Правовое регулирование в сфере рыболовства

Размещено на http://www.allbest.ru

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА

ТЕМА: «Правовое регулирование в сфере рыболовства»

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1 СОВРЕМЕННОЕ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫБОЛОВСТВА

1.1 Международное правовое регулирование и управление рыболовством

1.2 Международные организации и их роль в правовом регулировании рыболовства

1.3 Международные документы, законодательные акты и правила

1.4 Соответствие российского законодательства международным обязательствам Российской Федерации в сфере сохранения и эксплуатации водно-биологических ресурсов

ГЛАВА 2 НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ РЫБОЛОВСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1 Система нормативно-правовых актов в сфере рыболовства. Паровые основы государственного управления данной отраслью

2.2 Состояние структуры управления после проведения административной реформы в сфере оптимизации государственного регулирования рыболовства

2.3 Предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего рыболовство в Российской Федерации

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ПРИЛОЖЕНИЯ

Размещено на http://www.allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

правовое рыболовство водный ресурс

Актуальность изучаемой проблематики обуславливается тем, что рыболовство и рыбное хозяйство России в целом сегодня переживают значительные трудности, обусловленные объективными причинами, создавшими кризисную ситуацию в отрасли. В первую очередь это, как ни странно, отсутствие законодательной основы, четко прописанной и регламентирующей вопросы рыболовства. При этом в законодательстве отсутствует специфика отрасли, которая в настоящее время опосредована тремя важнейшими факторами, их можно назвать «векторами» развития законодательства в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов.

Законодательное обеспечение рыбохозяйственного комплекса страны должно основываться на принципах укрепления геополитической позиции России в Мировом океане и приморских субъектах Российской Федерации. Перечисленные факторы определяют приоритетные направления в разработке нормативно-правовой базы отрасли. И каждое из направлений предполагает более частные задачи, отнюдь не менее важные. Например, особую значимость для многих приморских регионов имеет прибрежное рыболовство, где оно является ведущей областью экономики, обеспечивающей поддержание и развитие социально-экономической инфраструктуры прибрежных регионов, являясь тем самым основой жизни и деятельности населения этих территорий.

Принятие в декабре 2004 года Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» заполнило, наконец, существовавший долгие годы правовой вакуум в функционировании рыболовства, законодательно закрепило многие положения, заложенные ранее в концепции, и обозначило новые направления законодательной деятельности. В частности, законом было снято необоснованное ограничение прибрежного рыболовства внешней границей территориального моря, внесенное 704-м постановлением. Таким образом, впервые была закреплена возможность регулирования промысла не только путем установления обще допустимого улова, но и другими принятыми в мировой практике методами. Определены принципы использования рыбопромысловых участков. Вместе с тем ожидать мгновенных результатов и незамедлительного улучшения дел в рыболовстве сразу после принятия указанных нормативно-правовых актов было бы неправильно. Следует помнить, что в принятом федеральном законе многие статьи имеют отсылочный характер.

Что касается самих законодательных актов, то на сегодняшний день продолжается подготовку проектов федеральных законов «Об аква-культуре», «О сохранении, воспроизводстве, рациональном использовании осетровых видов рыб и регулировании оборота продукции из них», «О рациональном использовании и сохранении дальневосточных лососей», «О рыбохозяйственной деятельности» и ряда других. Требуется внести изменения и дополнения в следующие федеральные законы: «О животном мире», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации», «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации». Также необходимо внести изменения и дополнения в главу 25.1 «Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов», в главу 21 «Налог на добавленную стоимость» Налогового кодекса Российской Федерации, в Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе» (в части освобождения от таможенных платежей судового оборудования и запасных частей к нему) и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части мер ответственности за незаконный вывоз из исключительной экономической зоны Российской Федерации добытых водных биоресурсов).

Создание полноценного законодательства о водных биоресурсах потребует значительных усилий, как со стороны органов государственной власти, так и со стороны рыбопромышленников и общественности.

Степень освещенности указанной проблемы. Научные основы устойчивого развития в целом и устойчивого рыболовства, в частности, заложены в работах Ф.И. Баранова, Ф. Беркеса, В.Г. Горшкова, А.Г. Гранберга, В.И. Данилова-Данильяна, В.В. Денисова, В.К. Донченко, Ю.И. Кокорева, К.Я. Кондратьева, К.С. Лосева, В.А. Мейснера, Н.Н. Моисеева, К. Фольке, С. Ханны, А.Д. Урсула, А. Чарльза, Ю.А. Шпаченкова, С. Юдичелло и др.

В области развития научных основ биоэкономики следует отметить труды Л.Р. Брауна, С.Н. Бобылева, Д.А. Диксона, В.В. Ивченко, Дж. Любченко, О.Е. Медведевой, С.И. Никонорова, Н.В. Осетровой, Л.Ф. Скуры, В.А. Теплицкого, В.В. Шевченко, Л.С. Шеховцевой и др.

В области международно-правовых условий пользования ресурсами Мирового океана, а также при обосновании вызовов и угроз глобализации существенные результаты представлены в трудах А.П. Алхименко, Г.К. Войтоловского, А.Н. Вылегжанина, В.А. Корзуна, Н.А. Косолапова, В.П. Синецкого, М. Хадсона, Д. Картена и др.

Работы А.П. Алексеева, В.А. Дергачева, А.А. Елизарова, Б.Н. Котенева, Г.Г. Матишова, П.А. Моисеева, Т.С. Раса вносят существенный вклад в решение проблем морской биологии и биоэкономического районирования промысловых зон Мирового океана.

