Процесс организации местной власти в Костромской области в советский период

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

местная власть костромской советский

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

1.1 Предпосылки организации местной власти

1.2 Влияние партии КПСС на организацию местной власти

1.3 Права, стабилизирующие местную власть

2. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Устройство местной власти

2.2 Законодательное управление

3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ И СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОДЫ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВЕДЕНИЕ

В целом местное самоуправление рассматривалось как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии. Только в начале 60-х годов 20 в. постепенно вновь стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г.

В то время, существовали Советы депутатов, стремились либо сменить органы местного самоуправления, либо поставить их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления.

В советский период истории российского государства местного самоуправления в современном понимании не существовало, а была лишь местная государственная власть. Существенной особенностью организации и деятельности местных советов было партийное руководство их деятельности, которое заключалось в следующем:

- местные советы проводили в жизнь политику Коммунистической партии Советского Союза и были связаны ее указаниями по важнейшим вопросам;

- под контролем КПСС проводилась кадровая политика -- формирование представительных органов местной государственной власти;

- партия осуществляла жесткий контроль за реализацией местными органами своих указаний.

Тем самым, концептуальную важность в рамках исследуемой эпохи представляет научное обоснование сущности местных представительных органов как разновидности органов государственной власти. Сказанное находит свое юридическое отражение не только в конституциях СССР, но и в конституциях союзных республик.

Задачи курсовой работы:

1. Изучить теоретические основы местной власти в советский период

2. Провести анализ структуры местной власти в советский период в Костромской области

3. Сравнить организацию местной власти в советский и современный периоды и выявить их преимущества и недостатки

Объект исследования данной курсовой работы - Костромская область.

Предмет исследования: процесс организации местной власти в Костромской области в Советский период.

Использованная литература: материалы, учебные пособия по муниципальному управлению, справочно-правовые системы Гарант и Консультант.

Методы исследования, использованные при написании курсовой работы: методы анализа, сравнения, обобщения, оценки, логики, индукции и дедукции.

Курсовая работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованных источников. Общий объём 53 страниц.



1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД

1.1 Предпосылки организации местной власти

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления встречаются и на более ранних этапах исторического развития российской государственности.

Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в., поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками[13].

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть[16].

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности[13].

Начала земской системы местного управления наряду с бюрократической и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Однако, лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном[16].

Императрица стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций (“сословных обществ”), предоставив им известные права “по внутреннему управлению сих обществ”, а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Сословным обществам было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания для выбора должностных лиц местной администрации и суда, а также для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства [16].

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением и судом. Значительная часть дел была передана “приказам общественного призрения”, состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60--70 гг. ХIХ в. Местное самоуправление, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями[16].

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в три года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно один раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы[16].

Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3--6 человек)[16].

На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным государственным налогом. Его дополняли целевые дотации государства, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, подлежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения[16].

В 60-е гг. XIX в. местное самоуправление в России распространилось на территориях губерний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы местного самоуправления расширились за счет низовых административно-территориальных единиц -- волостей.

К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле.

Высокая эффективность работы земств позволяла им противостоять государственной машине бюрократии. Жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофессиональных и компетентных работников.

Несмотря на очевидные и существенные недостатки, земская реформа в целом была одобрена либерально настроенной общественностью. Поэтому успех этого мероприятия заставил правительство всерьез заняться вопросом общественного самоуправления городов.

Городовое положение 16 июня 1870 г. заменило сословно-бюрократические органы управления городом всесословными, основанными на принципе имущественного ценза, органами.

Систему органов городского общественного управления составляли:

- Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;

- Городская Дума (распорядительный орган);

- Городская управа (исполнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупнейших налогоплательщиков[16].

В задачи городского самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города (согласно утвержденному плану), содержание городских коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах.

Городская дума состояла из председателя -- городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нарушение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным[16].

