32

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Организационно-правовые основы лицензирования оборота алкогольной продукции
• 1.1 Необходимость государственного регулирования оборота алкогольной продукции
• 1.2 Нормативно-правовые основы оборота алкогольной продукции7
• 1.3 Лицензирование оборота алкогольной продукции: организационный аспект
• Глава 2. Практика и проблемы лицензирования оборота алкогольной продукции в Челябинской области
• 2.1 Практика работы органов государственной власти Челябинской области по регулированию оборота алкогольной продукции
• 2.2 Полномочия Министерства сельского хозяйства по лицензированию оборота алкогольной продукции
• Заключение
• Список использованных источников и литературы

Введение

Актуальность рассмотрения практики и проблем лицензирования оборота алкогольной продукции состоит, во-первых, в том, что анализ состояния законности позволяет сделать вывод о его негативной характеристике в сфере лицензирования предпринимательской деятельности. О неэффективности работы механизма государственного регулирования отдельных видов деятельности (включая лицензирование оборота алкогольной продукции) свидетельствуют данные статистики, социологических опросов, материалы контролирующих органов.

Административная коррупция, включающая взятки с целью получения различного рода разрешений, дискредитирует государственную власть в целом, оказывая деструктивное воздействие на правосознание и защищенность граждан и их объединений.

Предоставление лицензий и лицензионный контроль в различных отраслях называются исследователями в числе наиболее коррумпированных сфер деятельности современной России.

О состоянии законности в рассматриваемой сфере можно судить и по количеству выявляемых органами прокуратуры правонарушений. В 2010 г. по данным прокурорской статистики продолжилась долговременная тенденция роста правонарушений в сфере лицензирования. Прокурорами выявлено 40463 нарушения законодательства о лицензировании, в том числе 405 незаконных правовых актов. Кроме того, в рамках прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокурорами выявлено 4957 нарушений законов об осуществлении лицензирования, регистрации и иных разрешительных процедур, в том числе 1065 незаконных правовых актов.

Во-вторых, в 2011 году принят Закон №218-ФЗ, который внес существенные изменения не только в порядок лицензирования, но и в целом в процесс государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции.

В-третьих, на территории Челябинской области полномочия по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции переданы органам местного самоуправления.

В связи с этим целью настоящей работы является выявление проблем и рекомендаций по совершенствованию деятельности органов государственной власти по лицензированию оборота алкогольной продукции (на материалах Министерства сельского хозяйства Челябинской области).

Объектом исследования выступает - Министерство сельского хозяйства Челябинской области.

Предмет работы - деятельность Министерства сельского хозяйства Челябинской области по лицензированию оборота алкогольной продукции.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. изучить необходимость государственного регулирования оборота алкогольной продукции;

2. проанализировать правовые проблемы лицензирования оборота алкогольной продукции;

3. раскрыть организационный аспект лицензирования оборота алкогольной продукции;

4. провести анализ практики работы органов государственной власти Челябинской области по лицензированию оборота алкогольной продукции;

5. на основе изложенных проблем предложить рекомендации по совершенствованию лицензирования оборота алкогольной продукции.

При написании работы были использованы методы анализа документов и статистических данных, синтеза, обобщения. Практическая значимость исследования определяется предложенными рекомендациями.

Работа включает введение, в котором обоснована актуальность исследования, поставлена цель, определен предмет, объект, задачи.

Первая глава - теоретическая - раскрывает организационно-правовые аспекты лицензирования алкогольной продукции. В ней проводится анализ нормативно-правовых актов в сфере лицензирования алкогольной продукции, представлена структура органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование в данной сфере, а также их полномочия.

Вторая глава носит практический характер и содержит анализ практики работы органов государственной власти в сфере лицензирования алкогольной продукции, в частности Министерства сельского хозяйства Челябинской области. В ней выявлены проблемы процесса лицензирования алкогольной продукции, а также предложены мероприятия по их решению.

В заключении обобщается материал исследования, перечисляются выявленные проблемы и предложенные рекомендации.

Список литературы включает нормативно-правовые акты, используемые в работе, а также статьи периодических изданий и интернет-источники.

Глава 1. Организационно-правовые основы лицензирования оборота алкогольной продукции

1.1 Необходимость государственного регулирования оборота алкогольной продукции

Сфера производства и оборота алкогольной продукции ввиду высокой ликвидности и быстрой окупаемости вложенных средств крайне привлекательна для теневого бизнеса, доля которого в данном секторе экономики составляет около 30%. Дуленкова А. Акцизное, марочное. // Российская газета. 2012. 3 февраля.

