Имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления.

Доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.

Договор доверительного управления имуществом заключается на срок, не превышающий пяти лет. Для отдельных видов имущества, передаваемого в доверительное управление, законом могут быть установлены иные предельные сроки, на которые заключается договор.

При отсутствии заявления одной из сторон о прекращении договора по окончании срока его действия он считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором.

Договор доверительного управления имуществом должен быть заключен в письменной форме.

Договор доверительного управления недвижимым имуществом должен быть заключен в форме, предусмотренной для договора продажи недвижимого имущества. Передача недвижимого имущества в доверительное управление подлежит государственной регистрации в том же порядке, что и переход права собственности на это имущество.

Несоблюдение формы договора доверительного управления имуществом или требования о регистрации передачи недвижимого имущества в доверительное управление влечет недействительность договора.

Имущество, переданное в доверительное управление, обособляется от другого муниципального имущества, а также от имущества доверительного управляющего. Это имущество отражается у доверительного управляющего на отдельном балансе, и по нему ведется самостоятельный учет. Для расчетов по деятельности, связанной с доверительным управлением, открывается отдельный банковский счет.

Доверительный управляющий осуществляет в пределах, предусмотренных законом и договором доверительного упрочения имуществом, правомочия собственника в отношении имущества, переданного в доверительное управление. Распоряжение недвижимым имуществом доверительный управляющий осуществляет в случаях, предусмотренных договором доверительного управления.

Права, приобретенные доверительным управляющим в результате действий по доверительному управлению имуществом, включаются в состав переданного в доверительное управление имущества. Обязанности, возникшие в результате таких действий доверительного управляющего, исполняются за счет этого имущества.

Ятя защиты прав на имущество, находящееся в доверительном управлении, доверительный управляющий вправе требовать всякого устранения нарушения его прав.

Доверительный управляющий представляет органам местного самоуправления отчет о своей деятельности в сроки и в порядке, которые установлены договором доверительного управления имуществом.

Доверительный управляющий может поручить другому лицу совершать от имени доверительного управляющего действия, необходимые для управления имуществом, если он уполномочен на это договором доверительного управления имуществом, либо получил на это согласие органов местного самоуправления в письменной форме, либо вынужден к этому в силу обстоятельств для обеспечения интересов органов местного самоуправления и не имеет при этом возможности получить указания органов местного самоуправления в разумный срок. Доверительный управляющий отвечает за действия избранного им поверенного как за свои собственные.

Доверительный управляющий, не проявивший при доверительном управлении имуществом должной заботливости об интересах органов местного самоуправления, возмещает им упущенную выгоду за время доверительного управления имуществом, а учредителю управления - убытки, причиненные утратой или повреждением имущества, с учетом его естественного износа, а также упущенную выгоду.

Доверительный управляющий несет ответственность за причиненные убытки, если не докажет, что эти убытки произошли вследствие непреодолимой силы либо действий органов местного самоуправления.

Обязательства по сделке, совершенной доверительным управляющим с превышением предоставленных ему полномочий или с нарушением установленных для него ограничений, несет доверительный управляющий лично.

Долги по обязательствам, возникшим в связи с доверительным управлением имуществом, погашаются за счет этого имущества. В случае недостаточности этого имущества взыскание может быть обращено на имущество доверительного управляющего, а при недостаточности и его имущества - на муниципальное имущество, не переданное в доверительное управление.

Договор доверительного управления муниципальным имуществом может предусматривать предоставление доверительным управляющим залога в обеспечение возмещения убытков, которые могут быть причинены муниципальному образованию ненадлежащим исполнением договора доверительного управления.

Доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления муниципальным имуществом, а также на возмещение необходимых расходов, произведенных им при доверительном управлении этим имуществом, за счет доходов от использования этого имущества.