Городские думы, в отличие от земских собраний, имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Конечно, не стоит усматривать здесь преимуществ, поскольку собрать городскую думу технически было значительно легче, чем гласных земских собраний, съезжавшихся со всей губернии или уезда. Дума назначала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п.

Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях, т.е. законы 13 июля 1867 г. Главной целью этих правил было пресечение нежелательных дебатов в общественных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы (так именовались председатели управ), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих -- губернатором, городские головы двух столиц -- непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях[19].

Несколько иным был порядок опротестования губернатором постановлений городской думы, так как городовым положением создавался местный коллегиальный орган для надзора за самоуправлением (тоже дань прусской системе).

Правительствующий Сенат как высшая надзорная инстанция рассматривал жалобы на решения присутствия от частных лиц и учреждений, органов самоуправления и губернатора. Туда же подавались жалобы на незаконность постановлений городских дум, уже утвержденных министром или губернатором.

Земские и городские учреждения просуществовали в первоначальном виде меньше 30 лет, но успели принести немало пользы. Не вызывает сомнения значение земской и городской реформ для хозяйственного развития страны и в определенной мере для политического воспитания общества[16].

По мере развития общественного управления становилось очевидным, что возникла серьезная угроза и политическому господству дворянства, так как по мере развития в стране капитализма шло расслоение этого класса и его ослабление. Российская буржуазия активно вытесняла из земских и городских учреждений представителей дворянства. Все большее влияние и распространение получали идеи земского либерализма, росло значение земской демократической интеллигенции. Новая реформа самоуправления должна была притормозить эти процессы, коренным образом изменив статус местного самоуправления по отношению к системе государственных учреждений, упрочив положение администрации на местах[19].

Таким образом, в результате реформ 70-х гг. ХIХ в. и контрреформ 90-х гг. земское самоуправление, хотя и было сохранено, однако попало под усиленную правительственную опеку, шедшую вразрез с существованием самоуправления вообще.

Пределы компетенции земских органов устанавливались в «Положениях» о земских учреждениях, поэтому источником соответствующих полномочий территориальных объединений мог стать только тот нормативный акт, который устанавливался в Российской империи[17].

Итак, в основе рассмотренных концепций реформирования земского самоуправления на территории Российской империи находились две теории -- «общественная» («хозяйственная») и государственная, первая из которых исходила из противопоставления местного самоуправления государству, а вторая -- включала органы местного управления и самоуправления в систему органов государственной власти. Тем самым, существенным результатом деятельности земских учреждений было приобщение части населения к участию в местном самоуправлении, перенесение центра тяжести в решении вопросов хозяйственного и культурного развития из столиц в провинцию.

Таким образом, тесная взаимосвязь государства и самоуправления реально прослеживается на всех этапах их исторического развития. В литературе отмечены следующие основные направления взаимоотношений государства и местного самоуправления:

участие местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые доводились до общего сведения;

проведение выборов в центральные органы и территориальные органы власти;

организация работы по исполнению законов;

реализация предметов совместного ведения.

После Октябрьской революции 1917 г. в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы -- сверху донизу входили в единую систему государственной власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Так, например, в обращении II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам» говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в «Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа», Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г. (см. далее Конституция РСФСР) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства[12].

Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения «Об организации местного самоуправления» и «Инструкция о правах и обязанностях Советов», принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти[17]. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой.

Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшая идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.

В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.

Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской революции 1917 г. Временное правительство, приняв 21 мая 1917 г. закон о земской реформе. Предполагалось, в частности, ввести земское самоуправление на волостном уровне. Однако осуществить эту реформу в полной мере не удалось[19].

Многие дореволюционные ученые считали, что самодержавие и местное самоуправление несовместимы. Вопрос этот был в свое время основательно рассмотрен С.Ю. Витте -- министром финансов Российской империи, который в 1901 г. за границей издал работу “Самодержавие и земство”.

