Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности

В последние годы в Российской Федерации осуществляется интен-сивный правотворческий процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стра-не реформ и совершенствования действующего законодательства.

Термином «правотворчество» в юридической науке обозначается процесс создания правовых норм Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2001. - С. 268.. Создание норм права неразрывно связано с государственной властью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров в юридической литературе, тем не менее полагаю, что для уяснения понятия «правотворчество» необходимо дать определение понятия «правовой акт».

В юридической литературе имеется множество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных при-чин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основной причиной этого явля-ется сложность явления, которое мы называем правовым норматив-ным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один из видов актов органов власти и должностных лиц Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Cep.ll. Право. - 1998. - № 5. - С. 29-30..

А.В. Малъко считает, что термин «правовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомер-ное, совершаемое с намерением создать, изменить, прекратить конк-ретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые послед-ствия); к правовым актам следует отнести результаты как правомер-ных, так и противоправных действий. К правомерным актам относят-ся также воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприме-нительных актах, договорах и иных документах Малько А.В. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления // Го-сударство и право. -- 2000. -- № 5. -- С. 11..

Под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внеш-нее словесно-документально оформленное выражение воли, отра-жающее первое или второе. Правомерный акт-документ - это надле-жащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содер-жательных элементов правовой системы -- юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных ре-шений лиц Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. -- М., 1982. -- С. 192..

Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В. Лаза-рев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.), имеется некоторое различие при определении понятия «правовой акт» Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. -- М., 1967; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. -- М., 1970; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в со-циалистическом обществе. -- М., 1972; Матузов Н.И. Правовая система и лич-ность. -- Саратов, 1987; Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. -- 1990. -- № 3; Конституция, за-кон, подзаконный акт / Под ред. Ю.А. Тихомирова-- М., 1994; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. -- М., 1995; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. -- М., 1997; Керимов Д.А. Законодательная техни-ка. -- М., 1997; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. -- 1998. -- № 35; Баглай М.В. Конституционное право Россий-ской Федерации. -- М., 1998; Общая теория государства и права. Академи-ческий курс. Т.2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. -- М., 1998; Пигол-кин А.С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. -- М., 1999; Осинкин В.Н., Скачкова А.Е. Организа-ция и методика надзора за законностью правовых актов законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджет-ной сфере: Учеб. пособие. -- СПб., 2001; Мурашин А.Г. Прямое правотворче-ство. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. - 2001. - №2.. Но в основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, оп-ределение понятия правого акта дает С.С. Алексеев: «Правовой акт -- это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлени-ем, институтом прямой демократии), имеющий официальный харак-тер и обязательную силу, выражающий властное веление и направлен-ный на регулирование общественных отношений» Алексеев С.С. Указ. раб. -- С. 74..

Правовые акты имеют большое юридическое и практическое зна-чение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют раз-личную сферу влияния, внешнюю форму и разное конкретное внут-реннее содержание.

Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Рос-сийской Федерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 49. -- Ст. 5506. понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в опре-деленной форме правотворческим органом в пределах его компетен-ции и направленный на установление, изменение или отмену право-вых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п.1.3 Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Россий-ской Федерации» разъяснил: «Под нормативным правовым актом по-нимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправле-ния или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (пра-вила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рас-считанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -- 2003. -- № 3..

В отличие от нормативного правового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характера или ненорма-тивным правовым актом.

Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для при-менения нормативного правового акта недостаточно только его при-нятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а опре-деленные акты федеральных органов исполнительной власти и нор-мативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юри-дическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных орга-нов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных орга-нов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 22. -- Ст. 2663. и Федеральным конституционным зако-ном от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1997. -- № 51. -- Ст. 5712..

Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истече-нии 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения кон-фиденциального характера и не подлежащие в связи с этим офици-альному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Порядок государственной регистрации закреплен Правилами под-готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни-тельной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов феде-ральных органов исполнительной власти и их государственной регис-трации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304) Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1997. -- № 33. -- Ст. 3895..

Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты фе-деральных органов исполнительной власти издаются в виде постанов-лений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию под-лежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила -- форму нормативных правовых актов. Однако имеются мно-гочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но кото-рые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опуб-ликованию, данные в названном указе.

Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в пре-делах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопреде-ленного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.

Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предпи-сание индивидуально конкретной направленности, имеющий разо-вое применение, создающий обязательные последствия.

К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от воз-никновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.

