Правотворческая деятельность субъектов РФ

План

Введение

Глава 1. Теоретические основы правотворческой деятельности.

1.1. Понятие правотворчество и закон их различия. Понятие правотворчество.

1.2. Сущность правотворческой деятельности субъектов федерации. Виды формы

значение

правотворческой деятельности.

Глава 2. Международные конституционные принципы национально-государственного строительства.

2.1. Историко-правовой аспект проблем народного суверенитета и принципы национальности

в историческом процессе становления субъекта федерации.

2.2. Правотворческий потенциал Республики Башкортостан и ЯНАО.

Глава 3. Правотворческие взаимосвязи федерации и ее субъектов.

3.1. Соотношение правотворческой деятельности РФ и субъекта федерации

Республика

Башкортостан.

3.2. Роль президента в правотворческой деятельности.

3.3. Пути совершенствования правотворческой деятельности.

Заключение.

Введение.

Жизнедеятельность той или иной республики, области, автономного округа находится в прямой зависимости от сущности законов принятых в них, а значит и от правотворческой деятельности.

Правотворчество в региональной области имеет огромное значение для нормального функционирования региона, а взаимодействие центральной и региональной законодательной власти может быть источником как конфликтов, так и источником сбалансированного и позитивного развития того или иного региона, поскольку правотворческая деятельность затрагивает жизненно важные аспекты регионов:

1) экономическую направленности развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов, перспективу развития производственной и социальной инфраструктуру;

2) этническую структуру региона, поскольку законотворчество должно отражать национальную специфику, однако после распада СССР у субъектов федерации, имеющих различный статус в системе ассимитричной федерации оказалась различная степень самостоятельности как политической, так и в сфере законотворчества и правоприменения большого ряда законов регулирующих вопросы налогообложения, взаимодействия с федеральными органами власти и поэтому создавалось основа для внутренних конфликтов в России. Такая ситуация сложилась в Тюменской области, в составе которой находятся два автономных округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий, т. е. существуют три уровня власти: федерация, область, округ;

3) социокультурную сферу;

4) правовую и политическую;

5) экономическую сферу деятельности.

Актуальность проблемы также обусловлена тем, что проблема правотворческой деятельности Ямало-Ненецкого автономного округа и Республики Башкортостан в сравнительно-аналитеской методологии не отражены в современной юридической литературе. Проблема правотворческой деятельности в свете конституционного права рассматривают такие ученые как И. Полянский в призме основ обеспечения единства и ответственности ветвей власти; М. Ф. Маликов исследует проблему системы правотворчества регионов выявив схему исследования в отдельную отрасль региональное право, регионоведение, регионология, регионалистика; А. А. Котенков видит противоречия возникающие в процессе правотворчества между действиями парламента и президентской (исполнительной) властью. Ряд исследователей правотворческой деятельности определяют сущность права и правотворческой деятельности - В. С. Нерсесянц рассматривает право как необходимую форму равенства свободы и справедливости сопоставляя вопрос о необходимости совершенствования правотворческой деятельности.

Цель дипломного проекта - выявить закономерность развития правотворчества в Ямало-Ненецкой автономной области и Республики Башкортостан. Предмет исследования - правотворческий процесс. Гипотеза изучения - сравнительный анализ правотворчества различных регионов позволит предотвратить ошибки в правотворчестве и более объективно оценить и выявить перспективы его совершенствования.

В соответствии с целью и гипотезой исследования определены задачи дипломного проекта:

1. Изучить состояние правотворчества в национальных регионах - Ямало-Ненецком автономном округе и Республике Башкортостан.

2. Выявить противоречия и особенности правотворчества двух регионов: Республика Башкортостан и Ямало-Ненецкий автономный округ.

3. Определить критерии правотворческой деятельности регионов.

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

1.1. ПОНЯТИЕ ПРАВА И ЗАКОН. ИХ РАЗЛИЧИЕ. ПОНЯТИЕ ПРАВОТВОРЧЕСТВА.

Совершенно справедливо М. Ф. Маликов утверждает, что в переходный период от социализма к новому социуму правосознание в первый период находилось в растерянности, а потом было вынуждено адаптироваться к ценностям западного политического и правового либерализма и, конечно не могло иметь «этнического слуха России». Также М. Ф. Маликовым указывается на условия эффективного правотворчества:

а) в настоящее время нет целостно выраженной общенациональной правовой идеологии, которая сегодня проявляется лишь фрагментально;

б) необходимо опираться на достижения общечеловеческой правовой цивилизации, как на западную, так и на восточную традиции права;

в) при этом необходимо ориентироваться на нравственную их сущность, духовность, нравственность является тормозом для правонарушений, правового нигилизма и равнодушия, предохраняет проявления бесчеловечности, жестокости и экстремизма;

г) формировать правосознание и правовую культуру;

д) правотворчество должно отражать потребности социума (общества);

е) правотворчество предполагает религиозно-правовую эмпирию и поликонфессиональность;

ж) органической частью правотворчества является правовая ответственность, формирующая у субъектов и объектов права правовую ответственность;

з) нельзя полностью растворяться в западном правотворчестве, дистанцироваться от него, слегка подражая ему, правотворчество предполагает «меру, не выходя за рамки возможного». Правотворчество предполагает взвешенность, объективность, осторожность;

и) правотворчество предполагает уважение к индивидуальной автономии личности. нельзя ставить коллективные интересы выше личных. Это касается власти и государства.