С.Ю. Витте полагал, что в самодержавном государстве самоуправление допустимо, пока оно не выполняет административных функций. Земские же органы в России, по мнению С.Ю. Витте, -- это “конституция снизу которая, рано или поздно приведет к “конституции сверху”. К этому выводу он пришел на основе следующих посылок: самодержавная монархия основывается на бюрократических началах. Самоуправление -- чуждый бюрократической системе элемент, ибо он в своей основе имеет принцип народовластия. Бюрократическая система управления предполагает централизацию. Местное самоуправление -- это децентрализация. С.Ю. Витте полагал, что если Россия желает остаться самодержавной монархией, то она не должна допускать местное население к участию в делах государственного управления, ибо это прямой путь к народному представительству, к парламентарному государству[19].

Взгляды С.Ю. Витте на соотношение местного самоуправления и самодержавия подверг критике Л. Тихомиров в работе “Монархическая государственность” (1905 г.). Он считал, что выводы С.Ю. Витте основаны на непонимании основ государственности. Бюрократия, указывал Л. Тихомиров, свойственна не только монархии, но любому государству, в том числе и демократическому. Поэтому возникает вопрос: почему демократия может использовать бюрократию, а монархия (олицетворяющая бюрократию) не может использовать местное общественное самоуправление? По мнению С.Ю. Витте, для государства необходима непременно однородность органов управления сверху донизу. Л. Тихомиров полагал, что это ведет к всевластию бюрократии. Разнородность принципов организации власти в государстве -- бюрократического и самоуправления -- вызывает столкновения бюрократических органов и органов самоуправления. Но в этом, считал Л. Тихомиров, нет беды. Соперничество между двумя звеньями такой системы управления государства создает возможность для взаимного контроля[19].

Многие дореволюционные ученые, как уже отмечалось, полагали, что органы местного самоуправления имеют ту же природу, что и правительственные органы. Они -- суть государственные органы. По мнению Н.И. Лазаревского, особенности органов местного самоуправления состоят в следующем:

а) самостоятельность в делопроизводственном отношении;

б) подчинение лишь закону; инструкции и указания центральной власти для них не обязательны;

в) независимость личного состава (он ставится вне иерархической зависимости от центрального управления);

г) зависимость должностных лиц от населения[13].

В итоге, земский опыт интересен прежде всего с точки зрения решения вопроса о соотношении и взаимодействии земских и государственных органов, разграничении между ними предметов ведения, о финансово-экономической основе земских органов. Полезен он и в сфере управления образованием, здравоохранением и статистикой.

1.2 Влияние партии КПСС на организацию местной власти в советский период

Внимание партий к органам местного самоуправления в России всегда было значительным. Во многом это связано с той ролью, которую играет местное самоуправление в системе власти, будучи самым приближенным к населению ее институтом. Поэтому борьба за органы местной власти для партий - это борьба за избирателей, борьба за власть. Начиная с Февральской революции, партии не скрывают своего желания влиять на органы местной власти самым непосредственным образом. При этом, попадая в зону партийной борьбы, расколотые на фракции органы местного самоуправления зачастую настолько втягиваются в политический процесс, что забывают о своей сути - хозяйственном обеспечении жизни граждан.

Принцип партийного «демократического централизма» полностью подчинял Советы как органы местной власти, центральной, поэтому Советы, в отличие от земств, где самоуправление было одним из главных начал, нельзя было считать органами местного самоуправления в полном смысле этого слова. Таким образом, уже в ноябре 1917 г. четко определилась позиция земства в отношении прав большевиков на власть в стране - власти отдельных партий не признаем и не допустим посягательств на членов Собрания.

В период советской власти, партийное влияние в Советах было едва ли не абсолютным. Местные Советы играли роль органов местного управления, местного самоуправления в точном понимании в СССР не существовало. Полновластие Советов, закрепленное в Конституции СССР 1977 года основывалось на тезисе «власти народа». Доказательством этого тезиса призваны были служить т.н. «всенародные выборы», одной из основных особенностей которых было существование негласных установок на обеспечение необходимого для статистики числа депутатских мандатов для рабочих, женщин, молодежи и т.д.

