Правовое регулирование в сфере рыболовства

Представляется, что для повышения эффективности контроля при осуществлении рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, чем, вероятно, и вызваны данные изменения, должна быть решена проблема подготовки и постоянного присутствия на судах квалифицированных и финансово независимых от рыбопромышленников наблюдателей. В этих целях можно использовать зарубежный опыт по формированию института судовых наблюдателей путем создания системы коммерческих организаций, осуществляющих набор и подготовку судовых наблюдателей для предоставления их услуг на договорной основе соответствующему федеральному органу исполнительной власти. В данном случае в компетенцию федеральных органов исполнительной власти входят следующие полномочия: участие в определении квалификационных требований к судовым наблюдателям и их последующей аттестации; установление обязанностей судовых наблюдателей; осуществление контроля за деятельностью судовых наблюдателей.

Статья 8 Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. определяет обязанность государств по созданию системы охраняемых районов и районов, в которых необходимо принимать специальные меры для сохранения биологического разнообразия в целом. В Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. положение о создании рыбохозяйственных заповедных зон закреплено в статье 49. Согласно пункту 39 статьи 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 3 декабря 2008 г., статья 49 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. дополняется положением о том, что порядок образования рыбохозяйственных заповедных зон, виды хозяйственной и иной деятельности, которые могут быть запрещены или ограничены в рыбохозяйственных заповедных зонах, определяются Правительством Российской Федерации. Попытка более детального подхода к решению данного вопроса, в связи с тем, что в Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» только провозглашается сама возможность установления таких зон, была осуществлена в постановлении Правительства РФ «Об утверждении Правил образования рыбохозяйственных заповедных зон» от 12 августа 2008 г. № 603. Однако тот минимум правовых норм, который предложен, вероятно, как правовая база для регулирования данного вопроса, безусловно, недостаточен для четкого регулирования всех вопросов, которые возникают при необходимости создания рыбохозяйственных заповедных зон. Более того, само это постановление в меньшей степени отражает современные реалии и тенденции, чем, например, постановление Правительства РФ «Об утверждении Правил установления рыбоохранных зон» от 6 октября 2008 г. № 743. Так, согласно п. 12 последнего, право инициативы по установлению рыбоохранных зон водных объектов рыбохозяйственного значения принадлежит территориальным органам Федерального агентства по рыболовству, которые «осуществляют подготовку предложений об установлении рыбоохранных зон водных объектов рыбохозяйственного значения с учетом ценности и состава водных биологических ресурсов, их рыбопромыслового значения, в том числе для обеспечения жизнедеятельности населения, и направляют их в Федеральное агентство по рыболовству». В то время как в отношении образования рыбохозяйственных заповедных зон устанавливается более сложный порядок, закрепляя право соответствующей инициативы только за Федеральным агентством по рыболовству. Согласно п. 5 Постановления, «Федеральное агентство по рыболовству разрабатывает и направляет проект решения об образовании рыбохозяйственной заповедной зоны и биологическое обоснование на согласование в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Представляется, что порядок создания рыбохозяйственных заповедных зон должен быть закреплен в самом Федеральном законе «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и должен включать перечень субъектов, которые наделены правом инициативы по созданию рыбохозяйственных заповедных зон, включая местное население - особенно это касается коренных малочисленных народов Российской Федерации (прежде всего, в отношении мест их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности), - а также неправительственные организации.

Одного факта признания соответствующего международного обязательства Россией посредством его включения в данный федеральный закон и нескольких дополнительных правовых норм соответствующих постановлений Правительства РФ недостаточно для добросовестного выполнения Россией своих международных обязательств в данной сфере. Представляется важным включить непосредственно в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. расширенное Положение о рыбохозяйственных заповедных зонах, которое должно включать, в том числе, систему таких зон, порядок создания таких зон на морских участках с различным международным правовым режимом, особенности режима охраны и использования таких зон, а также ограничений хозяйственной и иной деятельности. Более детальное правовое регулирование можно определить в новом специальном правовом акте о рыбохозяйственных заповедных зонах. Согласно распоряжению Правительства РФ от 15 мая 2009г. № 648-р1¹ Правительства РФ от 15 мая 2009г. № 648-р // Собрание законодательства РФ. - .2009. - № 21. - Ст. 2598 , участие Российской Федерации в международных организациях по вопросам рыболовства обеспечивает, в основном, Федеральное агентство по рыболовству. Согласно Положению о Федеральном агентстве по рыболовству (постановление Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 4442² Постановление Правительства РФ от 11 июня 2008 г. № 444 // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 25. - Ст. 2979 ), именно на Федеральном агентстве по рыболовству лежит обязанность обеспечения реализации решений, принимаемых на заседаниях (сессиях) международных смешанных комиссий и международных организаций в области рыболовства (5.4.10). Представляется важным совершенствовать лидирующую роль Федерального агентства по рыболовству в области международного правового сотрудничества по вопросам рыболовства, прежде всего, как координатора деятельности международных смешанных комиссий, международных организаций в области рыболовства, системно анализирующего и сопоставляющего решения данных органов с целью обеспечения их эффективной реализации в РФ. Важно также в рамках современной практики деятельности международных смешанных комиссий и международных организаций в области рыболовства активнее вовлекать в их работу неправительственные организации. Сегодня также важны инициативы Федерального агентства по рыболовству по вопросу подписания Россией Конвенции по сохранению рыбных запасов в юго-восточной части Атлантики (соответственно, РФ будет участвовать в работе соответствующей международной организации - СЕАФО) и Конвенции по сохранению рыбных запасов в центрально-западной части Тихого океана. Кроме того, важным является и участие России в создаваемой международной комиссии по рыболовству в юго-западной части Индийского океана.