Правовые акты ненормативного характера отличаются следующи-ми признаками:

такие акты носят индивидуальный характер (например, о назна-чении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);

действия правовых актов исчерпываются однократным приме-нением;

носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;

они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до све-дения заинтересованных лиц или органов;

акты могут быть направлены на организацию исполнения реше-ний вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти;

могут быть акты, координирующие решения вышестоящих го-сударственных органов;

имеют обязательные последствия.

Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во ис-полнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. -- М., 1991. -- С. 40..

В зависимости от содержания правового акта документы подраз-деляются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконные акты); правоприменительные акты (документы, содержащие индиви-дуальные властные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Вер-ховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей Малько А.В. Категория «Правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. -- 2000. -- № 5. -- С. 12-13..

Основным определяющим фактором качества правового акта явля-ется его юридическая сила. Это самый четкий определитель места пра-вового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Ме-сто конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.

Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе «Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:

в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;

в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и за-коном официальной классификации;

в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция - закон - указ - постановление - распоряже-ние - приказ и т.д.);

в установлении иерархической соподчиненности актов государ-ственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;

в определении оснований и рамок принятия того или иного пра-вового акта, его основного содержания;

в признании правового акта, нарушающего установленные юри-дические зависимости, нарушающим законность и теряющим юри-дическую силу. Для этого существует набор специальных средств: при-остановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.

Классификация правовых актов по их юридической силе, сложив-шаяся в теории права, выглядит следующим образом:

по силе правовых актов -- Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;

по субъектам, их издавшим -- правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.

В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховен-ствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являют-ся исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законода-тельство, составляющее правовую систему.

Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, феде-ративные отношения. Федеральный конституционный закон прини-мается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конк-ретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим право-отношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отно-шения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по воп-росам исключительного ведения России и ее совмес-тного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализу-ются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реали-зации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ пред-писания подлежат опубликованию в целях доведения содержания вла-стного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.

Другой большой группой актов, регулирующих общественные от-ношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и ор-ганов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.

Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят офици-альный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительно-го органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выража-ют государственную волю; влекут правовые последствия.

Подзаконные акты выносятся в виде: постановления -- решения, имеющего нормативный характер; распоряжения -- решения по опе-ративным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.

Правовые акты органов местного самоуправления также относят-ся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов предста-вительных органов местного самоуправления более высока, чем юри-дическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.

Правотворческий процесс, равно как и зако-нотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 За-кона о прокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотвор-ческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обла-дающие правом законодательной инициативы, соответствующего и ни-жестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об от-мене или о принятии законов и иных нормативных актов только «...при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов» Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федера-ции». -- М, 1996. - С. 36. То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта пра-вотворчества.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безоснователь-ным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекраще-ния либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государ-ственной власти необходимость в регулирующем воздействии на об-щественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества -- принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

Объект правотворчества -- это требуемое государственной влас-тью регулирующее воздействие на определенные общественные от-ношения путем принятия нормативного правового акта. Другими сло-вами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежа-щей реализации обеспечить достижение целей государственной влас-ти Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. И.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2001. - С. 278.. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотвор-честве «государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, дол-жны быть в определенной степени отличные и мотив правотворче-ства, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определе-ны ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.

С формальной точки зрения законодательный процесс представ-ляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура право-творческой деятельности -- это обязательный, строго последователь-ный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обес-печивающий принятие нормативно-правового акта.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного про-цесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу Гузнов А.Г., Кененов А.Л., Рождественская Т.Э. Современный законода-тельный процесс: основные институты. - Смоленск, 1995. -- С. 77..

Выделяются четыре основные стадии зако-нодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (за-конодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.

И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт -- это завершающее звено и непосредственный юридический результат пра-вотворческой деятельности Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах Со-ветского государства // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 30.. При этом правотворческий процесс внеш-не выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт -- это самостоятельный элемент правовой системы.

Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое ре-гулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.

Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. Бу-дет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, кото-рые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.

Вообще же в теории государства и права правотворчество понима-ется как «...форма государственной деятельности, направленная на со-здание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену» Нерсесянц B.C. Проблемы обшей теории права и государства. - М., 1999. - С. 307.. Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, «выработка и утверждение новых правовых норм» Там же. - С. 309.. А.Б. Венгеров полагает, что «...законотворчество - особый вид пра-вотворчества, направленный на создание законов в точном, формаль-ном смысле слова как актов высшего законодательного органа» Венгеров А.Б. Теория государства и права. -- М., 1998. -- С. 494..