Подобная статистика призвана была подчеркивать не только всенародный характер власти, но и завуалировать диктат со стороны административного аппарата партийных функционеров и профессиональных советских чиновников. Так, наличие в представительных органах власти около половины депутатов - женщин должно было демонстрировать равноправие мужчин и женщин в СССР, преобладание депутатов - рабочих и колхозников - власть трудящихся, а большой процент беспартийных депутатов в Советах должен был свидетельствовать о постоянной заботе КПСС о вовлечении широких трудящихся масс в управление государством. Без альтернатив выборов и регулярное переизбрание на ключевые посты власти представителей номенклатуры были завуалированы четкой системой выдвижений и предварительного отбора кандидатур: спущенная по партийным каналам сверху кандидатура выдвигалась в порядке «инициативы масс» в трудовых коллективах. Для подтверждения близости власти к народу важно было демонстрировать, что Советы представляют весь народ, избираются всем народом, действуют во имя его интересов, работают под его постоянным контролем. Как известно, ст.6 Конституции СССР фактически подчиняла всю структуру государственной власти в стране КПСС. Кроме того, партийные связи пронизывали собой все предприятия и учреждения через комитеты партии[13].

С началом «перестройки» в обществе возникло ощущение того, что многие проблемы и недоработки системы легко устранимы через реформирование и демократизацию системы Советов. Однако первые попытки реформирования при сохранении руководящей роли КПСС к реальному полновластию Советов не приводили. С одной стороны, новым генеральным секретарем ЦК КПСС М.С. Горбачевым было заявлено, что 'ни о какой настоящей демократизации общества не может быть и речи, если не включить в этот процесс Советы, если не осуществить новаторские перемены в их положении, с другой - сохранение ст.6 Конституции приводило к взаимоисключаемым установкам. Так, в 1986 году вышло Постановление ЦК КПСС «О дальнейшем совершенствовании партийного руководства Советами народных депутатов». В нем указывалось на необходимость проведения курса на повышение самостоятельности, активности и инициативы Советов, на избавление представительных органов от мелочной опеки партийных органов, на недопустимость принятия решений, входящих в компетенцию Советов партийными комитетами, на создание условий для более полной реализации демократических принципов деятельности Советов. Учитывая то противоречие, в которое вступало название постановления со своим содержанием, не трудно понять, что реализация реформы советской системы долгое время происходила на холостом ходу. Партийные органы специфично понимали самостоятельность Советов. Например, на XXVII Куйбышевской областной партийной конференции в 1986 году первый секретарь обкома КПСС Е.Ф. Муравьев сетовал, что несмотря на 'постоянное повышение уровня партийного руководства работой местных Советов, горрайисполкомам и облисполкому пока еще недостает оперативности и ответственности, инициативы и самостоятельности в решении коренных вопросов[12].

Начиная с 1987 года, в деятельности Советов начинают происходить важные перемены. Согласно постановлению ЦК КПСС «О проведении выборов в местные Советы народных депутатов, народных судей и народных заседателей районных (городских) народных судов» от 17 февраля 1987 года предполагалось наличие нескольких кандидатов по одному округу. Кроме того, рекомендовалось отказаться от практики избрания депутатами Совета работников исполкома, а также более двух- трех сроков подряд[19].

Значительно ускорила демократизацию системы Советов XIX Всесоюзная партийная конференция, проходившая летом 1988 г. В своем докладе на конференции М.С.Горбачев обозначил курс на распределение властных полномочий между партией и государством, а также необходимость реорганизации руководства местными делами на принципах самоуправления, самофинансирования и самообеспечения. Общей задачей стало возрождение полновластия Советов. Однако и здесь присутствовало пожелание рекомендовать на посты председателей Советов, как правило, первых секретарей соответствующих партийных комитетов[18].

