Зоны ограниченного суверенитета на территории бывшего СССР

Из всех непризнанных государств на постсоветском пространстве Абхазия единственная имела опыт государственности. С 1810 по 1864 гг. Абхазское княжество сохраняло автономное управление в составе России и просуществовало дольше других на Кавказе. Однако важнейший компонент "полноценной" государственности - внешняя политика - перестает существовать. С 1864 по 1917 гг. Абхазия была подчинена императорской администрации на Кавказе. В результате Кавказской войны и восстаний 1866, 1877 гг. абхазы пережили этническую катастрофу. Более половины населения вынуждены были покинуть родину и стать беженцами - махаджирами.

Абхазия вследствие проводимой Российской империей политики из моноэтничной превратилась в полиэтничную страну. Картвельские народы оказались тогда в привилегированном положении благодаря своему участию на стороне России в Кавказской войне. Без всякого сомнения, можно сказать, что плодами русской военной победы в Абхазии в XIX столетии в полной мере воспользовалась Грузия.

Время с 1917 по 1921 годы является одним из наиболее "проблемных" периодов в истории российско-грузино-абхазских отношений. Этому временному отрезку посвящено большое количество исследований, статей как абхазских, так и грузинских авторов. После распада Российской империи Абхазия вошла в Союз объединенных горцев Кавказа и Юго-Восточный Союз.8 ноября 1917 г. на съезде в Сухуме был избран первый парламент - Абхазский Народный Совет, который принял Конституцию и декларацию абхазского народа.11 мая 1918 года на Батумской мирной конференции была провозглашена Горская республика (Северо-Кавказская республика). Вместе с Дагестаном, Чечней, Осетией, Кабардой в ее состав вошла и Абхазия. Была восстановлена упраздненная в 1864 году абхазская государственность.

С 31 марта 1921 г. до 17 февраля 1922 г. существовала независимая ССР Абхазия. В декабре 1921 г. Абхазия под сильным нажимом Сталина и Орджоникидзе была вынуждена заключить с Грузией "особый союзный договор", ратифицированный в феврале 1922 г., который зафиксировал, по сути, равноправие двух республик.

В то время ССР Абхазия по своему статусу являлась союзной республикой, имеющей статус суверенного государства. В 1924-1925 гг. были утверждены Герб и Флаг ССР Абхазии, приняты законодательные акты конституционного характера, вступили в действие кодексы: уголовный, гражданский, уголовно-процессуальный, земельный, лесной.

В "абхазском вопросе" грузинское руководство нашло сильную поддержку со стороны тогдашнего наркома по делам национальностей Иосифа Сталина, активно "лоббировавшего" интересы грузинской элиты в Кремле. А после того, как Сталин стал генсеком, в феврале 1931 года в Тбилиси на VI-м Всегрузинском съезде Советов было принято постановление о преобразовании ССР Абхазии в автономную республику в составе Грузии.

В последовавший период "абхазский вопрос" был загнан внутрь, но не разрешен. Поэтому неудивительно, что даже в относительно благополучные годы советской власти во времена СССР недовольство абхазского населения своим ущемленным положением периодически вырывалось наружу. Массовые митинги и демонстрации с требованием выхода Абхазии из состава Грузинской ССР происходили в 1931, 1957, 1964, 1967, 1978, 1989 годах. Распад же СССР и приход к власти националистических сил в Грузии, спровоцировал грузино-абхазскую войну 1992-1993 гг. и де-факто выход Абхазии из состава Грузии.

Данный конфликт имеет также этносоциальные корни. Активное переселение грузин в Абхазию привело к тому, что грузинское население было превращено в национальное большинство. Большинство, которое жило в максимально благоприятных условиях, что отвечало требованиям проводимой в Грузии националистической политики. Социальный же статус коренного населения был значительно хуже, что ущемляло их национальное достоинство, угрожало "растворением" национальной идентичности. К слову сказать, грузинский этнос противопоставлялся не только титульному этносу, но и остальным этническим группам, проживающим на этой территории.