Целью дипломного исследования является - анализ нормативно-правового регулирования рыболовства.

В рамках поставленной цели дипломного исследования необходимо решить следующие задачи:

1. Охарактеризовать особенности международного правового регулирования рыболовства.

2. Рассмотреть специфику отечественного правового регулирования рыболовства.

3. Выявить направления совершенствования правового регулирования рыболовства в Российской Федерации.

Объект исследования - система федерального законодательства России, международные договоры, соглашения, конвенции и прочие нормативно-правовые акты, регулирующие сферу рыболовства.

Предмет исследования - международное и внутригосударственное регулирование рыболовства.

Методологическую основу работы составляют: 1) метод информационного анализа, 2) метод системного анализа, 3) метод анализа документов.

Структура данной работы содержит введение, две главы, заключение, список источников информации, два приложения.

ГЛАВА 1 СОВРЕМЕННОЕ МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЫБОЛОВСТВА

1.1 Международное правовое регулирование и управление рыболовством

Интенсификация рыбного промысла в совместно эксплуатируемых экономических зонах отдельных государств и, особенно, за их пределами вызвала необходимость международного сотрудничества в рациональном использовании биологических ресурсов Мирового океана и потребность в управлении этой деятельностью на более высоком иерархическом уровне, чем национальные интересы.

В связи с этим в международных документах о сотрудничестве в области регулирования рыбохозяйственной деятельностью все чаще фигурирует термин «управление» в различных его интерпретациях: управление рыболовством (промыслом), управление живыми морскими ресурсами, управление экосистемой и др. Эти понятия порождены разными подходами к данной проблеме и неоднозначной оценкой роли и возможностей человека в отношениях с природой. Тем не менее, по мнению экспертов, несмотря на разночтения в понятиях большинство документов преследуют общую цель - сохранение и рациональное использование живых морских ресурсов.

Если смысл управления действительно сводится к сохранению и рациональному использованию биологических ресурсов, то в первую очередь должны быть обеспечены условия, при которых воспроизводство эксплуатируемых популяций будет оставаться на максимально высоком уровне. И уже вторая задача управления должна сводиться к получению максимальной продукции высокого качества с минимально возможной затратой сил и средств при сохранении сбалансированной эксплуатации запаса.

В практической деятельности международных организаций критерии, формы и методы управления, как и толкования этого понятия, значительно отличаются друг от друга. Ни один международно-правовой документ (в том числе и Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.) не содержит четкой трактовки понятия «управление рыболовством», а тем более «управление морскими живыми ресурсами». Эти понятия включают в себя охрану ресурсов, распределение промыслового усилия, распределение ресурсов между государствами и ряд других экономических мероприятий.

Простое регулирование рыболовства применяется на начальном этапе процесса управления, является его неотъемлемой частью и направлено на упорядочение промысла и предотвращение произвола при эксплуатации ресурсов. Переход от простого регулирования к более сложным формам управления возникает в тех случаях, когда международной организации необходимо принять более эффективные меры, направленные на сохранение и рациональное использование запасов.

Однако как бы хорошо ни была сформулирована и осуществлена система мер по «управлению рыбными запасами» (если речь идет о биопродуктивности Мирового океана), она будет неэффективна, нецелесообразна и вредна, как это происходит всегда, когда человек вмешивается в управление природными системами.

Система управления рыболовством должна сводиться к упорядочению деятельности человека при хозяйственной эксплуатации водных биоресурсов планеты с целью сбалансированности отношений между человеком и единственным гарантом его существования - природой.

В последние годы проблеме управления рыболовством уделяется серьезное внимание на межправительственном уровне. Важными органами многостороннего сотрудничества государств с различными политическими и экономическими системами являются международные рыбохозяйственные организации.

В 50-х гг. ХХ в. технический прогресс привел к тому, что появилась необходимость управления промыслами в северной Атлантике и северной части Тихого океана, а спустя некоторое время большинство живых морских ресурсов других районов Мирового океана также стали объектами чрезмерной эксплуатации. Развитие экспедиционного промысла породило новые проблемы, поскольку большинство промысловых концентраций в Мировом океане уже подвергались интенсивной эксплуатации и находились под контролем.

Пока существовали резервы в виде недоиспользуемых объектов промысла, страны, вновь вступающие в рыболовство, воздерживались от ведения промысла в интенсивно эксплуатируемых районах. По мере того как количество запасов сокращалось, а число рыбодобывающих стран увеличивалось, при разработке современных схем управления потребовалось учитывать не только деятельность традиционных участников промысла, но и стремление развивающихся государств к созданию собственного промышленного рыболовства Норинов Е.Г. Рациональное рыболовство: Монография. - Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ,2006. - 184 с. - c.88.

К началу 70-х гг. эксплуатация большинства морских рыбных ресурсов достигла максимального уровня, а запасы целого ряда видов были уже истощены или полностью уничтожены. Помимо споров, связанных с промысловой конкуренцией, многие конфликты были вызваны порочной практикой использования ресурсов. Вылов неполовозрелой рыбы, например, способствовал постоянному снижению производительности промысла. Сложившаяся ситуация привела к всеобщему пониманию того, что существующая практика является неприемлемой и что необходим новый, комплексный подход к управлению рыболовством. Этот новый подход должен не только выходить за рамки простого регулирования промыслов с целью обеспечения полноценного воспроизводства ресурсов, но и включать изучение причин избыточных капиталовложений, избыточной мощности флота, экономических потерь и нерационального использования ресурсов. Последнее должно касаться целесообразности переработки живого сырья, производства данного вида продукции и ее качества.