Российская Федерация должна принять обязательства по Кодексу ведения ответственного рыболовства от 31 октября 1995 г. и в дальнейшем эффективно реализовать соответствующие данному документу международные обязательства: государство принимает соответствующие меры, которые направлены на поддержание запасов на уровне, обеспечивающем максимальные вылов и сохранение для будущих поколений; общий допустимый улов устанавливается на основе наилучших научных данных, с соблюдением принципа «осторожного подхода»; экономические условия, в которых работает рыбная промышленность, должны способствовать ответственному рыболовству; ведение мониторинга мощностей рыболовного флота, недопущение их избытка, при наличии избытка - его сокращение.

Сегодня остро стоит и вопрос о деятельности судов с так называемым «удобным» флагом. России важно подписать принятое в 1993 г. «Соглашение по обеспечению соблюдения рыболовными судами в открытом море международных мер сохранения и управления» (вступило в силу 24 апреля 2003 г.). Ведь закрепленные в данном Соглашении меры направлены на предотвращение практики перевода судовладельцами своих судов под флаги других государств (не связанных определенными международными обязательствами) с целью уклонения в открытом море от соблюдения международных мер сохранения и управления, определенных региональными рыбохозяйственными организациями.

25 ноября 2009 г. Конференцией ФАО (Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН) одобрено «Соглашение по мерам государств порта по предотвращению, сдерживанию и ликвидации незаконного, нерегистрируемого и нерегулируемого промысла», направленное, в том числе, на закрытие рыбных портов для судов, вовлеченных в незаконный, нерегистрируемый и нерегулируемый рыбный промысел. Соглашение вступит в силу после его ратификации 25 государствами. Подписав данное Соглашение, государства примут на себя обязательства предотвратить и, в конечном счете, ликвидировать незаконный, нерегистрируемый и нерегулируемый промысел путем защиты своих портов от проникновения судов, вовлеченных в такой промысел, таким образом, препятствуя попаданию на международные рынки рыбы с этих судов. Основные меры, которые обязаны предпринять государства, подписавшие данное Соглашение, включают: иностранные рыболовецкие суда, желающие войти в док, должны будут заранее запросить разрешение от специально уполномоченных портов, передать им информацию о своей деятельности и рыбе, находящейся на борту судна, что даст возможность властям заблаговременно расставить красные флажки; осуществление обязательных регулярных проверок согласно разработанному набору стандартов (в том числе: проверка накладных, осмотр рыболовецкого оборудования); обеспечение адекватной оснащенности портов; обеспечение портов специально подготовленными кадрами - инспекторами; обеспечение государствами порта доступа к информации в случае, если судну отказано во входе в порт; принятие властями государства флага, под которым ходит данное судно, соответствующих мер. Россия должна принять на себя обязательства по данному Соглашению, ведь промысел - одна из главных угроз для устойчивого рыболовства, а меры государств порта представляются наиболее эффективным способом борьбы с таким промыслом.

Таким образом, можно сделать вывод, что сравнительный правовой анализ международно-правовых норм по управлению, использованию и сохранению водных биологических ресурсов и российского законодательства в данной сфере показал, что, несмотря на отсутствие прямых противоречий, требуется дальнейшее совершенствование российского законодательства в данной сфере, в соответствии с современными, прогрессивными тенденциями развития международного права и существующих международно-правовых обязательств Российской Федерации.

ГЛАВА 2 НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ РЫБОЛОВСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Система нормативно-правовых актов в сфере рыболовства. Паровые основы государственного управления данной отраслью

В последнее время развитию рыбной отрасли уделяется большое внимание. Проблемы рыбной отрасли нашли отражение в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2007 год.

По итогам заседания президиума Государственного совета Российской Федерации 31 августа 2007 года, а также поездок в прибрежные регионы Президента Российской Федерации Д.А. Медведева даны поручения, касающиеся развития рыбной отрасли.