Победоносная война закончилась оттоком из Абхазии огромного числа беженцев многих национальностей - грузин, армян, греков. В настоящее время на территории Грузии проживают порядка 400 тыс. грузинских беженцев из Абхазии. На территории современной Абхазии к концу 1980-х гг. абхазов проживало порядка 18%. После изгнания большей части грузинской диаспоры, в которой абхазы видели главную угрозу выживанию своей идентичности, процент "титульного" населения республики несколько вырос.

К сожалению течение абхазо-грузинского конфликта оставляет мало надежд на его урегулирование путем переговоров.

В настоящее время Абхазия является президентской республикой, что определяется Конституцией, принятой Верховным Советом 26 ноября 1994 г. и одобренной всенародным голосованием 3 октября 1999 г.

Абхазский Основной закон в значительной степени представляет собой уменьшенную копию аналогичного российского правового акта, что наглядно иллюстрируется как объективным характером внутреннего перераспределения властных полномочий, так и реальным уровнем повседневной реализации его основных норм. Президент Абхазии имеет значительные полномочия, связанные с формированием кабинета министров, назначением и освобождением от занимаемых должностей руководителей городских и районных администраций, определением приоритетных направлений внешней политики. Законодательная и судебная власти практически не контролируют действия исполнительной власти, а важнейшие решения принимаются в разветвленном аппарате президентской администрации. В контексте указанного обстоятельства особое значение для комплексной реализации российских интересов в рассматриваемом регионе приобретает реальная политическая ориентация президента Абхазии, определяемая не только господствующими в общественном сознании мировоззренческими стереотипами, но и объективным влиянием различных социальных сил.

Результатом межэтнического и политического противостояния явилось масштабное разрушение местной экономики, которая до настоящего времени не смогла преодолеть негативные последствия военных действий. Большая часть индустриальных объектов была полностью уничтожена, а сохранившиеся предприятия не имели инвестиционных ресурсов, необходимых для возобновления производственной деятельности. Формирование реального баланса цен привело к катастрофическому падению уровня жизни местного населения, который, по некоторым оценкам, в первые годы после военного конфликта соответствовал аналогичным показателям начала XIX столетия.

Фактическое отсутствие пенсионного обеспечения и финансовых возможностей для осуществления социальных программ вызвало колоссальную миграцию трудоспособной молодежи и людей среднего возраста, что в свою очередь создало основу для развития масштабного демографического кризиса, сопоставимого по уровню негативных последствий с печально известным феноменом махаджирства. Основная сфера занятости местного населения - индустрия сервиса и туризма - фактически перестала функционировать из-за нестабильной политической ситуации в рассматриваемом регионе. В сложившихся условиях введение всеобъемлющего режима экономических санкций, осуществленное по решению руководства государств СНГ, способствовало усилению кризисных процессов, дальнейшее развитие которых поставило под вопрос само существование автохтонного абхазского этноса.

Почти полное прекращение внешнего товарообмена привело к окончательному разрушению промышленного производства, которое являлось частью единой хозяйственной системы бывшего СССР и практически не было ориентировано на внутренний потребительский рынок.

Большинство населения обратилось к сельскому хозяйству, которое стало ключевым элементом функционирования региональной экономической системы. В настоящее время основу минимальной потребительской корзины для местных жителей составляют молоко, фасоль, кукуруза, овощи и фрукты, а также разнообразные продукты их первичной переработки. Производительность труда в этой отрасли в настоящее время уступает довоенным показателям, что определяется низким уровнем технической оснащенности производственных процессов и приоритетом внутреннего потребления. Приобретение промышленных товаров осуществляется посредством бартера, в отдельных случаях дополненного фрагментарным использованием денежного обращения. В рассматриваемых условиях наиболее тяжелым является положение русскоязычных жителей Абхазии, так как они практически не связаны с сельским хозяйством и существуют на мизерные доходы от розничной торговли. Другие этнические общины - абхазская, армянская, греческая - уже завоевали определенные позиции на региональном рынке, осуществляя контроль над различными сферами производственной и посреднической деятельности местного населения и управляя имеющимися финансовыми потоками.

Основной валютой на территории Абхазии является российский рубль, хотя при осуществлении некоторых расчетов используются американские доллары.

