Становление и развитие принципов избирательного права в Республике Казахстан

Все участковые избирательные комиссии обязаны вывешивать копии протоколов о результатах подсчета голосов выборщиков немедленно в помещении избирательных участков для всеобщего ознакомления.

Однако действие принципа открытости не ограничивается провозглашенной в Конституционном законе "Гласностью в деятельности избирательных комиссий". Все действия иных субъектов процесса, которые имеют важное значение для полноценной реализации избирательных прав граждан и для совершения которых требуется контроль со стороны государства, должны совершаться публично.

Наиболее наглядно это проявляется в регулировании отношений по финансированию выборов. Нельзя допускать финансирование избирательной кампании за счет преступных синдикатов (групп) с целю получения от избранного лица доступа к власти, финансовых и иных преимуществ. Закон устанавливает, что в избирательные фонды могут быть направлены только средства, полученные законным путем. Бесконтрольное использование кандидатами огромных и неучтенных ресурсов со стороны и сверх предусмотренных лимитов может разрушить демократический процесс и превратить избирательную кампанию в соревнование "денежных мешков" с применением дорогостоящих и грязных избирательных технологий, в покупку выборных должностных лиц. Поэтому финансирование выборов должно быть четко регламентировано, что позволит государству контролировать денежные средства кандидатами, используемы ими в процессе выборов. В данном аспекте избирательное законодательство нацелено на достижение максимальной прозрачности. Так, информация об общей сумме денег, поступивших в фонд, и его источниках, в течение десяти дней после опубликования итогов выборов публикуется в средствах массовой информации [1, п.4 ст. 34]. Перевод средств из республиканского бюджета на счета для финансирования выборов осуществляется Центральной избирательной комиссии РК[69, п.2 ст.88].

Законодательством четко регламентируется порядок расходования средств как государственных так и других избирательных фондов. Государственное финансирование выборов осуществляется путем выдачи Комитетом казначейства Министерства финансов Республики Казахстан разрешений на принятие обязательств Центральной избирательной комиссии в соответствии со сводным планом финансирования по обязательствам в двух экземплярах, один экземпляр разрешения остается в Центральной избирательной комиссии, второй экземпляр и планы финансирования по каждой территориальной избирательной комиссии области, города республиканского значения, столицы Центральная избирательная комиссия представляет в Департамент казначейства города Астаны.

Департамент казначейства города Астаны формирует разрешение на принятие обязательств в трех экземплярах по каждой области, городу республиканского значения, столице, один экземпляр остается в Департаменте казначейства города Астаны, два экземпляра передаются Центральной избирательной комиссии, один из которых последним вместе с планом финансирования территориальной избирательной комиссии области, города республиканского значения, столицы передается соответствующим местным исполнительным органам областей, города республиканского значения, столицы.

Местные исполнительные органы областей, города республиканского значения, столицы планы финансирования территориальных избирательных комиссий районов, городов представляют в соответствующие Департаменты казначейства областей, городов Астаны и Алматы. Департаменты казначейства областей, городов Астаны и Алматы формируют разрешение на принятие обязательств в трех экземплярах по каждому району, городу, один экземпляр разрешения на принятие обязательств остается в Департаменте казначейства области, городов Астаны и Алматы, два экземпляра передаются местным исполнительным органам области, города республиканского значения, столицы, один из которых последним вместе с планом финансирования территориальных избирательных комиссий районов, городов передается соответствующим местным исполнительным органам районов, городов.

Распорядителями бюджетных средств, выделяемых для проведения избирательной кампании в пределах утвержденного плана финансирования, являются председатели соответствующих избирательных комиссий. Расходование бюджетных средств на проведение выборов производится с контрольных счетов наличности местных исполнительных органов, открытых для учета операций, осуществляемых за счет средств республиканского бюджета. Местные исполнительные органы доводят до председателей соответствующих избирательных комиссий выданные разрешения для совершения гражданско-правовых сделок и осуществления платежей. Договора на поставку товаров (работ, услуг) заключаются председателями соответствующих избирательных комиссий с поставщиками товаров (работ, услуг) в пределах выданных разрешений местным исполнительным органам соответствующей административно-территориальной единицы.

На время проведения выборов местными исполнительными органами в соответствующие территориальные подразделения Казначейства представляется временный документ с образцами подписей и печати. При этом право первой подписи предоставляется председателю территориальной избирательной комиссии. Право второй подписи принадлежит главному бухгалтеру (руководителю финансовой службы) соответствующего аппарата акима. Документ должен быть оформлен с указанием образца гербовой печати местного исполнительного органа, номера и даты решения соответствующего маслихата об избрании территориальной избирательной комиссии (решения вышестоящей избирательной комиссии о назначении члена территориальной избирательной комиссии - председателя территориальной избирательной комиссии вместо выбывшего до его избрания маслихатом). Полномочия председателя территориальной избирательной комиссии на расходование средств по подпрограмме 100 "Проведение выборов" программы 001 "Организация проведения выборов" с контрольного счета наличности местного исполнительного органа устанавливается только на срок проведения выборов, либо повторного голосования, либо повторных выборов и до тридцати календарных дней после их окончания.

В случаях, когда срок полномочий председателя территориальной избирательной комиссии на расходование средств выпадает на конец финансового года, проведение платежей по выборам осуществляется в сроки, установленные постановлением правления Национального Банка РК органам Казначейства для организации работы платежной системы РК по завершению финансового года.

