Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности

Вся совокупность правовых норм, имеющих неравную юридичес-кую силу, подчиняется принципу иерархии. Иерархия норм и принцип их соподчиненности дают возможность определить место этих норм и их роль в системе права, упростить про-цесс согласования и преодоления коллизий, что необходимо для фун-кционирования системы Буше Сильнье Ф. Практический словарь гуманитарного права / Пер. с фр. - М., 2004. - С. 145.. Место, занимаемое нормой в иерархии, зависит от статуса издав-шего эту норму органа - нормативно-правовые акты действу-ют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархичес-кой системе этих органов, тем больше юридическая сила его актов. Из этого правила есть одно исключение, установленное в Конституции РФ в соответствии с федеративным устройством нашей страны. Согласно ч.4 ст.76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веде-ния Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют соб-ственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А согласно ч.6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным пра-вовым актом субъекта России, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ, действует правовой акт субъекта РФ. Во всех же других случаях акты субъектов России должны соответствовать актам федеральных органов Конституция Российской Федерации. Ч. 1, 2, 3 и 5 ст. 76..

Система нормативных правовых актов Российской Федерации ус-танавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента, а также постановлениями Правительства и иных феде-ральных органов исполнительной власти. В субъектах РФ система нормативных актов устанавливается конституци-ями, уставами, иными законами субъектов Федерации, актами выс-ших и центральных органов исполнительной власти.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется в со-временный период на различных уровнях - федеральном, региональ-ном (субъектов Федерации) и муниципальном. В зависи-мости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на следующие виды: федеральное правотворчество; региональное правотворчество; муниципальное правотворчество.

К субъектам правотворческого процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание того или иного норматив-ного акта, в том числе и закона. В их число могут входить государ-ственные органы, должностные лица, граждане, политические партии, общественные организации и т.д. Кроме того, есть иные субъекты правотворческого (законодатель-ного) процесса, участие которых в законодательной деятельности на-прямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. -- М., 1997. - С. 131.. Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме -- всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, зак-репленном в конституциях и других законах. Как правило, в референ-думе имеют право участвовать все лица, обладающие активным изби-рательным правом.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы: 1) в обязательном порядке участвующие в правотворческом (зако-нодательном) процессе - чье участие в законодательном про-цессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: парламент (его депутаты), палаты, комитеты, ко-миссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до его опубликования; 2) участвующие в нем в силу специфики конкретного нормативного акта (закона) - чье участие в создании какого-то нормативного акта связано со спецификой конкретного правотворческо-го процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (кон-ституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подле-жащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятель-ности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты правотворческого (законодательного) процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/ или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и при-нятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках названного процесса действия, всегда взаи-мосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъекта-ми процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, пред-принимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при заверше-нии всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызы-вающих юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания нормативного акта (закона) Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-прак-тическое пособие. -- М., 2000. -- С. 60-61..

Федеральное правотворчество. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.104 определяет, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, чле-нам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правитель-ству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Рос-сийской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Всего в современной Российской Федерации 723 субъекта права законодательной инициативы, а в США, к примеру, правам законо-дательной инициативы обладают только 532 члена Палаты предста-вителей и Сената.

Законодательная инициатива -- это внесение законопроекта в за-конодательное учреждение в соответствии с установленной процеду-рой Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. -- М., 1997. - С. 105.. Это первая стадия законодательного процесса. Мировой опыт свидетельствует, что субъектами законодательной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государ-ства объективно по своему положению способны установить необхо-димость принятия нормативных правовых актов в соответствии с це-лями, которые стоят перед государственной властью.

Полномочия в области законодательной деятельности у Президента Российской Федерации довольно обширны. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, а также подписы-вает и обнародует законы. Согласно ст.104 Конституции России Президенту РФ принадле-жит право законодательной инициативы, причем Президент РФ мо-жет инициировать рассмотрение не только обычного законопроекта, но и внести предложение о поправках и пересмотре положений Кон-ституции страны (ст.134 Конституции РФ). Важные полномочия закреплены за главой российского государ-ства и на других этапах законодательного процесса. К полномочиям Президента России, связанным с изданием и от-меной подзаконных актов, относится в первую очередь право изда-вать указы и распоряжения. В Основном законе России (ч.3 ст.90) отмечено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указами главы российского государства оформляются, как прави-ло, решения нормативного и индивидуального характера, а распоря-жениями -- решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Указы и распоряжения Президента России обязательны для испол-нения на всей ее территории. Будучи изданы в пределах компетенции РФ, акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (ра-тификации) законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.

Конституция РФ и законодательство не содержат критериев, раз-граничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом РФ, а по каким - Правительством РФ. Не исключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательная инициатива других ее субъектов.

Правительству Российской Федерации для осуществления его полно-мочий предоставлено право законодательной инициативы по всем воп-росам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подго-товленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство может вносить законо-проект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Феде-рального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые за-конопроекты и предложения об их изменениях. Эти отзывы Прави-тельства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно -- на заседаниях соответствующих комитетов, готовя-щих к слушанию законопроекты). Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г. Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 22, - Ст. 2663; 1998. - № 20. - Ст. 2242. Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания акта. Акты Правительства РФ могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведе-ны до сведения населения по телевидению, иными средствами массо-вой информации. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности чело-века и гражданина - не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности чело-века и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обя-зательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подле-жат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).

Статья 95 Конституции Российской Федерации определяет струк-туру парламента России -- Федерального Собрания и численность его палат. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что принятые Государ-ственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федера-ции, который их либо одобряет, либо отклоняет. Конституция РФ предоставила право законодательной инициати-вы не только членам Совета Федерации, но и Совету Федерации в це-лом. Это обстоятельство указывает на особую роль «верхней» палаты парламента в законодательном процессе, как палаты, представляю-щей интересы органов власти субъектов Федерации, т.е. «палаты ре-гионов». Все 450 депутатов Государственной Думы обладают правом зако-нодательной инициативы. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутата-ми, должны быть именными.