Управление рыболовством связано с необходимостью принятия решений относительно количества и типов судов (промысловое усилие), вида используемого промыслового вооружения (ограничения типов орудий лова, размеров и формы ячеи), величины разрешаемого улова (квоты), времени и места промысла (ограничения по районам и срокам), назначения и использования уловов.

При переходе к смешанному промыслу на фоне интенсификации рыболовства подход к оценке состояния запасов и управлению оставался исключительно одновидовым из-за сложности установления межвидовых связей. Помимо этого, все концепции и методы управления концентрировались главным образом на экспедиционном промысле, охватывающем виды и географические районы со сравнительно низким уровнем эксплуатации1¹ Войтоловский Г.К. Стратегия рыболовства: международные условия: Монография. -М.: Агропромиздат, 1988. - 224 с. - c.92.

Традиционные методы управления базировались в основном на теоретической посылке о долгосрочной стабильности ресурсов. В этих условиях систему эксплуатации можно было бы уравновесить расходами, связанными с промыслом, и стоимостью уловов. Проблемы управления, таким образом, могли быть сведены к определению уровня промыслового усилия там, где это возможно, для достижения поставленных целей и сохранению этого уровня, несмотря на постоянный рост эффективности промысла.

1.2 Международные организации и их роль в правовом регулировании рыболовства

На современном этапе деятельность международных организаций осуществляется по следующим основным направлениям, типичным почти для всех рыбохозяйственных организаций3³ Там же..

1. Прежде всего, организации устанавливают правила промысла определенных видов гидробионтов в конкретных частях конвенционного района. Установленные комиссиями правила ведения промысла распространяются на весь конвенционный район или его часть, ограниченную определенными географическими координатами. В последние годы для большинства международных организаций характерно дробление конвенционных районов на подрайоны, зоны, секторы и единицы управления. Наряду с этим в организациях усиливается тенденция к уточнению географического распределения запасов для обеспечения научно обоснованного управления промыслом.

2. Страны, суда которых ведут или планируют вести промысел в конвенционных районах, имеют возможность участвовать в системе международного регулирования рыболовства, учрежденной соответствующей международной организацией.

3. Разрабатываемые международными организациями конкретные правила регулирования промысла, направленные на сохранение и рациональное использование морских живых ресурсов, основаны на итогах научных исследований, проводимых самой организацией, другой организацией по ее поручению или учеными стран-участниц данной организации. Именно такие исследования и позволяют определить результаты воздействия промысла на состояние запасов и выработать действенные меры, направленные на их рациональную эксплуатацию.

4. При создании каждой международной организации в ее учредительном документе строго регламентируются права и обязанности всех ее членов, характер мероприятий, проводимых этой организацией для сохранения запасов, и порядок осуществления на практике совместно принятых правил ведения промысла.

5. Все члены международных рыбохозяйственных организаций должны выполнять рекомендации по управлению, разрабатываемые этой организацией (за исключением случаев, специально предусмотренных в ее уставе). При необходимости в рамках организации могут быть установлены и формы международного контроля.

6. С учетом ухудшения в ряде конвенционных районов состояния основных промысловых запасов, связанного с повышением интенсивности промысла, большинство международных организаций устанавливают меры регулирования промысла с целью обеспечения нормального воспроизводства запасов. При распределении общего допустимого улова между членами данной организации на практике происходит пропорциональное снижение квот для всех стран-участниц с целью соблюдения общего допустимого улова, рекомендованного на научной основе. Этим достигается соразмерность снижения уловов каждой страны в целях обеспечения восстановления запасов1¹ Щербина Н.Г. Современные международно-правовые проблемы регулирования рыболовства: Монография. - Владивосток: ДВГУ, 2007. - 300 с. - c.99.

Наиболее важными элементами управления должны быть следующие:

- выработка государствами в рамках международной организации эффективных мер по регулированию рыболовства, в частности определение общих квот вылова и их распределение между заинтересованными государствами, ограничение интенсивности рыболовства, учреждение взаимного контроля за надлежащим выполнением правил морского промысла;

- заключение международных конвенций по сотрудничеству государств в морском рыболовстве, которые предусматривали бы осуществление государствами и международными организациями необходимых мер по рациональному использованию живых морских ресурсов, охране промысловых районов от загрязнения;

- расширение полномочий международных организаций как по совершенствованию действующих, так и по выработке новых правил промысла;

- учреждение международного контроля за надлежащим выполнением правил рыболовства;

- принятие совместных мер по воспроизводству морских биологических ресурсов1¹Норинов Е.Г. Принципы управления и технические средства регулирования в системе прибрежного рыболовства // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. «Рыбохозяйственное образование в XXI веке». - Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ, 2008. - 420 c. - c.90.

Применение конкретных методов управления определяется состоянием запасов, способами ведения промысла, возможностью осуществления контроля и ролью того или иного промысла для стран-членов организации. В практике деятельности международных организаций можно выделить ряд наиболее часто используемых методов управления, а именно:

1. Охрана маломерных и неполовозрелых рыб. Для этого международные организации определяют минимальный разрешенный для промысла размер рыб и других промысловых объектов (промысловую меру), устанавливают минимальный размер ячеи для тралирующих и других сетных орудий лова или минимальный размер крючков при лове ярусами, вводят запрет на промысел в определенных районах или на определенные сезоны, где имеются скопления маломерной и неполовозрелой рыбы.