Председатели территориальных избирательных комиссий распоряжаются денежными средствами и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам. Из средств республиканского бюджета покрываются расходы на:

1) организацию и деятельность избирательных комиссий (заработная плата освобожденных членов избирательных комиссий; дополнительная оплата труда членов избирательных комиссий; начисление на заработную плату; техническое обеспечение (приобретение компьютеров, оргтехники, аренда оборудования и техническое обслуживание оборудования, а также приобретение и изготовление инвентаря для голосования); транспортные расходы; публикация в СМИ; услуги связи, почтово-телеграфные расходы; работы, выполняемые внештатными работниками на основании трудовых соглашений; полиграфические расходы; приобретение канцелярских и хозяйственных товаров, материалов для лозунгов, плакатов, государственной символики; приобретение расходных материалов к компьютерам и оргтехнике; проведение социологического опроса, а также политических дебатов на телевидении; проведение обучения и семинаров по организации и проведению выборов; изготовление видео и аудио роликов, учебных фильмов, их размещение в средствах массовой информации;

2) аренда помещений;

3) командировочные расходы;

4) оплата труда консультантов, экспертов, членов лингвистической комиссии;

5) выступления кандидатов, кроме кандидатов, баллотирующихся по партийным спискам, в средствах массовой информации в соответствии с п. 3 ст. 28 Конституционного закона;

6) проведение публичных предвыборных мероприятий кандидатов и выпуск агитационных материалов кандидатов, кроме кандидатов, баллотирующихся по партийным спискам, в соответствии с п. 4 и 5 ст. 28 Конституционного закона;

7) транспортные расходы кандидатов, кроме кандидатов, баллотирующихся по партийным спискам, в размерах, устанавливаемых Центральной избирательной комиссией.

Возмещение командировочных расходов по найму жилого помещения председателям территориальных и окружных избирательных комиссий осуществляется в размере, установленном для руководителей и заместителей руководителей государственных учреждений, а председателям участковых избирательных комиссий и членам избирательных комиссий - в размере, установленном для работников государственных учреждений Правилами о служебных командировках в пределах Республики Казахстан работников государственных учреждений, содержащихся за счет средств государственного бюджета, а также депутатов Парламента РК.

Расходование средств с контрольного счета наличности местного исполнительного органа производится по решению председателя территориальной избирательной комиссии в следующем порядке: в пределах планов финансирования территориальных избирательных комиссий выдаются деньги под отчет председателям территориальных избирательных комиссий, оплачиваются счета за выполненные работы и материальные ценности, приобретенные для избирательных участков. Остаток неиспользованных подотчетных сумм в трехдневный срок по окончании выборов сдается председателями территориальных избирательных комиссий в кассу аппарата акима для зачисления на контрольный счет наличности местного исполнительного органа по соответствующим спецификам экономической классификации расходов; расходы территориальных избирательных комиссий оплачиваются после предъявления счетов, утвержденных председателями территориальных избирательных комиссий в пределах их плана финансирования, утвержденного Центральной избирательной комиссией. Выдача наличных денег на расходы территориальной избирательной комиссии производится по распоряжению председателя этой комиссии. По получении авансового отчета главный бухгалтер (руководитель финансовой службы) аппарата акима проверяет правильность оформления подтверждающих документов и передает их на утверждение председателю этой комиссии.

Председатели избирательных комиссий распоряжаются денежными средствами и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам [70].

А из средств своих избирательных фондов Кандидат в Президенты, депутаты Парламента, маслихата и акимы или политическая партия (избирательный блок) имеют право оплачивать расходы:

1) на выступления в любых зарегистрированных средствах массовой информации;

2) на проведение публичных предвыборных мероприятий (предвыборных собраний и встреч с избирателями, публичных предвыборных дебатов и дискуссий, митингов, шествий, демонстраций и иных предвыборных мероприятий), личных встреч кандидатов и их доверенных лиц с избирателями;

3) на услуги юридических и физических лиц в натуральном выражении;

4) на выпуск и (или) распространение печатных, аудиовизуальных и иных агитационных материалов;

5) на оплату услуг юридических и физических лиц по организации агитационной работы;

6) на оплату услуг адвоката, на уплату госпошлины;

7) на покрытие транспортных и командировочных расходов доверенных лиц, связанных с предвыборной агитацией;

8) на изготовление для бесплатной раздачи печатных, в том числе иллюстративных материалов, а также значков, флагов, флажков и других знаков и символов, специально изготовленных для избирательной кампании.

Запрещается привлечение иных денежных средств из любых других источников, принятие любых неоплаченных из средств избирательных фондов услуг юридических и физических лиц по организации агитационной работы, оказание указанным юридическим и физическим лицам любого содействия со стороны кандидата или политической партии (избирательного блока) за предоставление этих услуг.

Контроль за расходованием средств избирательных фондов осуществляется соответствующими избирательными комиссиями и банковскими учреждениями. По представлению соответствующих избирательных комиссий к контролю могут привлекаться иные государственные органы в соответствии с их компетенцией. Кандидат в Президенты, депутаты Парламента, маслихатов и акимы, политическая партия ведет учет поступления средств в свой избирательный фонд, а также учет их расходования. Учет ведется по каждому виду поступления с указанием даты, суммы в тенге и наименования конкретного физического и юридического лица, перечислившего эти средства. В реестре расходов записывается: дата поступления средств на счет, дата снятия средств в банке, сумма средств, мероприятия, на которые израсходованы средства (покупка бумаги, печатание агитационных материалов в типографии, рассылка, расклейка, покрытие транспортных и командировочных расходов и т.д.), документы, подтверждающие поступление и расходование средств (чек, квитанция, акт, расписка и т.д.).

