Державне управління

Форми децентралізації можуть бути різними, наприклад, децентралізація політична, адміністративна або фіскальна, і здійснюватися вона може по-різному: за допомогою деконцентрації або деволюції. Форми децентралізації відрізняються своїми особливостями, політичними наслідками, до яких вони приводять, і умовами досягнення успіху. Наприклад:

* у випадку деконцентрації центральний уряд розосереджує цілий ряд своїх функцій, таких як планування й фінансування, серед регіональних філій, зберігаючи за собою загальний контроль. Деконцентрація являє собою, насамперед, адміністративну міру, при реалізації якої право прийняття рішень, як і раніше, залишається за центральними державними міністерствами та установами зі спеціальним статусом;

* у випадку деволюції центральний уряд передає певні повноваження й функції нижнім рівням уряду. Основна мета в цьому випадку полягає у наближенні уряду до населення, підвищенні його прозорості і підзвітності. У цих умовах місцевий уряд діє в загальних політичних рамках, установлених центральним урядом, але функціонує автономно в плані реалізації своїх функцій.

Основними цілями децентралізації є підвищення ефективності державного сектору та якості життя населення. Децентралізація розглядається як невід'ємний елемент рішення проблем, викликаних зростанням вимог, з якими зустрічаються державні органи, зростанням надій населення на більш ефективне виконання державними установами своїх функцій. Із погляду політики, децентралізація повинна сприяти поліпшенню планування й більш ефективній роботі державних служб та її органів, при цьому враховувати місцеві потреби й умови (при одночасному досягненні регіональних і національних цілей).

Серед причин проведення децентралізації у системі державного управління визначають:

* ефективність: підвищення адміністративної й економічної ефективності розподілу обмежених ресурсів у зв'язку із кращим розумінням місцевих потреб;

* прозорість: чітко простежується зв'язок між коштами, виплаченими платниками податків, і рівнем послуг, забезпечених на місцевому рівні;

* субсидіарність: ретельність підвищується, якщо забезпечувати підлеглість демократично обраних посадових осіб своїм виборцям;

* мобілізація: широка колективна участь місцевого населення в діяльності місцевих установ повинна зміцнювати процеси прийняття рішень і розвитку демократії.

У багатьох країнах проведення децентралізації диктується економічними причинами.

Здійснення певних функцій на національному або навіть на регіональному рівні може бути пов'язано із значно більшими витратами, тоді як їхнє здійснення на місцевому рівні може бути менш витратним.

Децентралізація впроваджується також із метою зміцнення демократії: шляхом наближення рівня, на якому приймаються рішення, до тих, на кого найбільше впливають дії уряду. У результаті очікується, що здійснення функцій державними установами покращиться, так як на різні потреби й запити населення будуть відповідати місцеві посадові особи, краще обізнані про потреби населення. Суттєвою рисою децентралізації повинна бути суспільна підзвітність, що дозволить забезпечувати демократичний контроль місцевих органів влади. Таким чином, громадяни повинні впливати на рішення, прийняті виборними органами місцевої влади.

14.2 Процеси децентралізації та розподіл повноважень між органами місцевої та центральної влади в європейських країнах

Орієнтація нашої держави на країни Європейського Союзу та пошук найбільш оптимальної моделі управління державою є основним чинником розвитку державотворення, утвердження автономності інституту місцевого самоврядування.

Вітчизняні науковці вважають, що наша країна є однією з найбільш централізованих держав Європи, а місцеве самоврядування перебуває тільки на шляху реального становлення, тому демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадянського суспільства неможливі без проведення децентралізації та деконцентрації державних функцій і повноважень[1-9].

Тому потрібно використовувати досвід європейських країн для утвердження місцевого самоврядування в Україні, аналізувати тенденції наділення місцевих територіальних громад широкими повноваженнями під власну відповідальність, яка повинна бути законодавчо закріплена.

Одним з прикладів може бути сусідня країна Польща, де реформування системи місцевого самоврядування розпочалося з прийняття у березні 1990 року закону «Про місцеве самоврядування» і означало перший крок реформи місцевих органів влади в Польщі, а Конституція 1997 року визначила, що Польща є унітарною державою, в якій місцеві органи влади забезпечують децентралізацію державної влади.