к) правотворчество - это учет интересов, потребностей не только в целом по России, но особенные национальные, административно территориальные отличия и особенности субъектов федерации, а также признания правотворчества субъектов России;

л) правотворчество предполагает ориентацию на создание гуманного государства, поскольку государство не должно дистанцироваться от общества.

Понятие «правотворческая деятельность» возникла на основе двух понятий: право и творчество. Проанализируем эти две смысловые категории.

Право в философском понимании - это система социальных норм и отношений, охраняемых силой государства (52, 520). Творчество - это деятельность, порождающая нечто качественно новое, никогда ранее не бывшее (, 67. Нередко право и закон отождествляется гражданами для этого необходимо выявить их отличия и сущность. Право относится к числу важнейших социальных ресурсов и фундаментальных ценностей человеческой культуры. «Понятие права - это познанное единство правовой сущности и явления…». Право по представлению С. С. Алексеева предстает перед человеком в трех ипостасях: а) общеобязательных норм, законов, деятельности судебных и иных юридических учреждений - юридических реалий, с которыми человек сталкивается в повседневной жизни; б) особого, сложного социального образования - своеобразной крупной системы в обществе, имеющей свою подсистему и логику; в) явления мирозданческого порядка - одного из начал и проявлений жизни разумных существ, людей (23, 36). Под правом в его различии с законом понимается сущность права - то, что объективно присуще ему, выражает его особенность как социальной нормы и регулятора особого рода и отличает права от неправа (произвола с одной стороны, моральных, религиозных и иных социальных норм с другной стороны), т. е. то, что не зависит от субъективной воли и произвола законодателя (представительной власти) - справедливо считает В. С. Нерсесянц (39, 4). Он также подчеркивает различие закона от права: «под законом в его различии с правом…законную силу принудительно-обязательные правила (нормы)». В. С. Нерсесянц также подчеркивает, что закон может быть и не правовым, если он противоречит сущности права, не соответствует ему, т. е. закон становится антиправовым законом, и таким образом противоправным. М. Ф. Орзих предлагал избрать в качестве исходной категории для теории права «категорию свободы», сущность которой заключается в том, что степень свободы правотворчества определялась в пределах социальной необходимости и объема свободы личности, общности людей в выборе вариантов поведения и пределах юридических возможностей (40, 24). В чем же значение сущности права? В основе сущности права - это принцип формального равенства, это единство трех сущностных свойств права:

- всеобщей равной меры регуляции;

- свободы;

- справедливости.

Это единая субстанция, одно без другого не может быть. Равная мера, свобода и справедливость относится к сфере права, а не морали, нравственности. Свобода индивидуальности проявляется в форме его правосубъектности и правоспособности. Свобода в правовом отношении - это независимость друг от друга и все же подчиненность в отношениях (во взаимодействии, поведении) единой общей норме (равной мере) регуляции. Правовое равенство - это равенство свободных и независимых субъектов права по общему масштабу, единой норме, равной мере.

В социальной сфере равенство - это всегда правовое равенство - это не «уравниловка» как в СССР, а фактическое равенство.

Справедлив или несправедлив закон? Этот вопрос в правовом или неправовом характере закона, его соответствия или несоответствия праву, зафиксированный в Конституции. Такая постановка вопроса не уместна по отношению к праву, поскольку право всегда справедливо и является носителем справедливости в социальном мире. Право справедливо и только так государство и общество признает её ценность. Действовать по справедливости - значит действовать правомерно, соответственно требованиям права. «Уравниловка» и привилегии или иные моральные, нравственные, религиозные, политические, социальные, национальные, экономические и др. интересы, требования не являются справедливыми или правовыми. Ни индивидуальные, групповые, партийные, классовые и др. интересы не могут претендовать на надправовые притязания на справедливость. Право превыше всего этого. Право игнорирует особые интересы и признания.

Право - это государственно-властная общеобязательность того, что официально признается и устанавливается как закон в определенное время и в определенном социальном пространстве - установление правового закона. Эта обязательность - следствие права - общеобязательность как необходимые определения права.

Положение Конституции РФ о высшей ценности прав и свобод человека (ст. 2), о необходимости соответствия (непротиворечия) содержания законов правом и свободам человека (ст. ст. 18, 55) и др. подчеркивают, что правотворчество не должно быть противоречивыми с законом, а закон не вступая в противоречие с правами, т. е. взаимодействовать они должны в единстве, без великих противоречий. Только такое правотворчество эффективно.

Но наряду со всеми этим в Конституции РФ (ч. 3 ст. 17) содержится следующая специальная оговорка: «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Такое законодательное пояснение означает, что в Конституции РФ закреплены естественные права и свободы человека, гражданина и не противоречат правовому принципу формального равенства. Следовательно, в правотворчестве в различных регионах РФ это положение должно юридически законно.

1.2. СУЩНОСТЬ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ. ВИДЫ, ФОРМЫ, ЗНАЧЕНИЕ.

Актуальность таких понятий как правотворчество и правотворческая деятельность обусловлена тем, что в современный период демократизации общества значимость личности - субъекта, народа - субъекта возрастает и появляется условия для активной творческой деятельности, в том числе правотворчестве.

В настоящее время, когда в России идут сложные сдвиги в преобразовании всех сторон социальной жизни, проблема прав человека выходит, безусловно, на первый план. Понимание о необходимости формирования правосознания и внедрение в общественное сознание ценности правотворчества важны не только для специалистов в области юриспруденции, но и для всех тех, кто способен участвовать в правотворческой деятельности, для тех, кто может позитивно повлиять на реализацию и воплощение в жизнь естественных (так называемые гражданские, культурные, социальные права) и приобретенных (так называемые политические и экономические права) прав.

До настоящего момента ни одно из современных обществ не имеет пока реальных условий для полной и всесторонней реализации прав человека. Это объясняется тем, что общество обладает ограниченными возможностями для раскрытия внутреннего потенциала каждого человека и соответственно потенциального внутреннего и внешнего развития каждого субъекта федерации.

Кроме того, очевидность недостаточной теоретической разработки проблемы правотворчества и правотворческой деятельности в современных условиях в национальных республиках, округах позволяет нам утверждать, что требует дальнейшего развития актуальный понятийный аппарат правоведческой науки.

Такие понятия, появившиеся сравнительно недавно в юридической литературе в предлагаемом дипломном проекте, как правотворчество, правотворческая деятельность являются ключевыми в дипломной работе и современные ученые - правоведы используют, и будут использовать данные философико-правовые категории, что соответственно выявляет методологическое значение данных понятий.

Правотворчество особая форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобязательных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования (43, 307). С. С. Алексеев отождествляя правотворчество законотворчеству именует её как специальную деятельность компетентных органов, завершающей процесс правообразования, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон (23, 89). По своей сущности правотворчество своеобразная форма возведения государственной воли в закон, имеющий общеобязательное значение юридического предписания. Для правотворчества современного периода характерны все основные принципы, свойственные государственно-правовой надстройке общества. Вместе с тем правотворчеству как особому общественному явлению свойственны и только ему присущи принципы, которые, по мнению М. Ф. Маликова сводятся к следующему: 1) главенствующая роль законодательных органов в правотворческой деятельности; 2) верховенство законодательных органов перед исполнительно-распорядительными органами; 3) научная обоснованность правотворческой деятельности; 5) использование наиболее совершенных форм выражения государственной воли - нормативно-правовых актов; 6) применение прогрессивных приемов и правил законодательной техники (36, 328).

Правотворческая деятельность включает в себя процесс создания нормативного акта от зарождения его идеи в связи с выявлением потребности в правовой регламентации до вступления его в силу (36, 364). Правотворческая деятельность проходит три этапа:

1. «Предпроектный» этап - период изучения правопотребности, изучение общественного мнения.

2. Подготовка проекта нормативно-правового акта.

3. Правотворческий процесс, охватывающий властную деятельность компетентных субъектов от внесения проекта нормативно-правового акта до обнородывания и вступления данного акта в силу.

Территориальные органы юстиции принимают участие в региональной (республиканской, окружной, автономной) правотворчестве на всех этих этапах. Проавотворческая деятельность в полной мере может проявляться лишь в условиях свободы, поскольку только свобода раскрепощает и способствует раскрытию творческого потенциала личности и народа.

«Свобода - способность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости» (52, 595). Свобода как познанная необходимость позволяет принимать решения объективно. Свобода правотворческой деятельности предполагает моральную и социальную ответственность за свою деятельность.

Субъекты федерации прогнозируют и планируют в правовой форме, т. е. принимают посредством регионального законодательного органа, например, Курултая, организационно-правовые акты правотворческой деятельности. Органы юстиции субъектов федерации должны принимать активное участие в планировании, вносить свои предложения в планы и программы правотворческой деятельности и законодательств. Они могут выступатьв качестве соисполнителей.

Правотворческая деятельность субъектов РФ - это ответственная подготовка проекта нормативного акта для чего необходимо следующее:

проведение юридической экспертизы проектов нормативно-правового акта;

участие в рабочих группах по разработке подготовленных проектов.

Территориальные органы юстиции должны также проводить экспертизу законопроектов, подготовленные субъектами федерации для внесения в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания РФ - это также проявление правотворчества. Важно, чтобы правотворчество субъектов федерации не противоречило федеральному законодательству, дабы это инициативное правотворчество защищали и охраняли интересы личности, общества и государства. Необходимо отметить, согласно экспертной оценке правовое поле Российской Федерации заполнено примерно полутора миллионами правовых актов, в число которых входят и международные акты, являющиеся составной частью российского законодательства. По состоянию на январь 2000 г. федеральное законодательство составляло 110 тыс. нормативно-правовых актов, законодательство субъектов Федерации 580 тыс., а на долю муниципальных образований приходилось 800 тыс. нормативно-правовых актов. Таким образом, федеральное законодательство составляет лишь 10% общего массива правовых актов Российской Федерации.

Идея свободы правотворчества предполагает правовые акты субъектов России, при этом признается верховенство федеральных законов на всей территории РФ. Конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые акты субъектов федерации не должны противоречить федеральному законодательству. Это положение закреплено в Конституции РФ (ст. ст. 4, 71, 72, 73, 76), что составляет юридическую основу для создания единого правового пространства в федеральном государстве, а с другой стороны позволяет иметь собственное законодательство субъектов федерации, учитывающие национальное и другое своеобразие субъектов. Так, в соответствии с Уставом ЯНАО и Конституцией Республики Башкортостан.

Правотворческая деятельность социально обусловлена, как социальная необходимость проявление субъекта правотворческой деятельности личности, государственных органов, народа, проявление единства теоретической гуманистической сущности правотворчества и эмпирии.

Социальная значимость правотворческой деятельности в ее влиянии на социальные процессы, экономику и экономическое состояние субъектов федерации, духовно-нравственную сферу на процессы государственного строительства.

Правотворческая деятельность субъектов федерации должна учитывать исторический зарубежный и отечественный, региональный опыт, национальные особенности общества и другие факторы.

Правотворческая инициатива субъектов федерации, государственных органов, личности, народа не должна противоречить Конституции РФ, конституции (основного закона, устава) субъекта федерации.

Глава 2. Международные конституционные принципы национально-государственного

строительства.

2.1. Историко-правовой аспект проблем народного сувернитета и принципы национальности в историческом процессе становления субъекта федерации.

В специальных исследованиях по данной проблеме утвердилось мнение, что государственный суверенитет исторически возник со времени появления государственных образований, а его теоретическое осмысление и научное определение в конце средних веков. С тех пор продолжаются дискуссии о сущности суверенитета и его субъектах.

Один из основателей этой теории Жан Боден (XVI в.) считал, что власть, как сплоченная сила для семьи и всего общества, должна быть независимой (суверенной). По его мнению, суверенитет неделим, он должен принадлежать королю, аристократии или народу. Боден предпочтение отдал первому и определил суверенитет как высшую власть монарха над подданными, которая может быть ограничена божественным или естественным правом (23, 56).

Томас Гоббс (XVII в.), рассматривая государство как результат договора между людьми, как проявление действия "естественного закона", кладущего конец "войны всех против всех", высказал идею суверенитета народа. Он считал, что государственная власть не может быть неограниченной (23, 78).

Несколько иначе проблему суверенитета рассматривал Жан Жак Руссо (ХЧШ в.), определяя его как неограниченную и неделимую власть, осуществляющуюся в рамках договора между обществом и государством (общественный договор).

По мере утверждения демократических форм государственной власти (перехода от монархических к парламентским) стала преобладать концепция первичности суверенитета народа. А с появлением федеративной формы государственного устройства дискуссии о суверенитете ведутся по вопросу его принадлежности федерации и ее субъектам.

В Х1Х веке принцип суверенитета становится общепризнанным и закрепляется в конституциях ряда государств. В то же время появляются теории о "несуверенных" и "полусуверенных" государствах, "делимости" суверенитета между федеративными государствами и их членами.

На всех этапах развития теории суверенитета научная мысль была направлена на политико-правовое обоснование и определение приоритетной принадлежности суверенитета к тому или иному субъекту (монарху, народу, государству и его составным частям).

В структуре теории суверенитета выделяется общая система взаимодействующих принципов (независимо от субъекта суверенитета), концентрированно отражающая его наиболее существенные признаки: а) неотчуждаемость суверенитета; б) его неограниченность; в) верховенство власти; г) неделимость суверенитета; д) неабсолютность; е) юридическое равенство фактически во многих случаях неравных социальных субъектов; ж) приоритет народного суверенитета (32, 92).

В целом на современном этапе развития международного сообщества, межгосударственных и межнациональных отношений проблема суверенитета становится все более актуальной.

Вместе с тем в последние годы появляются работы, в которых выдвигается концепция об утрате значимости принципа суверенитета государства, который должен уступить место принципу «автономии в условиях федерализма». Считается, что идея государства и вытекающая из нее идея суверенитета не столько необходимые категории современной политической реальности, сколько искусственные исторические конструкты, призванные обслуживать потребности прежних времен.

Однако противопоставление суверенитета как свойства организации автономии в условиях федерализма представляется необоснованым. Ведь федерализм как форма государственного устройства и автономия в составе федерации также не лишены суверенитета (суверенности). Иначе говоря, "автономия в условиях федерализма" обладает в определенной степени государственностью и суверенитетом. Автономия и федерализм могут существовать в рамках государства и соответствующего суверенитета.

Существование народов и государств немымыслемо без их суверенитета или суверенности. Поэтому, пока существуют народы и государства, отказ от суверенитета немыслим.

Это подтверждается как современным развитием межгосударственных отношений, основные параметры которого заложены в уставе ООН и других международных документах, так и внутригосударственных процессов, особенно в многонациональных государствах. Данные процессы обусловили в последние десятилетия осмысление позитивного значения суверенитета в организации межгосударственных отношений и внутригосударственного устройства многонациональных государств.

В советском многонациональном государстве в период "перестройки" рассматриваемая проблема приобрела особую актуальность в связи с безудержным процессом суверенизации (" парадом суверенитетов") республик и автономных образований. В этой связи она находилась в центре внимания государственных органов, различных политических партий и научной общественности страны.

В процессе дискуссии вырабатывались достаточно обоснованные рекомендации, которые, к сожалению, оставались вне поля зрения высших органов власти Союза и республик. Безусловно, разные подходы к этой проблеме объясняются также рядолг других обстоятельств. Как отмечает К.Ф. Шеремет, "первое то невежество, с которым мы столкнулись, когда идеи, связанные с суверенитетом, стали получать практическое воплощение. Второе -- неясность в вопросе о том, как соразмерить суверенитет республик, входящих в Союз, с международными отношениями... и, наконец, третье связано с вопросом о соотношении политики и права... При использовании понятия суверенитета преобладают политические концепции и подходы, а не юридические" (40, 112).

Иными словами, отсутствовала "культура суверенизации", предполагающая меру сочетания суверенитета одного социального субъекта с независимостью других субъектов, выявление граней суверенитета и его практической реализации.

Отмечая тесную взаимосвязь и неотделимость политического аспекта и юридического содержания суверенитета, ученые предупреждали, что политический перевес в подходе к этой проблеме таит в себе мину замедленного действия. Но идея достижения полного суверенитета и национальной независимости оказалась в центре борьбы между властными структурами, разными политическими партиями и национальными движениями, она была использована ими прежде всего в целях овладения властью (42, 99).

Происходящие после распада СССР процессы показали, что целенаправленная спекуляция идеи суверенитета, как и ее отрицание, приносит не столько позитивные, сколько негативные

последствия, доводит до состояния гражданской войны, обостряет отношения между странами СНГ. Поэтому для правильного понимания этих процессов и разработки стратегии создания подлинно демократического государства и содружества независимых государств необходимо строго следовать научной концепции суверенитета и форм самоопределения народов в их конкретно историческом проявлении.

Наряду с этим существует разграничение суверенитета государственного от национального суверенитета. Национальный суверенитет определяется как полновластие нации, ее политическая свобода, возможность самоопределения для сохранения своей самобытности, языка, культуры, истории. Но нация не может осуществлять свое полновластие и политическую свободу, сохранять национальные ценности без определенной государственной организации, ее представительных, исполнительных и судебных структур.

В государственной организации, ее структуре и функциях отражаются особенности уклада жизни данной нации, специфика национального духа, психологии, культуры. Не случайно, например, что после распада Союза ССР в бывших республиках обнаружились разные ориентиры в перспективе своей государственности вплоть до монархии, исламского фундаментализма и т. п.

Однако особенности государственной организации народов само по себе не порождают различий между государтсвенным и национальным суверенитетом. Поэтому в государственном суверенитете уже находит свое концентрированное выражение суверенитет нации. Понятие "национальная государственность" в международной практике имеет общегражданский смысл, а слова "нация" и "государство" в этом контексте выступают как синонимы. Международное сообщество создано как "Организация Объединенных Наций", которые представлены их государствами. В данном случае "нация" и "государство" применяются как идентичные понятия, выражающие социально-политическое образование народов данной страны.

Иначе говоря, в едином государстве объединяются разные этнические, общности со своими культурными и духовными особенностями (39, 134). Отсюда очевидна ограниченность сведения понятия "нация" в едином государственном образовании разных народов лишь к одной этнической общности. Суверенное государство-нация, как правило, объединяет различные народы (этносы), проживающие на определенной территории или в разных его регионах. Они являются носителями государственного суверенитета, но в то же время обладают "локальной" суверенностью, тем более если имеют в его составе (государства-нации) свое национально-государственное или национально-территориальное образование.

Носителем суверенитета любого национально-государственного образования является его народ или народы, объединенные в едином государстве. Если государство демократическое, то оно выступает как политико-правовая организация народа и выразитель его суверенитета. Совершенно очевидно, что нельзя гoворить о существовании любого национально-государственного образования без суверенитета (или суверенности), носителем которого является народ или народы, объединенные в это образование.

Такой подход имеет важное значение для определения исходных принципов федеративного национально-государственного устройства, ибо разные толкования суверенитета республик, иных национально-государственных образований превращаются в абстракцию, о чем свидетельствует история Союза ССР. В Конституциях 1936, 1977 гг. суверенитет приписывался лишь союзным республикам. В Законе СССР "О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации" он был признан также за автономными республиками, хотя и без соответствующей поправки в Конституции СССР.

Несколько иначе по форме, но аналогично по содержанию данный вопрос нашел отражение в Конституции РСФСР. После принятия Декларации о государственном суверенитете в автономных республиках на Ш Съезде народных депутатов РСФСР было внесено изменение в Конституцию РСФСР путем изъятия слова "автономные", но оставлен открытым вопрос об их суверенитете. Здесь также проявилась половинчатость и неопределенность к такому важному вопросу национальной политики, как организация многонационального государства. Не случайно, что так трудно шел процесс выработки договорно-конституционных основ реформы Российской Федерации.

Различный подход к решению этой проблемы обозначен в действующей Конституции Российской Федерации и конституциях республик -- субъектов Российской Федерации. В федеральной Конституции отсутствуют положения о суверенитете республик, в то время когда в конституциях последних он закреплен. На этом основании иные политики и теоретики проповедуют приоритет суверенитета республик.

Как отмечает Б. Крылов, "превратно толкуя понятия суверенитета, путая понятия государственного суверенитета, суверенитета народа и нации, некоторые лица стали утверждать, что республики не обязаны сочетать свои полномочия и интересы с полномочиями и интересами других субъектов Российской Федерации, а также полномочиями и интересами России в целом. При этом пренебрегали тем, что Российская Федерация суверенное государство, созданное многонациональным единством всех населяющих ее народов.

Некорректное понимание сущности суверенитета привело к тому, что отдельными лицами он стал рассматриваться как свойство отдельного этноса, скажем, татар,

башкир, тувинцев и т. д., прежде всего этноса, в названии которого использовано наименование той или иной республики. Народ, давший имя республике, стал рассматриваться некоторыми националистами как народ, имеющий какие-то особые права" (26, 135).

Существует мнение, что суверенитет республик, входящих в федерацию первичен, ибо республики по своему усмотрению договариваются о том, какие полномочия передавать федеральным органам. Безусловно, объем и пределы полномочий федеральных органов определяются от заключенного между республиками и другими субъектами договора об образовании федерации. В этой связи бесспорно, что субъекты федерации выступают как источники, основоположники образования федерации и ее суверенитета. Что касается "первичности", то она определяется предметами ведения и компетенциями федеративного государства и субъектов федерации. Исходя из этого, очевидно, что государственный суверенитет является "первичным" (более значимо функционирующим) и принадлежит ' Российской Федерации, а не ее субъектам.

Бытует также мнение, что может быть государства в государстве и следовательно -- суверенитет в суверенитете. "Если же государство входит в состав другого государства, отмечает Р.Ю. Мюллерсон, -- то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями" (28, 104).

С таким мнением трудно согласиться, так как его основным аргументом служит проблема соподчиненности. Между тем главная цель объединения ряда государств в единое федеративное государство -- не установление подчиненности друг другу, а союз между ними в целях обеспечения более эффективного их функционирования и развития. Они образуют новое, общее для всех суверенное государство, наделив его высшей компетенцией в осуществлении внутренней и внешней политики.

При этом каждый субъект федерации сохраняет свое политико-правовое качество суверенной государственности, но его суверенитет в определенной мере ограничивается в рамках переданных федеральным органам компетенций, равно как и ограничен суверенитет последних компетенцией ее субъектов. Но эти ограничения не равнозначны для определения места и роли федерации и ее субъектов и обеспечения полнокровного функционирования суверенного государства.

Суверенитет прерогатива государства и реализуется его высшим органом власти, им не могут быть наделены все структуры местных органов. В федерации суверенитет определяется рамками правовой компетенции федеративного государства и входящих в его состав государственных образований. Поэтому с точки зрения научной чистоты и определения реального соотношения статусов федерации и ее субъектов следует конституционно разграничить понятия «государство» и «государственность» (соответственно, «суверенитет» и «суверенность»).

В мировой практике и в Российской Федерации (как и в бывшем Советском Союзе) члены федерации независимо от степени их самостоятельности в решении вопросов своей внутренней и внешней жизнедеятельности по объективным причинам не могут иметь все институты классического государства. В полном объеме они создаются на основе договора объединяющихся в единое федеральное государство народов.

При всех различиях в политико-правовой теории, проявившихся в разное время и в разных странах, можно считать, что сложилось единое понимание суверенитета в демократическом обществе как свойства государства, проявляющегося в функциях государственных органов власти и их практической реализации. Суверенитет выражает сущность и масштабность правовой компетенции во внутренней и внешней политике государственного (национального) образования.

Суверенитет -- понятие политико-правовое, отражающее полновластие государства, его самостоятельность и независимость в экономически, социальных и других сферах жизни. Поэтому, если есть государство (национально-государственное образование), то оно должно обладать определенным суверенитетом. Иначе говоря, если есть государство (или государственность), то оно уже суверенно.

В этой связи заметим, что в конституциях большинства стран мира нет провозглашения суверенитета данного государства, но существует положение об олицетворении им суверенитета народов.

Суверенитет государства (тем более государственности) нельзя абсолютизировать. В международной практике (в том числе в период становления буржуазной государственности) не было и не может быть абсолютного суверенитета, тем более в многонациональном едином федеративном государстве.

Абсолютизация суверенитета и провозглашение безграничной независимости -- лишь утопия. Нельзя отождествлять самостоятельность" государства с его полной независимостью (37,89). Построенная на идее абсолютного суверенитета и независимости политика ряда государств не способствует естественно-историческому развитию своих народов в системе международного сообщества.

Современная действительность свидетельствует, что все страны мира обладают ограниченным суверенитетом, исходя хотя бы из того, что они являются членами ООН, входят в различные региональные межгосударственные организации и ряд своих компетенций делегируют им. Кроме того, интенсивный процесс интеграции и сближения различных стран усиливает их взаимосвязь и взаимозависимость, обусловливает неизбежные компромиссы и согласования интересов, а порой вынуждает частично поступиться ими во имя обеспечения общественного прогресса. Кроме того, как малые государства, так и крупные державы обязаны соблюдать принципы международного права, Устава ООН и других межгосударственных договорных обязательств. Иначе говоря, суверенитет "в чистом виде" не существует, а частичное самограничение суверенных прав не означает утраты суверенитета.

Отметим далее, что практическая реализация суверенитета национально-государственных образований малых народов по своему объему и содержанию не может быть "равномасштабной" с суверенитетом больших государств в силу различия их социально-экономического, территориального и людского потенциала. Суверенитет -- не просто свойство государства, но еще и способность его реализации.

Обусловленные в реальной жизни разные возможности реализации суверенитета разными государствами, в том числе многонациональным государством, не должны быть заложены в его конституции или ином законе. Интересы же всех народов и субъектов федерации требуют приоритетного признания и укрепления общегосударственного суверенитета, особенно в сфере международной жизни и обеспечения безопаности страны.

Разумеется, в рамках мирового сообщества и при наличии отмеченных объективных факторов реально существует достаточно полный суверенитет различных стран, тем более их государственная власть во внутренней жизни в полной мере сохраняет свое верховенство. Но когда речь идет о федеративном государственном устройстве, то не может быть тождества между общегосударственным (федеральным) суверенитетом и суверенитетом федерации.

Вместе с тем это не означает "второсортность" суверенитета национально-государственных образований в составе федерации. Как отмечалось, суверенитет субъектов федерации составляет основу суверенитета федеративного государства, является его источником. Кроме того, субъекты федерации могут стать участниками международных и внешнеэкономических связей, а, следовательно, в определенной мере могут приобрести международную правосубъектность. Находясь в составе федеративного государства, суверенные республики в соответствии с федеральной конституцией могут решать вопрос о полной или частичной международной правосубъектности. Данный вопрос в разных многонациональных федеративных государствах не может решаться по единому сценарию.

Вопросы государственного суверенитета суверенитета народов в многонациональной Российской Федерации и в странах СНГ неразрывно «коренной нации». Эта проблема существует во всех многонациональных странах. Она приобрела особую остроту и актуальность в связи с принятием деклараций о государственности суверенитете и независимости субъектами Советской Федерации, а после распада Союза ССР республиками в составе Российской Федерации и некоторых стран СНГ.

Принимаемые декларации провозглашались от имени "многонационального народа" республик, а главная цель сводилась к реализации права титульной нации (народа) на самоопределение и утверждение его суверенитета. Так, в Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР отмечалось: "...Сознавая историческую ответственность за судьбу многонационального народа республики; ...Реализуя неотъемлемое право татарской нации, всего народа республики на самоопределение..." (34, 67). Тем самым татарская нация обозначена совершенно определенно, а другие нации обобщены как "многонациональный народ". Подобного рода провозглашения имеются в декларациях о суверенитете других республик.

Термин "многонациональный народ" употребляется также в преамбуле Конституции Российской Федерации, где записано: "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой...". Очевидно, что такое провозглашение имеет преимущественно политический смысл, хотя порой обосновывается ссылкой на конституции США или иных стран. Однако едва ли правомерно отождествлять эволюцию образования российского многонационального государства и современные реальности этнического состава Российской Федерации с многонациональным образованием США, других федеративных государств.

Поэтому в Российской Федерации можно говорить о многонациональном государстве, объединяющем разные народы, о населении многонационального государства или республик в его составе, а не о многонациональном народе или иноязычном населении рядом с "коренной" нацией, если даже эта нация составляет подавляющее большинство.

Например, суверенитет бывшего Союза ССР не сводился к суверенитету русской нации, хотя она составляла более половины населения страны. Носителем суверенитета Советского Союза были все народы, представленные соответствующими национально-государственными и национально-территориальными образованиями. Точно так же носителями суверенитета союзных республик должны были быть признаны все, там проживающие народы, а не только нация, давшая название этим республикам. Иначе говоря, понятие коренная нация нельзя отождествлять с понятием «государственный народ», ибо последнее равнозначно понятию "постоянно проживающее население".

В этой связи требует нового осмысления в соответствии с современными демографическими и иными реалиями проблема "коренной" нации и приоритетной ее суверенизации. Ведь проживающие веками на данной территории и тем более составляющие теперь большинство другие народы имеют не меньше оснований считаться "коренными"'.

Необходимость нового осмысления проблемы "коренных наций" диктуется не только для согласования теории с действительностью, а не в меньшей степени и тем, что после объявления ими своего государственного суверенитета (с вытекающими из этого последствиями) начинается новое "великое переселение народов", которые в соответствующих республиках или иных национально-территориальных образованиях становятся "второсортными", чувствуют себя неуютно. Неопровержимое свидетельство тому массовая миграция русского и русскоязычного населения из ряда бывших союзных и автономных республик (51, 203).

Полагаем, что из деклараций о суверенитете национально-государственных образований Российской Федерации (как и стран СНГ) следует снять двусмысленность по вопросу носителя их суверенитета. Требуется конституционно-правовое признание статуса полноправных носителей суверенитета всем проживающим на данной территории народам. Именно так решен вопрос в Конституции Российской Федерации, часть 1 статьи 3 которой устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, то есть все народы многонациональной России.

Итак, в иерархии межгосударственных, межнациональных отношений непреходящим правовым и нравственным императивом является безусловное признание свободы другого народа, его суверенитета и права на самоопределение. А его насильственное удержание в составе своего государственного образования не совместимо ни с демократией, ни с гуманизмом.

Принцип самоопределения народов, как и территориальной целостности государств, закрепленные в международных документах, являются важнейшими достижениями демократического миропонимания, организации цивилизованной политико-правовой жизнедеятельности всех народов и государств. Но реализация этих принципов может служить социальному прогрессу лишь при разумном осмыслении их граней на каждом этапе развития общества и при соблюдении конкретно-исторического подхода.

В современных условиях освобождения народов от тоталитарно-унитарных государственных систем и стремления к созданию самостоятельных национально-государственных и национально-территориальных образований в сознании народов (особенно компактно проживающих, подвергшихся массовым репрессиям и утратившим свою государственность) доминирует их стремление к самоопределению.

Можно соглашаться с реальной ситуацией или попытаться противостоять этой тенденции, но ясно одно: при рассмотрении данной проблемы нельзя идти по пути унификации. А для дифференцированного подхода к ней необходимо выработать критерии относительно реализации каждым народом своего права на самоопределение в соответствии с международными принципами и конкретными возможностями их реализации.

И, конечно же, необходимо предварительное проведение всестороннего системного анализа для научно обоснованного прогнозирования того, насколько самоопределение в современных условиях и движение к самостоятельной государственности отвечает интересам этого народа и не нарушает права других народов.

Гарантией от возможных ошибок в таком историческом и судьбоносном вопросе служит безусловное участие в решении вопроса о самоопределении и его конкретных формах всех народов данной территории, а не исключительно государственными органами власти, отдельными политическими движениями, народными фронтами или их лидерами.

Право народов на самоопределение в аспекте неизбежного отделения от единого многонационального государства, как и принципы нерушимости территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела суверенного государства, нельзя возводить в закостенелую догму и толковать односторонне. Право народов на самоопределение нельзя использовать для их безусловного отделения и выхода из состава единого многонационального государства, как и принцип "территориальной целостности" -- против обоснованной реализации этого права (25, 92).

Поэтому в практической политике высших органов власти на всех уровнях по данной проблеме, как и в научных исследованиях, необходимо максимально осмыслить сложившиеся в межгосударственных и межнациональных отношениях современные реальности, отказаться от утвердившихся стереотипов прошлого, выработать новые концепции, которые могут составить основу гармонического сочетания интересов каждого народа, каждой республики, каждого государства.

2.2. Правотворческий потенциал Республики Башкортостан и Ямало-Ненецкого округа.

Новая Конституция России 1993 года провозгласила Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления.

“Российская Федерация - это государство, в котором формируются признаки правового государства, что безусловно требует определения правового статуса важнейших элементов государственного и общественного устройства, регламентации общих принципов их организации, закрепление нормами права, в том числе и гарантий их деятельности” (53, 231)

.

В Конституции нашли свое отражение основные аспекты правового государства, такие как: права и свободы гражданина, система разделения властей, конституционноправовая природа действующего законодательства.

Как федеративное государство Россия состоит из 89 равноправных субъектов, которые имеют свои конституции (уставы) и законодательство.

В соответствии с пунктом “н” статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Конституционное устройство субъектов Российской Федерации должно соответствовать основам конституционного строя России.

Ямало-Ненецкий автономный округ является государственнотерриториальным образованием и обладает всеми атрибутами государственности, в рамках, определенных Конституцией России, в частности, он имеет свой учредительный документ -Устав и собственное законодательство.

Правотворческий потенциал ЯНАО заключаетсмя, прежде всего, втом, что источником власти в автономном округе является его население, которое осуществляет свою власть как непосредственно (через окружной референдум), так и через посредство органов государственной власти автономного округа, органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления. В целях реализации конституционных прав населения ямальского региона и защиты принципа народовластия на территории автономного округа, орган представительной власти автономного округа 18 октября 1995 года принял окружной Закон “О референдуме ЯмалоНенецкого автономного округа” Закон ЯмалоНенецкого автономного округа “О референдуме ЯмалоНенецкого автономного округа (Окружной референдум)” от 8 ноября 1995 года № 11 // Сборник законов ЯмалоНенецкого автономного округа 1995июнь 1998 годов. Издание Государственной Думы ЯмалоНенецкого автономного округа.С-Пб.: 1998 . ООО “Полиграф Стайл”. С. 56.

.

Правотворческий потенциал любого субъекта РФ раскрывается через его законодательство.

Блок законов о местном самоуправлении является в автономном округе наиболее полным и разработанным среди прочих отраслей законодательства автономного округа. Следует указать, что за период с 1995 по 1999 год принято более 10 законов, касающихся местного самоуправления. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционноправового статуса автономного округа. Базовым законом в этой отрасли является Закон “О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе”, принятый Государственной Думой Ямало-Ненецкого автономного округа 18 декабря 1996 года Закон ЯмалоНенецкого автономного округа “О местном самоуправлении в Ямало-Ненецком автономном округе” от 23 декабря 1996 года № 52 // Красный Север. 1996. 25 декабря. Спецвыпуск.

.

Властные полномочия населения автономного округа распространяются на всю его территорию, а Устав и законодательство имеют верховенство на территории автономного округа по вопросам собственного ведения автономного округа.