Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ.

Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п.4 ст.35 ч.10).

8. Оценка деятельности органов управления муниципальным хозяйством

Оценивая качество управления, говорят о его результативности и эффективности. Эти понятия зачастую смешивают, поэтому есть необходимость точно определить, что следует вкладывать в эти понятия. Существуют различные определения результативности и эффективности, но их суть сводится к следующему:

• результативность - это достижение в итоге деятельности планируемых и желаемых целей и результатов, решение поставленных задач;

• эффективность - получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных и т.п.) либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов.

В последнее время результативности и эффективности деятельности органов управления муниципальным хозяйством (органов местного самоуправления) уделяется все более значительное внимание, что обусловлено ограниченностью ресурсов и необходимостью ускоренного развития муниципальных образований исходя из существующей ситуации в экономике и социальной сфере.

Так, к полномочиям (фактически, к обязанностям) органов местного самоуправления отнесены, согласно п.6 ст.17 ч.1 Закона о местном самоуправлении 2003 г., "организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".

Кроме того. Закон дополнен статьей "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления", согласно которой "перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации" (ст.18.1 ч.1). Этой же статьей предусмотрена возможность стимулирования достижения муниципальными образованиями высоких показателей эффективности путем выделения им грантов из бюджетов субъектов Российской Федерации (ст.18.1 ч.2).

На основании этого Росстатом введена система показателей для статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципальных образованийПостановление Росстата от 29. 12.2006 № 88 «Об организации статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования». , а Указом Президента Российской ФедерацииУказ Президента Российской Федерации от 28. 04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». и распоряжением Правительства Российской ФедерацииРаспоряжение Правительства Российской Федерации от 11. 09.2008 № 1313-р. - система показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Если проанализировать установленные названными Указом и Распоряжением показатели, имея в виду определения эффективности и результативности, можно прийти к выводу, что в действительности эти показатели являются показателями результативности, поскольку отражают результаты деятельности органов местного самоуправления, но не учитывают затраченные на их достижение ресурсы. Причем это те результаты, которые отражают ход реализации в муниципальных образованиях федеральной политики, в частности реализации национальных проектов, зачастую не имея непосредственного отношения к потребностям конечного потребителя результатов деятельности органов местного самоуправления - населения муниципального образования.

Например, в качестве показателя в сфере образования определен "удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене". Ясно, что здесь не учитываются ресурсы, затраченные на достижение этого показателя, а главное, речь не идет о качестве образовательных услуг (состоянии и оснащенности школ, сменности, наполняемости классов и т.п.) и даже о качестве полученного образования, так как сдача единого государственного экзамена капается весьма спорным конечным показателем качества образования.

Поэтому, не исключая необходимости наличия установленных государством (в общегосударственных интересах) показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления, надо в то же время иметь и показатели, характеризующие их деятельность с позиций населения, местного бизнеса, инвесторов и других субъектов, имеющих свои реально существующие или потенциально возможные интересы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления и состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования, а также соответствующую методику оценки.

Прежде всего требуется определиться с тем, что должны отражать конечные (итоговые) показатели деятельности органов местного самоуправления. Фактически мы это уже сказан и в предыдущем абзаце - количество и качество услуг, оказываемых в первую очередь населению, а также другим субъектам, имеющим интересы на территории муниципального образования; качество жизни в муниципальном образовании.

Для достижения конечных результатов необходимо иметь соразмерные решаемым задачам финансовые ресурсы, инфраструктуру с достаточной мощностью (пропускной способностью), профессионально подготовленные кадры. Этим определяется состав промежуточных показателей (показателей обеспечения результатов), в который соответственно входят показатели, характеризующие финансовую обеспеченность; наличие инфраструктуры; мощность инфраструктуры; кадровую обеспеченность.

Например, в сфере образования конечными результатами являются уровень подготовки школьников и качество предоставления образовательных услуг (удаленность образовательных учреждений от места проживания, их состояние, наполняемость классов, сменность, комфортность среды и т.п.). Для их достижения необходимо предусмотреть средства в местном бюджете (согласно нормативам, муниципальным социальным стандартам, экономическим расчетам) и в других источниках финансирования образовательных учреждений. Образовательные учреждения должны иметь достаточное количество мест, оборудование, учебную литературу и учебные пособия. Кадрами необходимой квалификации должны быть обеспечены органы управления образованием (профильные органы местного самоуправления) и собственно образовательные учреждения. Квалификация определяется уровнем и специализацией образования, опытом работы по специальности, результатами профессиональной деятельности. Все это характеризуется устанавливаемыми частными показателями. Структура системы показателей для оценки деятельности органов муниципального управления представлена на рис. 10.