Правительство Российской Федерации на своем заседании 24 января 2008 года рассмотрело вопрос о развитии рыбной отрасли, определило стратегические приоритеты и наметило ряд мер, направленных на ее развитие.

Для создания необходимых условий по выведению рыбохозяйственного комплекса из кризиса в 2008-2009 годах был разработан и принят целый ряд нормативных правовых актов, касающихся развития отрасли на средне - и долгосрочную перспективу и предусматривающих предоставление субъектам рыбохозяйственной деятельности некоторых финансовых, налоговых, таможенных преференций1¹ Рекомендации «Круглого стола» на тему: «Совершенствование нормативной правовой базы рыбохозяйственного комплекса Российской федерации». - М., 2009. - 10 с. - c.1.

В частности, распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 года № 1057-р2² Правительства Российской Федерации от 21 июля 2008 года № 1057-р // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 30 (ч. II). - ст. 3682 утверждена новая редакция Концепции развития рыбного хозяйства Российской Федерации на период до 2020 года, предусматривающая переход отрасли от экспортно-сырьевого к инновационному типу развития на основе сохранения, воспроизводства, рационального использования водных биоресурсов и обеспечения глобальной конкурентоспособности вырабатываемых отечественными предприятиями товаров и услуг.

В числе Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р2²аспоряжение Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1663-р // Собрание законодательства РФ. - 2008. - №48. - Ст. 5639. , развитие рыбохозяйственного комплекса определено как приоритетное направление развития экономики страны. Указанным распоряжением Правительства Российской Федерации предусмотрено, что развитие рыбохозяйственного комплекса в среднесрочной перспективе будет достигаться посредством:

стимулирования переработки и реализации водных биологических ресурсов на территории Российской Федерации;

государственной поддержки строительства на отечественных судостроительных предприятиях современных рыбопромысловых судов;

стимулирования развития рыбоперерабатывающего комплекса и инфраструктуры морских терминалов, предназначенных для обслуживания рыбопромысловых судов;

создания условий для формирования эффективно функционирующего рынка водных биологических ресурсов и продуктов их переработки;

поддержки создания новых технологий глубокой и комплексной переработки водных биологических ресурсов3³ Рекомендации «Круглого стола» на тему: «Совершенствование нормативной правовой базы рыбохозяйственного комплекса Российской федерации». - М., 2009. - 10 с. - c.2.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2008 года № 606 утверждена федеральная целевая программа «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2013 годах».

Общие объемы финансирования указанной федеральной целевой программы на пятилетний период предусматриваются в размере 61,8 млрд. рублей, в том числе: за счет средств федерального бюджета - 32,4 млрд. рублей, за счет внебюджетных источников финансирования - 29,1 млрд. рублей1¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 № 606 // «Собрание законодательства РФ». - 2008. - № 34. -Ст. 3917..

Принят Федеральный закон от 3 декабря 2008 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»2² Федеральный закон от 3 декабря 2008 года № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 49. -Ст. 5748. и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором определены понятия «прибрежное рыболовство», «рыбное хозяйство», «уловы водных биоресурсов». Дополнены основания для принудительного прекращения права на добычу водных биоресурсов, а именно: если уловы не доставляются на таможенную территорию Российской Федерации и нарушаются требования к работе технических средств контроля. Внесены изменения в нормы, регулирующие вылов анадромных видов рыб во внутренних водах Российской Федерации и в территориальном море Российской Федерации.

Учитывая значимость рыбохозяйственного комплекса в обеспечении продовольственной безопасности страны, в целях развития производства отечественной рыбной продукции с высокой степенью переработки и переориентации поставок такой продукции на внутренний рынок с 2009 года вступила в силу законодательная норма об обязательной доставке водных биоресурсов на таможенную территорию Российской Федерации.

В результате принятия Федерального закона от 30 декабря 2008 года № 314-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»3³ Федеральный закон от 30 декабря 2008 года № 314-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. - 2009. - №1. - Ст. 22 и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения эффективности налогообложения рыбохозяйственного комплекса» российские рыбохозяйственные организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие вылов водных биоресурсов, а также их переработку, имеют право перейти на уплату единого сельскохозяйственного налога. Применение такого специального налогового режима позволит значительно снизить налоговую нагрузку на предприятия рыбохозяйственного комплекса. Указанным федеральным законом также предусмотрено полное освобождение от уплаты таможенных пошлин, налогов при ввозе на таможенную территорию Российской Федерации вывезенных российских судов рыбопромыслового флота, в отношении которых за пределами таможенной территории Российской Федерации были выполнены работы по капитальному ремонту и (или) модернизации, при условии, если эти работы были завершены до 1 сентября 2008 года.