Сфера теневого бизнеса, включающая безлицензионное производство, реализацию и потребление товаров и услуг, связана с огромными потерями материальных и финансовых ресурсов государства. По своим масштабам незаконное предпринимательство практически сравнялось с легальным и приобрело форму массового экономического поведения. Теневая экономика, по данным Росстата, достигла 45% внутреннего валового продукта России, а по некоторым оценкам экспертов - 90%. Субанова Н.В. Саморегулирование как альтернатива лицензированию предпринимательской деятельности // Административное и муниципальное право. 2011. №8. С. 76 - 81.

Ежегодные потери государства от незаконной продажи алкоголя превышают 12 млрд. рублей. Габуев А.Б. Лицензирование деятельности на алкогольном рынке. Цели и целесообразность // Общество и право. 2010. №4. С. 106 - 109. При этом не только подрываются основы добросовестной конкуренции, но и наносится большой вред здоровью граждан.

В связи с этим в 2009 году Распоряжением Правительства одобрена Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года Концепция государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкоголем и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 30 декабря 2009 г. №2128-р // Собрание законодательства РФ. 2010. №2. Ст. 264.. В соответствии с ней целями государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации являются:

- значительное снижение уровня потребления алкогольной продукции;

- повышение эффективности системы профилактики злоупотребления алкогольной продукцией;

- повышение эффективности регулирования алкогольного рынка.

Таким образом, необходимость государственного регулирования алкогольной продукции обусловлена в первую очередь социальной функцией государства по охране жизни и здоровья граждан. Лицензирование данной сферы производства является одним из инструментов государственной политики регулирования рынка алкогольной продукции.

1.2 Нормативно-правовые основы оборота алкогольной продукции

Правовое регулирование вопроса производства и оборота алкогольной продукции представляет собой систему нормативных правовых актов различной юридической силы. Основным нормативным актом в этой системе можно назвать Федеральный закон от 22 ноября 1995 года №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртсодержащей продукции» (далее - Федеральный закон №171-ФЗ) О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. №171-ФЗ (ред. от 21 июля 2011г.) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Российская газета. 1995. 29 ноября; 2011. 22 июля. .

В соответствии с ним оборотом этилового спирта является - закупка (в том числе импорт), поставки (в том числе экспорт), хранение, перевозки и розничная продажа.

Конкретизируют положения №171-ФЗ многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, в частности инструкции и приказы компетентных, уполномоченных органов, разъясняющие и уточняющие нормы закона. Все эти документы обладают юридической силой и обязательны к применению в процессе осуществления организациями и предпринимателями соответствующей деятельности.

В соответствии с положениями статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ (ред. от 06 декабря 2011г.) // Собрание законодательства РФ. 1994. №32. Ст. 3301; 2011. №50. Ст. 7347. (далее - ГК РФ) отдельными видами деятельности хозяйствующий субъект имеет право заниматься только на основании специального разрешения (лицензии).

Основным нормативным документом, регулирующим вопросы лицензирования, является Федеральный закон от 4 мая 2011 года №99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04 мая 2011 №99-ФЗ (ред. от 19.10.2011, с изм. от 21.11.2011) // Собрание законодательства РФ. 2011. №19. Ст. 2716. (далее - Федеральный закон №99-ФЗ).

Виды деятельности, на которые необходимо получить лицензию, перечислены в статье 12 Федерального закона №99-ФЗ. Указанный закон является основным документом в области лицензирования, однако его действие не распространяется на отношения, связанные с осуществлением лицензирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Требование о лицензировании видов деятельности, связанных с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции установлено статьей 18 Федерального закона №171-ФЗ О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. №171-ФЗ (ред. от 21 июля 2011г.) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012) // Российская газета. 1995. 29 ноября; 2011. 22 июля. .

Принципиальные различия между общим лицензированием и лицензированием на алкогольном рынке начинаются уже на уровне понятий. Закон о лицензировании делает различие между понятием «лицензия» и «документ, подтверждающий наличие лицензии». В положениях о лицензировании видов деятельности на алкогольном рынке, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 9 июля 1998 г. №727, лицензия определяется как официальный документ, разрешающий осуществление указанных в ней видов деятельности, а также определяющий условия их осуществления. Также в Законе об алкоголе и Постановлении отсутствует четкое определение лицензионных требований и условий. В названных актах используются такие термины, как «условия действия лицензии», «условия, предусмотренные лицензиями», «лицензионные требования», «условия для осуществления лицензируемых видов деятельности», «условия осуществления видов деятельности». При этом ни одно из перечисленных понятий не раскрывается, что не способствует соблюдению прав организаций, осуществляющих соответствующую деятельность.

Порядок лицензирования деятельности производства и оборота алкогольной продукции установлен положениями главы III «Лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» Федерального закона №171-ФЗ.

В соответствии с положениями статьи 18 Федерального закона №171-ФЗ:

«Лицензированию подлежат виды деятельности, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (в целях использования их в качестве сырья или вспомогательного материала при производстве алкогольной, спиртосодержащей и иной продукции либо в технических или иных не связанных с производством указанной продукции целях) и розничной продажи спиртосодержащей продукции».