Відповідно до діючого польського законодавства стосовно місцевого самоврядування, первинною одиницею місцевих органів влади є муніципалітет (комуна), юрисдикція якого охоплює всі питання, які відносяться до компетенції муніципалітету. Розрізняють два основних види обов'язків: обов'язкові функції і повноваження, делеговані державними адміністраціями.

Обов'язкові функції можуть регулюватися тільки парламентськими актами. У даний час до юрисдикції польських муніципалітетів відносяться такі питання:

- використання землі, питання місцевого розвитку і захисту довкілля;

- утримання місцевих доріг, мостів і організація вуличного руху;

- водопостачання, каналізація, вивіз сміття, електро- та газопостачання;

- місцевий громадський транспорт;

- охорона здоров'я та соціальні послуги житловий фонд;

- дошкільні та шкільні заклади освіти;

- культура, фізична культура та спорт;

- утримання місцевих ринків, парків та кладовищ;

- громадська безпека та пожежна охорона;

- утримання громадських будинків, які знаходяться в комунальній власності.

Механізм здійснення передачі частини своїх повноважень і обов'язків передбачає такі форми:

- за законом;

- за договором, тобто на підставі домовленості.

Стаття 8 Закону «Про місцеве самоуправління» визначає, що делеговані завдання ґміни можуть включати діяльність, пов'язану з реєстрацією актів громадського стану, видачею паспортів, ідентифікаційних документів і водійських прав, обліком населення, пропискою громадян, організацією цивільної оборони та санітарного захисту, а також завданнями із сфери соціальної допомоги [3, с. 258].

На виконання делегованих завдань ґміна отримує фінансові ресурси у розмірі, необхідному для виконання даних завдань. Конкретні правила та терміни переказу ресурсів для ґміни встановлюються конкретним законом, який покладає на ґміну обов'язок виконання делегованих завдань, або визначаються на основі домовленості. У випадку недотримання строків платежів на користь ґміни стягується пеня у розмірі, який встановлений для недоїмки по податках.

Слід зауважити, що проблема затримок у виплаті вищезгаданих ресурсів державою є однією з основних фінансових проблем польських ґмін. Хронічний ріст дефіциту державного бюджету має наслідком спроби перенесення цього тягаря на плечі органів місцевого самоврядування. Для підтвердження фінансової стабільності ґміна має право призначати до 1% власного бюджету в резервний фонд [4, с. 29].

Вивчаючи досвід реформування системи місцевого самоврядування Італії, дослідники О. Лазор та І. Шелепницька зазначають, що у законодавстві країни розрізняють два основних види децентралізації:

- політична чи конституційна - передача публічних функцій органам місцевого самоврядування нижчого рівня;

- адміністративна - відокремлення від центральних органів функцій або владних апаратів.

У свою чергу, адміністративна децентралізація проявляється у трьох видах:

- ієрархічна - зміщення компетенції на користь територіальних підрозділів державного апарату (на зразок децентралізації);

- інституційна - передача адміністративних функцій місцевому самоврядуванню;

- функціональна децентралізація - перенесення адміністративно-державних функцій щодо надання соціальних послуг на органи та структури приватного чи громадського сектора [5, с. 74].

Прийнятий 15 березня 1997 року закон визначив передачу функцій і завдань держави областям та міським одиницям згідно з проголошеним принципом субсидіарності, диференціації та адекватності. Цей закон отримав назву «Закон Бассаніні» і мав на меті проведення широкої загальної децентралізації стосовно функцій областей та місцевих органів влади без проведення конституційних змін щодо федералізації. Закон Бассаніні визначав наступні найголовніші принципи децентралізації:

Принцип субсидіарності. Відповідно до нього сукупність завдань і функцій держави передається органам, ближчим до громадян, а саме комунам, водночас місцеві органи передають функції, що є «надкомунальними» за змістом у випадках, коли надані компетенції неадекватні і не можуть бути застосовані та здійснені у повному обсязі.

Принцип доповнення. Згідно з цим принципом областям передаються додаткові компетенції, які не можуть бути передані міському врядуванню.

Принцип ефективності та економності. Передача певних функцій повинна бути ефективною та економною у виконанні їх областями, провінціями та комунами. За умови виявлення наслідків неефективності та неекономності через реалізацію наданих повноважень, відповідно до закону, законодавець на мотивований запит області, провінції чи комуни може зробити відповідний висновок щодо таких повноважень, функцій, передача яких виявилася недоцільною.

Принцип співпраці між державою, областями та місцевими органами. Цей принцип є конституційно закріпленим та гарантованим законодавством держави. Стосується він всебічної підтримки на державному рівні процесів співпраці, його метою є сприяння виявленню ініціатив областей, провінцій та комун Італії в межах Європейського Союзу.

Принцип відповідальності та єдності адміністрування. Сутність цього принципу полягає в чіткому визначенні відповідальності (політичної, адміністративної, цивільної, кримінальної). Відповідальність за виконання кожної послуги в межах адміністративної діяльності покладається на єдиний відповідальний орган - єдиноначальний чи колегіальний.

Принцип адекватності тісно пов'язаний з принципом субсидіарності (мається на увазі адекватність та співмірність повноважень, що делегуються, до можливостей відповідних інституцій).

Принцип диференціації. При делегуванні повноважень законодавець має враховувати різноманітність характеристик органів, яким передаються функції (структурні, організаційні, територіальні, демографічні та інші особливості).

Принцип фінансового покриття вказує на те, що фінансове забезпечення виконання делегованих повноважень здійснюється органом, який їх делегує.

Прийняття «Закону Бассаніні», мало надзвичайно важливе значення для розширення повноважень місцевого самоврядування та утвердження його як самостійного інституту в здійсненні публічної влади.

Швеція є європейською країною, в якій сучасна система територіальної організації влади обумовлена формою її державного устрою як унітарної відносно децентралізованої держави і включає три рівні управління: загальнонаціональний, регіональний та місцевий. Відносно децентралізований характер Шведської держави обумовлений тим, що на субнаціональних територіальних рівнях (лен, комуна) застосовується змішана модель управління - поєднання прямого державного управління на місцях із широким місцевим самоврядуванням [5, с. 32].

На загальнонаціональному рівні функціонують вищі та центральні органи влади (глава держави - король Швеції, парламент - Риксдаг, уряд, міністерства та інші центральні відомства). На регіональному рівні державне управління здійснюють управління ленів та державні органи, а на місцевому рівні - місцеві державні установи [5, с. 33].

У Швеції існують чотири типи органів місцевого самоврядування:

1) світські «первинні муніципалітети», які у побуті називаються просто муніципалітетами;

2) світські «вторинні муніципалітети», які, як правило, називаються окружними радами;

3) територіальні одиниці Церкви, відомі як парафії;

4) регіональні одиниці Церкви , відомі як єпархіальні об'єднання.

І світська, і церковна влада можуть співпрацювати через спеціалізовані організації, відомі відповідно як федерації органів місцевого самоврядування та міжпарафіяльні федерації [6, с. 85]. Муніципалітети є незалежними юридичними особами, чию автономію закріплено Шведською Конституцією.

Система територіальної організації влади в Швеції базується на чіткому розмежуванні сфер компетенції державної влади та місцевого самоврядування з одного боку та розмежування сфер компетенції між комунами різного територіального рівня - з другого. Таке розмежування періодично змінюється: окремі функції з відання державної влади переходять до сфери компетенції комун і навпаки. Наприклад, до відання держави від комун перейшли питання охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю (поліція) та частково - шляхове господарство і працевлаштування населення, а до сфери компетенції комун перейшли питання освіти.

Головним принципом центрального уряду в його відносинах з місцевою владою було обмеження ролі міністерств центрального уряду прийняттям рішень загальнодержавного характеру та розподіл ресурсів.

Тому у наданні послуг на місцевому рівні центральний уряд повинен довіряти субнаціональним органам влади й покладатися на них. Втім, присутність центрального уряду на окружному рівні є дуже відчутною завдяки призначенням до адміністративних рад; крім того, захист своїх інтересів на місцевому рівні він здійснює і через переговори та укладання угод з муніципальними службовцями. Таким чином, функції загальнодержавних органів настільки переплелися, що важко визначити кордони між центральними та місцевими інтересами [6, с. 88].

Франція одна з тих західноєвропейських країн, досвід якої може бути використаний у сфері децентралізації державного управління в Україні. Стаття 72 Конституції Французької Республіки гласить, що територіальні громади здійснюють управління вільно, обраними радами за такими принципами:

- ліквідація нагляду з боку держави та її заміна контролем законності рішень місцевих громад з боку префекта, а також делегування владних повноважень мерам та головам генеральних та регіональних рад;

- делегування певних функцій від держави місцевим органам влади з одночасною передачею фінансових та людських ресурсів для їх реалізації;

- регіони, що досі мали статус державної одиниці, були наділені статусом повноправної територіальної громади;

- юридична та фінансова автономія місцевих громад, повна відсутність ієрархії та нагляду між ними [7, с. 58].

Розподіл повноважень та компетенції між усіма гілками влади є важливим чинником якісного державного управління в Федеративній Республіці Німеччина. Стаття 28 Конституції німецької республіки проголошує, що в кожній з німецьких одиниць урядування - землях, округах та громадах - жителі повинні бути представлені органом, який обирається на загальних вільних і таємних виборах. Землі наділені суверенними правами вирішувати більшість внутрішніх питань. Повноваження, що не властиві законодавчим органам федерального чи земельного рівня або судовій владі, належать місцевим органам влади, які мають право на самоврядування, наприклад, у сфері охорони порядку, пожежної охорони і транспорту [8].

Німеччина має чотири рівні урядування: федеральна влада, 16 земель, округи й громади. Система місцевого самоврядування, що розвинулася в Німеччині, являє собою систему регіонального підпорядкування. Розв'язання місцевих проблем федеральний уряд покладає на землі, останні, у свою чергу, - на органи місцевого самоврядування. Землі наділені суверенними правами вирішувати більшість внутрішніх питань. Повноваження, що не властиві законодавчим органам федерального чи земельного рівня або судовій владі, належать місцевим органам влади, які мають право на самоврядування, наприклад, у сфері охорони порядку, пожежної охорони і транспорту. У шести найбільших землях Західної Німеччини адміністративні функції істотно децентралізовані і передані адміністративним районам, створеним у межах цих земель на чолі з чиновниками районних органів. Головним обов'язком адміністративних районів є координація ведення справ у межах своєї юрисдикції. Їх функції визначаються принципом розумної підпорядкованості: тобто вони вирішують питання, які вимагають широкого контролю і більших ресурсів, ніж мають громади, а також питання, які не мають такого масштабу, як у земельних адміністративних одиницях.

Законодавством закладений високий ступінь розмежування повноважень між територіальними рівнями, на практиці існує значна взаємозалежність між федеральною владою, землями та місцевою владою. Окрім взаємозалежності між рівнями урядування є широка взаємодія у горизонтальному плані, коли, наприклад, асоціації громад чи земель опікуються певними сферами суспільного життя, як освіта, автошляхи та пожежна охорона [9, с. 12].

Досвід децентралізації та регіоналізації у Франції, Німеччині, Польщі та Швеції пропонує цілу низку відповідних прикладів для вивчення і пристосування їх для потреб українського сьогодення. Першим важливим кроком до побудови демократичної децентралізованої держави повинна бути територіальна реформа, підкріплена фінансово, а також вдосконалення вітчизняного законодавства, запровадження принципу субсидіарності, розмежування компетенції та повноважень між місцевою та державною владою, створення виконавчого органу районних та обласних рад з одночасною ліквідацією районних державних адміністрацій та реформуванням з пріоритетом на контрольно-наглядові функції обласних державних адміністрацій, для чого буде необхідно передати під контроль голів областей та районів частину службовців, задіяних у місцевих державних адміністраціях - як це було зроблено у Франції після 1982 р., в Італії та Польщі після того, як було створено самодостатні та політично незалежні регіони.

14.3 Ресурси регіонального розвитку та їх роль у визначенні стратегічних пріоритетів держави

Управління регіоном на кожному рівні влади має свої цілі, що потребує відповідного ресурсного забезпечення. Відтак, важливого значення набуває відповідність та адекватна субординація цілей і ресурсів на різних ієрархічних рівнях.

Розвиток регіону неможливий без закріплення за ним ресурсів, які відповідають виду і обсягу завдань, що стоять перед адміністративно-територіальним утворенням.