Банки представляют соответствующей избирательной комиссии еженедельный отчет о поступлении средств на специальные временные счета и об их расходовании. По запросу соответствующей избирательной комиссии те же сведения представляются в течение двадцати четырех часов. Все финансовые операции по специальным временным счетам прекращаются с 18 часов в день, предшествующий дню выборов.

При проведении повторного голосования финансовые операции по специальным временным счетам кандидатов, в отношении которых проводится повторное голосование, возобновляются в день назначения дня повторного голосования и прекращаются в восемнадцать часов в день, предшествующий дню выборов. Не позднее пяти дней после установления итогов выборов кандидат или политическая партия обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию отчет об использовании средств своего избирательного фонда, в котором указываются источники денежных поступлений в избирательный фонд и все затраты, совершенные в целях предвыборной агитации. При этом представляется копия лицевого счета, заверенная банком. Две трети денежных средств избирательного фонда, оставшихся не израсходованными на цели избирательной компании, соответствующими банковскими учреждениями направляется в республиканский бюджет, а одна треть возвращается кандидату или политической партии (избирательному блоку), с предоставлением сведений в соответствующую избирательную комиссию, которая принимает решение о принятии отчета, о чем информирует соответствующие территориальные органы юстиции в семидневный срок [71].

Обеспечение принципа открытости и гласности действий всех участников избирательного процесса на всех его стадиях является очевидной первоочередной задачей законодателей, правоприменителей и непосредственно самих участников. Данный принцип существенно важен для избирательного права, так как устраняет возможные ошибки и недочеты, ограничивает возможность фальсификации выборов. Принцип открытости и гласности способствует укреплению доверия избирателей, обеспечивает их более активное участие и укрепляет избирательную систему в целом.

3.3 Принцип регулярности, периодичности и обязательности

Принцип регулярности выборов вытекает из норм Конституции и Конституционного закона Республики Казахстан и означает императивность назначения выборов уполномоченными на это государственными органами (Президентом, органами государственной власти и местного самоуправления, избирательными комиссиями). Данный принцип обеспечивает, с одной стороны, стабильность и функционирование власти, а с другой стороны, гарантирует сменяемость этой власти по итогам регулярно проводимых выборов, то есть через определенный промежуток времени. Принцип регулярности выборов фиксируется рядом международных документов.

Так, в Декларации о критериях свободных и справедливых выборов от 23 марта 1994 года провозглашается, что "в любом государстве полнота власти может проистекать только из волеизъявления народа, выраженного на подлинных, свободных и справедливых выборах, организуемых через регулярные периоды на основе всеобщего, равного, и тайного голосования. Регулярность проведения выборов является одним из необходимых условий демократичности и легитимности власти". Документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и совету в Европе от 29 мая 1990 года отмечено, что "свободные выборы, проводимые через разумные промежутки времени", относится к числу элементов справедливости, которые "существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей" [72].

В соответствующих законодательных актах нашей страны четко установлены положения принципа регулярности выборов. Так, пп. 2 ст. 44 Конституции возлагает назначение очередных и внеочередных выборов в Парламент Республики на Президента Республики Казахстан. А объявление очередных выборов Президента Республики отнесено к исключительному ведению Мажилиса Парламента [1, пп.4) ст. 56].

Центральная избирательная комиссия Республики Казахстан также обладает соответствующими полномочия в этой сфере, в частности, она:

назначает и организует проведение повторного голосования и повторных выборов при выборах Президента;

назначает повторные выборы депутатов Парламента; назначает выборы депутатов Парламента вместо выбывших;

назначает очередные и внеочередные выборы маслихатов.

Территориальные избирательные комиссии в пределах соответствующей административно -территориальной единицы назначают и организуют выборы членов органов местного самоуправления, повторные выборы и выборы членов вместо выбывших [44, пп. 11, 12, 13, 14 ст. 12, пп.11) ст. 14].

Тесно связаны с принципом регулярности выборов такие исходные принципы демократического избирательного права как принципы обязательности и периодичности выборов. С.Д. Князев, точку зрения которого мы поддерживаем, рассматривает в качестве составной части принципа обязательности выборов и принцип периодичности выборов, поскольку эти принципы имеют в своем развитии большей частью совпадающие нормы [18, С. 53]. Данные принципы устанавливают, что выборные органы осуществляют свои полномочия в течении определенного срока, по окончании которого обязательно должны быть проведены новые выборы. В юридической литературе можно встретить суждения о том, что, данный и другие принципы являются обязательным условием демократических выборов. Так, Д. Кирпатрик по этому поводу отмечает, что "демократические выборы - это конкурентные, периодические, представительные и окончательные выборы, в процессе которых граждане, обладающие широкой свободой критиковать правительство, публиковать свою критику и предлагать альтернативы, избирают лиц, принимающих решения в правительстве" [73].

Сегодня Казахстан является демократическим государством с установившимся электоральным циклом, в котором процесс выборов в органы представительной и исполнительной власти разных уровней имеет регулярный и постоянный характер. Сроки и порядок проведения выборов определены в соответствии с Конституцией республики и Конституционным законом "О выборах в Республике Казахстан".

Так, если выборы Президента проводятся раз в семь лет, срок полномочий депутатов Сената - шесть лет, срок полномочий депутатов Мажилиса - пять лет. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока их полномочий. Внеочередные выборы депутатов Парламента проводятся в течение двух месяцев с момента досрочного прекращения полномочий депутатов Парламента.