Договор доверительного управления имуществом прекращается вследствие:

— ликвидации органа местного самоуправления, если договором не предусмотрено иное;

— отказа органа местного самоуправления от получения выгод по договору, если договором не предусмотрено иное;

— смерти гражданина, являющегося доверительным управляющим, признания его недееспособным, ограниченно дееспособным или безвестно отсутствующим, а также признания индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом);

— отказа доверительного управляющего или органа местного самоуправления от осуществления доверительного управления в связи с невозможностью для доверительного управляющего лично осуществлять доверительное управление имуществом;

отказа органа местного самоуправления от договора по иным причинам при условии выплаты доверительному управляющему обусловленного договором вознаграждения. При отказе одной стороны от договора доверительного управления имуществом другая сторона должна быть уведомлена об этом за три месяца до прекращения договора, если договором не предусмотрен иной срок уведомления.

При прекращении договора доверительного управления имущество, находящееся в доверительном управлении, передается органам местного самоуправления, если договором не предусмотрено иное. При передаче в доверительное управление ценных бумаг может быть предусмотрено объединение ценных бумаг, передаваемых в доверительное управление разными лицами. Правомочия доверительного управляющего по распоряжению ценными бумагами определяются в договоре доверительного управления. Особенности доверительного управления ценными бумагами определяются законом.

Отчуждение муниципального имущества

Осуществляется в случаях, если оно не соответствует целевому назначению, предусмотренному законодательством или не является необходимым для реализации компетенции муниципальных образований.

Отчуждение муниципального имущества может осуществляться в виде безвозмездной передачи другому муниципальному образованию, органам государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральным органам государственной власти (в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий) либо в процессе приватизации в соответствии с федеральным законом.

Порядок отчуждения имущества в пользу других муниципальных образований, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации установлен ст.154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации* и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации*".

Вопросы приватизации муниципального имущества будут рассмотрены ниже.

5. Муниципальные предприятия и муниципальные некоммерческие организации

Основной задачей органов местного самоуправления, как это следует из вопросов местного значения, является организация и обеспечение предоставления населению общественных услуг. Очевидно, что большая часть этих услуг не может предоставляться непосредственно органами местного самоуправления как органами публичной власти, а также организациями немуниципальной формы собственности в силу иных целей деятельности названных организаций и в силу того, что определенные услуги, в частности социальные, гарантированные гражданам Конституцией РФ, должны предоставляться муниципальными организациями. В связи с этим органы местного самоуправления наделены правом создавать такие организации.

Муниципальные унитарные предприятия

Наличие в муниципальной собственности предприятий, так же как и учреждений, предусматривалось еще первым в России Законом РФ о местном самоуправлении 1991 г. (ст.37 ч.3). Цели их деятельности данным законом специально не определялись, но исходя из общих целей существования экономической базы местного самоуправления (ст.36) они могут быть сформулированы как получение доходов в местные бюджеты и удовлетворение потребностей населения (последнее можно трактовать как угодно широко, поскольку не уточняется, какие потребности имеются в виду и как они соотносятся с компетенцией местного самоуправления), что подтверждается и положениями ст.4 ч.1 ранее принятого Закона РСФСР от 25 января 1990 г. № 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности": "Предприятием является самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный. для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли".

Этим же законом муниципальное предприятие признано как особая организационно-правовая форма предприятия (ст.4, глава II) и уста - ноален возможный правовой режим его имущества - хозяйственное ведение. Мы употребляем слово "возможный", потому что закон предусматривает, что "имущество может передаваться в хозяйственное ведение предприятию в лице его трудового коллектива" (ст.4 ч.2, глава II), следовательно, может и не передаваться, но тогда не ясно, в каком правовом режиме оно находится.

В законе есть и другие неясности; например, чем различаются местные Советы народных депутатов и органы местного самоуправления, если те и другие могут учреждать муниципальные предприятия (ст.7 ч.1, глава II); в чем различие между органами местного самоуправления, местными органами самоуправления и местными органами управления (ст.7 ч.1, ч.1, 3, глава II). Эти неясности и противоречия объясняются тем, что ко времени принятия закона законодательство о местном самоуправлении еще отсутствовало, и поэтому разработчики и законодатели руководствовались весьма приблизительными представлениями об этом институте.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст.29 ч.1) включает в состав муниципальной собственности муниципальные предприятия, закрепляет права органов местного самоуправления на их создание, реорганизацию и ликвидацию (ст.30), определение целей, условий и порядка их деятельности, регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждение их уставов, назначение и увольнение руководителей, заслушивание отчетов об их деятельности (ст.31).