Население весьма активно включилось в реформирование системы Советов. Лозунг «Вся власть Советам!» вновь стал популярным. Считалось, что теперь Советы заработают по-настоящему. В результате проведения альтернативных выборов значительно обновился состав местных Советов, возросла и активность самих депутатов. Особенностью первых лет перестройки было всеобщее ожидание перемен, быстрых результатов. Произошел своеобразный взрыв общественной активности. Считалось, что многие сдерживающие прогресс факторы носят сугубо формальный характер и с их устранением через перестройку, гласность и демократизацию наступит быстрое ускорение социально- экономического развития страны. Представление о разделении полномочий депутатов и исполкомов было так же достаточно смутное, что зачастую приводило к тому, что реализация наказов избирателей и разбор жалоб и заявлений воспринимались населением как единственная обязанность депутатов, оправдывающая их существование[12].

Весной 1990 была отменена 6 статья Конституции, закреплявшая командную роль КПСС в жизни общества. Однако отмена полновластия КПСС не привела к мгновенному конвертированию свободы, ростков народного самоуправления и накопившейся общественной инициативы в новое государственное устройство. «Половина наших бед в центре и на местах, - признавали в 1990 г. делегаты XXVIII съезда КПСС,- происходят из-за того, что в последние два года партийные комитеты практически перестали править, а Советы никак не могут овладеть функциями управления»[21].

Проблемы, с которыми столкнулись Советы во второй половине 80-х годов, во многом были порождены тем положением, которое они занимали в системе власти. Это была проблема отсутствия четкого разделения властей. Так как в СССР все представительные и исполнительные органы входили в единую систему государственной власти с жесткой системой соподчиненности, как такового местного самоуправления в стране не существовало. Все Советы от Верховного до местных были звеньями единой системы, формально допускающей местную самостоятельность, но на практике реализовывавшей централизацию и концентрацию всей власти в высших эшелонах госаппарата. Подобное положение не только не давало развиться спасительному для страны в переходный период местному самоуправлению, но и порождало у Советов ненужные политические амбиции, стремление стать не горизонталью, а вертикалью власти в стране. Даже во времена гегемонии компартии многие свято верили, что вся власть в стране принадлежит Советам. Поэтому после столь длительного самогипноза провести четкое разделение власти на исполнительную и представительную, местную и государственную было трудно. Когда партийная власть в стране рухнула, Советы не только продолжали считать себя органами государственной власти, но и попытались занять высвободившуюся нишу политического объединителя страны. На практике, с конца 1991 г. с Советами мало кто считался. Вместо того, чтобы сконцентрироваться на хозяйственных вопросах и попытаться максимально закрепить на местном уровне свои полномочия, Советы оказались втянутыми в процесс дележа центральной власти в Москве, закончившегося в октябре 1993 года расстрелом здания Верховного Совета России и ликвидацией всей системы Советов. Советы угодили в ту же яму, которую в 1917-18 годах они выкопали земствам[21].

Согласно Указу Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» с октября 1993 года прекращалась деятельность Советов народных депутатов, а их функции стали выполнять местные администрации. Была на годы свернута и общественная инициатива, а сам процесс становления местного самоуправления в России стал осуществляться на основе указов Президента и выстраиваться под исполнительную вертикаль, в первую очередь в интересах новых региональных элит во главе с губернаторами. Опыт Советов оказался невостребованным[11].

1.3 Права, стабилизирующие местную власть

В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Принцип демократического централизма отражался в конституциях советского периода и в законах, регламентирующих организацию деятельности отдельных звеньев Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов РСФСР (1968), Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов РСФСР (1971), Закон о краевом, областном Совете народных депутатов (1980).

Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления.

С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех «советских» Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов[8].

Конституция РСФСР 1937 г., в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден[11].

Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются «вопросы местного значения». Следовательно, в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.