Лицензии выдаются на осуществление следующих видов деятельности:

1) производство, хранение и поставки произведенного этилового спирта, в том числе денатурата;

2) производство, хранение и поставки произведенной алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;

3) хранение этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции;

4) закупка, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции;

5) производство, хранение и поставки спиртосодержащей непищевой продукции;

6) розничная продажа алкогольной продукции.

18 июля 2011 г. Президент РФ подписал Закон №218-ФЗ, который внес важные и объемные изменения в Федеральный закон от 22.11.1995 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции».

Федеральным законом от 18 июля 2011 г. №218-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»: Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. №218-ФЗ // Российская газета. 2011. 22 июля. приняты поправки, направленные на совершенствование госрегулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также пива и напитков, изготавливаемых на его основе.

Для получения лицензии на один из видов деятельности по обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, указанных в п. 2 ст. 18 (за исключением перевозок этилового спирта (в т.ч. денатурата) и нефасованной спиртосодержащей продукции с содержанием этилового спирта более 25% объема готовой продукции и розничной продажи алкогольной продукции), организация представляет в лицензирующий орган (такой перечень будет действовать с 1 июля 2012 г.):

- документы, предусмотренные пп. 1 - 4, 8 п. 1 ст. 19;

- документ, подтверждающий наличие у организации уставного капитала (уставного фонда) в соответствии с п. 2.1 ст. 11;

- документы, подтверждающие наличие у организации складских помещений в собственности, хозяйственном ведении, оперативном управлении или в аренде, срок которой определен договором и составляет один год и более;

- заключения уполномоченных Правительством РФ федеральных органов исполнительной власти о соответствии складских помещений организации требованиям пожарной безопасности и экологическим требованиям (за исключением заключения федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение экологической экспертизы, в отношении складских помещений, предназначенных для хранения алкогольной продукции). Если указанные документы не представлены, они (сведения, содержащиеся в них) представляются по межведомственному запросу лицензирующего органа уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

Основанием для отказа в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции могут служить:

- выявление в представленных документах недостоверной, искаженной или неполной информации;

- нарушение требований ст. 8 Закона №171-ФЗ;

- наличие у заявителя на дату поступления в лицензирующий орган заявления о выдаче лицензии задолженности по уплате налогов, сборов, а также пеней и штрафов за нарушение законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, подтвержденной справкой налогового органа в форме электронного документа, полученной с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в т.ч. Интернета, по запросу лицензирующего органа;

- несоответствие производственных и складских помещений, стационарных торговых объектов заявителя, осуществляющего производство и (или) оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, требованиям пожарной безопасности (за исключением лицензии на розничную продажу алкогольной продукции), экологическим, санитарно-эпидемиологическим требованиям, которое подтверждено заключением соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти;

- наложение органом, осуществляющим государственный контроль над производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, на принадлежащее заявителю основное технологическое оборудование для производства и (или) оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции ареста в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении;

- несоответствие заявителя иным лицензионным требованиям, установленным в соответствии с положениями ст. ст. 2, 8, 9, 10.1, 11, 16, 19, 20, 25 и 26 Закона №171-ФЗ.

Федеральным законом №218-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»: Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. №218-ФЗ // Российская газета. 2011. 22 июля.:

- введено лицензирование розничной продажи пива в составе лицензирования розничной продажи алкогольной продукции; лицензионные требования к розничным магазинам и к уставному капиталу (минимальный размер которого может быть установлен в пределах до 1 млн руб.) организаций - розничных продавцов алкогольной продукции устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации;

- отменена необходимость представления в лицензирующий орган санитарно-эпидемиологических заключений для получения лицензии или для внесения адреса производственного или складского помещения в лицензию;

- срок лицензионной проверки обязательно продлевается на 30 дней в случае проведения обследования организации на предмет соответствия лицензионным требованиям (ранее продление срока лицензионной проверки на 30 дней в случае проведения обследования организации зависело от усмотрения лицензирующего органа);

- использование нового основного технологического оборудования для производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции допускается только после обязательного проведения лицензирующим органом проверки в отношении этого оборудования и отсутствия через 45 дней после представления в Росалкогольрегулирование уведомления о начале использования такого оборудования решения об отказе в допуске оборудования к эксплуатации либо ранее истечения указанных 45 дней - при наличии решения о допуске оборудования к эксплуатации;

- добавлено новое основание для переоформления лицензии - изменение срока аренды или прекращение аренды помещений, используемых для лицензируемого вида деятельности;

- до переоформления лицензии организация может осуществлять деятельность на основании ранее выданной лицензии не более чем в течение трех месяцев с момента возникновения обстоятельств, являющихся основанием для переоформления лицензии;