В этом законе цели деятельности муниципальных предприятий определяются расплывчато: экономическая основа местного самоуправления, в которую входят муниципальные предприятия, служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст.28), а предприятия создаются для осуществления хозяйственной деятельности (ст.30). Более конкретные цели, как уже отмечено, определяются органами местного самоуправления.

Данный Федеральный закон был принят после принятия и вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, который уже более точно определяет правовое положение муниципальных предприятий.

ГК РФ запрещает органам местного самоуправления выступать участниками в хозяйственных обществах и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом (часть первая, ст.66 ч.4). Из действовавших до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. законов участие органов местного самоуправления в хозяйственных обществах допускали Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (ст.15), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 "О приватизации государственного и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (ст.16), Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.13) и Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ст.11), хотя относительно последнего необходимо отметить, что впоследствии он вступил в противоречие с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.13 ч.4).

Непосредственно ГК РФ позволяет финансируемым собственником учреждениям, не исключая и муниципальные учреждения, быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах, если иное не установлено законом (часть первая, ст.66 ч.4), т.е. опосредованно муниципальные образования в хозяйственных обществах и товариществах участвовать могут. Заметим еще, что создаваемые в ограниченных случаях с участием органов местного самоуправления или, с их согласия, муниципальных учреждений хозяйственные общества и товарищества муниципальными предприятиями в полном смысле этого слова не являются, поэтому для муниципальных предприятий ГК РФ предусматривает другую организационно-правовую форму - унитарные предприятия (часть первая, ст.113 ч.1).

Основные положения ГК РФ, исходя из ст.56, 113, 114, и 115 части первой, о муниципальных предприятиях до внесения в него изменений и дополнений в связи с принятием Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" состояли в следующем:

• унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество;

• имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия;

• в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия;

• имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения;

• органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен;

• унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом;

• муниципальное унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества;

• муниципальное унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления;

• устав муниципального унитарного предприятия утверждается уполномоченным на то органом местного самоуправления;

• муниципальное унитарное предприятие может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие); учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя;

• муниципальное образование не отвечает по обязательствам муниципального унитарного предприятия, за исключением случая, если несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана органами местного самоуправления, имеющими право давать обязательные для этого предприятия указания либо имеющими возможность иным образом определять его действия.

Более детальное регулирование вопросов создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий должно было осуществляться специальным Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Такой закон был принят в 2002 г. и внес заметные изменения в гражданское законодательство об унитарных предприятиях - установил возможность создания унитарных предприятий на праве оперативного управления (казенных предприятий) не только Российской Федерацией, но и субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (ст.2, ч.2), в связи с чем одновременно были внесены соответствующие изменения и дополнения в ГК РФ 1994 г. (часть первая, ст.115). Данный закон исключил также возможность создания муниципальными унитарными предприятиями дочерних предприятий (часть первая, ст.114).

Регулирование вопросов создания муниципальных предприятий в Законе о местном самоуправлении 2003 г. осуществляется точно также, как и регулирование вопросов создания муниципальных учреждений. Остановимся более подробно на принципиальных для нас положениях Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Согласно ст.8, ч.4 этого закона, унитарное предприятие является коммерческой организацией. Коммерческие организации, согласно ГК РФ (часть первая, ст.50, ч.1), имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Исходя из положений ст.8, ч.4 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях возможность создания таких предприятий предусматривается в случаях, когда существует следующая необходимость:

— использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;

— осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;

— деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;

— научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;

— разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;

— производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной, в том числе для казенных предприятий, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

— использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;

— осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;

— осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.

Установим, в какой мере указанные случаи касаются муниципальных унитарных предприятий.

В Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством запрещается приватизация, в подавляющем большинстве, объектов имущества и имущественных комплексов, находящихся в государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) собственности. Имеются отдельные исключения, например предприятия, осуществляющие производство и (или) продажу наркотических средств и психотропных веществ (муниципальные аптеки), приватизация которых запрещена в соответствии со ст.17 ч.4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № З-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", но Законом о местном самоуправлении 2003 г. нахождение соответствующего имущества в муниципальной собственности не предусмотрено (ст.50), т.е. здесь нет предмета для деятельности муниципальных унитарных предприятий. Тем более это относится к имуществу, необходимому для обеспечения безопасности Российской Федерации.

Организация и проведение закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства также не может быть отнесена к деятельности муниципальных унитарных предприятий. Здесь можно говорить только об осуществлении деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам с учетом полномочий органов местного самоуправления по установлению цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий), хотя это трудно увязать с основной целью деятельности предприятий как коммерческих организаций - извлечением прибыли, а дотирование предприятий из местных бюджетов запрещено бюджетным законодательством.

Все остальные возможные цели деятельности унитарных предприятий к муниципальным предприятиям не имеют отношения, а в части, касающейся казенных предприятий, можно рассматривать такие случаи, как производство продукции и выполнение работ, предназначенных для муниципальных нужд, осуществление отдельных дотируемых видов деятельности и ведение убыточных производств, и здесь уже точно не просматриваются коммерческие цели.

В итоге мы получаем, что муниципальные унитарные предприятия если и могут создаваться, то только для осуществления очень ограниченного круга видов деятельности, по преимуществу некоммерческого характера, более свойственных казенным предприятиям, которые в части правового режима имущества и взаимоотношений с органами местного самоуправления практически не отличаются от муниципальных учреждений.

К такому выводу можно прийти и на основе анализа целевого назначения муниципального имущества, на базе которого могут быть созданы муниципальные унитарные предприятия (необходимое для решения вопросов местного значения; для осуществления отдельных государственных полномочий; для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения).

Характеристика правовым режимам имущества (хозяйственное ведение и оперативное управление), находящегося во владении, пользовании и распоряжении муниципальных унитарных предприятий, уже дана. Напомним лишь, что наиболее адекватным для организаций публичной формы собственности является режим оперативного управления.

Риск потери муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями, достаточно велик, поскольку, во-первых, согласно Закону о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, они несут ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст.7 ч.1), во-вторых, муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана органами местного самоуправления (ст.7 ч.2), что является распространенным явлением, и муниципальных казенных предприятий при недостаточности их имущества (ст.7 ч.3).

Рассмотрим, какие механизмы влияния на муниципальные унитарные предприятия есть у органов местного самоуправления. В соответствии со ст.20 Федерального закона органы местного самоуправления в отношении муниципальных унитарных предприятий обладают следующими правами:

• принятие решения о создании унитарного предприятия;

• определение целей, предмета, видов деятельности унитарного предприятия;

• согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;

• определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;

• утверждение устава унитарного предприятия, внесение в него изменений, в том числе утверждение устава унитарного предприятия в новой редакции;

• принятие решения о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначение ликвидационной комиссии и утверждение ликвидационных балансов унитарного предприятия;

• формирование уставного фонда муниципального предприятия (не казенного);

• назначение на должность руководителя унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;

• согласование приема на работу главного бухгалтера унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;

• утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов унитарного предприятия;

• согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;

• осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;

• утверждение показателей экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контроль их выполнения;

• согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;

• согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;

• согласие в случаях, предусмотренных Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;

• принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг.

В отношении муниципального казенного предприятия помимо указанных правомочий органы местного самоуправления вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.

Если принять во внимание, что муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным хозяйствующим субъектом, то механизмы влияния собственника имущества такого предприятия можно считать достаточными. Важно только, чтобы органы местного самоуправления грамотно и в полном объеме использовали свои права. Это, в частности, касается проработки устава предприятия, контракта с его руководителем, системы показателей экономической эффективности деятельности предприятия и т.п. Во всяком случае, возможности органов местного самоуправления легально осуществлять управляющие воздействия на деятельность предприятия с принятием закона существенно выросли, так как до этого указанные органы имели законное право лишь утверждать устав, назначать и увольнять руководителя, давать согласие на распоряжение недвижимым имуществом и решать вопросы о реорганизации и ликвидации муниципального унитарного предприятия.