2. Ограничение промыслового усилия, которое производится либо прямым ограничением максимального размера улова за счет квотирования, либо косвенным путем - установлением закрытых сезонов, закрытых районов или ограничением видов и размеров промыслового вооружения, вспомогательного оборудования и всего промыслового флота.

3. Проведение мероприятий по обеспечению воспроизводства рыбных ресурсов, таких как наложение запрета на промысел в зонах размножения, в период нереста, а также на путях миграций рыб к местам нереста, охрана и улучшение состояния естественных нерестилищ, дифференцированный промысел особей разных полов для установления желаемого соотношения самцов и самок в популяциях с целью обеспечить в дальнейшем нормальное воспроизводство запасов.

4. Проведение мероприятий по улучшению видового состава рыб и увеличению запасов живых морских ресурсов, включая интродукцию новых видов и искусственное разведение ряда ценных рыб1¹ Там же..

Следует отметить, что в ряде организаций действующая практика управления зачастую подвергается критике. Много проблем возникает из-за неточности научных рекомендаций, трудностей в планировании, неопределенности целей всего процесса. Предполагается, что проблемы можно решить путем простых улучшений современных методов управления и проведением ряда организационных мероприятий в научных учреждениях2² Алексеев А.П., Пономаренко В.П. Рациональное рыболовство // Рыбное хозво. - 2009. - № 2. - c.89.

1.3 Международные документы, законодательные акты и правила

Во всем мире рыболовство подчинено принципу предосторожного подхода. Он гласит: прежде чем заниматься рыболовством, нужно принять комплекс организационных, биологических, финансовых и юридических мер, с тем чтобы не заниматься переловом3³ Норинов Е.Г. Рациональное рыболовство: Монография. - Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ,2006. - 184 с. - c.144.

Предосторожный подход был впервые зафиксирован в Рио-де-Жанейро в 1992 г. на конференции ООН по окружающей среде и ее развитию. В итоговых документах этой конференции записано, что вся природоресурсная деятельность человека должна быть подчинена предосторожному подходу. Сегодня он стал принципом всего международного права. Предосторожный подход нашел применение в Соглашении 1995 г. о трансграничных рыбных запасах и далеко мигрирующих видах. Каждый промысловый объект должен быть защищен своим законом, системой охраны. Должны быть разработаны и приняты отдельные законы о морских млекопитающих, лососях, осетровых; законы, которые специально регламентируют промысел белой рыбы (трески, палтуса, окуня и др.).

Исключительная экономическая зона (200-мильная исключительная экономическая зона) в СССР установлена Сборником укрупнённых показателей восстановительной стоимости СССР от 28.02.1984 г. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. ратифицирована Россией в 1995 г.

Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» вступил в силу 21.12. 1998 г. Он состоит из 44 статей и регламентирует порядок использования живых и неживых ресурсов, проведения ресурсных и морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды, а также деятельность органов охраны исключительной экономической зоны. Законом закреплено право на выдачу разрешений на промысел живых ресурсов исключительной экономической зоны за Правительством РФ - полномочным собственником живых ресурсов исключительной экономической зоны РФ. Закон об исключительной экономической зоны подробно определяет компетенцию федеральных органов государственной власти (Президент, Федеральное собрание и Правительство России). Эти органы разрабатывают и совершенствуют законодательство об исключительной экономической зоне:

определяют стратегию изучения и промысла живых ресурсов, их поиска, разведки и разработки;

устанавливают формы сохранения и защиты морской среды; определяют общий допустимый улов;

по районам вылова и видам живых ресурсов с указанием районов их добычи на основе современных научных данных и действующих международных соглашений.

Полномочия Центра распространяются на порядок использования живых ресурсов, выдачу лицензий, разработку и установление правил и норм рационального использования, сохранения и воспроизводства биоресурсов, внесение запретов и ограничений на использование живых ресурсов. Федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) устанавливают системы платежей, определяют размеры, условия и порядок взимания платы за использование биоресурсов исключительной экономической зоны. Эти органы разрабатывают и внедряют системы наблюдения и контроля за рыбопромысловой деятельностью в исключительной экономической зоне; заключают и исполняют международные договоры в отношении исключительной экономической зоны и деятельности в ней (на основании Федерального закона «О международных договорах РФ» 1995 г.).