Для депутатов маслихатов всех уровней установлен срок в четыре года и для акимов районов и городов областного значения также установлен четыреххгодичный срок полномочий. Изменение срока полномочий действующих органов или избранных депутатов не допускается.

Однако обзор зарубежного законодательства показывает, что в мировой практике встречаются исключения из этого правила. Так, Палата общин канадского Парламента может продлить срок своих полномочий в случае национального кризиса и только в том случае, если наберет две трети голосов своих членов. В Финляндии и Италии в соответствии с действующим законодательством продление срока полномочий депутатов парламента возможно лишь в случае участия этих стран в военных действиях [17, С. 56].

Когда выборы проводятся в сроки, указанные в законе, их называют очередными. Если выборный орган распущен досрочно, то назначаются внеочередные выборы. На практике бываю случаи, когда к внеочередным прибегают из тактических соображений. Такие решения, как правило, застают врасплох потенциальных конкурентов по политической борьбе на выборах. Поэтому мировая общественность и международные демократические организации отрицательно относятся к такого рода выборам. Неудивительно, что в 1999 году когда были объявлены выборы на пост Президента, оппозиция и международные наблюдатели выступали с критикой столь внезапного объявления досрочных выборов, так как оно не оставляло времени для совершенствования законодательства о выборах, а кандидатам не позволяло организовывать эффективные предвыборные кампании. Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека заявило о том, что не собирается направлять официальную миссию наблюдателей в Казахстан на выборы 1999 года, несмотря на соответствующее приглашение Правительства. В официальном заявлении Бюро по демократическим институтам и правам человека среди причин отказа были названы короткая продолжительность срока, отпущенного для проведения избирательной кампании, принуждение граждан к поддержке Президента Н. Назарбаева, и другие [34, С.123].

Однако если официально зарегистрированные партии, люди, собравшиеся на митинг, или бастующие рабочие, учителя, врачи и другие требуют, например, досрочных президентских или парламентских выборов, то выполнение таких требований соответствует, как правило, общепринятым в мире демократическим традициям. Такого рода досрочные выборы - не такое уж редкое явление в демократических странах.

Но бывает, как, например, в Албании 10 марта 1991 года выборы были отложены или обсуждался вопрос о проведении выборов в более поздние сроки, чем это предусмотрено конституцией или законом. Отложить выборы - это значить фактически нарушить конституцию и законы, в которых предусмотрены демократические механизмы формирования и обновления власти.

В связи с этим проведение выборов в установленные законодательством сроки приобретает значение как необходимое условие демократии. Все электоральные кампании в нашем государстве проходят в установленные законом сроки. Так, выборы Президента в соответствии с пунктом 1 статьи 94 Конституции РК состоялись в первое воскресенье декабря 2005 года.

Но, как известно, при назначении очередных выборов Президента Республики Казахстан были некоторые трудности. Из-за неточности формулировок некоторых норм Конституции, Конституционному Совету надо было определить какая из ниже приведенных конституционных норм имеет приоритет перед другой: пункт 1 статьи 41, содержащийся в Разделе III "Президент" или пункт 1 статьи 94, содержащийся в Разделе IX "Заключительные и переходные положения". Определив приоритетность среди этих норм, можно было ответить на вопрос, как следует определять дату очередных президентских выборов в Республике Казахстан, учитывая, что вступление в должность действующего Президента состоялось 20 января 1999 года. В поисках ответов на эти вопросы Конституционный Совет привлекал экспертов. З. Кенжалиев, выступавший как один из экспертов, выразил мнение о том, что в реальности конфликта между нормами статей Конституции нет, поскольку они регулируют разные вопросы. Один касается срока президентских полномочий, другой - даты проведения президентских выборов. По его мнению очередные выборы должны были состояться в декабре 2006 года. народ Казахстана, избрав Президента в 1999 года сроком на семь лет, фактически делегировал ему полномочия еще на одиннадцать месяцев [74] .

Иной точки зрения придерживался С.Ф.Ударцев, и именно его суждение имело определяющее значение в решении данного казуса. Он определил, что "в случае конкуренции конституционных норм следует отдавать приоритет действующим нормам, непосредственно относящимся к данной ситуации, с учетом смысла этих норм, исходя из их объективного и полного по объему толкования, выявления вкладываемого в них общего и применимого к данной ситуации смысла в контексте всей системы норм Конституции страны. При прочих равных условиях может учитываться более позднее включение норм в Конституцию, но если имеются смысловые неясности (дефекты), то более поздний срок включения норм не может прояснить ситуацию и не может рассматриваться как приоритетный признак при конкуренции норм...Следует признать, что в данной связке статей - основной (ст. 41) и переходной с ее некоторой неопределенностью (п. 1 ст. 94), приоритет принадлежит конкретно-определенной базовой норме общего характера, изложенной в ст. 41 Конституции Республики Казахстан и в развивающем ее конституционном законе о выборах" [75].

Конституционный Совет, заслушав экспертов, в результате рассмотрения данного вопроса определил, что очередные выборы Президента Республики Казахстан должны быть проведены в первое воскресенье декабря 2005 года. В этом случае, согласно п. 2 ст. 42 Конституции, избранный Президент должен принести присягу во вторую среду января (11 января) 2006 года. Это не является сокращением срока полномочий действующего Главы государства, вступившего в должность 20 января 1999 года, поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 41 Основного закона Президент республики избирается сроком на семь лет, а не вступает в должность на семь лет. Дата выборов является приоритетной по отношению ко всем иным датам, связанным с выборным процессом, в том числе и вступлением Президента республики в должность" [76]. Таким образом был решен вопрос, волновавший в течение нескольких месяцев всю нашу страну.