В ходе последовательного развития законодательства о местном самоуправлении и о муниципальных предприятиях сложилась ситуация, в которой практически все вопросы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий урегулированы, однако необходимость и возможность самого их существования поставлена под вопрос. Прежде всего это касается муниципальных предприятий, созданных на отживающем (если не отжившем) праве хозяйственного ведения, но и смысл создания предприятий на праве оперативного управления, возможность чего появилась сравнительно недавно, также невелик, так как на этом правовом режиме имущества, выполняя те же функции, могут создаваться и осуществлять деятельность муниципальные учреждения.

Муниципальные учреждения

Наличие отдельных видов муниципальных учреждений предусмотрено ст.41, 43 Конституции РФ. Это учреждения здравоохранения и образования.

Закон о местном самоуправлении 1995 г. в п.6, 7 ст.6 ч.2 относит к вопросам местного значения организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего (в более поздней редакции - общего) и профессионального образования, здравоохранения, предусматривает нахождение в муниципальной собственности муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта (ст.29 ч.1) и относит к правам органов местного самоуправления право создания учреждений (ст.30).

В одноименном законе 2003 г. реализован другой подход к регулированию вопроса создания муниципальных учреждений: не называя видов муниципальных учреждений, закон включает в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения создание муниципальных учреждений (п.3 ст.17 ч.1), определяя же перечень видов муниципального имущества по целевому назначению, - имущество, на базе которого могут быть созданы муниципальные учреждения (ст.50).

Такой подход представляется более целесообразным, поскольку не имеет смысла перечислять в законе все возможные муниципальные учреждения, а обеспечить возможность создания необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий учреждений и ограничить возможность создания учреждений, не соответствующих компетенции муниципальных образований, можно через установление перечня допустимого к нахождению в муниципальной собственности имущества.

Чтобы определить место и роль муниципальных учреждений в муниципальном секторе экономики, необходимо рассмотреть правовое положение такого вида организаций.

ГК РФ содержит следующие основные положения, относящиеся к муниципальным учреждениям (часть первая, ст.120):

• учреждение является некоммерческой организацией;

• учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;

• имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления;

• муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением;

• бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества (муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления за счет средств местного бюджета);

• бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (муниципальное образование);

• автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества (муниципальным образованием) или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения;

• особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Надо сказать, что часть этих положений относительно нова, так как разделение учреждений на бюджетные и автономные было введено принятием в 2006 г. отдельного Федерального закона об автономных учреждениях. Ранее правовое положение учреждений регулировалось только Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях). В новой редакции Закона о некоммерческих организациях исключены все нормы, касающиеся муниципальных бюджетных учреждений.

Основываясь на приведенных нормах, можно сделать вывод, что муниципальные организации, создаваемые в такой организационно правовой форме как учреждения, полностью отвечают смыслу деятельности местного самоуправления: их цели носят социально-культурную направленность, они подконтрольны органам местной публичной власти, финансируются по смете (расходуют бюджетные средства на цели, определенные собственником), не распоряжаются самостоятельно имуществом, принадлежащим муниципальному образованию, и не отвечают по своим обязательствам недвижимым имуществом, закрепленным за ними муниципальным образованием или приобретенным на бюджетные средства.

Иные некоммерческие организации муниципальных образований

Такая организационно-правовая форма муниципальных некоммерческих организаций, как муниципальные учреждения, имеет в муниципальном секторе экономики наибольшее распространение. При этом законодательство допускает создание и деятельность иных некоммерческих организаций муниципальных образований. Это не запрещалось и ранее, но новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. наделил представительные органы муниципальных образований прямым правом принятия решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст.69 ч.1).