В законе дается полный перечень видов использования живых ресурсов и методы их правового регулирования1¹ Федеральный закон «О международных договорах РФ» от 15.07.1995 № 318-ФЗ (в ред. Федерального законаот 01.12.2007 N 318-ФЗ) // «Собрание законодательства РФ». - 1995. - № 29. - Ст. 2757. вылов (добыча) живых ресурсов в научно-исследовательских и контрольных целях для оценки состояния их запасов и для определения общих допустимых уловов рыбы; вылов живых ресурсов для их воспроизводства и акклиматизации; вылов в учебных и культурно-просветительских целях; разведка и промысел живых ресурсов; искусственное воспроизводство, а также любительский и спортивный лов. В Законе подробно определена процедура предоставления права на использование живых ресурсов. Преимущественное право на эту деятельность закреплено за представителями коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока, за российскими заявителями, осуществляющими морские научные исследования и мероприятия по искусственному воспроизводству живых ресурсов, а также за теми, кто ведет промысел в целях поставки продукции для федеральных и региональных нужд. Иностранные заявители могут использовать живые ресурсы в научных, промысловых и других целях только в соответствии с международными договорами РФ и лишь после удовлетворения всех заявок российских рыбаков при условии, что те не имеют возможности освоить общих допустимых уловов рыбы заявленных видов в конкретных промысловых районах. Закон устанавливает основания для отказа в выдаче лицензии на промысел. Правительством могут вводиться ограничения на выдачу лицензии на промысел живых ресурсов (в частности, если речь идет о дефицитных видах или видах, запасы которых значительно подорваны, а также трансзональных видах). Отчетные материалы должны включать сведения об объемах вылова, сроках, видах и районах промысла; о количестве, качестве и видах живых ресурсов и продукции из них, выгруженных или погруженных как на другие суда, так и в иностранных портах. Эти сведения должны направляться в Госкомрыболовства (ныне - Федеральное агентство по рыболовству РФ), Федеральную пограничную службу, Государственный таможенный комитет, Министерство налогов и сборов и федеральный орган исполнительной власти по валютному и экспортному контролю. Закон предусматривает основания для принудительного прекращения промысла1¹ Федеральный закон «О международных договорах РФ» от 15.07.1995 № 318-ФЗ (в ред. Федерального закон от 01.12.2007 N 318-ФЗ)// «Собрание законодательства РФ». - 1995. - № 29. - Ст. 2757.. Решение о прекращении промысла (аннулировании лицензии) может принять только Федеральное агентство по рыболовству РФ, о приостановлении промысла - Федеральная пограничная служба.

Закон регламентирует порядок проведения ресурсных и морских научных исследований2² Шпаченков Ю.А. Управление использованием, охраной и воспроизводством водных биологических ресурсов // Рыбное хоз-во. Сер. «Биопромысловые и экономические вопросы мирового рыболовства»: Экспресс-информация / ВНИЭРХ. - М., 2006. - Вып. 2. - с.88.

Закон об исключительной экономической зоне устанавливает лишь принципиальные (базовые) основы рационального использования живых морских ресурсов. Многие его положения не содержат процессуальных норм или носят отсылочный характер. Для того чтобы данный закон эффективно работал, правительству, Федеральному агентству по рыболовству РФ и Федеральной пограничной службе необходимо утвердить более 20 нормативных правовых актов. В противном случае применение закона лишь усложнит общественные отношения по поводу эксплуатации водных биоресурсов в 200-мильной исключительной экономической зоне Российской Федерации3³ Бекяшев К.А. Рыболовный кодекс XXI века // Рыбное хоз-во. - 2005. - № 3. - с. 4..

Подробнее ознакомиться с упомянутыми здесь и другими правовыми документами, касающимися рыболовства, вам поможет «Сборник нормативно-правовых актов, регламентирующих рыбохозяйственную деятельность в Российской Федерации»1¹ Сборник нормативно-правовых актов, регламентирующих рыбохозяйственную дея тельность в Российской Федерации: В 2 т. - М.: Полиграфсервис, 2008. - 288 с. - c.122.

Дополнения к соответствующим правовым документам в виде приказов и постановлений Правительства РФ публикуются в отраслевом журнале «Рыбное хозяйство». В качестве примера приведем один из приказов Госкомрыболовства за 2000 г., имеющий важное значение для рыбопромысловой деятельности2² Бекяшев К.А. Рыболовство по правилам // Рыбное хоз-во. - 2007. - № 2. - с. 4..

Конвенции и соглашения о рыболовстве, действовавшие в далеком прошлом, сочетали в себе как правило, безопасность ведения промысловых операций, рекомендации по применению орудий лова и контроль за соблюдением мер по сохранению живых морских ресурсов. Основываясь на исторических фактах, можно считать, что, начиная со второй половины XIX в. рыболовство носило не только регулируемый, но и контролируемый характер3³ Кадильников Ю.В. Вероятностно-статистическая теория рыболовных систем и технической доступности для них водных биологических ресурсов. - Калининград: АтлантНИРО,2008. - 277 с. - с.90. Однако эффективность мер по контролю за ведением промысла стала ощущаться лишь по прошествии века. Крупнейшие рыболовные державы пошли на заключение специальных соглашений по ограничению промысла в открытом море и на установление системы контроля за соблюдением правил рыболовства. Большое значение для теории управления рыбохозяйственной деятельностью имеет практика контроля за соблюдением правил рыболовства в северо-западной части Атлантического океана.

Развитие контроля за рыбным промыслом в СЗА осуществлялось в основном в рамках деятельности Международной комиссии по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана (ИКНАФ).

Комиссия рассматривала вопросы осуществления инспекции в связи с введением правил по регулированию тралового промысла путем установления Схемы совместных обязательных мер (вступила в силу в 1971 г.) по контролю за промысловыми судами и соблюдения ими установленных правил ведения тралового промысла.

В результате Международная Комиссия по рыболовству в Северо-Западной части Атлантического океана (далее - ИКНАФ) закрепила право на ведение контроля за промыслом в конвенционном районе путем установления национальных и международных мер по обеспечению применения конвенции и действующих на ее основе правил, касающихся регулирования размеров ячеи и порядка ее измерения.