- установлен единый срок для совершения действий лицензирующим органом, связанных с выдачей, продлением, переоформлением лицензии, - 30 дней (данный срок обязательно продлевается еще на 30 дней в случае проведения обследования организации);

- заявление о продлении срока действия лицензии может быть подано в лицензирующий орган не ранее чем за 90 дней до истечения срока ее действия. Ранее законодательство такого срока не устанавливало, что порождало множество претензий к лицензирующему органу, отказывавшему в рассмотрении заявлений о продлении срока действия лицензии, поданных ранее, чем за 18 дней до истечения срока ее действия. В одной из первоначальных редакций Закона №218-ФЗ предлагалось ограничить срок подачи указанных заявлений «коридором» от 90 до 60 дней до истечения срока действия лицензии, но в окончательной редакции предельный срок подачи заявлений не установлен - заявление о продлении срока действия лицензии может быть подано вплоть до последнего дня ее действия. Заявления о продлении срока действия лицензии, поданные после истечения срока действия лицензии, рассмотрению не подлежат. Подобное внимание законодателя к так называемой проблеме «перелицензирования» не случайно - в 2011 г. эту процедуру проходит огромное количество организаций, едва ли не подавляющее число игроков алкогольного рынка, и по причине ее непрозрачности и отсутствия четких правил многие заявляли о готовности уйти из алкогольного бизнеса;

- переписку, направление решений, извещений, уведомлений лицензирующий орган осуществляет по электронной почте. Это обстоятельство существенно ускорит время получения информации;

- места нахождения обособленных подразделений организации, осуществляющих лицензируемые виды деятельности, теперь подлежат указанию в лицензии независимо от того, отражено или не отражено их создание в учредительных и иных организационно-распорядительных документах организации, и от полномочий, которыми наделяются указанные подразделения. Следуя логике данной нормы, понятие обособленного подразделения организации в Законе №171-ФЗ ближе налоговому, нежели гражданскому законодательству;

- в лицензии будут указываться производственная мощность организации-производителя, адрес ее электронной почты для направления уведомлений;

- в случаях выявления нарушения, являющегося основанием для аннулирования лицензии, действие лицензии теперь приостанавливается на срок до ее аннулирования или отказа в аннулировании (ранее действие лицензии приостанавливалось во всех случаях на срок до шести месяцев);

- лицензия может быть аннулирована решением не только суда, но и Росалкогольрегулирования. Основанием для аннулирования лицензии по решению Росалкогольрегулирования являются поставка (за исключением экспорта), закупка (за исключением импорта) этилового спирта и алкогольной продукции и ее розничная продажа по цене ниже минимальной (минимальные цены этилового спирта и алкогольной продукции устанавливаются Росалкогольрегулированием), нарушение требований к розничной продаже алкогольной продукции;

- в течение двух месяцев с момента аннулирования или прекращения действия лицензии, за исключением лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, организация имеет право на хранение остатков этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, возврат их поставщику, поставку остатков алкогольной и спиртосодержащей продукции иной имеющей лицензию на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции организации, которые осуществляются под контролем лицензирующего органа, за исключением случаев, если такая продукция подлежит изъятию (ранее такая возможность была только у организаций, чьи лицензии были аннулированы).

Кроме того, на основании части 1 статьи 20 Федерального закона «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной спиртосодержащей продукции» организации, осуществляющие деятельность по розничной продаже алкогольной продукции обязаны представлять в установленные сроки отчет по форме №1- учет «Учет объема розничной продажи алкогольной продукции за 2010 год», утвержденный приказом Росстата от 20.08.2009 г. №179 Об утверждении статистического инструментария для организации федерального статистического наблюдения за внутренней и внешней торговлей (с изм. и доп., вступающими в силу с отчета за январь 2012 года): Приказ Росстата от 20 августа 2009 №179 (ред. от 27.09.2011) // Вопросы статистики. 2009. №12. в Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики. В случае не представления у организации будет приостановлено действие лицензии на розничную продажу алкогольной продукции.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование характеризуется наличием ряда несоответствий и коррумпированностью некоторых статей закона №171-ФЗ.



1.3 Лицензирование оборота алкогольной продукции: организационный аспект

Установление порядка лицензирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также лицензирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной (за исключением розничной продажи) и спиртосодержащей продукции является полномочием органов государственной власти Российской Федерации.

Органом государственной власти, осуществляющим функции по контролю за производством и оборотом алкогольной продукции является Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (Росакогольрегулирование).

Законом №218-ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившим силу Федерального закона «Об ограничениях розничной продажи и потребления (распития) пива и напитков, изготавливаемых на его основе»: Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. №218-ФЗ // Российская газета. 2011. 22 июля. расширены полномочия Росалкогольрегулирования в сфере лицензионного контроля, ужесточен порядок его осуществления (контроль в рассматриваемой сфере в очередной раз усилен, что выразилось в существенном ограничении прав участников рынка по сравнению с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Закон №171-ФЗ дополнен несколькими обширными статьями (ст. ст. 23.1 и 23.2 Закона №171-ФЗ), посвященными государственному и лицензионному контролю):

1) плановая проверка лицензиата проводится в случаях:

- истечения одного года со дня принятия решения о выдаче лицензии или переоформлении лицензии;

- истечения трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата;

2) внеплановая выездная проверка лицензиата проводится по следующим основаниям:

- истечение срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований;

- поступление в лицензирующий орган обращений о фактах нарушений лицензиатом лицензионных требований (по данному основанию внеплановая проверка может быть проведена только по согласованию с прокуратурой);

- истечение срока, на который было приостановлено действие лицензии;

- выявление фактов нарушения лицензионных требований в результате анализа информации, содержащейся в ЕГАИС, других информационных системах, анализа деклараций об объеме производства, оборота и (или) использования этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (по данному основанию внеплановая проверка может быть проведена только с обязательным извещением прокуратуры);

3) теперь общий срок проведения лицензионной проверки не может превышать 40 рабочих дней (ранее предельный срок проверки составлял всего 20 рабочих дней);

4) уведомление о проведении внеплановой проверки может быть направлено лицензиату по адресу электронной почты и (или) непосредственно предъявлено в момент начала проверки.

Согласно действующему законодательству, Росалкогольрегулирование осуществляет также полномочия по ведению информационных ресурсов, с использованием которых выполняется проверка федеральных специальных марок (ФСМ) и акцизных марок (АМ) уполномоченными органами и организациями-покупателями алкогольной продукции.

В соответствии с законом №171-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции относится выдача лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, ведение государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий.

Полномочия на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции могут быть переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления в соответствии со статьей 7 Федерального закона №171-ФЗ. Лицензия на розничную продажу алкогольной продукции, выданная одним субъектом Российской Федерации, может действовать на территории другого субъекта Российской Федерации при условии наличия между ними соответствующего соглашения.

Итак, на сегодняшний день органом государственной власти, осуществляющим полномочия по лицензированию является Росалкогольрегулирование (далее - РАР). Наличие у РАР одновременно функций нормативного регулирования, лицензирования и государственного контроля с применением мер административного принуждения по его результатам создает предпосылки для административного произвола. Отказывая в выдаче лицензий, ведомство предъявляет к производителям требования, не предусмотренные законодательством.

Порядок выдачи лицензий на производство спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, как и всех других лицензий в сфере оборота алкоголя, закреплен ст. 19 Федерального закона от 22.11.95 №171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции». Однако по объективным причинам одна статья Закона не может урегулировать весь процесс выдачи лицензии, и это подтверждает практика.

Например, п. 15 ст. 19 Закона определено, что «лицензирующий орган до принятия решения о выдаче лицензии вправе провести обследование организации на соответствие установленным настоящим Федеральным законом лицензионным требованиям».

Практика показывает, что Росалкогольрегулирование отказывает в выдаче лицензий именно по итогам обследования предприятия, претендующего на ее получение, без учета его возражений, без предоставления возможности устранить найденные устранимые нарушения. Для получения лицензии необходимо обратиться в РАР с повторным заявлением, которое будет рассмотрено в том же порядке, и так до бесконечности. Дуленкова А. «Алкогольный» возрастной ценз увеличат до 21 года // Российская газета. 2012. 27 февраля.

Статья 19 не определяет основания и порядок проведения обследования, порядок оформления его результатов, не устанавливает право на представление возражений на акты по результатам обследования, порядок рассмотрения этих возражений. Все перечисленное осуществляется должностными лицами РАР по ими же закрепленным субъективным правилам, которые не регламентированы ни в одном нормативном правовом акте.

В течение двух лет существования РАР вопросы порядка лицензирования производителей были урегулированы Приказом Минфина России от 10.10.2008 №111н Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной налоговой службой государственной функции по осуществлению лицензирования в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции: Приказ Минфина РФ от 10 ноября 2008 г. №111н // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. №48. (документ утратил силу) (на его основании действовала ФНС России), который до настоящего момента не отменен, но и фактически не применяется, а также отдельными приказами РАР.

В частности, Порядок хранения федеральных специальных марок в организациях, утвержденный Приказом Росалкогольрегулирования от 30.04.2010 №31н, предусматривает оборудование внутренней двери помещения для хранения специальных марок специальным окошком для проведения операций. Нарушение данного порядка признается должностными лицами РАР основанием для отказа в выдаче лицензии. Однако в Законе о подобном основании для отказа в выдаче лицензии не говорится.