3.4 Общедемократические принципы избирательного права, их роль

В данной главе мы рассмотрим принципы, касающиеся в той или иной степени выборного процесса и являющиеся критериями демократичности государства. К ним мы отнесли принципы допустимости различных избирательных систем, политического и идеологического многообразия и принцип народовластия.

Принцип допустимости различных избирательных систем был введен в Конституцию, как известно, с внесением изменений и дополнений в 1998 году. Он вытекает из положений, закрепленных в п.3 ст.50 Конституции РК: Мажилис состоит из семидесяти семи депутатов. Шестьдесят семь депутатов избираются по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей. Десять депутатов избираются на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.

Для наиболее полного осмысления данного принципа необходимо определить понятие избирательной системы и особенности существующих ее видов.

В юридической литературе можно встретить множество вариантов определения понятия избирательная система. В советской юридической литературе существовали три основных групп таких определений. Одни авторы считали, что под избирательной системой следует понимать совокупность демократических принципов, другие - совокупность юридических норм и, наконец, третьи - совокупность общественных отношений [77].

Определение, данное А.И. Денисовым, можно отнести к первой группе: "Советская избирательная система представляет собой совокупность демократических принципов, на основе которых осуществляются выборы представительных органов государства" [78].

Представителем другой группы государствоведов является М.В. Баглай, который считает, что "понятие избирательной системы складывается из всей совокупности правовых норм, регулирующих порядок избирательных прав, проведения выборов и определения результатов голосования" [3, С. 343]. Схожие определения дают Я.Н. Уманский и М.В. Сафронов [14, С. 69].

В качестве ведущего представителя третьей группы ученых называют А.И. Кима, который дал следующее определение избирательной системы: "Советская избирательная система как институт советской демократии есть вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе и в связи с формированием органов государственной власти". Близкие по содержанию определения давали В.А. Перцик, Н.Т. Савенков, Б.А. Страшун, Ю.Н. Жданов и другие [14, С. 70].

А в зарубежной юридической литературе даются, как правило, очень лаконичные, но в то же время весьма конкретные определения избирательной системы. Так, Дитер Ноле считает, что "избирательная система определяет форму поведения при голосовании и результаты выборов" [14, 72]. Данное определение близко к понятию избирательной системы в узком смысле. Под избирательной системой, по мнению Э.Б. Мухамеджанова, надо понимать складывающийся на основе норм избирательного права порядок проведения выборов и определения их результатов [17, 43].

В литературе данное понятие чаще всего используется в двух значениях - широком и узком. В широком смысле избирательная система - это упорядоченные общественные отношения, связанные с выборами органов публичной власти, охватывающие правила, порядок и процедуру проведения выборов, регулируемые нормами законодательства. В узком смысле этот термин рассматривается как способ распределения депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей и других уполномоченных лиц [2, С. 56].

Конституционный закон использует термин избирательные системы в узком смысле, включая туда только систему подсчета голосов по мажоритарной избирательной системе. А способ распределения депутатских мандатов по итогам голосования по партийным спискам выделен в Конституционном законе в отдельную статью. Но юристы, используя термин "избирательная система", как правило, подразумевают способ распределения мандатов между кандидатами. Наибольшее распространение в мировой практике организации и проведения выборов получили мажоритарная и пропорциональная избирательные системы. Кратко остановимся на тех избирательных системах, которые используются в нашей стране и сравним их с другими.

Мажоритарная избирательная система (от французского слова "majorite" - "большинство") - это система, при которой избранным считается кандидат, получивший большинство голосов избирателей. Достоинства данной системы состоят, во -первых, в простоте ее использования при определении результатов выборов; во -вторых, в возможности ее применения при выборах как коллегиальных, так и единоличных органов (парламента, президента и т.д.); в -третьих, при мажоритарной системе, в отличие от пропорциональной, избиратель голосует лично за кандидата, а не за партию, которая может быть ему мало знакома. Данная система предоставляет возможность принять участие в избирательном процессе не только политическим партиям, но и независимым кандидатам, выдвигаемым непосредственно избирателями и путем самовыдвижения.

Существуют три модификации мажоритарной избирательной системы: мажоритарная система относительного, абсолютного и квалифицированного большинства. Мажоритарная система относительного большинства - это система, при которой избранным считается кандидат, получивший наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими. Для примера предположим, что в одномандатном избирательном округе баллотируются 4 кандидата, за которых проголосовало 100 000 избирателей.

Кандидат А получил 27 000 голосов избирателей,

кандидат В - 20 000,

С - 30 000,

D - 23 000.

Мандат достанется кандидату С, набравшему наибольшее количество голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами, несмотря на то, что против него проголосовало большинство в 70 000 избирателей. Голоса, поданные против победившего кандидата "пропадают".

Несмотря на недостатки, мажоритарная система относительного большинства традиционно используется при выборах представительных органов в Великобритании, США, Канаде, Индии и других странах.

В Казахстане по мажоритарной избирательной системе относительного большинства проводятся выборы депутатов Сената, депутатов маслихата и членов органа местного самоуправления[44, п.2 и 3ст. 9].

В соответствии с мажоритарной системой абсолютного большинства для избрания кандидата требуется набрать абсолютное большинство голосов (50% + 1 голос). Например: в одномандатном избирательном округе баллотируются 4 кандидата, за которых проголосовало 100 000 избирателей. Кандидат А получил 17 000 голосов избирателей,

В - 59 000,

С - 20 000,

D - 4 000.