Позднее государства - участники ИКНАФ на основании Схемы совместных обязательных мер вырабатывали свои инструкции о порядке осуществления международного контроля национальными инспекторами, проверяющими иностранные суда в конвенционном районе.

Примерно с 60-х гг. прошлого столетия в СССР была создана и начала действовать система национального контроля за соблюдением правил рыболовства в открытом море. Первые опыты применения системы осуществлялись в бассейне Тихого океана.

При обсуждении основных принципов, которые могли бы быть положены в основу соглашений, предусматривающих контроль за соблюдением правил рыболовства в рамках деятельности Комиссии по рыболовству в Северо-восточной Атлантике (НЕАФК), советская делегация предложила соответствующие положения, содержащиеся в советско-норвежском соглашении 1962 г., и заявила, что было бы целесообразным распространить их на всю северную часть Атлантического океана.

В 1972 г. на заседании Временного комитета НЕАФК по Схеме международной инспекции уже присутствовали и наблюдатели (делегаты) от ИКНАФ. Обсуждались вопросы, касающиеся измерения размера ячеи орудий лова при осуществлении проверок, унификации методики измерения ячеи, применяемой в НЕАФК и ИКНАФ, а также расширения положений Схемы международной инспекции с тем, чтобы согласно им можно было контролировать соблюдение правил, относящихся к закрытым сезонам и районам1¹ Гимбатов Г.М. Управление рыбным хозяйством России и региона. Опыт и перспективы. - М.: Альба, 2009. - 360 с. - c.90.

Принятие рекомендаций по осуществлению международного контроля в Северной Атлантике было продиктовано общим желанием государств - участников Конвенции - укрепить взаимное доверие в вопросах, касающихся выполнения установленных правил промысла рыбаками договаривающихся стран, а также усилить контроль непосредственно на промысле в конвенционных районах.

Примером двухсторонних отношений между соседними странами по контролю за соблюдением правил рыболовства является Конвенция о рыболовстве в открытом море в Северо-западной части Тихого океана между СССР и Японией от 12 декабря 1956 г., которая в 1978 г. была заменена Соглашением между правительствами СССР и Японии о сотрудничестве в области рыбного хозяйства2² Норинов Е.Г. Принципы управления и технические средства регулирования в системе прибрежного рыболовства // Материалы Междунар. науч.-практ. конф. «Рыбохозяйственное образование в XXI веке». - Петропавловск-Камчатский: КамчатГТУ, 2002. - 380 с. - с.92.

До конца XIX в. состояние промысловых запасов не вызывало необходимости установления международного контроля за рыболовством, и несмотря на наличие международных соглашений, можно было бы ограничиться национальным регулированием. В начале XX в. с уменьшением рыбных запасов возникла необходимость в дополнении международно-правового регулирования и государственного контроля рыболовства системой международного контроля за соблюдением конвенций. Начиная со второй половины XX в. рыболовство становится контролируемым на межгосударственном уровне, т. е. регулирование дополняется фактическими требованиями и действиями по контролю за промысловыми судами, принадлежащими всем странам - участникам соответствующих соглашений. Со временем многие положения о контроле за соблюдением мер по сохранению живых морских ресурсов утвердились в качестве общепризнанных принципов международного морского рыболовства и находят выражение в законодательстве о рыболовстве прибрежных государств и нормативных актах международных организаций по рыболовству 1¹ Бекяшев К.А., Сапронов В.Д. Мировое рыболовство: вопросы международного сотрудничества. - М.: Агропромиздат, 1990. - 188с. -- c.98.

Характер и содержание контроля за выполнением правил рыболовства на любом уровне отражают принципы организации контроля и претворения их на практике. Контроль за соблюдением правил рыболовства имеет свою систему, предмет и методическую базу, которая постоянно совершенствуется и пополняется все более эффективными средствами.

В процессе контроля устанавливаются факты, имеющие значение для дальнейшего рассмотрения материалов о нарушении. Это предъявляет особые требования к качеству осуществления контроля, так как от его эффективности зависит результативность всей системы обеспечения рационального ведения промысла.

Сотрудничество государств в сфере сохранения живых ресурсов моря предполагает в качестве необходимого составного элемента обеспечение соблюдения режима рациональной эксплуатации биоресурсов Мирового океана, т. е. сотрудничество в осуществлении контроля, без которого эффективность управления рыболовством в конвенционных районах может оказаться неадекватной поставленным целям, затраченным усилиям и ресурсам.

При разработке средств управления рыболовством необходимо принимать во внимание тесную взаимосвязь мер регулирования и контроля. Эффективность управления промыслом во многом зависит от соответствия организационных форм претворения в жизнь тех или иных схем регулирования конкретным условиям. Международный контроль существенно повышает эффективность функционирования таких схем.

Система международного контроля может предусматриваться международными организациями, устанавливаться соглашениями государств о рыболовстве, дополняться протоколами к соглашениям. Государства, исходя из взаимной заинтересованности регулирования отношений в области рыболовства, могут заключать специальные соглашения по контролю или наблюдению как непосредственно на промысле, так и на оптовых рынках, где рыбаки реализуют добытую рыбу и продукцию первичной переработки в море.

Международные и национальные мероприятия по контролю за соблюдением правил рыболовства выражаются в форме национального надзора, взаимного международного контроля государств и контроля со стороны международных организаций, направленных на соблюдение промысловыми судами государств - участников конвенций - рекомендаций и требований по правильному применению судами орудий лова, предписаний международных договоров и иных актов, регламентирующих вопросы ведения промысла морских живых ресурсов.