Кроме того, в 2008 году издано несколько десятков нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, направленных на создание условий для формирования устойчивой и гибкой системы управления рыбохозяйственным комплексом и содержащих значительное число новаций и предпосылок для эффективного развития.

Впервые на беспрецедентно долгосрочный период - десять лет - за пользователями закреплено 6,5 тысяч долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов, заключены договоры о предоставлении порядка 1100 рыбопромысловых участков на срок до двадцати лет.

Количество объектов рыболовства, на которые установлен общий допустимый улов, значительно сокращено и составляет 112 видов, по 230 видам промысел может осуществляться свободно (по так называемой «олимпийской системе»), что позволит войти в бизнес новым пользователям, заинтересованным в освоении малоиспользуемых видов ресурсов.

В 2008 году были разработаны также новые правила рыболовства для всех рыбохозяйственных бассейнов Российской Федерации.

Приказом Росрыболовства от 30 марта 2009 года № 246 утверждена Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, одобренная ранее на заседании Правительственной комиссии по вопросам развития рыбохозяйственного комплекса 13 февраля 2009 года, в соответствии с которой к 2020 году предусматривается по сравнению с 2008 годом увеличение:

добычи водных биоресурсов увеличится в 1,9 раза;

среднедушевого потребления рыбных товаров в 2,2 раза;

объема производства товарной пищевой рыбной продукции в 1,6 раза;

доли российской рыбной продукции в структуре потребления на 18 процентов.

В 2009 году в целях совершенствования нормативной правовой базы рыбной отрасли:

а) внесены в Правительство Российской Федерации проекты концепций федеральных законов о внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» в части:

совершенствования контроля и надзора за осуществляемой в море деятельностью по приемке, транспортировке, переработке, хранению уловов водных биоресурсов и продуктов их переработки;

создания государственного реестра судов рыбопромыслового флота, определения порядка его ведения, процедуры и условий внесения в реестр и исключения из него судов рыбопромыслового флота;

б) приняты более 40 разработанных Росрыболовством актов (постановлений, распоряжений) Правительства Российской Федерации;

в) издано Росрыболовством более 60 ведомственных нормативных правовых акта.

В частности:

установлен порядок определения и утверждения общего допустимого улова водных биоресурсов и его изменения;

определены правила проведения конкурсов на право заключения договоров о предоставлении рыбопромыслового участка для товарного рыбоводства;

установлен рацион питания экипажей морских и речных судов рыбопромыслового флота;

утверждены правила предоставления субсидий из федерального бюджета рыбохозяйственным организациям и индивидуальным предпринимателям;

установлен Порядок распределения промышленных квот пресноводных водных объектов между субъектами Российской Федерации;

установлены процедуры предоставления водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование для осуществления рыболовства в научно-исследовательских, контрольных, учебных, культурно-просветительских целях, в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации, а также обеспечения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти сформирована нормативная правовая база по формированию Государственного рыбохозяйственного реестра;

определен Перечень анадромных видов рыб и порядок работы комиссий, регулирующих их добычу;

утвержден Перечень особо ценных и ценных видов водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства;

утверждены административные регламенты по распределению обще допустимого улова применительно к видам квот, а также по распределению между пользователями водными биоресурсами научных, учебных квот, а также квот для рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации;

утвержден Порядок оформления, выдачи и регистрации разрешений на экспорт и разрешений на импорт осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру;

учреждены ведомственные награды Федерального агентства по рыболовству1¹ Рекомендации «Круглого стола» на тему: «Совершенствование нормативной правовой базы рыбохозяйственного комплекса Российской федерации». - М., 2009. - 10 с. - c.3.

Таким образом, работа, проделанная в области нормативного правового регулирования, заложила необходимые основы вывода отрасли из системного кризиса и перехода к устойчивому развитию с позитивной динамикой вылова водных биоресурсов, борьбы с браконьерством и обеспечения населения продукцией из водных биоресурсов.

Стоит также отметить, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации природные ресурсы, в том числе водные биологические ресурсы, используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Владение, пользование, распоряжение ими отнесены к совместному ведению Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания регулируются федеральными законами, устанавливающими государственный контроль в территориальном море и прилежащей к нему зоне, исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе Российской Федерации и в открытом море.

С принятием Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» система отношений в области рыболовства, государственного контроля и сохранения ВБР претерпела изменения.

В соответствии со статьей 43 указанного Закона государственный контроль в области рыболовства и сохранения ВБР проводится федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контроль в области рыболовства и сохранения ВБР, а также среды их обитания, в рамках полномочий, определяемых Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.

В соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации Россельхознадзор должен осуществлять государственный контроль в области рыболовства и сохранения ВБР, при этом такая функция как охрана рыбных запасов внутренних водоемов на данный федеральный орган исполнительной власти не возлагалась. Россельхознадзор должен осуществлять полномочия по контролю и надзору за охраной, воспроизводством, использованием ВБР на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами и соглашениями, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана. Однако Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КОАП) не предусматривает участия Россельхознадзора и его территориальных управлений в составлении протоколов об административных правонарушениях и рассматривании дел об административных правонарушениях. Кодексом определено, что рассматривать дела об административных правонарушениях имеют право органы рыбоохраны, к которым Россельхознадзор и его территориальные управления не отнесены, и на которые функции охраны, воспроизводства рыбных запасов и регулирования рыболовства не возлагались. Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору»1¹Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2004 года № 201 «Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору» // Собрание законодательства РФ. - 2004. - №5. - Ст. 1493 установлено, что Россельхознадзор выполняет функции административного органа в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водным биологическим ресурсам. Однако Положением о Россельхознадзоре таких функций не предусмотрено.

При принятии Федерального закона от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ1 Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ(в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 52 (часть 1). - Ст. 5270. имелось в виду, что ряд специальных вопросов в области рыболовства будет решаться другими федеральными законами, над проектами которых в настоящее время ведется работа - это законы об аквакультуре, о прибрежном рыболовстве, об осетровых видах рыб. Однако их разработка неоправданно затянулась.

Это приводит к тому, что, например, в отсутствие закона «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них», в рассматриваемом периоде действовали Правила продажи отдельных видов товаров, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года № 55, которыми процедуры обращения с конфискованной рыбой осетровых пород регулируются недостаточно эффективно. По данным Министерства внутренних дел Российской Федерации, в 2005 году МВД России и Пограничной службой ФСБ России в субъектах Российской Федерации в рамках ежегодной операции «Путина» из незаконного оборота изъято свыше 240 т рыбы и продукции из осетровых видов рыб и более 2 т черной икры браконьерского происхождения, за 9 месяцев 2006 года только в г. Москве из незаконного оборота изъято более 90 т осетровых видов рыб.

Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ2² Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166-ФЗ Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 52 (часть 1). - Ст. 5270. является базовым и определяет правоотношения в области рыболовства и сохранения ВБР, при этом многие его нормы не имеют прямого действия (носят отсылочный характер). Для обеспечения применения норм данного Закона в полном объеме Правительству Российской Федерации либо Минсельхозу России необходимо было разработать и принять соответствующие подзаконные акты1¹ Рекомендации «Круглого стола» на тему: «Совершенствование нормативной правовой базы рыбохозяйственного комплекса Российской федерации». - М., 2009. - 10 с. - c.4.

До настоящего времени не все предусмотренные данным Федеральным законом нормативные правовые акты приняты. Кроме того, для улучшения управляемости рыбной отрасли, повышения эффективности контроля в области рыболовства и сохранения ВБР, увеличения доходов бюджетной системы Российской Федерации требуется внесение изменений в уже действующие федеральные законы и подзаконные акты. Государственный контроль и надзор в области рыболовства в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в достаточной мере в последние годы не осуществлялись.

Основным определяющим фактором, повлиявшим на структурные преобразования в рыбохозяйственном комплексе, стали экономические реформы, проводимые в России.

Система государственно го управления рыбным хозяйством страны за последние 10 лет претерпела 3 реформы своей структуры, которые сопровождались сменой органов управления и разграничением полномочий по контролю отрасли между различными службами. Так, в 1997 году был ликвидирован Комитет Российской Федерации по рыболовству (далее - Роскомрыболовство) и его функции были переданы Министерству сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.

При этом функции по обеспечению охраны ВБР территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также по осуществлению государственного контроля в этой сфере были возложены на Федеральную пограничную службу.

Однако передача функций Роскомрыболовства России Минсельхозпроду России не принесла желаемых результатов, и в 1999 году был восстановлен Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству (Госкомрыболовство России). При этом Положение о Государственном комитете Российской Федерации по рыболовству было утверждено Правительством Российской Федерации только в 2003 году, то есть спустя 4 года после принятия решения о его создании. В течение указанного срока Госкомрыболовство России, не имея утвержденного положения, не мог принимать какие-либо нормативные правовые акты, а, следовательно, и осуществлять полноценное управление рыбохозяйственным комплексом.

Отдельные функции в области рыболовства выполняли и выполняют иные федеральные органы исполнительной власти. Например, МПР России осуществляет проведение государственной экологической экспертизы, выдачу лицензий (разрешений) на экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых и частиковых рыб (только живых), Минэкономразвития России в 2000-2003 годах проводило аукционы по продаже промышленных квот на добычу (вылов) ВБР. Некоторые функции выполняют также Минтранс России, Федеральная таможенная служба и другие. Параллельно в субъектах Российской Федерации были сформированы органы управления по регулированию рыбохозяйственной деятельности.

2.2 Состояние структуры управления после проведения административной реформы в сфере оптимизации государственного регулирования рыболовства

В 2004 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»1¹ Указ Президента Российской Федерации от 9.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ». - № 11. - 2004. - Ст. 945. был упразднен Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и образована Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор), а также Федеральное агентство по рыболовству (далее - Росрыболовство).

Было установлено, что Минсельхоз России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, осуществляет координацию и контроль за деятельностью находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств (Россельхознадзора и Росрыболовства).

Россельхознадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. Служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, а также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Росрыболовство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Росрыболовство не вправе осуществлять нормативно - правовое регулирование в установленной сфере и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Распределение функций управления рыбохозяйственным комплексом страны было детализировано и закреплено за Минсельхозом России, Россельхознадзором и Росрыболовством постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005 года № 317 «О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов»1¹Собрание законодательства РФ. - 2005. - №22. - Ст. 2124 .

При новой системе управления, устанавливающей ограничения по выполнению тех или иных функций в области рыболовства отдельными федеральными органами исполнительной власти, возросла роль оперативности и эффективности взаимодействия различных министерств и ведомств. Кроме того, новая (трехзвенная) структура управления привела к необходимости передачи имущества бассейновых управлений Росрыболовства, которые больше не осуществляли контрольные и надзорные функции, вновь созданным территориальным управлениям Россельхознадзора.

Четкое разграничение полномочий в области использования ВБР между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, обеспечивающими охрану ВБР, началось только с принятием Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».

В результате проведенной реформы система органов рыбоохраны, функционировавшая более 70 лет, с 2004 года перестала существовать, при этом количество федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по государственному управлению в области рыболовства, увеличилось.

Сравнительный анализ управленческих функций, возложенных на Минсельхоз России, Росрыболовство, Россельхознадзор и другие исполнительные органы власти, и их фактическое выполнение свидетельствуют о том, что в переходный период проведения административной реформы отрасль стала менее управляемой, система управления - сложнее.

Проведенные преобразования по ряду причин не привели к повышению эффективности государственного контроля, в том числе в сфере охраны ВБР и их сохранения.

Механизм взаимодействия Минсельхоза России, ФСБ России, МВД России с органами исполнительной власти прибрежных субъектов Российской Федерации по вопросам охраны ВБР до конца не отработан.

Государственный контроль в области рыболовства - функция государственного управления, выраженная в системе мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны и сохранения водных биологических ресурсов, обеспечение соблюдения законодательства всеми пользователями.

Эффективность государственного контроля в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов обусловлена степенью достижения его целей и выполнением соответствующих задач.

Однако в 2004-2005 годах произошло снижение эффективности государственного контроля в области рыболовства, и сопровождалось нарушениями федеральными органами исполнительной власти и их структурами действующих нормативных правовых актов в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Контроль за соблюдением правил рыболовства и сохранением водных биоресурсов. Проверка в Сахалинской области показала, что с передачей контрольных полномочий Россельхознадзору и его территориальным управлениям их результативность в 2005 году снизилась. Процент взыскания ущерба с нарушителей законодательства Российской Федерации продолжал оставаться крайне низким.

Если в 2003 году было зафиксировано 219 нарушений правил рыболовства, в 2004 году -250, то в 2005 году Управлением Россельхознадзора по Сахалинской области зафиксировано только 114 нарушений, что в 2 раза ниже уровня 2004 года. Так, Управлением на промысле тихоокеанских лососей было выявлено нарушение правил рыболовства (перелов тихоокеанских лососей). При этом с нарушителей не взысканы ни сборы за право пользования данными объектами водных биологических ресурсов в сумме 5,6 млн. рублей, ни компенсация за нанесенный ущерб в размере 330,7 млн. рублей (исходя из установленной таксы).

В 2005 году Управлением Россельхознадзора по Астраханской области было вскрыто 7005 нарушений рыбоохранного законодательства, из которых незаконный лов рыбы составил 1812 нарушений (25,9% от всех вскрытых нарушений), хранение запрещенных орудий лова - 1865 (26,6%), загрязнение водоемов - 939 (13,3%). Количество нарушителей составило 6336 человек, сумма наложенного штрафа - 1975 тыс. рублей, а взыскано - 390 тыс. рублей, что составляет всего 19,7%. За 2005 год предъявлен ущерб на 1430 тыс. рублей, взыскано - 16 тыс. рублей, или 1,1 процента.

Низкий процент взыскания был обусловлен тем, что часть нарушителей не производит оплату штрафа и ущерба в добровольном порядке, и включается механизм взыскания через судебных приставов, что сказывается на сроках оплаты. К тому же часть нарушителей принадлежит к малоимущим и безработным, в результате чего не удается взыскать ущерб даже по оконченным уголовным делам.

Следственными органами Астраханской области в 2005 году рассмотрено всего 288 дел из 1129 дел (25,5 % от переданных на рассмотрение материалов), 841 дело не рассмотрено. Из 270 материалов, в которых фигурировали 315 человек, к лишению свободы осужден 21 человек (все с приостановкой исполнения приговора), осуждены условно 58 человек, к исправительно-трудовым работам приговорены 8 человек; к выплате штрафа на сумму 231,3 тыс. рублей - 21 человек; прочие - 13 человек.

Эффективному осуществлению контрольных и надзорных функций мешает и отсутствие положительного решения по вопросу обеспечения служебным оружием должностных лиц территориальных органов Россельхознадзора.

Одной из основных причин браконьерства является низкая эффективность действующей системы охраны водных биологических ресурсов. Несмотря на передачу в 1997 году функций по охране всех морских водных биоресурсов Федеральной пограничной службы России (ныне - ФСБ России), проблема незаконного вылова и вывоза продукции морского промысла не решена.

По экспертной оценке из исключительной экономической зоны Российской Федерации незаконно вывозится водные биологические ресурсы на сумму около 1 млрд. долл. США в год, что соответствует ориентировочно 1 млн. т водных биоресурсов. По информации Посольства Российской Федерации в Японии, за I полугодие 2006 года поставки морского ежа из акватории Южных Курил в Японию на 84 % превысили объем допустимого улова, установленный на 2006 год. Среднегодовое изъятие осетровых, добытых браконьерским промыслом, в водоемах Волго-Каспийского региона по экспертной оценке составляет более 2000 т, что в 7 раз превышает общий допустимый улов этих видов рыб на 2006 год. Борьба с браконьерством осуществляется исключительно силовыми методами, преимущественно на стадии промысла, иные меры, в том числе экономические (создание благоприятных экономических условий для легального промысла и переработки водных биологических ресурсов на территории Российской Федерации, учет при выдаче разрешений на промысел многовидового состава уловов, создание условий для выгрузки рыбопродукции в российских портах и др.) не разработаны или не применяются.

Охрана водных биоресурсов. В настоящее время функции охраны водных биологических ресурсов осуществляют: Пограничная служба ФСБ России, Россельхознадзор, субъекты Российской Федерации. Причем ряд функций дублируется, а ряд полномочий, возложенных на субъекты Российской Федерации, ограничивается федеральными нормативными актами. Охрана водных биологических ресурсов экономической зоны, континентального шельфа и территориального моря осуществляется Пограничной службой ФСБ России, действия которой неподконтрольны Правительству Российской Федерации и федеральным органам, в ее полномочия входит осуществление контроля за охраной и соблюдением природоохранного законодательства. Охрана во внутренних водоемах осуществляется территориальными управлениями Россельхознадзора.

Федеральным законом от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»1¹ Федеральный закон от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. От ред. от 28.12.2010 ) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 17. - Ст. 1462 полномочия по охране ВБР внутренних водоемов переданы также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Дублирование исполнительными органами власти функций по управлению рыбной отраслью. Принципы, определяющие полномочия органов государственного управления в части охраны ВБР, двойственны. Если в Указе Президента Российской Федерации от 29 августа 1997 года № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»2² Указ Президента Российской Федерации от 29.08. 1997 № 950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» // Собрание законодательства РФ». - 1997. - № 35. - Ст. 4060. в основу распределения полномочий заложен бассейновый принцип, то Федеральным законом от 24 апреля 1995 года № 52-ФЗ «О животном мире»3³ Федеральный Закон от 24. 04. 1995 № 52-ФЗ «О животном мире» (в ред. от 28.12.2010) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №17. - Ст. 1462. обеспечение охраны отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их вида (то есть к компетенции территориальных органов Россельхознадзора и пограничных органов ФСБ России), а также к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Данное положение привело к тому, что на одном и том же водоеме охрану различных видов ВБР должны осуществлять 2 органа - территориальное управление Россельхознадзора и орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В Калининградской области нерешенным остался вопрос относительно охраны биоресурсов Куршского и Калининградского заливов. Берега указанных заливов являются смежными с берегами сопредельных государств - Литвы и Польши.

При осуществлении своих функций Государственная морская инспекция Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области руководствуется Федеральным законом от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации»1¹ Федеральный Закон от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2011) // «Собрание законодательства РФ». - 1998. - №31. - Ст. 3833., которым определено, что к внутренним морским водам относятся воды, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации.

В соответствии с Государственным водным кадастром Вислинский и Куршский заливы относятся к водоемам устьевых частей рек Преголя и Нямунас, соответственно, и включены в раздел «Поверхностные воды» тома «Бассейн Балтийского моря».

Отсутствие определенности в вопросе отнесения заливов приводит к тому, что ВБР охраняются Государственной морской инспекцией Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области и Управлением Россельхознадзора по Калиниградской области, что приводит к нерациональному расходованию средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти.

Отнесение Калининградского и Куршского заливов к той или иной категории водоемов является определяющим и при исполнении постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1999 года № 226 «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов», согласно которому российские суда, осуществляющие промысел ВБР и морские ресурсные исследования во внутренних морских водах должны быть оснащены техническими средствами контроля, обеспечивающими постоянную автоматическую передачу информации1¹ Постановление Правительства Российской Федерации от 26.02. 1999 № 226 «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов» // «Собрание законодательства РФ». - 1999. - № 10. -Ст. 1243.. В ходе проведения контрольного мероприятия в Управлении Россельхознадзора по Калининградской области было выявлено, что суда, работающие в Вислинском и Куршском заливах, техническими средствами контроля не оборудованы, и информация об объемах ВБР, выловленных судами в заливах, в отраслевую систему мониторинга не поступает.

Несмотря на то, что в указанных водоемах охрану ВБР осуществляют Государственная морская инспекция Пограничного управления ФСБ России по Калининградской области и Управление Россельхознадзора по Калининградской области, согласно расчетным данным Министерства сельского хозяйства и рыболовства Калининградской области, в среднем за 2004-2005 годы из среды обитания незаконно изъято леща и судака более 2 тыс. т каждого, трески - около 2,4 тыс. т. Только за 2 месяца 2006 года незаконно изъято более 1,6 тыс. т трески.

Отсутствие порядка установления ограничений в области рыболовства привело к тому, что перенос сроков промысла ВБР или их продление осуществлялись как Росрыболовством и Россельхознадзором, так и их бассейновыми и территориальными управлениями без соответствующих полномочий и обоснований.

Управлением Россельхознадзора по Приморскому краю в 2005 году введен временный порядок выдачи (продления, замены) рыболовных билетов, заверения промысловых и технологических журналов, на что прокуратурой Приморского края был вынесен протест по причине превышения полномочий. Это привело к тому, что капитаны рыбодобывающих судов имели возможность и получали 2 рыболовных билета одновременно, один из которых выдавался территориальным управлением Россельхознадзора по Приморскому краю, другой - ФГУ «Приморрыбвод».

2.3 Предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего рыболовство в Российской Федерации

В целях дальнейшего развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации и повышения его эффективности необходимо продолжить совершенствование законодательства Российской Федерации в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

В первую очередь, необходимо внести ряд актуальных изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Целесообразно не распространять ограничение по использованию российскими пользователями на условиях бербоут-чартера иностранных судов на районы добычи за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации в конвенционных районах и в открытой части Мирового океана. В указанных районах ведется промысел нетрадиционных для России видов водных биоресурсов и, соответственно, рыбопромысловых судов для промысла таких видов в настоящее время недостаточно. Механизм бербоут-чартера позволяет организовать такой промысел. Кроме того, следует отметить, что зачастую одним из условий договора бербоут-чартера является постепенный выкуп судна в собственность.

Также одной из наиболее острых остается проблема регулирования рыболовства и, в первую очередь, добычи видов водных биоресурсов, в отношении которых общий допустимый улов не устанавливается. Отсутствие законодательной основы для оперативного регулирования и введения необходимых ограничений рыболовства в целях сохранения водных биоресурсов не позволяет достаточно эффективно реализовывать механизм добычи видов водных биоресурсов, в отношении которых не устанавливается общий допустимый улов.

Доказавший свою эффективность механизм оперативного регулирования промысла анадромных видов рыб необходимо также применять и в отношении видов водных биоресурсов, ОДУ по которым не устанавливается. В связи с этим предлагается законодательно возложить оперативное регулирование рыболовства на территориальные управления Росрыболовства во взаимодействии с рыбохозяйственными научно-исследовательскими организациями и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Современное законодательство в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов не в полной мере учитывает особенности и традиции рыболовства в прибрежных регионах представителями коренных и малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.

Необходима передача субъектам Российской Федерации следующих полномочий:

осуществление мониторинга состояния водных биологических ресурсов, определение ОДУ и величины возможного вылова на водоемах, полностью расположенных на территории субъекта Российской Федерации, определение объемов промышленного, любительского и спортивного вылова, выделение озер, водохранилищ и других водных объектов для организации товарных рыбоводных хозяйств, в том числе озерных;

выдача разрешений на добычу (вылов) водных биоресурсов, осуществляемую на акваториях водоемов в границах субъекта Российской Федерации;

организация и регулирование любительского и спортивного рыболовства, передача субъектам Российской Федерации полномочий по организации и проведению конкурсов на право заключения договоров пользования рыбопромысловым участком для спортивного и любительского рыболовства на водоемах и их акваториях, находящихся на территории субъекта Российской Федерации. Предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно разрабатывать правила любительского и спортивного рыболовства;