В советском законодательстве понятие «вопросы местного значения» не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определенные попытки сформулировать его были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.

Следует отметить, что Конституция РСФСР 1925 г. (в отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления. Так, например, в компетенцию местных органов власти входили[8]:

составление местного бюджета;

проведение культурных и хозяйственных мероприятий;

исполнение постановлений высших органов власти;

своевременное решение вопросов местного значения на определенной территории;

распространение и соблюдение законов на соответствующей территории;

защита государственного порядка и общественной безопасности.

В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст. 97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции[5]:

руководство деятельностью местных органов;

поддержание государственного правопорядка;

защиту законов и гражданских прав;

управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета.

К тому же, в ст. 98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.

С концептуальной точки зрения следует отметить, что вопрос о сущности и правовом положении местных органов власти стал предметом обсуждения в период подготовки проекта Конституции СССР 1977 г. В государственно-правовой науке было высказано несколько точек зрения по данной проблематике.

Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета.

В советском административном праве было и управления были самыми многочисленными органами управления в Советском государстве. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой -- вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов[14].



2. ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД В КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

2.1 Устройство местной власти

Съезды и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы. В период между сессиями Советов высшей властью наделялись общие собрания избирателей[20].

Местные съезды, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. В связке "съезды - Советы" доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.

Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет.

Избрание съездов, Советов было не равным. Был введен принцип многостепенных выборов.

Так как Кострома являлась губернией до упразднения в 1929 году, число членов съездовского исполкома не должно было превышать 25 человек;

Описанную конструкцию власти отличает ряд признаков:

1. Местные органы сочетали в себе принятие решений и их исполнение. Именно это свойство отражает характеристика Советов как "работающих корпораций". За повседневное исполнение решений съездов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов, Советов.

2. Советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления.

3. Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения.

4. Местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих.

5. В условиях сложившейся в конце концов однопартийной политической системы власть Советов превратилась в прикрытие власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства.

6. Водился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов.

Перечисленные признаки при незначительном видоизменении некоторых из них сохраняли на всем протяжении существования советского строя.

Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления.

В то же время советская система вобрала в себя отдельные черты земской организации. Общее есть в построении дум - управ и советов - исполкомов. И там и там использовались многостепенные и не равные выборы. Дворянское влияние в земствах заменено обеспечением преобладания в Советах пролетариата и партийным влиянием большевиков, уничтоживших иные партии в стране. Был сохранен и даже усилен контроль вышестоящих органов над нижестоящими. Съезды Советов отдаленно напоминали съезды, собрания избирателей в земствах. Хотя появилось и принципиальное отличие. В советской системе съезды - это не только организационное средство выборов, но и самостоятельные органы власти.

Местные советы первое время после революции были достаточно независимыми от центральной власти, однако такая ситуация сохранялась не долго. После принятия Конституции РСФСР 1918 г. в основу организации местного самоуправления был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти[20].

Таким образом, в первые годы советской власти существовала не система местного самоуправления, а система государственного управления на местах. Согласно Конституции РСФСР 1918 г. система местных органов государственной власти включала следующие органы:

- областные съезды советов;

- губернские (окружные) съезды советов;

- уездные (районные) съезды советов;

- волостные съезды советов;

- городские и сельские советы.

Городские и сельские советы, а также вышестоящие съезды советов избирали из своего состава соответствующие исполнительные комитеты (исполкомы). Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов[20].