Система правового регулирования промысла складывается из трех стадий:

- установление режима рыболовства;

- контроль за его соблюдением;

- ответственность за нарушение режима рыболовства.

Режим рыболовства - это соответствующая интересам международного сообщества система межгосударственных отношений, складывающаяся в процессе эксплуатации живых ресурсов Мирового океана, устанавливаемая и обеспечиваемая государствами1¹ Кадильников Ю.В. Вероятностно-статистическая теория рыболовных систем и технической доступности для них водных биологических ресурсов. - Калининград: АтлантНИРО,2008. - 277 с..

Таким образом, государства-участники при заключении конвенции задаются целью обеспечить правовое регулирование добычи, включая контроль за соблюдением правил рыболовства, юридически закрепив при этом определенные ограничения промысла для создания условий рациональной эксплуатации биологических ресурсов.

Действующие международные соглашения в области управления рыболовством заключались, как правило, тогда, когда возникала реальная угроза истощения или полного уничтожения какой-либо промысловой популяции гидробионтов (видовой принцип регулирования). На более высоком уровне - экосистемном (региональном, территориальном) - осуществляется регулирование промысла в Северном и Балтийском морях. В настоящее время заметна тенденция к делению конвенционных районов на подрайоны, зоны и подзоны, т. е. к уточнению географического распределения популяций и более детальной правовой регламентации морского промысла.

Другой тенденцией в изменении существующего режима морской рыбохозяйственной деятельности является сближение национальных норм с целью разработки единых правил пользования ресурсами океана, приемлемых для всех государств. В связи с этим контроль за соблюдением конвенций о рыболовстве можно рассматривать как формирующийся институт международного морского права - «институт контроля за соблюдением правил рыболовства»1¹ Кадильников Ю.В. Вероятностно-статистическая теория рыболовных систем и технической доступности для них водных биологических ресурсов. - Калининград: АтлантНИРО,2008. - 277 с. - c.90.

В международном праве общепризнанным является принцип, согласно которому участие в конвенции дает права и налагает обязательства лишь на участников конвенции. Нельзя навязывать выполнения каких-либо рекомендаций по контролю за соблюдением правил рыболовства государствам, не поддерживающим данные договорные отношения.

Контроль за соблюдением правил рыболовства промысловыми судами является средством выявления нарушений, но не средством принуждения. Не всякие нарушения, установленные путем контроля, могут повлечь за собой последующее наказание. Главная цель такого контроля заключается в установлении отклонений от выполнения рекомендаций международной конвенции, установлении причин их нарушений, предотвращении подобных нарушений. Меры по контролю за соблюдением правил рыболовства не должны быть ни по форме, ни по существу дискриминационными в отношении рыбаков любого государства.

Односторонняя разработка и принятие контролирующих действий со стороны прибрежного государства в отношении государств, заинтересованных в осуществлении промысла в его ИЭЗ, осуществляется через специально созданные комиссии, органы и учреждения, деятельность которых может иметь постоянный или временный характер.

Серьезным достижением России последних лет в области изучения, охраны и рационального использования водных биоресурсов стало создание системы спутникового мониторинга.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 226 от 26 февраля 1999 г.

«О создании отраслевой системы мониторинга водных биоресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов» такие системы были созданы на базе двух региональных центров в Петропавловске-Камчатском и Мурманске.

В первые годы своего существования система мониторинга позволяла автоматически и ежечасно контролировать около 2 500 промысловых судов, в том числе более 700 иностранных.

Контроль за соблюдением рыбопромысловой деятельности и обеспечением безопасности мореплавания судов делают российскую систему мониторинга наиболее эффективным средством информационного обеспечения управления рыболовством в исключительных экономических зонах РФ. По некоторым показателям Камчатский центр мониторинга по праву претендует на мировое первенство. Пользователями системы мониторинга могут быть любые рыбохозяйственные и контролирующие учреждения - органы рыбоохраны, пограничная, таможенная и налоговая службы, научно-исследовательские институты и т. д. В рамках действующей информационной системы мониторинга на основе поступающих данных формируются выходные, в том числе аналитические, материалы, позволяющие решать широкий комплекс задач по управлению рыболовством, осуществлять контроль за местонахождением и промысловой деятельностью судов, следить за полнотой и достоверностью судовой промысловой отчетности1¹ Проценко И.Г. Информационная система мониторинга рыболовства // Рыбное хоз-во. Спецвыпуск. - 2001. - 90c. - c.88.

1.4 Соответствие российского законодательства международным обязательствам Российской Федерации в сфере сохранения и эксплуатации вводно-биологических ресурсов

Международное право способствует решению глобальных проблем человечества, оказывает все возрастающее воздействие на национальное право. Основные принципы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов также нашли отражение в международном праве. Для эффективной охраны водных биологических ресурсов в международном праве есть вся необходимая правовая база, включая инструменты вовлечения государств в соответствующие договоры. Международное право закладывает основы для экосистемного, предосторожного, устойчивого подходов к использованию водных биологических ресурсов. Однако, те основы, которые заложены в международном праве, должны развиваться в национальных нормативных правовых актах. Международное право распространяет свое действие по рассматриваемому аспекту, прежде всего, на регулирование вопросов использования и охраны водных биологических ресурсов в районах открытого моря, международного района морского дна и является основой для определения государствами правового режима их исключительной экономической зоны и континентального шельфа, наделяя их суверенными правами в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов данных территорий и управления ими и предоставляя определенные права другим государствам.