Другой пример. Должностными лицами РАР ограничен срок для подачи документов на получение новой лицензии не ранее, чем за 18 дней до истечения срока действия старой лицензии (Законом срок для подачи документов на получение новой лицензии не ограничен). В результате деятельность предприятия в любом случае будет вынужденно приостановлена до получения новой лицензии, поскольку оговоренный Законом срок решения вопроса о выдаче лицензии составляет 30 дней (п. 7 ст. 19), то есть фактически значительно больше, чем срок заблаговременного обращения за новой лицензией до истечения срока действия предыдущей.

На сайте Росалкогольрегулирования 11 апреля 2011 года размещен проект Приказа об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка государственной услуги по осуществлению лицензирования в соответствии с законодательством Российской Федерации деятельности в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Им определялся порядок выдачи и переоформления лицензий для участников алкогольного рынка, при этом фиксируется фактически применяемый РАР порядок лицензирования, разработанный с существенными нарушениями Закона.

Пункт 9 ст. 19 Закона в действующей редакции содержит следующий перечень оснований, по которым в выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции может быть отказано:

1) при выявлении в представленных документах недостоверной или искаженной информации;

2) в случае нарушения требований ст. 8 Закона «Обязанности организаций, использующих оборудование для производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции»;

3) если у организации имеется задолженность по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов за нарушение законодательства РФ о налогах и сборах и такая задолженность подтверждена справкой налогового органа в форме электронного документа, полученной по запросу лицензирующего органа;

4) в случае несоответствия организации иным установленным Законом лицензионным требованиям.

Практика применения данного пункта Закона и простое его прочтение (особенно первое и четвертое основания) очевидно, свидетельствуют о том, что перечисленные в Законе причины отказа в выдаче лицензий сформулированы рамочно и неопределенно, что позволяет должностным лицам РАР толковать их неограниченно расширительно. Это создает возможности для применения ими «индивидуального подхода» при решении вопроса о выдаче лицензии в каждом конкретном случае и, несомненно, является существенной коррупционной составляющей.

Согласно перечню видов деятельности, представленных в п. 2 ст. 18 Федерального закона от 22.11.1995 №171-ФЗ, оператор дьюти-Фри, реализующий алкогольную продукцию в магазинах беспошлинной торговли, обязан получать лицензию на закупку, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Для получения лицензии складские помещения для хранения алкогольной продукции операторами магазинов Дьюти-Фри, должны соответствовать техническим требованиям, установленным в приложении к приказу Росалкогольрегулирования от 26 октября 2010 года №59Н Об утверждении Технических условий в области производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции в части хранения алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, расфасованной в потребительскую тару: Приказ Росалкогольрегулирования от 26 октября 2010 г. №59н // Российская газета. 2010. №295. («Технические условия в области производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции в части хранения алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, расфасованной в потребительскую тару»). Данный документ не учитывает специфики ведения бизнеса операторами магазинов. А именно: данные складские помещения располагаются на режимных объектах - Аэропортах, Морских Вокзалах, Международных Автомобильных Пунктах Пропуска, большинство из которых в силу действующих правовых норм РФ (антитеррористических ограничений, противопожарных ограничений, отдельных положений ФЗ о Государственной Границе РФ и др.) не допускают исполнения предусмотренных норм и положений.

Таким образом, операторы дьюти-фри заранее и преднамеренно ставятся в положение невозможности получения лицензии, а значит либо потери бизнеса, либо необходимости «решения вопроса за деньги».

Таким образом, сегодня отсутствуют конкретные и понятные правила лицензирования производителей и лиц, занимающихся оборотом спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции. Есть возможность неограниченного подзаконного регулирования порядка лицензирования и широкая сфера административного усмотрения должностных лиц РАР при решении вопроса о лицензировании.

государственный лицензирование алкогольный оборот



Глава 2. Практика и проблемы лицензирования оборота алкогольной продукции в Челябинской области

2.1 Практика работы органов государственной власти Челябинской области по регулированию оборота алкогольной продукции

По состоянию на 1 января 2012 года деятельность в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области осуществляют 74 организации.

За 2011 год сотрудниками Управления Росалкогольрегулирования по Уральскому федеральному округу проведено 515 контрольных мероприятий в отношении 277 организаций, осуществляющих производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе:

- 11 производителей алкогольной продукции;

- 145 организаций, осуществляющих оборот алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- 101 организация розничной торговли;

- 20 организаций, использующих спирт в технических целях;

Выявлено 435 правонарушений действующего законодательства в сфере производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции, в том числе:

- 95 нарушений условий, предусмотренных лицензией;

- 164 нарушения сроков представления декларации и искажения данных об объемах производства и оборота алкогольной продукции;

- 99 фактов хранения, реализации алкогольной продукции маркированной поддельными ФСМ и 11 фактов хранения, реализации алкогольной продукции немаркированной ФСМ;

- 23 факта реализации алкогольной продукции ниже установленных минимальных цен;

- 43 нарушения правил торговли алкогольной продукцией.