Цели деятельности автономной некоммерческой организации и фонда, как, впрочем, и большинства других видов некоммерческих организаций, соответствуют целям деятельности органов местного самоуправления - "предоставление услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг" (ст.10 ч.1 Закона о некоммерческих организациях) для автономной некоммерческой организации и "социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели" (ст.7 ч.1) для фонда.

И та и другая организация не имеет членства и может учреждаться гражданами и (или) юридическими лицами (в нашем случае - органами местного самоуправления) на основе добровольных имущественных взносов; при этом имущество, переданное этой организации, является собственностью организации, и учредители не отвечают по обязательствам созданной ими организации, а отвечают по обязательствам учредителей (ст.7, 10 ч.1).

Организации обоих видов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых созданы указанные организации (ст.7, 10 ч.2). Разница состоит в том, что для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них (ст.7 ч.2), что не предусмотрено положениями об автономных некоммерческих организациях.

Несколько различаются положения об участии учредителей в управлении автономной некоммерческой организации и фондом, точнее, о надзоре за их деятельностью. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами (ст.10 ч.3), а для надзора за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства создается попечительский совет, порядок формирования и деятельности которого определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями (ст.7 ч.3), хотя и для надзора за деятельностью автономной некоммерческой организации ничто не препятствует созданию такого же попечительского совета. Кроме того, фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества (ст.7 ч.2), но учредители могут посредством внесения соответствующих требований в учредительные документы обязать также и автономную организацию публиковать названные отчеты.

Никаких преимуществ для учредителей создание автономных некоммерческих организаций и фондов не приносит, более того, установлено, что учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами (ст.10 ч.4). Можно говорить лишь о том, что, создавая такие организации, органы местного самоуправления способствуют развитию "третьего сектора" экономики, деятельность которого тесно связана с решением задач, стоящих перед муниципальными образованиями.

Выбор именно рассмотренных организационно-правовых форм некоммерческих организаций не вполне объясним. При прочих равных условиях более предпочтительной представляется организационно правовая форма некоммерческого партнерства (ст.8). Создаваемая в этой форме организация основана на членстве и служит содействию ее членам в осуществлении их деятельности. Члены некоммерческого партнерства вправе:

• участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;

• получать информацию о деятельности некоммерческого партнерства в установленном учредительными документами порядке;

• по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства;

• если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства, получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами некоммерческого партнерства;

• получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства часть его имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, если иное не предусмотрено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства.

Причем неизвестны какие-либо законодательные ограничения на участие органов местного самоуправления в некоммерческих партнерствах.

6. Межмуниципальные хозяйственные общества

Ранее законодательство не позволяло муниципальным образованиям участвовать в создании хозяйственных обществ, за исключением отдельных случаев. Основной ограничительной нормой являлась и до настоящего времени является норма ГК РФ, запрещающая органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом (Часть первая, ст.66, ч.4).

Один из таких случаев установлен Законом о местном самоуправлении 2003 г. - учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст.8 ч.4; ст.51 ч.4). Возможные организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйственных обществ также определены названным законом (ст.68) - общества с ограниченной ответственностью и закрытые акционерные общества.

Цель их создания названа, и она определяется не только ограниченностью ресурсов каждого отдельно взятого муниципального образования. Во множестве случаев нецелесообразно создавать муниципальные унитарные предприятия для обеспечения решения вопросов местного значения даже при наличии достаточных ресурсов. Чаше всего это касается деятельности, связанной с предоставлением коммунальных услуг населению, например эксплуатации очистных сооружений, полигонов и предприятий по утилизации и переработке бытовых отходов и т.п. Такая форма межмуниципальной кооперации зарекомендовала себя во многих странах и может найти применение в России.

В условиях разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями в целях сохранения эффективно действующих относительно крупных хозяйствующих субъектов в сфере коммунальных услуг (как правило, районного масштаба) возможна реорганизация районных унитарных предприятий путем преобразования их в хозяйственные общества, учредителями которых могут выступить все поселения района ал и, по крайней мере, их часть, что позволит, с одной стороны, сохранить данные хозяйствующие субъекты, с другой стороны, обеспечить влияние каждого из поселений на их деятельность.