В конце ХVIII - начале ХIХ в. не только рост капиталистической эксплуатации, ухудшение экономического благополучия простых людей, введенных в заблуждение революционерами и их неосуществимыми политическими и социально-экономическими обещаниями, целенаправленное расшатывание ими веры жителей Костромской земли в Бога и их православного настроя привели к участию костромичей в революционных беспорядках. В результате победы Февральской буржуазно-демократической революции в Костромской губернии, как и всюду в стране, по примеру 1905 года были созданы Советы. В марте-мае 1917 года образовалось 11 Советов рабочих депутатов, 6 Советов солдатских депутатов и 5 Советов крестьянских депутатов. Однако из-за недостаточной организованности и политической сознательности рабочих, солдат и крестьян в первое время в ряде Советов укрепились меньшевики и эсеры. В Костромской губернии, как и в центре, создалось двоевластие. Наряду с Советами, представлявшими революционно-демократическую диктатуру пролетариата и крестьянства, возникли органы власти Временного правительства - Комитеты общественной безопасности, олицетворявшие диктатуру буржуазии.

Костромские организации РСДРП, стремились охватить своим влиянием Советы и профсоюзы, муниципалитеты и солдатские комитеты. Туда были направлены лучшие партийные работники, которые разъясняли массам действия политических партий, события классовой борьбы. В результате уже в мае-июне 1917 года большевики получили большинство мест в Костромском Совете рабочих депутатов, городской думе. Под их руководством успешно работали «Союз солдаток», «Союз молодежи», фабричные и полковые комитеты, некоторые кооперативы, профсоюзы. Осенью 1917 года широкий размах в губернии получило рабочее и крестьянское движение. Крупная стачка текстильщиков, в которой участвовало 65 тысяч рабочих, вспыхнула осенью в Кинешемском, Вичугском, Родниковском, Нерехтском фабричных районах. Она превратилась в массовое выступление рабочих против войны и Временного правительства. В то же время, крестьяне целыми деревнями и волостями выступали против помещиков, захватывали пахотные земли и делили их между собой. Под влиянием рабочего и крестьянского движения революционизировались и солдатские массы запасных полков, расквартированных в Костромской губернии. Они решительно выступали против продолжения войны и требовали передать власть революционным Советам. Во всех воинских частях работали большевистские организации. В Костроме военная организация РСДРП осенью 1917 года насчитывала 300-400 человек[20].

Итог революционной работы костромских большевиков за период после VI съезда партии подвела губернская партийная конференция, открывшаяся 1 октября 1917 года. К тому времени губернская партийная организация по сравнению с мартом 1917 года увеличилась более чем в 8 раз и насчитывала в своих рядах 3407 членов. Конференция отметила, что в Советах рабочих и солдатских депутатов, в профсоюзах, которые объединяли свыше 75 тысяч рабочих губернии, большевики пользовались полным доверием и поддержкой[20].

Таким образом, к моменту Октябрьского штурма подавляющее большинство рабочих и солдат губернии шло за ленинской партией. Этот успех стал возможен потому, что партийные организации настойчиво претворяли в жизнь Апрельские тезисы В. И. Ленина, решения VII (Апрельской) Всероссийской конференции и VI съезда РСДРП. В борьбе за власть Советов костромичи получали неоценимую помощь лично от В. И. Ленина, Я. М. Свердлова[20].

Центральный Комитет партии постоянно руководил революционной борьбой на местах, был непосредственно связан с многочисленными партийными организациями губернии. В адресной книге Центрального Комитета того времени имеется свыше 20 адресов по Костромской губернии. По этим адресам ЦК посылал партийным организациям инструктивные письма, различные указания. Лишь за период с сентября по ноябрь 1917 года Центральный Комитет направил в адрес Костромской городской организации РСДРП более 13 писем. По путевкам Центрального Комитета в Костромской губернии работало более 20 комиссаров из числа питерских и московских рабочих, оказавших большую помощь местным партийным организациям в их борьбе за Советскую власть[20].

Важнейшим мероприятием Коммунистической партии, завершившим слом старого аппарата государственной власти, явился роспуск учредительного собрания. Вместе с трудящимися всей страны рабочие, крестьяне и солдаты Костромской губернии горячо одобрили этот шаг партии и Советского правительства. К лету 1918 года органы государственной власти в лице Советов были установлены сверху донизу.