По материалам проверок Межрегионального Управления Росалкогольрегулирования по УрФО Федеральной Службой Росалкогольрегулирования вынесено 32 решения о приостановлении действия лицензий и 115 предписаний об устранении нарушений действующего законодательства. В суды направлено 13 заявлений на аннулирование лицензий, из которых 10 аннулировано.

В отношении организаций, осуществляющих производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и должностных лиц составлено 346 протоколов об административных правонарушениях. Предъявлено штрафных санкций на общую сумму свыше 11 млн. рублей.

В ходе контрольно-проверочных мероприятий за легальностью оборота алкогольной продукции проверено 2,5 миллиона литров алкогольной продукции, из них водки - 1,2 миллиона литров. Выявлено в нелегальном обороте свыше 380 тысяч литров алкогольной продукции, из которых 240 тысяч литров составляет водка.

Арестовано более 647 тысяч бутылок алкогольной продукции, оборот которой производился незаконно. Конфисковано и уничтожено по решению судов 243 тысячи бутылок алкогольной продукции.

В правоохранительные органы субъектов Уральского федерального округа направлено 86 материалов, в том числе 59 материалов для принятия процессуальных решений в рамках УК РФ. Возбуждено 12 уголовных дел.

В целях пресечения правонарушений, связанных с реализацией алкогольной продукции, находящейся в незаконном обороте, сотрудниками МРУ Росалкогольрегулирования по Уральскому федеральному округу в 2011 года проведены контрольно-проверочные мероприятия в отношении организаций оптовой и розничной торговли, осуществляющих свою деятельность на территории Челябинской области.

В ходе проверок у 12 организаций были выявлены нарушения: хранение и оборот алкогольной продукции с поддельными федеральными специальными марками (ФСМ), отсутствие или нарушения в оформлении товаротранспортных документов, а также оборот спиртосодержащей продукции с нарушением условий лицензии.

Возбуждены административные дела по ч.2 ст.15.12 КоАП РФ (хранение и оборот алкогольной продукции без маркировки), ч.2 ст.14.16 КоАП РФ Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (ред. от 01.03.2012) // Собрание законодательства РФ. 07 января 2002. №1 (ч. 1). Ст. 1. (поставка или розничная продажа спиртосодержащей продукции без надлежаще оформленных товаротранспортных документов), ч.4 ст.14.17 КоАП РФ (нарушение условий, предусмотренных лицензией) в отношении организаций: ООО «Армада Групп», ООО «ФМ», ООО «Анкоторг», ООО «Кедр», ООО «Фирма «Трактороторг-1» и др.

Экспертами ЭКЦ ГУ МВД РФ по Челябинской области была проведена экспертиза ФСМ с образцов изъятой алкогольной и спиртсодержащей продукции, которая подтвердила факт подделки.

По результатам административных расследований МРУ Росалкогольрегулирования по УрФО направило материалы дел в суды в отношении юридических и должностных лиц для привлечения виновных к административной ответственности.

Судами вынесены решения о наложении на нарушителей административных штрафов в размере от 40 до 50 тысяч рублей с конфискацией алкогольной продукции. Всего сумма штрафов превысила 530 тысяч рублей, а также было изъято из незаконного оборота 5155 бутылок алкогольной и спиртосодержащей продукции, среди которых водка «Пшеничная», «Старорусская», «Сибирская береза», «Пристань», а также вино «Портвейн 72» и «Портвейн 777».

По фактам выявленной алкогольной продукции, маркированной поддельными ФСМ материалы направлены в ГУ МВД РФ по Челябинской области для рассмотрения вопроса о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений, предусмотренных частью 2 статьи 327.1 УК РФ "Использование заведомо поддельных марок акцизного сбора, специальных марок или знаков соответствия, защищенных от подделок".

Лицензирование оборота алкогольной продукции в Челябинской области осуществляется в соответствии со следующими нормативно-правовыми актами:

1. О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области №51-ЗО от 27 августа 1998 г. (в ред. Законов Челябинской области от 10.07.2000 №129-ЗО, от 30.05.2002 №83-ЗО, от 24.06.2004 №234-ЗО, от 24.11.2005 №429-ЗО, от 30.11.2006 №78-ЗО) О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области: Закон Челябинской области от 21 сентября 1998 г. №51-ЗО (ред. от 30.11.2006) // Южноуральская панорама. 2000. 25 июля; 2006. 26 декабря..

2. Об утверждении порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции №465 от 23 декабря 2005 г. Об утверждении Порядка определения прилегающих территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции: Постановление Губернатора Челябинской области от 23 декабря 2005 г. №465 // Южноуральская панорама. 2005. 29 декабря.

3. О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции: Закон Челябинской области от 23.06.2011 №156-ЗО (ред. от 27.10.2011) О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции: Закон Челябинской области от 23 июня 2011 г. №156-ЗО (ред. от 27.10.2011) // Южноуральская панорама. 2011. 9 июля; 10 ноября.

В соответствии с законом №51-ЗО О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области: Закон Челябинской области от 21 сентября 1998 г. №51-ЗО (ред. от 30.11.2006) // Южноуральская панорама. 2000. 25 июля; 2006. 26 декабря. законодательный (представительный) орган государственной власти Челябинской области:

- устанавливает для организаций, осуществляющих розничную продажу алкогольной продукции (за исключением организаций общественного питания), требования к минимальному размеру оплаченного уставного капитала (уставного фонда) в пределах, предусмотренных федеральным законодательством;

- вводит декларирование розничной продажи алкогольной продукции на территории Челябинской области;

- принимает законы и иные нормативные правовые акты Челябинской области в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Соответствующий государственный орган исполнительной власти Челябинской области в пределах своей компетенции:

- участвует в проведении единой государственной политики в сфере государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Челябинской области;

- организует и проводит государственный контроль за соблюдением организациями законодательства, регулирующего производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, а также условий, предусмотренных лицензиями на розничную продажу алкогольной продукции;

- определяет порядок лицензирования розничной продажи алкогольной продукции, ведения государственной регистрации выданных лицензий, лицензий, действие которых приостановлено, и аннулированных лицензий;

- выдает лицензии на розничную продажу алкогольной продукции;

- устанавливает порядок предоставления и форму деклараций о розничной продаже алкогольной продукции;

- устанавливает дополнительные ограничения времени розничной продажи алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции;

- устанавливает порядок определения органами местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области прилегающих к местам массового скопления граждан и местам нахождения источников повышенной опасности территорий, на которых не допускается розничная продажа алкогольной продукции с содержанием этилового спирта более 15 процентов объема готовой продукции;

- утверждает положение об экспертных комиссиях.

- утверждает перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных частями 3 и 4 статьи 14.1 и частями 2 и 3 статьи 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении видов деятельности, лицензирование которых осуществляется данным государственным органом исполнительной власти Челябинской области.

2.2 Полномочия Министерства сельского хозяйства по лицензированию оборота алкогольной продукции

На территории Челябинской области органом уполномоченным выдавать лицензии на оборот алкогольной продукции до лета 2011 года являлось Министерство сельского хозяйства Челябинской области.

В структуре данной функцией занимается профильный отдел минсельхоза - Отдел по контролю за производством и оборотом алкогольной продукции Министерства сельского хозяйства

За годы работы им было выдано 7 тысяч лицензий. Лицензии выдаются не более чем на пять лет, условия выдачи лицензии прописаны в соответствующем постановлении губернатора. За последнее время удалось оптимизировать систему лицензирования, в частности, было отменено требование об обязательном предоставлении заключения противопожарной службы на объект лицензирования. Лицензии выдаются в течение недели со времени подачи документов. Тем не менее, существует проблема, связанная с расположением объектов лицензирования в нежилых секторах жилых домов.

В апреле 2011 года Министерством сельского хозяйства разработан проект областного закона, который подразумевает передачу полномочий по выдаче лицензий на розничную продажу алкогольной и спиртосодержащей продукции муниципалитетам.

Поручение о разработке проекта нормативного акта было дано Губернатором. По проекту закона, который после разработки прошел правовую экспертизу в правительстве области и процедуру утверждения депутатами Законодательного собрания области, отдельными государственными полномочиями по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции предлагается наделить органы местного самоуправления.

Возможность передачи полномочий на муниципальный уровень предусматривается федеральным законом №171 «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции».

Однако другой федеральный закон - №294 «О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» - не предусматривает передачу функций государственного надзора на муниципальный уровень, его может осуществлять только соответствующий уполномоченный орган государственной власти Челябинской области.

За уполномоченным региональным органом остаются также обязательные функции по лицензированию продажи алкогольной продукции в отношении организаций, имеющих обособленные объекты на территории двух и более муниципальных образований области, ведению единого реестра выданных, приостановленных и аннулированных лицензий, сбору деклараций об объёме розничной продажи алкоголя и по контролю за поступлением в бюджет государственной пошлины. По этому же закону организации торговли должны быть извещены о готовящейся в отношении них проверке за три дня. Более того, проверка должна быть внесена в сводный годовой план, который размещается на сайте правоохранительного органа в конце года, если только речь не идёт об угрозе жизни и здоровья людей.