Избранным будет кандидат В, набравший 59 000 голосов, то есть абсолютное большинство голосов. Мажоритарная система абсолютного большинства отличается от системы относительного большинства своим следующим достоинством. Избранного с помощью этой системы кандидата поддерживает действительно большинство проголосовавших избирателей. К числу недостатков мажоритарной системы абсолютного большинства относят, как правило, ее нерезультативность, причем степень нерезультативности возрастает с увеличением количества кандидатов в округе, так как кандидатам непросто собрать в первом туре более половины голосов избирателей. Для преодоления указанного недостатка применяется альтернативное голосование или повторное голосование (второй тур).

В нашем избирательном законодательстве при нерезультативности данной системы, которая используется при выборах Президента, шестидесяти шести депутатов Мажилиса Парламента и депутатов Сената Парламента, применяется повторное голосование. Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства голосов, и поэтому эту систему называют "системой двух туров". Такая система применяется в Болгарии на парламентских выборах, во Франции на выборах депутатов Национального собрания и в других странах.

Альтернативное голосование не предусмотрено нашим законодательством, хотя оно имеет свое преимущество, так как позволяет избрать кандидата в одном туре. Суть системы альтернативного голосования заключается в том, что в избирательных бюллетенях избиратели отмечают номерами предпочтительных им кандидатов, баллотирующихся по данному избирательному округу. Кандидат, получивший абсолютное большинство голосов избирателей, считается избранным. Если этого не удалось достичь сразу, то процедура определения результатов выборов продолжается, и тогда бюллетени кандидата с наименьшим числом первых предпочтении (он автоматически исключается из дальнейшего определения результатов выборов) распределяется между остальными кандидатами в соответствии с указанными в этих бюллетенях вторыми предпочтениями. И так подсчет продолжается до тех пор, пока один из кандидатов не наберет абсолютного большинства голосов избирателей.

При мажоритарной системе квалифицированного большинства избранным считается кандидат, получивший установленное законодательством число голосов. Квалифицированное большинство всегда больше абсолютного (например, 2/3, ѕ и т.д.). Данная система используется крайне редко, так как еще менее результативна, чем система абсолютного большинства.

Несколько сложнее происходит процедура распределения мандатов при пропорциональной избирательной системе. Данная система предполагает участие в избирательном процессе политических партий, формирующих списки своих кандидатов. Она, как правило, используется при проведении выборов в представительные органы власти. В основе пропорциональной избирательной системы лежит принцип распределения депутатских мандатов пропорционально полученному каждым списком кандидатов числу голосов избирателей, отсюда и название данной системы. Ее достоинство заключается в том, что она позволяет свести к минимуму "потерю" голосов избирателей и обеспечить представительство в выборном органе даже относительно мелким политическим партиям. Такая система стимулирует развитие политических партий и способствует повышению политической активности электората и уровня его политической культуры. Избиратель вынужден знакомиться с предвыборными программами политических партий и сделать более сознательный выбор.

Места, полученные на выборах различными политическими партиями, пропорциональны соотношению этих сил в обществе. В демократическом обществе не должна быть партия, которая бы имела монопольное право на выражение мнения всего общества[5].

К минусам пропорциональной избирательной системы можно отнести, во -первых, обезличенность кандидатов. Избиратель голосует за партию, не видя в бюллетене фамилий тех, кого он избирает. Правда, не позднее, чем на десятый день после регистрации партийных списков Центризберком Республики Казахстан публикует в средствах массовой информации сообщение о регистрации с указанием наименования политической партии и количества лиц, включенных в партийный список, а также фамилии, имени, отчества, года рождения, занимаемой должности (занятия), места работы и жительства каждого лица, включенного в партийный список [44, пп. 1 п. 9 ст. 89)].

Но избиратель вряд ли с ними знакомился, и даже если знакомился, он мог забыть. Во- вторых, учитывая, что единым общенациональным округом выступает территория всей страны и списки по партийным спискам составлены в масштабах страны, кандидаты бывают далеко от места жительства избирателя и их фамилии мало что ему говорят. В - третьих, при досрочном выбытии депутата, избранного по пропорциональной системе, его мандат постановлением ЦИК передается следующему за избранным из того же партийного списка кандидатов. А это по существу является искажением воли избирателя. В силу своих особенностей каждая из перечисленных избирательных систем имеет в юридических кругах как сторонников, так и противников.

Пропорциональная система может применяться только в многомандатных избирательных округах, причем, чем крупнее округ, тем большая степень пропорциональности может быть достигнута. Как известно, десять депутатов Мажилиса Парламента избираются в нашей стране по данной системе.

Во многих странах с целью соединить выгоды от мажоритарной и пропорциональной систем, и избежать их недостатков, созданы избирательные системы смешанного характера. Так, например, согласно ст. 49 Конституции Грузии от 24.08.1995 г. Парламент Грузии состоит из 150 членов, избранных по пропорциональной системе, и 85 - избранных по мажоритарной системе [79].

Наша страна также ввела системы пропорционального представительства по партийным спискам с 1998 года. Таким образом, положения принципа допустимости различных избирательных систем были введены в Основной закон страны.

Как отмечают Г.Телебаев и С. Коновалов, "предоставление десяти дополнительных мест в Парламенте для партийных списков позволило им непосредственно участвовать в осуществлении законодательной власти. Это послужило катализатором для появления новых партий в политическом спектре страны" [80]. В виду вышеизложенных достоинств и недостатков каждой из систем значение данного принципа не вызывает сомнений. Одновременное использование при формировании представительных органов государственной власти элементов мажоритарной и пропорциональной избирательных систем позволяет компенсировать недостатки каждой из систем. Поэтому, неудивительно, что в настоящее время четко прослеживается тенденция расширения применения смешанных избирательных систем (Германия, Болгария, Венгрия, Италия, Российская Федерация и другие).