Рис. 10. Структура системы показателей для оценки деятельности органов муниципального управления

Как правило, величина частного показателя не дает полного представления о результативности и эффективности деятельности в определенной сфере и по определенному направлению, поэтому вводятся частные оценки (частные индикаторы) - отношение достигнутых частных показателей к эталонным, за которые могут быть приняты установленные нормативные показатели, плановые показатели, показатели предшествующих периодов, аналогичные показатели в других муниципальных образованиях и т.д. в зависимости от целей оценки:

где

/,_1аст - частная оценка (частный индикатор): Р_кк - текущий (достигнутый) частный показатель; - базовый (эталонный) частный показатель.

Для агрегированной оценки результатов деятельности в отдельных сферах (отраслях) могут применяться отраслевые индикаторы, рассчитываемые как сумма произведения частных оценок на их удельный вес (весовые коэффициенты) в оцениваемой сфере (отрасли) деятельности:

где

/_отр - отраслевой индикатор; /, и_сп, - частная оценка (частный индикатор); di - весовой коэффициент соответствующего частного индикатора в составе отраслевого индикатора (ЗД= 1).

Величины удельных весов определяются экспертным методом в зависимости от приоритетности отдельных направлений деятельности в оцениваемой сфере (отрасли). Интегральная оценка деятельности органов местного самоуправления, по аналогии, рассчитывается как сумма произведений отраслевых индикаторов на их удельные веса в структуре отраслей:

где: /_интсгр - интегральная оценка деятельности органов местного самоуправления; /_отр - отраслевой индикатор; К - весовой коэффициент (удельный вес) соответствующего отраслевого индикатора в составе отраслевого индикатора 0*1-1).

Расчет эффективности осуществляется отнесением суммы затрат на достигнутый результат к соответствующему эталонному (см. выше) показателю.

9. Регламентация деятельности органов управления муниципальным хозяйством

Деятельность органов управления муниципальным хозяйством (органов местного самоуправления), как и других органов публичного управления, в целях ее безусловной законности, большей результативности, эффективности, открытости, понятности и удобства для потребителя результатов их деятельности - населения - подлежит правовой регламентации, состоящей в принятии правовых актов (положений и регламентов), определяющих внутреннюю структуру, иерархию, порядок работы и взаимодействия органов местного самоуправления, процедуры исполнения муниципальных функций и предоставления муниципальных услуг. Прежде всего это касается исполнительно распорядительных органов местного самоуправления (местных администраций) и их органов и структурных подразделений.

Положение - это правовой акт, в котором определяется статус органа (структурного подразделения), его место в системе органов местного самоуправления, внутренняя структура, компетенция (решаемые вопросы, полномочия по их решению, функции), ответственность.

Исходя из структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления складывается система положений о них, включающая следующие положения:

— о местной администрации;

— о департаментах (управлениях, комитетах) местной администрации;

— об отделах (самостоятельных либо в составе департаментов, управлений, комитетов);

— о более мелких структурных единицах (например, секторах), если они имеются.

Административный регламент органа (структурного подразделения), должностного лица, служащего - правовой акт, определяющий порядок (процедуры) исполнения органом (структурным подразделением), должностным лицом, служащим своих функций.

В состав административных регламентов входят соответственно регламенты: местной администрации; департаментов (управлений, комитетов) местной администрации; отделов (самостоятельных или в составе департаментов, управлений, комитетов; более мелких структурных единиц (секторов), если они имеются; должностные регламенты (должностные инструкции) руководителей и сотрудников структурных подразделений.

Структура системы документов, регламентирующих деятельность органов управления муниципальным хозяйством представлена на рис. 11.

Рис. 11. Структура системы документов, регламентирующих деятельность органов управления муниципальным хозяйством

В научной и учебной литературе даются разные определения муниципальной функции и муниципальной услуги. Для создания административных регламентов будем опираться на следующие определения.

Муниципальная функция - полномочие исполнительно распорядительного органа местного самоуправления, его органа и (или) структурного подразделения, исполнение которого влечет возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа), не связанных с непосредственным обращением гражданина или организации.

Муниципальная услуга - полномочие исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, его органа и (или) структурного подразделения, исполнение которого влечет возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Следует обратить внимание на принципиальные положения данных определений:

— муниципальная функция, муниципальная услуга отождествляются с полномочиями;

— муниципальная функция, муниципальная услуга касаются правоотношений и (или) документированной информации;

— муниципальные услуги являются частным видом муниципальных функций, отличающимся тем, что эти функции исполняются (т.е. предоставляются муниципальные услуги) только по обращению гражданина или организации, в то время как в общем случае муниципальные функции исполняются в режиме текущей деятельности в силу должностных обязанностей или указаний руководства безотносительно к наличию (отсутствию) обращений.

Следовательно, при формировании систем административных регламентов исполнения муниципальных функций и административных регламентов оказания муниципальных услуг следует исходить из полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. Необходимо также выявить те правоотношения, которые подлежат регулированию муниципальными правовыми актами. Для разграничения муниципальных функций на собственно муниципальные функции и муниципальные услуги требуется определить, какие из функций исполняются только по обращению граждан или организаций.

В ходе работы по определению перечня муниципальных функций целесообразно их классифицировать. Существуют различные классификации муниципальных функций, каждая из которых обладает определенными достоинствами и недостатками. Можно, в частности, разделить муниципальные функции на следующие группы: политические функции; правоустанавливающие; правоприменительные; контрольно-надзорные; функции по управлению муниципальным имуществом; функции по оказанию муниципальных услуг.

Политические функции - выработка программных целей и задач развития муниципального образования, определение перспективных направлений и путей их реализации, а также деятельность, связанная с межмуниципальными отношениями, отношениями с органами государственной власти, политическими партиями, общественными объединениями.

Правоустанавливающие (регулятивные) функции - издание на основании и во исполнение Конституции РФ федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, обязательных для исполнения органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения (муниципальных нормативных правовых актов), распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Правоприменительные (исполнительно-распорядительные) функции - издание индивидуальных муниципальных правовых актов, осуществление действий во исполнение законодательства и муниципальных правовых актов.

Контрольно-надзорные функции включают в себя действия по контролю и надзору за исполнением органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных муниципальными правовыми актами общеобязательных правил поведения, а также выдачу органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений на осуществление конкретных действий юридическим лицам и гражданам, проведение экспертиз, исследований, замеров и т.п.; проведение аттестаций; регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также ведение реестров, выдачу на их основе справок и информации; мониторинг.

Функции по управлению муниципальным имуществом - осуществление полномочий собственника в отношении муниципального имущества, в том числе переданного муниципальным унитарным предприятиям и муниципальным учреждениям, а также управление находящимися в муниципальной собственности акциями открытых акционерных обществ, акциями (долями) межмуниципальных хозяйственных обществ.

Функции по оказанию муниципальных услуг - предоставление исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, их органами и (или) структурными подразделениями непосредственно или через подведомственные им муниципальные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, культуры и в других областях, установленных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

На основе определений муниципальной функции и муниципальной услуги мы можем сформулировать определения административного регламента исполнения муниципальной функции и административного регламента оказания муниципальной услуги.

Административный регламент исполнения муниципальной функции - это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и (или) принятия решений исполнительно распорядительного органа местного самоуправления, его органов и (или) структурных подразделений, возникновение, изменение или прекращение правоотношений, а также возникновение (передачу) документированной информации (документа) и не связанных с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации.

Административный регламент предоставления муниципальной услуга - нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий и (или) принятия решений исполнительно распорядительного органа местного самоуправления, его органов и (или) структурных подразделений, влекущих возникновение, изменение или прекращение правоотношений либо возникновение (передачу) документированной информации (документа) в связи с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации в целях реализации их прав, законных интересов либо исполнения возложенных на них обязанностей в соответствии с законодательством Российской Федерации и муниципальными правовыми актами.

Литература

1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008.

2. Бусыгин Л. И.: Понятие и особенности народного представительства в местном самоуправлении // Муниципальная служба: правовые вопросы, 2009, N 2.

3. Кеня И.А. Практика регулирования вопросов наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. N 4. С. 2

4. Нанба С.Б. О "собственных" полномочиях органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. N 12. С. 44

5. Нанба С.Б. Правовое регулирование наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Журнал российского права. 2014. N 11. С. 36

6. Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления: учебное пособие. М.: Форум, 2015.352 с.

7. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2012.

8. Подсумкова А.А., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / отв. ред. С.Е. Чаннов.4-е изд., перераб. М.: Ось-89, 2008.672 с.

9. Тихалева Е.Ю. О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2013. N 1. С.2 - 4.

10. Шкатулла В.И. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / под ред. В.И. Шкатуллы. 2-е изд., доп. М.: Юстицинформ, 2006.704 с.

11. Шугрина Е.С. Судебная защита местного самоуправления. М.: Норма, Инфра-М, 2010.

Размещено на Allbest.ru