Банковская система в регионе фактически отсутствует, так как имеющиеся мелкие кредитные учреждения не могут осуществлять финансовую поддержку долгосрочных проектов вследствие ограниченности объемов денежной массы и нестабильности политической ситуации в республике. Привлечение наличных денег на местный рынок является результатом нелегальной торговли с прилегающими территориями Российской Федерации и Грузии, в процессе которой за границу Абхазии вывозятся чай, цитрусовые культуры и редкие породы леса. Активным торговым партнером Абхазии является Турция, которая фактически не участвует в реальном поддержании режима всеобъемлющих санкций.

В большинстве случаев торгово-закупочные операции представляют собой опосредованный вариант бартерного обмена, так как полученная рублевая масса расходуется на закупку промышленных и сельскохозяйственных товаров, которые затем возвращаются в республику посредством натурального обмена. Дополнительным источником инвестиций в абхазскую экономику являются также и местные курорты, которые постепенно начинают восстанавливаться. Однако в условиях экономической и политической блокады указанные капиталовложения приобретают специфический характер, что связано с особенностями эксплуатации курортной зоны.

Абхазское правительство выплачивает пенсии и заработную плату работникам административного аппарата, здравоохранения и образования, но при ограниченных возможностях государственного бюджета их размер составляет лишь весьма незначительную часть прожиточного минимума. Государство не имеет финансовых ресурсов для осуществления масштабных инвестиций и реализации сбалансированной социальной политики, ибо главным источником его собственного существования являются коммерческие операции властных структур, доходы от которых предназначаются главным образом для содержания армии и других силовых ведомств.

Сходные экономические проблемы (разрушенная экономика, невысокий объем инвестиций, заработные платы и пенсии ниже уровня прожиточного минимума) имеются и в других непризнанных государствах на территории бывшего СССР.

Как и в случае с Абхазией, грузино-осетинский конфликт также произошел по вине Грузии. Грузино-осетинские отношения были отчетливо сломаны политической игрой и, прежде всего, националистической спесью грузинской элиты в 1988-1990 гг. и ее политическим курсом. Правы оказались те из осетинских политиков, кто ожидал и готовился к худшему. Произошло этническое размежевание, началась война, появились десятки тысяч беженцев.

Но опыт интегрированного осетино-грузинского мира на уровне общих семей, близкого соседства, мощной неформальной культуры советского согражданства остается сильным и живым, как впрочем, и опыт неожиданных погромов. Изменение фигур на поле политической игры не изменило и не отменило, конечно, этот опыт насилия и отчуждения. Но военное замирение в Дагомысе в 1992 г., а затем и стабилизация самой политической игры в определенных правилах - консультации, переговоры, договоренности между сторонами - все это способствовало тому, что потерянный осетино-грузинский мир стал спонтанно регенерировать в зоне конфликта. Это социальное восстановление фрагментарно, шатко и неустойчиво. Оно проходит по тысячам нитей личностных, родственных, дружеских отношений, которые снова оказываются возможными и привычными.

Хотя это восстановление неустойчиво и никогда не будет необратимым, тем не менее, очень важно отметить, что оно явно опережает политическое урегулирование. Социальное урегулирование развивается как бы раньше политического, хотя и упирается постоянно в нерешенность главного вопроса.

Согласия сторон по поводу статуса Южной Осетии в настоящее время достичь не удается. (Здесь нужно подчеркнуть, что вопрос о статусе остается открытым, а не закрытым, как это пытаются представить обе стороны (с одной стороны, "территориальная целостность незыблема", с другой - "народ уже самоопределился") Но Цуциев А. считает Цуциев А. Перспективы урегулирования осетино-грузинского конфликта в Южной Осетии и вокруг нее.// Вопросы истории. 2004-№10., что открытость, непредрешенность вопроса об итоговом статусе Южной Осетии могут иметь совершенно различную политико-правовую "начинку", которая сказывается на том, как проходит социальное урегулирование. Открытость, нерешенность главной проблемы сказываются на всем процессе урегулирования. Именно от того, каким образом политические элиты артикулируют нерешенность вопроса, какими правилами обставляют ситуацию, когда "итогового решения нет, но жить-то людям нужно", зависит, как проходит социальное урегулирование.

С одной стороны, нерешенность может означать крайнее ожесточение сторон и их стремление во что бы то ни стало навязать свое итоговое видение, блокируя при этом все, что составляет социальное урегулирование, разрушая повседневность в жертву желанной итоговой формуле. С другой стороны, открытость означает отложенность итогового статуса при постепенном заполнении правового вакуума договоренностями и соглашениями локального, конкретного действия и продолжительности.