Однако в вопросе соотношения использования различных систем имеются разные позиции. Большинство казахстанских ученых - юристов обращают внимание на малочисленность мандатов, распределяемых на основе партийных списков.

Так, по мнению А.Чеботарева, "крайне минимальным является число депутатских мандатов, предоставленных для обеспечения пропорционального представительства, которое не соответствует числу действующих сегодня в республике политических партий, а, следовательно, и количеству существующих и периодически формирующихся социально - политических интересов. В силу этого, в Парламенте оказались непредставленными социально - политические предпочтения значительной части казахского электората" [81].

В противовес такому мнению Г. Сапаргалиев отмечал, что "представители политических партий могут выдвигаться и по одномандатным избирательным округам, в маслихатах, назначаться Президентом" [82].

З. Самалдыкова предлагает увеличить число депутатов, которые получает свой мандат по партийным спискам, до 50 с одновременным увеличением общего количества депутатов Мажилиса до 100 человек. Только в таком или подобном по соотношению раскладе будут адекватно и равноценно взаимодействовать депутаты, избираемые по общему правилу (по одномандатным территориальным округам), и депутаты, избираемые на основе партийных списков [83].

Е. Мицкая также считает, что превалирующая мажоритарная система придает предвыборной борьбе пока еще персонифицированный характер. Поэтому, в своем большинстве население республики голосует за кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, исходя из его личностных критериев, независимо от его партийной принадлежности. Следовательно возможность выдвижения кандидатов политическими партиями не компенсирует малочисленность мандатов, распределяемых по партийным спискам. Также она отмечает, что Президентом назначаются депутаты Сената Парламента, тогда как по партийным спискам и путем прямого голосования избираются депутаты Мажилиса Парламента РК. При формировании, как минимум половины депутатов корпуса по пропорциональной системе выборов открывается перспектива иметь свое представительство и небольшим партиям [84].

Мандаты распределяются у нас по партийным спискам с помощью способа, предложенным английским барристером Т. Хэром. Квота Т. Хэра определяется посредством деления общего числа поданных до данному округу голосов избирателей на количество подлежащих распределению мандатов. Наше избирательное законодательство устанавливает данный способ распределения мандатов: Центральная избирательная комиссия подсчитывает сумму голосов избирателей, поданных по территории единого общенационального округа за каждый партийный список, получивший семь и более процентов голосов избирателей от числа принявших участие в голосовании. Сумма голосов избирателей, поданных за политические партии, преодолевшие семипроцентный барьер, делится на десять - число депутатских мандатов, распределяемых по территории единого общенационального округа. Полученный результат есть первое избирательное частное (квота).

Число голосов, полученных каждым партийным списком, участвующим в распределении депутатских мандатов, делится на первое избирательное частное. Целая часть, полученная в результате деления числа, есть число депутатских мандатов, которые получает соответствующая политическая партия, сформировавшая партийный список [44, ст. 97-1].

Поясним применение данного способа на примере. Допустим, в избирательном округе на замещение пяти мандатов претендует три партии А, В, С. Всего проявили электоральную активность 151 000 избирателей. Партия А получила 72 000 голосов избирателей, партия В - 56 000. Избирательная квота Т. Хэра будет выглядеть так Q = 151 000/5 = 30 200. Распределение мандатов между партийными списками производится путем деления полученных ими голосов на избирательную квоту:

А - 72 000/30 200 = 2 мандата 4 остаток,

В - 56 000/30 200 = 1 мандат 8 остаток,

С - 23 000/30 200 = о мандатов 7 остаток.

Из пяти мандатов распределены три мандата. В этом заключается недостаток избирательной квоты Т.Хэра - при ее использовании не удается распределить сразу все мандаты. В таких случаях применяются два способа последующего распределения мандатов: метод наибольшего остатка и метод наибольшей средней. В нашем законодательстве при вторичном распределении мандатов применяется метод наибольшего остатка. Нераспределенные мандаты передаются по одному тем партийным спискам, у которых оказывается наибольшей дробная часть числа, полученного в результате деления. При равенстве наибольшего остатка преимущество отдается партийному списку, зарегистрированному раньше. В нашем примере оставшиеся два мандата переходят к партиям В и С. В некоторых странах, в случае, когда остаются нераспределенные мандаты, применятся метод наибольшей средней. В этом случае средняя каждого списка определяется путем деления числа голосов, полученных этим списком, на число мест, увеличенное на единицу. Метод наибольшей средней выгоден для крупных партий, когда как метод наибольшего остатка благоприятствует небольшим партиям. Поэтому несмотря на то, что сравнительно высокий барьер (7%) вызывает возмущение многих авторов, метод распределения мандатов дает возможность прошедшим такой барьер партиям получит место в высшем представительном органе страны. В нашем примере наибольшая средняя партии составит

А = 72 000/(2+1) = 24 000,

В = 56 000/(1+1) = 28 000,

С = 23 000/(0+1).

 Таким образом, партия А получит три мандата, В - 2, С - 0. мы видим, что получается несколько иной результат, чем при применении правила наибольшего остатка.

При пропорциональной избирательной системе также может использоваться метод делителей, который позволяет сразу распределить все мандаты в избирательном округе. Наибольшую известность получил метод делителей, предложенный В. Д.- Онтом. Он заключается в делении числа голосов избирателей, полученных каждым партийным списком, на определенную последовательность возрастающих чисел (1, 2, 3 ,4 и т.д.), после чего полученные частные располагаются по убывающей. То частное, которое по своему порядковому месту соответствует числу мандатов, приходящихся на данный избирательный округ, представляет собой избирательную квоту. Поясним применение данного способа на том же примере:

Делители А В С

1 72 000 (1) 56 000 (2) 23 000

2 36 000 (3) 28 000 (4) 11 500

3 24 000 (5) 18 000 7 000

Избирательная квота составит 24 000. В результате партия А получает 3 мандата, В - 2, а С не получит ни одного мандата.

Существование различных методов распределения мандатов по партийным спискам дает возможность рассматривать различные альтернативные варианты. Так, Э.Б. Мухамеджанов отмечает, что удельный вес каждого мандата, распределяемого согласно порядку, закрепленным в Конституционном законе, у разных партий не одинаков и данные положения должны быть совершенствованы [17, С.143-144].

К.Мусин также считает, что "положения, закрепленные в статье 97- 1, не дают точного соответствия между количеством голосов и количеством мандатов, полученных партиями. Поэтому необходимо дальнейшее совершенствование математических расчетов по распределению мандатов и применение как уже апробированных и более совершенных избирательных формул Д. - Онта, Друпа, так и разработка новых" [47, С. 26].

Чтобы уяснить, насколько разный получается удельный вес каждого мандата, распределенного по способу Т. Хэра, методом наибольшего остатка, рассмотрим результаты выборов 2004 года. Из 10 зарегистрированных политических партий 4 партий набрали необходимый уровень голосов (7%):

РПП "Отан" - 2883706 (60,61%);

ДПК "АК ЖОЛ" - 572672 (12,04%);

Республиканская партия "АСАР" - 541239 (11,38%);

Избирательный блок "АИСТ " - 336177 (7,07%).

Первое избирательное частное (квота) было определено следующим образом: 4333794 : 10 = 433379,4. Политические партии получили свои мандаты в соответствии с набранными голосами:

РПП "Отан" - 2 883 706 : 433 379,4 = 6,65 получила 7 мест;

ДПК "АК ЖОЛ" - 572 672 (12,04%) = 1,32 получила 1 мандат;

Республиканская партия "АСАР" - 541 239 (11,38%) - 1 место;

Избирательный блок "АИСТ - 336 177 (7,07%) = 0,78 следовательно 1 место [84]. Поделим полученные политическими партиями голоса на завоеванные ими мандаты и получим следующий результат: Вес одного депутатского мандата, завоеванного каждой партией опеределяется селдующим образом:

У РПП "Отан" составляет 2 883 706:7=411 958;

у ДПК "АК ЖОЛ" 572 672;

у Республиканской партии "АСАР" 541 239 и у Избирательного блока "АИСТ" 336 177.

Как мы видим, оставшиеся нераспределенными 2 мандата получили РПП "Отан" и Ибирательный блок "АИСТ". Самый большой вес народного представительства у мандата ДПК "АК ЖОЛ", а у депутата из Избирательного блока "АИСТ" он в 1,7 раз меньше и является самым маленьким. Но все же, такое распределение позволило Избирательному блоку "АИСТ" получить одно место в Мажилисе Парламента. Если условно использовать метод наибольшей средней для распределения оставшихся мандатов, то они бы были бы переданы ДПК "АК ЖОЛ" и Республиканской партии "Асар", а АИСТ не получил бы ни одного мандата. А при использовании метода делителей д - Ондта все десять мандатов остались бы у РПП "Отан". Следовательно, положения ст. 97-1 Конституционного закона представляются нам наиболее предпочтительным среди рассмотренных методов деления мандатов по результатам голосования по пропорциональной системе.

После распределения мандатов между партийными списками производится определение конкретных кандидатов, получивших мандаты, принадлежащие партийному списку в целом. При этом используется система "жестких" и "гибких" списков. В первом случае очередность кандидатов в партийном списке определяется партией и депутатами становятся кандидаты, стоящие под первыми порядковыми номерами. Такая система используется в нашей стране при распределении мандатов по пропорциональной системе. Во втором случае избирателю представляется возможность изменить порядок расположения кандидатов, определенной партийной элитой путем преференциального голосования. Суть преференциального голосования заключается в том, что избиратель получает право указать в каком порядке должны предоставляться мандаты кандидатам внутри партийного списка. Например, в Дании, Бельгии, Австрии применяется система "полужестких" списков, когда первое место предназначено кандидату, стоящему первым в списке (лидеру), а остальные кандидаты получают мандаты в зависимости от преференций избирателей [16, С.200].

Депутаты, получившие свои мандаты на основе партийных списков, также как и депутаты, избранные по общему правилу, не связаны с императивным мандатом. П. 1 ст. 52 Конституции устанавливает принцип свободного мандата. Это значит, что депутаты Сената и Мажилиса, независимо от порядка приобретения депутатских полномочий не могут получать наказы или поручения обязательные к исполнению, не должны отчитываться в своей депутатской деятельности и не могут быть отозваны в течение всего срока своих полномочий. Однако, практика современного парламентаризма свидетельствует об определенной условности данного принципа. Парламентарии не могут не учитывать воли и интересов как своих непосредственных избирателей, так и достаточно сложных в большинстве современных парламентов межпартийных и межфракционных отношений и приоритетов. Поэтому даже при отсутствии формальных правовых обязанностей перед своими избирателями и партийными фракциями парламентарии в большей либо в меньшей степени представляют и защищают именно их интересы [86].