Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности

Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Ели-завета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в боль-шей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), ко-торая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обре-ла ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор вхо-дит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактичес-ки перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных» Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. -- М., 1999. -- С. 17.. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанности прокурора в его отсутствие.

В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в пра-вительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления закон-ного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».

Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.

При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфе-ре законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Го-сударственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали посту-пать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная дея-тельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществ-лял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-проку-рор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуще-ствлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнаро-дование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежден-ный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосо-вещательным учреждением Российской империи. Все законы и зако-нодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государ-ственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших са-новников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.

Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел зна-чение главного законосовещательного органа государства Развитие русского права в первой половине XIX века. -- М., 1994. - С. 87. . Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, кото-рые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения вер-ховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмот-рение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов мини-стерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступив-ших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение Учреждение Государственного Совета. -- СПб., 1901. -- Ст. 31, 37, 40.. В цар-ствование Николая II фактически роль главного законосовещатель-ного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утвержде-ния мнения именно меньшинства членов Совета.

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров Полное собрание законов Российской империи (далее -- ПСЗ). -- Т. XXVII. - №20406..

В первые годы царствования Александра I в Учреждении мини-стерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «соб-ственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государ-ственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему фор-мальному условию, присоединяется новое -- прохождение закона че-рез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов -- «вняв мнению Государственного Совета», заим-ствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования по-казывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал власти монарха Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образо-вания и деятельности. -- Ярославль, 1903. -- С. 48.. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в даль-нейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган -- Государственный Совет -- не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Со-гласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение» Свод законов...-- Т. 1. - Ч. 1. Основные государственные законы. - Ст. 49.. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в на-чале XX века: Учеб. пособие. -- Новосибирск, 2000. -- С. 28.. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять за-конодательную инициативу сочетались с обилием законов в дорефор-менном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000 Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущ-ность и эволюция абсолютизма в России). - М., 1975. - С. 223.. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффек-тивным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвус-мысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполне-нием обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурор-ской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сен-тября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немед-ленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-про-курору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судо-производство), однако привело к снижению эффективности проку-рорских протестов и их дальнейшей формализации.

2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение факти-чески нейтрализовало действенность прокурорского надзора.

3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять мини-стру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным ма-териалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики приме-нения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.

4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции под-робные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведо-мостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о ре-жиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные ус-ловия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.

5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось при-влечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями пре-ступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспе-чивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.

6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пре-сечении волокиты и необъективности.

7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать пере-писку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутствен-ными местами империи ГТСЗ. - Т. XXVII. - № 20533..

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руковод-ством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разра-ботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г. Черепанов В.В. Несостоявшиеся государственные реформы М.М. Спе-ранского // Закон и право. -- 1997. -- С. 45-48.. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала цар-ствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких ак-тов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской импе-рии. При его составлении исключались недействующие нормы, уст-ранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по от-раслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 то-мах, объединенных в 8 книгах История отечественного государств и права. Ч. 1.: Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1996. -- С. 258-264..

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на проку-роров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопреде-ленны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным обра-зом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокурату-ры // Государственные управление и право: история и современность. -- Л., 1984. - С. 83.. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал воп-рос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что приме-нение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопро-изводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора отно-сились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стра-жей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, про-куроры осуществляли «...представление общему присутствию губерн-ского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений» Судебные уставы 20 ноября 1864 года. -- СПб., 1866. -- С. 249.. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятель-ность по консультированию не имевших в большинстве своем юри-дического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении из-менений и дополнений в действующие нормативные акты. Впослед-ствии это направление деятельности прокуратуры получило свое даль-нейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чинов-ничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорс-кого надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с ос-новными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении про-курорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде» Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 года // Вестник ЛГУ. -- Сер. 6. -- Вып. 1. - 1986. - С. 81. .

Во второй половине XIX -- начале XX в. развитие системы проку-рорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и ад-вокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом ис-полнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоя-тельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии Казанцев С.М. История царской прокуратуры. -- СПб., 1993. -- С. 154..

Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законо-творческом процессе. Так, после покушения народовольцев на импе-ратора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного по-рядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, по-скольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в дея-тельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмыс-ленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятель-ность администрации нередко выходила за рамки законов даже Рос-сийской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависи-мости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно под-чиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. по-ставила правительство перед необходимостью частичного преобразо-вания политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодер-жавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутрен-них дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«...избранных от населения людей к участию в предварительной разра-ботке и обсуждении законодательных предложений» Верт Н. История советского государства 1900--1991 гг. -- М., 1994. -- С. 36..

6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «...предва-рительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Со-вет, к верховной самодержавной власти» (ст.1) ПСЗ. - Т. XXV. - Отд. 1. - № 26661..

Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Фев-ральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершени-ем краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновле-ния не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обсто-ятельств».

Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции -- Генерал-прокуроров этого периода основывалась на су-ществовавшем законодательстве.

Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд вы-водов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров -- министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выпол-нения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял конт-роль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законо-творчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.

В рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое обра-зование, принимали активное участие в консультировании представи-телей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой де-ятельности, как консультирование субъектов и участников законотвор-ческой деятельности. Уже во времена существовании Российской им-перии работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнару-жения каких-то пробелов или противоречий в действующем законода-тельстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.

В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, при-нимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а так-же экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых про-грессивных взглядов.