В Российской Федерации существует три основных формы право-творчества: «... принятие нормативных актов органами государствен-ной власти, непосредственно путем референдума, заключение различ-ного рода соглашений, содержащих нормы права» Нерсесянц B.C. Указ. раб. -- С. 310..

Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. Поэто-му отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество - одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае проти-воречия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении суще-ствующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В ко-нечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (право-творческая деятельность) является формально-юридическим выраже-нием законотворческой функции государства.

Все нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначе-ние. Правотворчество - одно из важнейших и, можно сказать, пер-вейших направлений деятельности государства. В России - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъек-тов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по созда-нию права, результаты которой являются показателем цивилизован-ности и демократичности страны, уровня культуры ее народа Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-прак-тическое пособие / Отв. ред. проф. Р.Ф. Васильев. -- М., 2000. -- С. 14.. Из изложенного следует, что правотворчество - одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностя-ми, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регули-рующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения госу-дарственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.

Мотив участия прокуроров в правотворческой деятель-ности можно определить как объективно существующую необходи-мость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действу-ющих и разработке инициативных законов и иных нормативных пра-вовых актов.

Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности со-ставляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие пра-вом законодательной инициативы, соответствующего и нижестояще-го уровней, а также в органы исполнительной власти и органы мест-ного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществ-лении деятельности по изменению, дополнению, отмене или приня-тию законов и иных нормативно-правовых актов.

1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности

Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осу-ществляют деятельность в целях обеспечения верховенства закона, един-ства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и граж-данина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Цель - это мысленное предвосхищение результата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет свою волю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит от объективных закономерностей развития общественных отношений, реальных возможностей субъекта и. применяемых средств Шувалов И.И. Цели и средства в правотворческой деятельности // За-кон. - 2005. - С. 110.. То есть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности вытекают из общих це-лей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должны соответствовать после-дним. Но они не могут полностью совпадать, так как «участие в пра-вотворческой деятельности» является самостоятельной функцией про-куратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

Н.В. Григорьева выделяет следующие цели участия проку-ратуры в правотворческой деятельности: обеспечение единства пра-вовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства; обеспечение эф-фективной реализации проводимых реформ; обеспечение согласован-ности заключений по поступающим проектам нормативных актов ор-ганов законодательной и исполнительной власти; повышение уровня работы по систематизации законодательства Григорьева И.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. -- М., 2003. -- С. 153-154..

В целом, соглашаясь с обозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов, указаний, распоряжений) Ге-нерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначенным целям участия прокуратуры в правотворческой деятель-ности добавить следующие: участие в формировании системы норма-тивных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень пра-вового регулирования общественных отношений (это является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе); всемерное способствование становлению единого право-вого пространства на территории России; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребнос-тям общества и государства; противодействие лоббированию участ-никами правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы вла-сти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие пре-ступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении функции уча-стия в правотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраняе-мых законом интересов общества и государства; обеспечения верхо-венства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативных правовых актов принципам и нормам международного права и международным договорам Рос-сийской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществ-ляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них представляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.

Принцип законности правотворчества -- необходимое условие эф-фективности и самой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшему исполнению нормативных правовых ак-тов -- первичного средства правового регулирования общественных отношений. Законность правотворчества -- одно из проявлений обще-го принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть принципа законности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи «...органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержа-ние принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.

Законность правотворчества означает, что все нор-мативные правовые акты должны строго соответствовать требовани-ям законов, других актов вышестоящих органов власти по своему со-держанию, форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессе участия прокуро-ров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение: законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчества по отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческого процесса; порядок подготовки, обсужде-ния и принятия нормативных правовых актов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена си-стема контроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установ-ленному порядку подготовки и принятия законов и других норма-тивных актов является залогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций и направлений деятельнос-ти органов прокуратуры.

Принцип единства означает, что все территориальные и специали-зированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятель-ность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального про-курора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его ком-петенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и под-лежат исполнению соответствующими органами и должностными ли-цами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вы-шестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функции участия в право-творческой деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Участие в правотворческой деятельности осуществляется на осно-ве принципа централизма. В ст.129 Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятель-ности российской прокуратуры -- принцип централизма: все прокуроры, кроме Генераль-ного прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вы-шестоящим и всех прокуроров -- Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчи-ненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, рас-поряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы проку-ратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о про-куратуре Российской Федерации.