематика особенно актуальна в разрезе двух основных направлений современного федерализма: решения проблемы противоречий в межнациональных отношениях и демократизации государственного устройства, являющейся, в том числе, одной из гарантий защиты прав и свобод граждан.

Дальнейшее развитие сотрудничества между различными нациями и народностями в рамках единого государства, всяческое противодействие сепаратизму и национализму, находящим, к сожалению, свое отражение и на конституционно-правовом уровне, должно стать первоочередной политической и правовой задачей государства в области развития федеративных отношений. Поэтому решение правовых, политических и экономических задач, возникших в период реформирования всего государственного строя, создание целостной и непротиворечивой конституционноправовой системы, в которой гарантируются права и интересы Федерации и ее субъектов, единые права и свободы человека и гражданина, должно стать повседневной заботой органов государственной власти, наделенных соответствующими конституционными правами и обязанностями.

Существующая Федерация далека от совершенства, более того, количество противоречий, правовых и политических коллизий отнюдь не уменьшилось с принятием Конституции 1993 г. и заключением множества договоров с республиками и другими субъектами Российской Федерации. Кризис российской государственности находит свое отражение и в конституции республики, стремящейся к одностороннему изменению своего статуса. Политические процессы, происходившие в республике Башкортостан, в направлении достижения всеобщей национальной и территориальной независимости, могут в дальнейшем привести к преобладанию конфедеративных тенденций и даже распаду России. Преградой для этого должна стать устойчивая политика экономического, социального и культурного возрождения России, всестороннее сближение различных политических и национальных сил через развитие сотрудничества и взаимопомощи на основе приоритетных политических мероприятий по мирному разрешению возникающих противоречий.

Список использованной литературы.

1. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.// Российская газета от 25 декабря 1993 года.

2. Конституция Республики Башкортостан от 24 декабря 1993 г. // Российская газета от 29 декабря 1993 года.

3. Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г. // Собрание законодательства РФ от 16 октября 1995 г., №42, ст.3921.