В данной работе обоснованы следующие рекомендации: для повышения эффективности реализации Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. предлагается внести в данный правовой акт следующие согласуемые с международными обязательствами Российской Федерации изменения. Важно дополнить Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. двумя международно-признанными принципами: принципом предосторожности, или осторожного подхода, а также принципом устойчивого использования водных биологических ресурсов.

Принцип предосторожности предполагает ответственные решения при неполном знании. Чтобы избежать серьезного экологического ущерба, необходимо предпринять определенные решения и действия, даже если окажется, что научных знаний по этому вопросу недостаточно. Так, согласно Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. , «в тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве предлога или отсрочки принятия эффективных, с точки зрения затрат, мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды». Предосторожный подход является основой для эффективного управления морской экосистемой, и в первую очередь это касается новых и экспериментальных промыслов.

Важную концептуальную основу для развития правового регулирования управления биоресурсами составляет идея устойчивого развития, сформулированная в докладе Всемирной комиссии по окружающей среде и развитию в 1987 г. и подтвержденная в Декларации по окружающей среде и развитию 1992 г. Право на развитие должно соблюдаться таким образом, чтобы адекватно удовлетворялись потребности настоящего и будущих поколений в области развития и окружающей среды; защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него. В дальнейшем, на саммите по устойчивому развитию (WSSD) в Йоханнесбурге в 2002 г., а точнее, в принятых по его итогам программных документах: «Йоханнесбургском плане действий» и «Йоханнесбургской Декларации по устойчивому развитию», - был прописан целый ряд новых обязательств по проведению единой политики в Мировом океане: необходимость установления контроля за незаконным выловом рыбы - к 2004 г.; внедрение управления рыбной отраслью - к 2005 г.; применение экосистемного подхода в отношении морских территорий - к 2010 г.; учреждение сети охраняемых морских территорий (MPAs) - к 2012 г. В контексте рассматриваемого вопроса существует закрепленный в международно-правовых документах принцип устойчивого использования биологических ресурсов (например, статьи 6 и 10 Конвенции о биологическом разнообразии).

В некоторой степени данные принципы отражены в статье 2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. Так, согласно данной статье, законодательство о водных биоресурсах основывается на таких принципах, как учет значения водных биоресурсов как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов осуществляется исходя из представлений о них как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом человеком для потребления в качестве основы осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно - как об объекте права собственности и иных прав на водные биоресурсы (п. 1), а также приоритет сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и состоянию водных биоресурсов (п. 2); установление дифференцированного правового режима водных биоресурсов, в соответствии с которым при определении правового режима водных биоресурсов должны учитываться их научно-обоснованные биологические особенности, экономическое значение, доступность для использования, район промысла и другие факторы (п. 4).

Кроме того, осуществлена попытка усилить соответствующую правовую основу в изменениях к данному правовому акту от 2009 г1¹ Федеральный закон от 3.12. 2008 № 250-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» «Собрание законодательства РФ». - 2008. - № 49. -Ст. 5748.., дополнив п. 7 данной статьи положением о том, что определение объема добычи (вылова) водных биоресурсов осуществляется с учетом экологических, социальных и экономических факторов, в том числе информации о производстве и реализации рыбной и иной продукции из водных биоресурсов. Однако, для целей эффективного развития законодательства об управлении, использовании и охране водных биологических ресурсов важно включить в статью 2 данного правового акта принцип устойчивого использования водных биологических ресурсов, а также принцип предосторожности - в соответствии с их общепризнанным содержанием.

Согласно статье 1 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 3 декабря 2008 г., в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 2004 г. вносятся следующие заслуживающие критики изменения: согласно п. 11,6, статья 21 дополняется частью 3.1 следующего содержания: «Добытые (выловленные) при осуществлении рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях водные биоресурсы используются только для проведения работ в указанных целях. Такие водные биоресурсы подлежат возвращению в среду обитания после проведения этих работ. В случае, если физическое состояние таких водных биоресурсов не позволяет возвратить их в среду обитания, они подлежат уничтожению».

Положение об уничтожении уловов водных биоресурсов противоречит принципу рационального использования природных ресурсов международного права окружающей среды. Рациональное использование морских живых ресурсов предусматривается Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. и является одним из основных элементов устойчивого использования морских живых ресурсов. Принцип 8 Декларации Рио также гласит, что для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны сократить масштабы нерациональной практики производства и потребления и искоренить ее. Согласно статье 6 Конвенции о биологическом разнообразии («Общие меры по сохранению и устойчивому использованию»), каждая Договаривающаяся сторона, в соответствии с ее конкретными условиями и возможностями, разрабатывает национальные стратегии, планы или программы сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия или адаптирует с этой целью существующие стратегии, планы или программы, которые отражают, в частности, изложенные в настоящей Конвенции меры, относящиеся к соответствующей Договаривающейся стороне, и предусматривает, насколько это возможно и целесообразно, меры по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия в соответствующих секторальных или межсекторальных планах, программах и политике. Согласно статье 10 Конвенции о биологическом разнообразии («Устойчивое использование компонентов биологического разнообразия»), каждая Договаривающаяся сторона, насколько это возможно и целесообразно, предусматривает рассмотрение вопросов сохранения и устойчивого использования биологических ресурсов в процессе принятия решений на национальном уровне.