Первый случай - когда вопрос о статусе открыт и, более того, является фокусом острых противоречий - представляет собой пример, иллюстрирующий, что нерешенность проблемы о статусе может быть столь же опасной, так как блокирует решение любых других вопросов. Все упирается в статус. Это настолько исключительно важный вопрос, что он исключает саму возможность решения всех прочих, из которых и состоит жизнь людей.

Второй вариант позволяет артикулировать, упорядочить отношения в конкретных областях, тем самым способствуя социальному урегулированию и продвигаясь к самой возможности согласия по главному вопросу. Проблема статуса настолько важна, что, понимая невозможность его согласования в данный конкретный момент, стороны заполняют правовой вакуум, образовавшийся в связи с нерешенностью этого вопроса, конкретными соглашениями по тем проблемам, которые препятствуют социальному урегулированию, экономическому восстановлению и т.д.

Цуциев А. выделяет следующие проблемы:

Проблема безопасности:

отказ от применения силы при решении спорных вопросов и противоречий между сторонами;

отсутствие грузинских войск на территории Южной Осетии; в грузинских анклавах Южной Осетии присутствие грузинского миротворческого батальона, который формируется из местных грузин и не является подразделением грузинской регулярной армии;

внешняя инспекция режима безопасности (Россия при участии ОБСЕ).

Проблема доверия:

желательна официальная оценка грузинским парламентом событий, происшедших в 1989-1992 гг. в Южной Осетии и вокруг нее;

дезавуирование Грузией решений об упразднении автономии Южной Осетии и расчленении ее территории по административным районам "собственно Грузии"; как следствие, в частности, прекращение деятельности префекта области Шида Картли на территории грузинских сел Южной Осетии;

возвращение грузинских и осетинских беженцев на территорию Южной Осетии; создание комиссии по решению правовых и имущественных споров;

уголовное преследование военных преступников.

Проблема финансово-экономических отношений:

соглашение об особой экономической зоне Южной Осетии, статус которой предполагает, в частности, отсутствие налоговых отчислений с ее территории;

соглашение о формировании бюджета восстановления Южной Осетии (между Грузией, Россией и международными спонсорами урегулирования);

санкционирование параллельного хождения рубля и лари на территории Южной Осетии.

Проблема идентификационных документов:

соглашение о взаимном признании легитимности документов, выдаваемых органами государственной власти Южной Осетии и Грузии.

На международном уровне Южная Осетия и Абхазия не признаны, т.к все новые независимые государства, возникшие после распада СССР, самоопределились в своих административных границах бывших союзных республик и были международно признаны в этих границах. Южная Осетия и Абхазия международно признается неотъемлемой частью Республики Грузия именно потому, что административные границы бывших союзных республик на момент упразднения СССР признаются в качестве единственного правового основания для государственных границ новых стран.

В ситуации с Южной Осетией и Абхазией международное право однозначно способствует трактовке их как территорий с компактным расселением этнического меньшинства (уже находящийся) в Грузии, а не подлежащих включению. Иными словами, вся проблематика ограничивается для международного права вопросом о том, какой внутренний статус в Грузии могут иметь или не иметь Южная Осетия и Абхазия. Тем не менее, юго-осетинская и абхазская проблема выходят за рамки внутригрузинской по трем параметрам:

нарушения прав человека по этническому признаку со стороны властей Грузии;

гуманитарные вопросы, связанные с войной и беженцами;

проблема разделенных народов (для Южной Осетии).

Нормы международного права не признают возможности одностороннего самоопределения, но они и не запрещают борьбу за это самоопределение. За меньшинствами остается право вести борьбу за полное отделение. Такое право признается в распоряжении меньшинств. Оно - их приемлемый собственный выбор. Что касается международного права как определенной практики, то тенденция здесь следующая: понимая, что в целом ряде случаев реальное восстановление территориальной целостности и полного суверенитета государств над их фактически отделившимися меньшинствами невозможно, международное сообщество оказалось перед необходимостью нормативно-правового оформления этих случаев. Необходимо было решить проблему, но состоящую не в противоречии между принципом самоопределения и принципом целостности, а в противоречии между уже состоявшимся отделением и невозможностью признать это отделение. Способы решения:

Игнорирование ситуации (в случаях, когда сепаратизм удается быстро подавить, настолько быстро, что "международная совесть" не успевает проснуться).

Консервация конфликта. Гуманитарное посредничество.

Консервация политико-правового урегулирования ("отложенный статус") для отделяющейся территории, при котором обе стороны придерживаются полностью своей позиции, но отношения между ними так или иначе регулируются определенными соглашениями и договоренностями, переносятся на уровень соглашений локального применения. Понятно, что эти соглашения постоянно упираются в нерешенность главного вопроса, но их функция состоит в оформлении ситуации, когда это решение невозможно. Здесь наличествует устойчивый и долголетний переговорный процесс, который, в конце концов, выходит на итоговую компромиссную формулу.

Федерализация государства. Гибкая, асимметричная федерализация, при которой способ включения части в государство во многом исчерпывается двусторонними соглашениями, имеющими международную гарантию. Нарушение этого договора со стороны государства возвращает ситуацию к де-факто отделению части от государства.

Сведение суверенитета к номинальному минимуму, т.е. фактически за государством сохраняется лишь право именовать, упоминать или обозначать данную территорию как свою. Суверенитет исчерпывается номинальным обозначением, как части, не более того Трапи Н.А. Перспективы развития абхазской государственности в контексте российских политических интересов.// Полис. 1999-№2..

Какой из этих вариантов будет применен в дальнейшем, покажет время.

В целом нынешнее положение в осетино-грузинском урегулировании нельзя определить как патовое. Хотя за все время, прошедшее после Джавской встречи Шеварднадзе-Чибиров, не было проведено ни одной встречи полномочных представителей сторон - ни на уровне официальных лиц, ни на уровне экспертных групп, в зоне конфликта очевидны признаки спонтанного социального урегулирования. Чем существеннее такие признаки, тем весомее становится необходимость "подтягивания" политико-правового урегулирования. Обеим сторонам представляется созревшей возможность "придания нового импульса" осетино-грузинскому урегулированию именно в той его части, которая может быть названа "политико-правовым" урегулированием.

Можно без преувеличения сказать, что нагорно-карабахский конфликт, возникший в конце 80-х годов из-за борьбы НКАО за выход из состава Азербайджана, стал по своим последствиям и длительности одним самых жестоких конфликтов конца XX века. Итоги этой войны хорошо известны - десятки тысяч убитых и раненных, более миллиона беженцев и перемещенных лиц, несколько тысяч пропавших без вести. На фоне безуспешных попыток найти при помощи посреднических усилий международного сообщества удовлетворяющую обе стороны формулу урегулирования конфликта, ее главным военным итогом является оккупация части территории Азербайджана и продолжающиеся с разной степенью активности дискуссии вокруг возможного статуса Нагорного Карабаха.

Исходной точкой конфликта в Приднестровье эксперты считают 1989 год, когда Верховный Совет Молдавии принял законы, в соответствии с которыми единственным государственным языком в республике был провозглашен молдавский. Масла в огонь подлили и некоторые молдавские политики, выступавшие за воссоединение Молдавии с Румынией. Со своей стороны в сентябре 1990 года Приднестровская Молдавская Советская Социалистическая Республика провозгласила себя компонентом СССР со столицей в Тирасполе. В ответ Верховный Совет Молдавии объявил этот шаг неконституционным. Это решение спровоцировало первые вооруженные столкновения приднестровцев с молдавской милицией в Дубоссарах.

Масштабные же боевые действия начались в Приднестровье в июне 1992 года, когда в Бендеры были введены подразделения Молдавской национальной армии. Несколько позднее руководители России и Молдавии подписали соглашение, предусматривающее прекращение военных действий, а также ввод в район конфликта российских миротворческих сил.

Сегодня многие эксперты видят выход из политического кризиса в формировании федеративных отношений между сторонами и поэтапном определении статуса Приднестровья в составе Молдавии. Кстати, такой подход совпадает и с позицией миссии ОБСЕ в Молдавии, направленной на оказание помощи сторонам в поиске мирного решения проблемы.

Заключение