Предоставление права законодательной инициативы законодатель-ным (представительным) органом субъектов Федерации мо-жет быть объяснено особенностями федеративного устройства нашего государства.

Право законодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104 Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ права законодательной инициативы «по вопросам их ведения» означает не что иное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя.

Думается, что Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения зако-нопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения ком-петенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти России и орга-нами государственной власти ее субъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголов-но-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уго-ловно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищ-ного законодательства, земельного, водного, лесного законодатель-ства, законодательства о недрах. Иные вопросы, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей ком-петенции, также могут быть предметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлять право законодательной ини-циативы при совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства, судоустройства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.

Региональное правотворчество в зависимости от того, какой влас-тью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, мож-но подразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональное исполнительное правотворчество. Наиболее важным видом регионального правотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ (региональная законодательная де-ятельность) -- правотворческая деятельность по принятию, офици-альному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) РФ Тихомиров Ю.А., Зражевская Л.Д. Правотворчество в области как субъек-та Российской Федерации // Государство и право. -- 1997, -- № 1. -- С. 12-17; Улиско А.Т. Научно-практическая конференция в Саратове: «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации» // Государство и право. -- 1998. - №5. - С. 107-109..

Конституция РФ устанавливает порядок при-нятия федеральных конституционных законов, федеральный законов, законов субъектов Федерации - правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5 ко-торой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою консти-туцию и законодательство. Край, область, город федерального значе-ния, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции уста-навливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законо-дательства Шаламова А.Н. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001. - С. 21-22. . Базу для всего правотворчества в субъектах Федерации (наряду, ко-нечно, с федеральной Конституцией и федеральными законами) состав-ляют их учредительные документы. Для республик -- это их конститу-ции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов -- их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ) Студенкина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Рос-сийской Федерации // Журнал российского права. - 1997. - № 1. - С. 59-60; Щербинина Л.Ф. Законотворчество субъекта Российской Федерации. - Барнаул, 2005. - С. 12-14..

Субъектами законодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются: законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвовать в референ-думе субъекта Федерации.

К исполнительным правотворческим органам субъекта Российс-кой Федерации относятся: высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать следующие пра-вовые акты: конституции (уставы); законы; постановления; иные нор-мативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководи-телей высших органов исполнительной власти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной вла-сти субъектов РФ (правительств, кабинетов мини-стров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагива-ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведом-ственный характер (Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных пра-вовых актов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 904 Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2000. -- № 49. - Ст. 4826.).

Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие проку-роров в правотворческой деятельности в субъектах России предусмотрено региональными правовыми актами. Так, в на-стоящее время конституциями и уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законо-дательной инициативы.

Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, предусмат-ривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется также региональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовых актов и правила нормотворческой техники, на-пример: «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах в Свердлов-ской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской об-ласти», «О Законодательном Собрании Приморского края».

Участие прокуроров в правотворческой деятельности органов за-конодательной власти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, краевой прокурор или специально уполномо-ченные им лица имеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатов без приглаше-ния; в силу ст.81 Регламента проекты заколов края вместе с необхо-димыми материалами в обязательном порядке направляются краево-му прокурору для дачи заключения Шапиро А.Е. Методологические проблемы регионального правотворче-ства // Современные проблемы регионального правотворчества: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. -- Краснодар, 2000. - С. 19..

Органы местного самоуправления и их должностные лица по вопро-сам своего ведения также принимают (издают) правовые акты. Наи-менование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступ-ления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ Мельников Н. Реализация закона об общих принципах организа-ции местного самоуправления в РФ // Законность. -- 2004. -- С. 27-30..

Таким образом, принятие в декабре 1993 г. Конституции Российс-кой Федерации положило начало интенсивному развитию региональ-ного и муниципального правотворчества Самойлова В.Г. Организация прокурорского надзора за соответстви-ем уставов муниципальных образований действующему законодательству // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью право-вых актов: Сб. статей. -- М., 2003, -- С. 122-124..

Генеральный прокурор Российской Федерации принимает довольно активное участие в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, Генеральный про-курор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятель-ности системы прокуратуры РФ и порядок реа-лизации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с орга-низационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено пра-во определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федераль-ным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведом-ственных нормативных актов. Они основываются на положениях Кон-ституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федераль-ных законов, международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, ос-новополагающим вопросам организации деятельности системы проку-ратуры и порядка реализации мер материального и социального обес-печения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов органами, осуществля-ющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируют более узкие направления дея-тельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на осно-вании обобщения материалов прокурорской и следственной практи-ки, результатов конкретных проверок.

Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих пра-вовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит актив-ная роль в обеспечении эффективного функционирования системы орга-нов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, фор-мулируются правила реализации нормативных предписаний, находят вы-ражение оптимальные формы организации работы прокурорских работ-ников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федера-ции (имеются в виду только акты нормативного характера) подразде-ляются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопро-сам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры. Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организаци-онного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлени-ях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппа-рата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генераль-ным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры России, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о по-рядке установления ежемесячных доплат работникам органов проку-ратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного ме-ханизма деятельности органов прокуратуры.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламентиру-ются статус структурных подразделений центрального аппарата Гене-ральной прокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют про-цедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов дея-тельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установ-ленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного след-ствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, явля-ются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания об-щего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по при-менению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обес-печения законности, прав и свобод граждан.

Как видно, Россия обладает единой правовой сис-темой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправ-ления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъек-тах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципаль-ных образований тоже может действовать местная подсистема право-вых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Раз-ные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Одна-ко в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных зако-нов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом со-стоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.

2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности

2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России