Выбор указанных организационно-правовых форм продиктован спецификой создания межмуниципальных хозяйственных обществ: их учредителями является ограниченный круг муниципальных образований.

Относительно участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственными обществами по сравнению с унитарными предприятиями можно отметить, что в числе органов управления обществами могут быть и коллегиальные органы с участием представителей муниципальных образований, тогда как единственным органом управления унитарным предприятием является его руководитель.

Существует определенная проблема применения названных организационно-правовых форм в межмуниципальной хозяйственной деятельности: законодательство о хозяйственных обществах и законодательство о приватизации (а создание межмуниципального хозяйственного общества предусматривает отчуждение муниципального имущества, хотя и специфическое) формировались, когда возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ не предполагалась, поэтому между действующими законами существуют противоречия, препятствующие практической реализации относительно новых для России форм межмуниципальной кооперации. Но законодательные противоречия устраняются и со временем должны быть полностью устранены, и даже при их наличии правами на участие в создании хозяйственных обществ обладают учреждения (значит, и муниципальные учреждения) с согласия собственника (для нас - муниципального образования в лице органов местного самоуправления). Следовательно, органы местного самоуправления, не участвуя непосредственно в создании межмуниципальных хозяйственных обществ, могут поручить это муниципальным учреждениям. Такая процедура некоторыми муниципальными образованиями используется.

7. Планирование в муниципальном управлении

Важнейшим элементом всякого управления и, несомненно, муниципального управления является планирование. Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на особенностях их применения в муниципальном управлении.

С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы.

Вопросы управления местными финансами рассмотрим подробнее в отдельной главе, здесь же отметим, что основной формой финансового планирования в органах местного самоуправления было и остается составление проекта местного бюджета на один год. В то же время наряду с бюджетным планированием постепенно укореняются финансовые (бюджетные) планировки на два последующих за однолетним бюджетным периодом года, а также (хотя и в более редких случаях) составление финансового баланса территории.

Под планированием действий понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы).

По периодам планирования выделяется кратко-, средне - и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным - на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным - на период более трех (более пяти) лет.

Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования существенно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические (основополагающие) цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне - и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны прежде всего ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом - как это может быть достигнуто.

Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимизация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие либо утверждение в установленном порядке) документов планирования.

Определим сначала виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании.

Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования - прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей.

Это определение концепции социально-экономического развития муниципального образования основывается на понятии стратегического выбора, под которым понимается совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально - экономического развития.

В свою очередь приоритетные функции - ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве "полюсов экономического развития" (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т.е. обладающие эффектом мультипликатора).

Под целью развития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени.

Следующим в иерархии документов планирования является стратегический алан - краткий документ презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом (с использованием каких ресурсов, кем, посредством проведения каких мероприятий, в какие сроки) могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования - реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально - экономического развития и реализацию стратегического выбора.

Учитывая, что цель текущего управления муниципальным хозяйством - обеспечивать функционирование систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более узконаправленных, чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования, программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления. Таковыми являются целевые программы - программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), ^го, например, программы развития образования, здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п., программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений - программы компьютеризации школ, оснащения медицинских учреждений диагностическим оборудованием, развития индивидуального жилищного строительства, а также ведомственные программы - программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации.

В ряде случаев целевые и ведомственные программы по целям и содержанию могут не различаться, но они различаются по способу их принятия и возможности выделения ресурсов на реализацию. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Как правило, ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам. Наличие документов перспективного планирования, планирования социально-экономического развития не исключает принятия планов оперативной деятельности - еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных. По совокупности все названные планы и программы, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, обеспечивающую целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое функционирование муниципального хозяйства и развитие муниципального образования. Иерархия основных документов планирования в муниципальном управлении представлена на рис. 9.

Рис. 9. Иерархия документов планирования в муниципальном управлении

Легитимизация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, в ст.22, 25, 28, 29, 30, 31 Закона о местном самоуправлении предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм - местному референдуму и публичным слушаниям.

На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (ст.22 ч.7). То есть в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность.