История и перспективы государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ИСТОРИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА И ОБОРОТА АЛКОГОЛЬНОЙ ПРОДУКЦИИ

платеж алкогольный продукция производитель

Проблемам государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции, совершенствования его механизмов на законодательном уровне уделяется значительное внимание. Государственное регулирование этой отрасли обусловлено, прежде всего, необходимостью максимального предотвращения негативного влияния алкоголя на жизнь и здоровье населения путем сокращения производства нелегальной, зачастую фальсифицированной алкогольной продукции, а также обеспечения поступлений налогов в бюджет в силу высокой ликвидности алкогольной продукции.

В Республике Беларусь, как и во многих странах мира, алкогольная продукция является подакцизной. В отношении алкогольной продукции акцизы играют двоякую роль: во-первых, это один из важных источников дохода бюджета; во-вторых, средство ограничения потребления, регулирования спроса и предложения таких товаров.

Поступление платежей от производителей алкогольной продукции традиционно формирует значительную часть доходов бюджета. В 80-е гг. только налог с оборота по этой продукции составлял более 10% всех бюджетных доходов. В 2011 г. доля акцизов в структуре доходов бюджета Республики Беларусь составила 6,6%. Вместе с тем необходимо отметить, что в структуре акцизов поступления акцизов от алкогольной и иной спиртосодержащей продукции в 2011 г. составили 31,9%.

Применявшаяся в последние годы акцизная политика, устанавливающая пониженные ставки акцизов на вина плодовые, на практике не способствует сокращению потребления алкогольных напитков. Потребление в 2011 г. чистого алкоголя на душу населения старше 18 лет составило 13,3 л, в 2010 г. - 12,32 л. Эксперты Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) считают, что если потребление чистого алкоголя на душу населения превышает 8 л в год, это уже опасно для здоровья. Для сравнения: среднеевропейский показатель - 12,5 л на душу населения старше 15 лет. Однако по сравнению с Европейскими странами такая разница обусловлена не высоким потреблением алкоголя в Беларуси, а различной методикой расчета: если в Республике Беларусь для расчета принимается численность населения старше 18 лет, то в европейских странах - старше 15 лет.

Государственное регулирование и контроль за производством и оборотом алкогольной продукции имеют две тесно взаимосвязанные основные составляющие: первая связана с обеспечением поступления акцизов в доходную часть бюджета; вторая - с сокращением производства нелегальной, зачастую фальсифицированной алкогольной продукции.

Надо отметить, что ранее на определенных стадиях экономического развития алкогольной отрасли повышение ставок акцизов приводило к прямо противоположному: поступления в бюджет снижались вследствие спада объемов легального производства, и наблюдалось резкое ухудшение качества потребляемых населением алкогольных напитков, что, безусловно, имело отрицательные социальные последствия. На протяжении последних лет такие отрицательные тенденции наблюдаются редко.

Наряду с формой косвенного налогообложения акцизами в ряде стран активно применялась государственная фискальная монополия на те или иные товары, в основе которой лежали регалии (явление регалии характеризуют, например, через право государства на присвоение или предоставление специальных прав и доходов (ru.wikipedia.org)), и рассматриваемая в теории налогообложения в качестве формы косвенного налогообложения.

Развитие налоговых систем стран мира происходило под непосредственным влиянием таких факторов, как национальные особенности государственного устройства, особенности национального производства и потребления.

По своей природе фискальная монополия является регалией - исключительным правом монарха на осуществление каких-либо действий, т.е. получение дохода от государственной собственности неналогового характера. Поскольку в мире вплоть до XVIII века преобладающей формой государственного устройства стран была именно монархия, при которой в руках государства были сосредоточены определенные богатства и владения, регалии являлись наиболее значимым инструментом формирования государственной казны. Регалии реализовывались либо посредством продажи их объектов - товаров через специализированные казенные магазины, либо через введение системы откупов (откуп - система сбора с населения налогов и других государственных доходов, при которой государство за определенную плату передает право их сбора частным лицам (откупщикам) (ru.wikipedia.org)). При откупной системе государство получало доход в виде определенной фиксированной на установленный срок суммы, а ее конкретный размер определялся на торгах, проводившихся правительственными органами.

Исторически сложилось, что одной из исключительных привилегий высшей государственной власти являлось право (регалия) на алкогольное производство и распоряжение его результатами.

Поскольку все доходы от регалий поступали в государственную казну - "фиск" (от лат. fiscus - корзина, денежный ящик), а производство было монополизировано высшим органом государственной власти, с течением времени данный вид доходов получил название фискальной (государственной) монополии.

Фискальная монополия в XVII - XIX веках подразумевала реализацию товаров, в основном массового потребления, производство которых являлось исключительным правом государства, по более высоким ценам, чем их себестоимость и нормальный размер прибыли, т.е. по высоким монопольным ценам.

Рассматривая теоретические аспекты возникновения фискальных монополий, как правило, выделяют две основные их формы: полную и частичную. При полной фискальной монополии государство имело исключительные права и на производство, и на реализацию какого-либо товара, при частичной - исключительное право казны ограничивалось каким-либо одним из элементов (только производство или только реализация).

Полная монополия обычно создавалась:

1) путем учреждения государственных (казенных) предприятий с полным производственным циклом и сбытовой сетью. Государство выступало на рынке в лице предпринимателя, реализуя свой товар по монопольно высокой цене. Данная схема является наиболее затратной для государства, поскольку ее реализация требует обеспечения функционирования всего производственного процесса. С другой стороны, только в этом случае государство имеет возможность осуществления эффективного контроля над качеством выпускаемой продукции и получения максимальной выгоды при установлении высокой монопольной цены;

2) путем монополизации права на отработку, переработку сырья и полуфабрикатов, изготовление и поставка которых на казенные предприятия осуществляется частными предпринимателями. Таким образом, в данном случае государство монополизирует права изготовления и реализации готового продукта, в то время как заготовление сырья и изготовление промежуточных продуктов остается в руках представителей частного сектора.

В качестве классического примера подобной фискальной монополии можно привести французскую табачную монополию, возникшую во времена Наполеона III. Право выращивания табака принадлежало административно-территориальным единицам государства - департаментам, в каждом из которых определялись размеры площадей под табачные культуры. Правительственные агенты выдавали разрешение на посев и впоследствии строго регламентировали процесс посева и ухода за плантацией. Весь выращенный табак сдавался государству по ценам, устанавливаемым специальной комиссией, а изготовление табачных изделий было сосредоточено на государственных табачных фабриках. Продажа производилась из государственных табачных лавок по высоким ценам, которые устанавливались особым правительственным декретом.

Другим примером является казенная винная монополия в Германии, введенная в 1918 г. Казне предоставлялось исключительное право ректификации спирта и оптовой торговли очищенным спиртом и водкой. Винокуренные заводы были обязаны сдавать спирт в казну по определенной цене, причем устанавливался объем поставки, который распространялся между заводами, а выкурка (перегонка) сверх него - оплачивалась по пониженной цене.

Частичная монополия, являясь, как правило, монополией на продажу определенного товара, проявлялась в следующем: право на производство продукции полностью принадлежало частному сектору. Однако при этом государство обязывало всех производителей сдавать ему на определенных условиях всю выработанную продукцию, затем продажа осуществлялась:

1) исключительно государством через сеть учрежденных государственных магазинов;

2) как государством, так и частными лицами, которые обязывались приобретать "фискальную" тару особой емкости у казны, без которой продажа запрещалась.

При монополии на продажу с применением "фискальной тары" государство получало дополнительный доход в виде платы за фискальные бутылки, распоряжаться которыми имело право только государство и повторное использование которых для реализации продукции не допускалось. Например, в России в период существования винной монополии 1894 г. продажа вина осуществлялась в таре, опечатанной сургучом, объемы которой для удобства потребления были разнообразны: 1/200 (51,6 мл), 1/100, 1/40, 1/20, 1/10, 1/4 (30,4 л) ведра.

Примером частичной монополии - монополии продажи является винная монополия, введенная в 1886 г. в Швейцарии. Поскольку винокуренное производство имело огромное значение для сельского хозяйства страны, производство спирта оставалось в частных руках. Однако выкуренный спирт подлежал впоследствии сдаче государству по фиксированным ценам.

Российским примером применения монополии продажи является винная монополия, введенная в 1894 г. С.Ю.Витте <1> отмечал, что основная мысль питейной монополии заключалась в том, что вся торговля переходила исключительно в руки государства. Ректификация осуществлялась также государством, производство в первичном виде оставалось за частными заводчиками. Но они могли произвести столько спирта, сколько им было заказано, и только это количество они могли передать государству. Продажа спирта, вина и водочных изделий составляла исключительное право казны и производилась из принадлежащих казне заведений двух разрядов: оптовых складов и винных лавок. Частные лица могли свободно торговать пивом, питным медом, виноградным вином.

Монополии продаж получили наиболее широкое распространение, поскольку применение полной монополии требует крупных затрат и становится неэффективным способом мобилизации средств в бюджет.

Винная монополия имеет достаточно сложный механизм, поскольку имеет одновременно черты:

- неналоговых доходов бюджета - выражается в обязательном наличии государственной собственности на средства производства и (или) сбытовую инфраструктуру монополизированного товара;

- лицензионных платежей - доходы государства формируются путем взимания фиксированных платежей, дающих на определенный период частным лицам право осуществлять ту или иную деятельность;

- налога - выражается в принудительном включении в цену реализации товаров, производимых и (или) реализуемых казенными предприятиями, монопольной надбавки, аналогичной акцизу.

В современных условиях государственная (фискальная) монополия по своей сущности является скорее системой мер государственного регулирования, чем косвенным налогом. В настоящее время как таковая монополия продолжает существовать в очень незначительном числе стран мира, в остальных является одной из составляющих - административным элементом акцизной системы. Данный элемент, присущий фискальной монополии, отдаляет ее от налоговой категории, требует ее трактовки как неналогового дохода или системы налогового администрирования, вводимой для обеспечения эффективного функционирования акцизной системы. Акцизная система представляет собой систему мер государственного воздействия на процесс производства и оборота подакцизных товаров в целях обеспечения взыскания акцизов. В этом смысле можно говорить о существовании государственной монополии во многих странах мира и сегодня, поскольку, как правило, наряду с законодательством, регулирующим порядок взимания акцизов, государство устанавливает обязательные условия, выполнение которых необходимо для осуществления деятельности в "подакцизных" отраслях.

Именно такое содержание имеют идеи возврата к государственной монополии на алкогольную продукцию в случае, если сложившаяся акцизная система показывает свою несостоятельность в борьбе с нелегальной продукцией.

Классическая фискальная монополия возможна только в условиях монархического государственного строя, а также слабо развитого частного бизнеса. С.Ю.Витте отмечал, что "... при парламентском режиме вообще, а при республиканском в особенности введение такой реформы почти немыслимо, так как она задевает столько интересов высших лиц, и вообще лиц с достатком, что по нынешнему времени никакой парламент такой реформы не пропустит".

В поисках средств на государственные нужды еще русские цари обратили внимание на потребление населением водки. В княжескую казну исстари поступали пошлины, взимаемые с торговли брагой, пивом, медом. С конца XIV века к этим напиткам добавляется появившаяся на Руси водка. С.Романов в книге "История русской водки" выделил пять существовавших монополий на продажу водки.

Первая монополия на производство и продажу водки, как считают историки, появилась еще в XV веке, после того как на Руси было изобретено хлебное вино. Крепнущая княжеская власть начала все более энергично контролировать положение дел в своих владениях. Право варить на продажу мед и пиво, употреблять хмель уже при Иване III было привилегией казны. На крестьян, пытавшихся самовольно "питье держать на продажу", накладывались штрафы. Именно в это время сформировалась очевидная связь между хмельным питьем и государственными финансами.

В середине 50-х годов XVI века из Москвы наместникам стали предписывать прекращать частный питейный промысел и заводить государевы кабаки. Иван Грозный завел в Москве первый "государев кабак", которому была предоставлена исключительная привилегия продажи водки. Дело оказалась выгодным для казны, и государевы кабаки стали появляться в других городах. Летописный отрывок XVI столетия донес до нас рассказ о введении таких учреждений в Новгороде в 1543 г.: "Прислал князь великий Иван Васильевич в Великий Новгород Ивана Дмитриевича Кривого, и он устроил в Новгороде 8 корчемных дворов". Впервые отменяется система откупов и вводится вторая монополия. Помимо государства лишь монастырям было предоставлено право свободного винокурения и взимания в свою пользу питейной пошлины.

В то же время в документах XVI - XVII веков упоминаются частные заведения, которые отдавались царем дворянам вместе с поместьем. Но со времени Ивана Грозного такое право являлось привилегией и подтверждалось грамотой - вроде той, которую в январе 1573 г. получил служивый татарский князь Еникей Тенишевич, награжденный "... за его Еникееву и за сына его, Собак мурзину, к нам службу в Темникове, кабаком, что ныне за царем Саинбулатом Бекбулатовичем".

К середине XVII столетия торговля вином была уже традиционным предметом государственной монополии и стала превращаться в постоянное поле для экспериментов. Соборное уложение 1649 г. (кодекс русского права, действовавший с изменениями и дополнениями до начала XIX в.), защищая казенную монополию питейной продажи, предусматривало наказание за корчемство <2>: "А с пытки будет в винной продаже продавцы повинятся, и тех корчемников после пытки бити кнутом по торгом, да на них же имати заповеди впервые по пяти рублей на человеке". При повторности нарушения предусматривалась более жесткая ответственность: в случае нарушения во второй раз - битье кнутом, штраф 10 рублей и отдавали человека на поруки; в случае уличения в третий раз - битье кнутом и тюремное заключение на полгода; при уличении в четвертый раз - битье кнутом, ссылка в дальние города и конфискация имущества ("а животы из все и дворы и поместья и вотчины имати на государя"). Штраф и применение пытки в случае запирательства грозили не только продавцам, но и покупателям.

Наряду с суровыми наказаниями за корчемство правительство все же пыталось хотя бы частично ограничить неумеренное пьянство. В августе 1652 г. по царскому указу была объявлена реформа питейного дела: ликвидировались все частные питейные заведения, впервые вводилась регламентация времени и объема продажи вина, запрещалась продажа вина духовным лицам, в долг или под заклад имущества, во время постов, по средам, пятницам и воскресеньям. Из уставной грамоты 16 августа 1652 г. о продаже питий на кружечном дворе в Угличе: "В городах, где были наперед сего кабаки, в болших и в менших, бытии по одному кружечному двору; не продавать вино в ведра и в кружки, а чарками продавать. Сделать чарку в три чарки и продавать по одной чарке человеку, а болши той указной чарки одному человеку продавать не велели; и на кружечном дворе питухом и близко двора сидеть и пить давать не велели, и ярышкомъ и бражникомъ и зершикомъ никому на кружечных дворах не быть. А в великий пост, и в Успенской, и в воскресенья во весь год вина ве продавать, а Рождественской и в Петров посты в среду и в пятки вина не продавати ж. А священнического и иноческого чину на кружечные дворы не пускать и пить им не продавать; да и всяким людям в долг, и под заклад, и в кабалы, вина с кружечных дворов не продавать. А продавать в летний день после обедни с третьего часа дни, а запирать за час до вечера; а зимою продавать после обедни ж с третьего часа, а запирать в отдачу часов денных". Рассылавшиеся из Москвы грамоты обязывали местные власти строго следить за соблюдением общественного порядка.

Третья монополия была объявлена и через несколько лет закончила свое существование во времена Петра Великого. Петр вынужден был прибегнуть к государственному контролю над водочными производителями в связи с нестабильностью в стране. Указы 1708 - 1710 гг. запретили всем подданным всякое винокурение для домашних нужд. По мысли законодателя, отныне население должно было утолять жажду исключительно в казенных заведениях, обеспеченных "добрыми питьями". У "всяких чинов людей" предполагалось конфисковать перегонные "кубы". В последние годы правления Петр пришел к выводу о неэффективности казенных монополий и больше полагался на систему откупного содержания. С 1719 г. правительственная политика радикально изменилась. Казенные монополии на все товары, кроме поташа (уст. соль - Прим. авт.) и смольчуга (уст. деготь - Прим. авт.), были ликвидированы.

Екатерина II в 1765 г. полностью передала право на винокурение дворянству. Окончательно новый порядок был закреплен в 1765 г., когда одновременно появились Манифест от 1 августа 1765 г., который установил винные откупы и "Устав о винокурении". Последний документ впервые давал подробное обоснование государственной питейной монополии и деятельности ее откупщиков: "Понеже питейная продажа есть издревне короне принадлежащая регалия, как то и Уложеньем 1578 года неоспоримо доказывается, и сохранение оной есть тем большой важности, что тем избегаются всякие другие тягостные налоги; то обнадеживаем Мы будущих откупщиков, когда проверяемый им сей казенный торг исправно, честно и порядочно вести будут, Нашим Монаршим покровительством, повелевая питейную продажу именовать и почитать казенною, а откупщиков во время их откупу - коронными поверенными служителями, и дозволяя им для того носить шпаги". С 1767 г. передача кабаков на откуп с торгов на 4 года введена повсеместно, кроме Сибири. Вино, выкуренное на казенных и частных заводах, свозилось в казенные винные магазины и только затем поступало в розничную продажу. Откупщик обязывался не продавать вина дороже указанной правительством цены. Кабаки велено было переименовать в питейные дома, "...понеже от происшедших злоупотреблений название кабака сделалось весьма подло и безчестно".

"Устав о винокурении" 1765 г. разрешал крестьянам и горожанам варить пиво и мед для семейных торжеств без обязательных пошлин и разрешения местных властей, но исключительно для себя, а не на продажу. В западных областях Российской империи (Украина, Белоруссия, Прибалтика) была сохранена свобода винокурения и продажи вина. Недобор питейного дохода здесь компенсировался особой податью, составляющей от 15 до 20 копеек с души. Но при таком порядке вино, произведенное в этих областях, могло практически беспрепятственно поступать в прилегающие губернии. При каждом новом повышении цены масштабы этой нелегальной торговли, как и масштабы нелегальной выкурки на местах, по-видимому, увеличивались.

"Устав о вине" 1781 г. объединил все прежние постановления о винной регалии. Отныне казна заготавливала все вино либо на собственных винокуренных заводах, либо посредством подрядов; откупщики обязаны были покупать у казны нужное количество вина для продажи. Оптовая продажа производилась из казенных складов, мелочная - только из казенных питейных домов, которым полагалось, "по усмотрению казенной палаты, быть на вере или на откупу".

При Александре I в условиях острого бюджетного дефицита начала XIX века и массовых злоупотреблений откупщиков Министерство финансов решило ввести казенную продажу питей с 1 января 1819 г. в 29 великорусских губерниях. Согласно новому порядку винокурение "для домашнего обихода" помещиков уничтожалось. Каждый винокуренный завод должен был производить не менее 2000 ведер. Выкуренное на казенных и частных заводах вино поставлялось в казенные магазины. При этом частные заводы поставляли вино по цене, определявшейся на торгах. Казенные магазины могли продавать вино только оптом, партиями не ниже установленных норм, только водочным заводчикам и в питейные заведения по установленной цене. По той же цене должна была производиться мелочная продажа. Водка могла "изготовляться" только из сырья, полученного из казенного магазина. Водочный заводчик со всего количества водки, обозначенного в выданном ему свидетельстве, должен был "уплачивать акциз". Содержатели питейных заведений были обязаны содержать их за собственный счет, но имели право продавать водочные изделия, мед, пиво, наливки с наценкой. Был выпущен в свет специальный указ, содержащий систему мер, признаваемых оградить введенный казенный питейный сбор от "подрыва". Первые два года финансовые результаты нововведения были блестящими. Питейный доход увеличился почти в 1,5 раза. Однако в дальнейшем виноторговцы, пользуясь слабым контролем, стали злоупотреблять продажей корчемного вина. Оно в больших объемах завозилось из Малороссии. Свою лепту в подрыв государственной монополии вносили и владельцы винокуренных заводов. Организовать должный контроль за количеством производимого вина правительству не удалось. По всей видимости, из-за возможного отсутствия единой технологии винокурения и имевшихся несовременных технических средств контроля.

В сентябре 1827 г. откупы были восстановлены в большинстве губерний. Первоначально восстановление откупной системы не принесло казне увеличения доходов. Злоупотребления и корчемство процветали. Лишь в 1839 г. питейный доход вновь превысил 150 млн.руб. В дальнейшем этот доход стал устойчиво превышать податные поступления. Почти с каждым годом этот разрыв увеличивался. В начале 50-х годов XIX века питейный доход, который превратился в крупнейшую статью доходного бюджета, уже в 1,7 раза превышал поступления от податей.

Определенную роль в этом сыграла новая реформа системы продажи и обложения питей. В соответствии с узаконениями об акцизно-откупном комиссионерстве каждый город с уездом образовывал "питейный округ", в котором сбор акциза с питей отдавался с торгов на откуп. Откупщик одновременно становился и комиссионером по продаже вина. В каждом округе определялось количество казенного вина, которое откупщик-комиссионер обязан был продавать. При продаже обусловленного количества вина откупщик удерживал в свою пользу от 10% до 15% стоимости проданного вина, при продаже сверх этого количества - 50%. При этом розничная цена была равна цене, по которой откупщик приобретал вино.

Новое "Положение о питейном сборе" 1861 г. навсегда отменило в России откупы. Император Александр II признавал сложившуюся систему пагубной, настоял на переходе с 1 января 1863 г. на акцизное взимание питейных сборов, тогда широко распространенное в Западной Европе. Согласно "Положению о питейном сборе" оптовая и розничная продажа вина могли осуществляться всеми желающими при соблюдении установленных правил. Цены на спиртные напитки могли устанавливаться свободно. Вместе с тем регламентация торговли была усилена, в частности, вводилась норма продажи вина "в одни руки". Выкурка вина могла осуществляться как частными, так и казенными заводами. Право винокурения предоставлялось дворянам и чиновникам, а также в разных губерниях лицам различных состояний, состав которых определялся местными условиями. Например, в Сибири этим правом могли пользоваться все желающие. В великороссийских губерниях этого права были лишены купцы и крестьяне. Зато купцы в этих губерниях так же, как дворяне и чиновники, имели право изготовления водок и других напитков из уже оплаченного акцизом вина или спирта. Крестьяне могли варить пиво и брагу только для своего обихода.

Питейный доход казны состоял из акциза и патентного сбора. Акциз исчислялся ежегодно с количества спирта и вина в пересчете на безводный спирт (алкоголь), которое должно было быть выкурено на винокуренном заводе, исходя из возможностей имеющегося оборудования. Статья 183 "Положения о питейном сборе" определяла, что измерение фактической крепости вина и спирта производится с помощью спиртомера Траллеса. В качестве единицы обложения был принят "градус" (0,12 л безводного спирта). Акциз вносился в уездные казначейства заводчиками или оптовыми покупателями выкуренного вина и спирта. Патентный сбор - хозяевами заведений, где изготавливались и продавались напитки, произведенные из вина и спирта. От акциза освобождались вино и спиртосодержащие изделия, вывозимые за границу.

Общее управление делами возлагалось на Министерство финансов. Непосредственно заведование на местах - на акцизные управления, губернские и окружные.

В дальнейшем поступления питейного дохода увеличивались главным образом в результате повышения размера акцизов. Вследствие удорожания среднедушевое потребление вина ощутимо сократилось.

Доходы казны от новой системы реализации питей постоянно росли. Однако статистика свидетельствовала, что население тратит на спиртное гораздо больше, чем получает казна. К тому же в 70-е гг. страну захлестнуло дешевое вино. Попытки установить особый дополнительный акциз и ввести систему поощрения для заводов, изготавливающих только высшие сорта водок, привели уже в 1880 г. к закрытию двух третей водочных заводов. Неумеренное потребление спиртных напитков объективно было выгодно частным лицам.

Почти сразу за объявлением свободы винокурения пришлось принимать сдерживающие меры: 1864 г. - запрещение торговать спиртным в молочных и фруктовых лавочках; 1866 г. - запрещение винной торговли на время сырной и святой недель; назначение сидельца (уст. продавец - Прим. авт.) в трактир или лавку только с одобрения сельского общества; 1868 г. - для простого хлебного вина установлена обязательная крепость в 40 градусов; запрещена торговля спиртным во время совершения литургии в церквях и в праздничные дни; 1873 г. - повышен патентный сбор на право открытия питейных заведений; запрещено открытие временных выставок питейных заведений на ярмарках и базарах; 1874 г. - кабатчики должны были получать разрешение сельских обществ на открытие кабаков; 1876 г. - такие же права контроля над питейным заведениями получили городские думы. Семь раз повышались акцизные сборы (с 4 до 10 копеек за 1 градус). Указом 1878 г. были введены правила наклейки особых "казенных бумажек - бандеролей" на каждую выпущенную с водочного завода бутылку. В 1885 г. появились новые "Правила о раздробительной продаже напитков", предписывавшие ликвидировать обычные распивочные и "забегаловки" и торговать спиртным лишь в заведениях трактирного типа с непременной подачей закусок и горячих блюд. Вплоть до Николая II ни один русский император в последующие годы не решался забрать водочные права у дворян и помещиков, чтобы отменить разорительную для народа откупную систему. И лишь на пороге XX века правительство последнего царя решается ввести четвертую монополию. К 1887 г. в Министерстве финансов Российской империи был готов проект введения государственной монополии, но пришлось ждать еще несколько лет, пока энергичный министр С.Ю.Витте не добился ее утверждения. В 1893 г. в виде опыта "казенная продажа питей" была введена в Оренбургской, Пермской, Самарской и Уфимской губерниях. 6 июня 1894 г. Александр III подписал "Положение о казенной продаже питей". Оно вводилось постепенно и в начале XX века охватило 75 губерний.

Винная монополия распространялась на очистку (ректификацию) спирта, оптовую и розничную торговлю крепкими спиртными напитками. Производство спирта-сырца разрешалось частным лицам на определенных условиях. Частные заведения могли реализовывать только изготовленные на казенных заводах спиртные напитки. Открытие новых предприятий отрасли или увеличение размеров винокурения на старых заводах могло происходить с разрешения министра финансов по соглашению с министрами земледелия и государственных имуществ.

Примерно 2/3 годовой потребности спирта для казенной торговли приобреталось по разверстке между винокуренными заводчиками по установленной министерством финансов цене; оно же определяло условия поставки спирта и расчета с поставщиками. Остальной спирт приобретался с торгов. Продукция заводов обязательно проходила очистку (ректификацию) и поступала в казенные хранилища. Торговля водкой становилась теперь исключительно правом казны, которая принимала на реализацию также пиво и иностранные вина на комиссионных началах. Туда же поступала продукция частных водочных фирм, изготовленная из казенного спирта. Из "мест казенной продажи" водка поступала к оптовым покупателям и непосредственно потребителям - казенным винным лавкам.

С.Ю.Витте преследовал цель продажи качественной водки и вин с использованием на заводах новейших технологических и научных достижений, ликвидации подпольного самогоноварения, сделав его ненужным и невыгодным. При этом он стремился привить населению культуру потребления спиртных напитков.

Сам С.Ю.Витте отмечал следующее: "При введении монополии, конечно, весьма значительно страдали интересы водочных заводов, вообще частных распивочных заведений, в том числе трактиров и гостиниц второстепенного разбора.... Должен сказать, что в течение всего моего управления питейная монополия, по завету покойного императора Александра III, имела главным образом в виду уменьшение пьянства. Я говорю "возможное", поскольку это уменьшение может быть достигнуто путем механическим, полицейским и путем регламентации, так как не подлежит никакому сомнению, что общее отрезвление народа, прочное его отрезвление - возможно только посредством широкого распространения культуры, образования и материального достатка".

Монополия просуществовала около двадцати лет, до прихода к власти большевиков.

С 1924 г. уже новым социалистическим строем на территории России провозглашается пятая монополия на производство спирта. Несмотря на различные мнения представителей новой власти, в августе 1925 г. было принято специальное постановление Президиума ЦИК СССР "Положение о производстве спирта и спиртных напитков и торговле ими", посредством которого была восстановлена государственная монополия на изготовление 40-градусной водки. Официально водочная монополия рассматривалась как вынужденная мера для поднятия народного хозяйства и необходимость противодействия самогоноварению.

С некоторыми перерывами и неизбежными поправками в связи с изменениями форм собственности в советское время идеи С.Ю.Витте просуществовали почти 100 лет. Еще накануне перестройки доход от продажи спиртного формировал почти 30% доходной части бюджета. Антиалкогольная кампания нанесла по нему первый мощный удар. Вместо борьбы с пьянством началась борьба с вином - уничтожение виноградников и заводов. От государственной монополии просто отказались, и большая часть доходов ушла в теневой сектор.

Таким образом, исторически сформировались меры государственного воздействия на производство и оборот алкогольной продукции, к которым можно отнести:

- установление и регулирование цен - сегодня государство устанавливает минимальные цены на алкогольную продукцию крепостью более 28%;

- установление и регулирование ставок акцизов - ставки акцизов установлены на алкогольную продукцию и в настоящее время;

- производство спирта в пределах заказов государства - аналог сегодняшнего квотирования объемов производства алкогольной продукции;

- установление системы откупов, продажи "на веру", патентных сборов - сегодня их аналогом является лицензирование производства и оборота алкогольной продукции;

- наклейка на водочные бутылки специальных казенных бумажек (бандеролей) - в настоящее время аналогом является маркировка алкогольных напитков акцизными марками;

- установление правил оптовой и розничной торговли - и сегодня установлен ряд правил и ограничений при осуществлении оптовой и розничной торговли алкогольными напитками.

Помимо этого устанавливалась система жестких санкций за несоблюдение требований государства. Сегодня также установлены достаточно жесткие виды административных взысканий за нарушения требований законодательства в сфере производства и оборота алкогольной продукции.

В современных условиях государственная (фискальная) монополия алкогольной продукции, как уже отмечалось, по своей сущности представляет собой систему мер государственного регулирования. В этом смысле можно говорить о существовании государственной монополии во многих странах мира и сегодня, поскольку, как правило, наряду с законодательством, регулирующим порядок взимания акциза, государство определяет обязательные условия, выполнение которых необходимо для осуществления деятельности в "подакцизных" отраслях.

Государственное регулирование производства и оборота алкогольной продукции в тех или иных формах осуществляется в Швеции, Норвегии, Финляндии, Австрии, Турции, Канаде, отдельных штатах США, КНР, ряде стран СНГ и т.д.

Государство путем совершенствования механизмов регулирования постоянно изменяет степень своего вмешательства в производство и оборот алкогольной продукции и обеспечивает контроль за соблюдением законодательства в данной сфере.

В национальном законодательстве основополагающие нормы государственного регулирования в алкогольной отрасли, в том числе порядка налогообложения акцизами, содержатся в трех законодательных актах - Налоговом кодексе Республики Беларусь, Законе Республики Беларусь от 27 августа 2008 г. N 429-З "О государственном регулировании производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта" (далее - Закон N 429-З) и Декрете Президента Республики Беларусь от 9 сентября 2005 г. N 11 "О совершенствовании государственного регулирования производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта" (далее - Декрет N 11).

Применяемая в Республике Беларусь система мер государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции имеет общую природу с существовавшими ранее фискальными монополиями. Основной целью введения как существующих мер государственного регулирования, в том числе акцизов (законодательство относит установление акцизов к мерам государственного регулирования), так и фискальной монополии является мобилизация средств в государственный бюджет.

Под государственным регулированием производства и оборота алкогольной продукции понимается система мер по определению порядка производства и оборота такой продукции и обеспечению государственного контроля за ее производством и оборотом на территории Республики Беларусь. К таким мерам можно отнести:

- ограничение участников рынка;

- лицензирование;

- квотирование производства;

- установление требований к качеству и безопасности алкогольной продукции;

- государственную регистрацию и обязательное подтверждение соответствия продукции требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации;

- государственную регистрацию основного технологического оборудования для производства продукции;

- отпуск этилового спирта только по нарядам, выдаваемым уполномоченными органами;

- регулирование цен;

- установление акцизов;

- маркировку алкогольных напитков акцизными марками, специальными марками, специальными знаками;

- установление особого порядка расчетов при оптовой торговле алкогольной продукцией (только на основании двухсторонних договоров и через счета участников сделок);

- маркировку сопроводительных документов на ввоз из стран Таможенного союза алкогольной продукции, а также ее вывоз в эти страны контрольными знаками;

- обязательное сопровождение ввозимой алкогольной продукции из стран Таможенного союза, а также алкогольной продукции, вывозимой в эти страны;

- декларирование объемов производства и оборота алкогольной продукции;

- закрепление за государством исключительного права на осуществление импорта алкогольной продукции.

Принятие указанных мер государственного регулирования достаточно оправданно как в целях предупреждения и борьбы с пьянством и алкоголизмом, так и сокращения теневого оборота алкогольной продукции, обеспечения полноты уплаты налогов, предотвращения поступления на рынок фальсифицированных алкогольных напитков и т.п.

Введение мер государственного регулирования привело к резкому сокращению теневого оборота алкогольной продукции, уменьшению количества производителей алкогольных напитков, выпускающих низкосортные вина, вырабатываемые из концентрированных соков. Установленные требования также оказали влияние на значительное сокращение количества звеньев в цепи посредников при обороте алкогольной продукции. Введение исключительного права на осуществление импорта алкогольной продукции в наибольшей степени способствовало снижению количества поступления на рынок некачественных алкогольных напитков иностранного производства.

Вместе с тем механизм применения мер государственного регулирования должен быть устроен так, чтобы способствовать стимулированию легального бизнеса, формировать заинтересованность предпринимательства в его развитии. Присущий ему административный характер не должен устанавливать экономически неоправданные ограничения для добросовестных плательщиков.

Несомненно, Закон N 429-З носит прогрессивный характер, поскольку определил общую правовую основу государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции, понятийный и процедурный аппарат, который используется и в других актах законодательства. Однако проводимая в Республике Беларусь политика, направленная на либерализацию условий хозяйствования с целью выполнения положений Директивы Президента Республики Беларусь от 31 декабря 2010 г. N 4 "О развитии предпринимательской инициативы и стимулирования деловой активности в Республике Беларусь" (далее - Директива N 4), на создание единых условий хозяйствования в рамках созданного Таможенного союза, требует совершенствования мер государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции.

В связи с этим подготовлен соответствующий законопроект - проект Закона Республики Беларусь "О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь "О государственном регулировании производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта". Данный законопроект принят в первом чтении постановлением Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь от 4 ноября 2011 г. N 662-П4/IX, и в настоящее время ведется его подготовка ко второму чтению. Из основных новшеств данного законопроекта следует отметить следующие.

1. В первую очередь, законопроект предусматривает приведение норм Закона N 429-З в соответствие с законодательными актами о лицензировании, о ценообразовании, об осуществлении административных процедур, об исключительном праве на импорт алкогольной продукции, а также с законодательством Таможенного союза.

2. Законопроектом изменено понятие термина "алкогольная продукция". Изменение обусловлено тем, что с целью импортозамещения организациями республики начато производство новых видов алкогольных напитков (виски, ром, текила, кальвадос) из импортного сырья, ввозимого наливом.

3. С целью защиты отечественных производителей законопроектом вводится запрет на производство алкогольной продукции из этилового спирта, получаемого из пищевого сырья, плодовых виноматериалов, сброженно-спиртованных и спиртованных соков иностранного производства. В настоящее время такой запрет установлен только в отношении производства плодовых вин.

4. Одним из элементов государственного административного регулирования является квотирование производства алкогольной продукции. В целях содействия экспорту алкогольной продукции законопроектом устанавливается квотирование объемов производства продукции только для поставки на внутренний рынок. Ограничение объемов производства алкогольной продукции, предназначенной для внутреннего рынка, позволит регулировать объемы продаж и соответственно снижать уровень потребления алкоголя на душу населения в Республике Беларусь.

5. Законопроектом совершенствуются административные процедуры рассмотрения заявлений о выдаче нарядов на отпуск спирта. Предусмотрено, что не будут выдаваться наряды на отпуск этилового спирта, на отпуск остатков, образовавшихся в случае прекращения производства продукции, на которые был получен соответствующий спирт. Тем самым будет урегулирован вопрос отпуска остатков спирта юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, не являющимися производителями этого спирта и получившими его для собственных нужд. Предусмотрено, что наряды на отпуск спирта производителям могут выдаваться на основании заявлений покупателей по внешнеторговым договорам, предусматривающим экспорт этого спирта. Внесение таких дополнений направлено на урегулирование вопроса выдачи нарядов на отпуск спирта на экспорт. Наряд на отпуск спирта на экспорт выдается также и по заявлениям его покупателей-нерезидентов. Предусмотрены нормы о порядке рассмотрения заявлений о выдаче нарядов на отпуск спирта, их выдачи либо отказа в выдаче, а также прекращения действия таких нарядов. Одновременно предусматривается запрет использования этилового спирта на цели, не указанные в наряде или разнарядке.

6. Для улучшения транзитной привлекательности республики законопроектом предусматривается отмена обязательного сопровождения алкогольной и иной спиртосодержащей продукции, перемещаемой в соответствии с таможенной процедурой таможенного транзита. Одновременно в целях унификации с законодательством Российской Федерации вводится обязанность перевозки этилового спирта, перемещаемого транзитом, только железнодорожным транспортом, при условии обязательного сопровождения в установленном порядке военизированной охраной Белорусской железной дороги.

7. Отменяется требование по обязательному сопровождению продукции и маркировке сопроводительных документов контрольными знаками: при ввозе алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции для использования в качестве образцов и экспонатов на выставках и ярмарках (в объеме не более 2,5 л каждого наименования) и для проведения сертификационных испытаний (в количестве, установленном техническими нормативными правовыми актами); при ввозе образцов, ввозимых производителями алкогольной продукции для проведения оценки качества (испытаний) и органолептических показателей планируемой к поставке алкогольной продукции; при вывозе таких товаров в вышеуказанных целях.

8. Законопроектом внесены дополнения в порядок расчетов при оптовой торговле алкогольными напитками. По общему правилу расчеты при оптовой торговле алкогольными напитками должны осуществляться только на основании двухсторонних договоров и только через счета участников сделок. В связи с обоснованными обращениями субъектов законопроектом устанавливается возможность осуществления зачета стоимости возвращаемой отечественным производителям возвратной многооборотной тары в счет оплаты за отгруженные алкогольные напитки организациям розничной торговли. Условием проведения такого зачета является наличие у организаций розничной торговли пунктов приема стеклянной тары или осуществление такими организациями приема стеклянной тары в торговом зале (автомагазинах).

9. Внесены изменения в порядок формирования цен на оригинальные алкогольные напитки. Министерством экономики Республики Беларусь будут устанавливаться цены только на оригинальные алкогольные напитки крепостью свыше 28% (в соответствии с требованиями Указа Президента Республики Беларусь от 25 февраля 2011 г. N 72 "О некоторых вопросах регулирования цен (тарифов) в Республике Беларусь").

10. Ряд изменений предусмотрен законопроектом и в сфере розничной торговли. Так, разрешается розничная торговля алкогольными напитками в автомагазинах, предназначенных для обслуживания жителей в сельских населенных пунктах, в которых отсутствует стационарная торговая сеть. При этом условиями розничной торговли алкогольными напитками в таких автомагазинах предусматриваются:

- соблюдение согласованного с местным исполнительным и распорядительным органом ассортиментного перечня для автомагазина;

- наличие у его владельца стационарного торгового объекта, в котором осуществляется розничная торговля алкогольными напитками. Данное изменение направлено на создание здоровой конкурентной среды, равных условий для всех субъектов хозяйствования вне зависимости от формы собственности, а также привлечение частного бизнеса в организацию торгового обслуживания сельской местности.

Разрешается продажа алкогольных напитков в санаторно-курортных учреждениях в специально предусмотренных для этого помещениях (кроме санаторно-курортных учреждений, осуществляющих лечение и оздоровление детей), а также в магазинах с входом для покупателей, расположенных на автозаправочных станциях. В настоящее время разрешается розничная торговля алкогольными напитками только в расположенных на АЗС объектах общественного питания и продовольственных магазинах с обособленным входом для покупателей.

Одновременно запрещается розничная торговля алкогольными напитками в торговых объектах, представляющих собой часть неизолированной торговой площади магазина (павильона), розничная торговля алкогольными напитками по образцам вне торгового объекта, а также оказание услуг по доставке алкогольных напитков физическим лицам. Такие запреты обусловлены тем, что все большее распространение получают формы торговли, осуществляемые вне торговых объектов. Например, торговля по образцам (по почте, каталогам, с использованием средств массовой информации). Осуществление торговли алкогольными напитками в такой форме может способствовать продаже товаров несовершеннолетним, а также использованию "серых" схем, продаже фальсифицированной либо незаконно произведенной алкогольной продукции.

11. Законопроектом местные исполнительные распорядительные органы наделяются правом принимать решения об ограничении на территории соответствующей административно-территориальной единицы времени продажи алкогольных напитков в дни проведения выпускных вечеров, мероприятий, направленных на пропаганду здорового образа жизни, профилактику пьянства и алкоголизма.

12. С учетом проводимой в стране либерализации законопроектом совершенствуется порядок декларирования объемов производства и оборота алкогольной и иной спиртосодержащей продукции. Предлагается уполномочить Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь на утверждение не только форм балансов и деклараций, но и порядка их заполнения и представления. Уточняются реквизиты деклараций и балансов в соответствии с действующей практикой их представления в части источников поступления и целей использования алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта в процессе их производства и оборота. Предусматривается изменение сроков представления деклараций (с 10-го числа на 20-е число месяца, следующего за отчетным кварталом). Разъясняется порядок представления балансов и деклараций в случае, если срок их представления приходится на нерабочий день (в таком случае днем окончания срока их представления считается ближайший следующий за ним рабочий день).

В Республике Беларусь установлены достаточно жесткие санкции за нарушение законодательства в рассматриваемой отрасли. Следует отметить, что введение мер государственного регулирования в совокупности с обеспечением контроля за их соблюдением и применением жестких санкций за нарушение законодательства привело к значительному снижению теневого оборота алкогольной продукции в Республике Беларусь. С 2006 г. по 2011 г. количество изъятой из теневого оборота алкогольной и иной спиртосодержащей продукции сократилось в 17 раз (с 860,5 тыс.л по 49,3 тыс.л).

Нормы Декрета N 11 предусматривают наложение штрафа на должностных лиц юридических лиц. При этом предусмотренный размер штрафа составляет до 5000 базовых величин (500 млн.руб.) в зависимости от состава правонарушения с конфискацией объектов, являющихся предметом административного правонарушения. Вместе с тем практика применения административной ответственности, предусмотренной Декретом N 11, показала, что имеет место несоизмеримость размеров налагаемых административных штрафов с суммой причиненного ущерба, характером и вредными последствиями допущенного правонарушения.

В связи с этим в условиях либерализации экономики и с учетом снижения теневого оборота в данной области целесообразно вести речь о снижении размеров штрафов, установленных Декретом N 11. Предусмотренные Декретом N 11 меры административной ответственности должны быть реализованы в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях как едином законе об административных правонарушениях, действующем в государстве. В настоящее время подготовлен и рассматривается соответствующий законопроект. Законопроектом предлагается корректировка санкций в рамках требований Директивы N 4 о пересмотре системы административной ответственности за правонарушения в области предпринимательской деятельности с целью обеспечения соразмерности ответственности характеру правонарушения и степени причиненного вреда. При этом размеры штрафов за правонарушения, предусмотренные Декретом N 11, в законопроекте приведены в соответствие с принципами Общей части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях. Предусмотрено применение такого вида административной ответственности, как предупреждение за правонарушение формального характера, не влекущего неуплату налогов, сборов (пошлин) и иных платежей.