Ефективність реалізації регіональної стратегії розвитку ґрунтується на загальних факторах:

- людських ресурсах - кількості, кваліфікації і вартості робочої сили;

- фізичних ресурсах - кількості, якості, доступності і вартості об'єктів державної та комунальної власності;

- ресурсах знань - сумі наукової, технічної і ринкової інформації, що справляє вплив на можливості виробництва і реалізації товарів та послуг;

- грошових ресурсах - кількісній і вартісній характеристиці капіталу, що має бути акумульований у межах регіону і спрямований на фінансування програм підтримки стратегічного плану;

- інфраструктурі як сукупності допоміжних галузей виробничої та невиробничої сфери, що на регіональному рівні відображає наявні і потенційні можливості розвитку регіону.

Умови та особливості розташування регіону має надзвичайно важливе значення при розробці регіональних стратегій розвитку.

Особливо це стосується доступу до природних ресурсів, ринків збуту, шляхів транспортування, а також наявності інформаційної інфраструктури. У ринкових умовах розвитку матеріальні ресурси, безперечно, відіграють одну з головних ролей: земля, фонди, природні ресурси є видимою обліковуваною частиною ресурсного потенціалу регіону і на нього, як правило, найбільше звертається увага розробників стратегії. Тому чіткість обліку, прогноз запасів у майбутньому, шляхи оптимального використання є фундаментом розробки стратегії.

Безперечно, на нинішньому етапі розвитку, обґрунтованість, правильність прийняття управлінських рішень безпосередньо залежить від рівня використання інформаційних ресурсів і застосування багатоваріантних методик розрахунків. Для одержання та використання місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування об'єктивної, актуальної та достовірної інформації необхідним є спеціально організований збір, обробка і подання даних особам, які приймають або готують рішення.

Іншими словами, виникає потреба у створенні інформаційної індустрії з потужною інфраструктурою, яка забезпечуватиме розподіл видів та обсягів одержання інформації, юридичну правомірність, повноту, достовірність, актуальність тощо. Така інформаційна інфраструктура реалізується у формі геоінформаційних систем (ГІС), базовим компонентом яких є цифрова картографічна продукція.

Основним моментом розробки моделі й відповідної регіональної ГІС є вибір інформаційних показників - індикаторів стійкого розвитку, за якими можлива оцінка характеру змін, що відбуваються у регіоні. Слід зазначити, що показники здатні виконувати функції індикаторів стійкого розвитку тільки у сукупності економічних, екологічних і соціальних категорій розвитку.

Формування організаційно-функціональної структури регіональної ГІС, має ґрунтуватися на різноманітній картографічній інформації для вирішення наступних завдань:

- створення єдиної інформаційної бази даних ресурсного забезпечення регіону з метою вирішення проблеми узгодження цілей регіонального розвитку і ресурсів, необхідних для їх досягнення;

- проведення комплексного аналізу території за індексом регіонального розвитку для визначення певних груп територій за комплексною характеристикою соціально-економічного розвитку;

- визначення складових потенціалу регіонального розвитку;

- оцінювання відповідності сучасного стану території її внутрішньому потенціалу;

- розробки концепції реформи адміністративно-територіального устрою;

- обґрунтування нової моделі територіального поділу і устрою.

Та разом з тим, слід зазначити, що сучасний рівень розвитку інформаційно-комунікаційних технологій, реалізація можливостей мережі Інтернет у процесі стратегічного планування обумовили виникнення ще одного фактору впливу на розробку стратегії регіонального розвитку, пов'язаного із формуванням Інтернет-економіки.

Аналіз ресурсного потенціалу регіону має складатися із наступних частин: ретроспективного аналізу; комплексної оцінки наявного ресурсного потенціалу; визначення запасів ресурсів; визначення альтернативних ресурсів (ресурсів-замінників); визначення необхідності залучення зовнішніх ресурсів; порівняння взаємозамінних ресурсів з капіталоємності, енергоємності, величини запасу, інвестиційної привабливості, можливостями використання. Також потрібно провести перспективний аналіз наявності ресурсів. У результаті такого аналізу створюється база стратегічних ресурсів, необхідних для виконання стратегічного плану.

Окреслення наявності реальних ресурсів на регіональному та місцевому рівнях дозволить грунтовніше підходити до визначення оптимальних шляхів досягнення цілей і завдань стратегічного планування соціально-економічного розвитку регіону.

14.4 Територіальні органи центральних органів виконавчої влади

Територіальні органи (підрозділи) міністерств та інших ЦОВВ є державними органами, які утворюються відповідними ЦОВВ для реалізації їх функцій та повноважень на місцевому територіальному рівні, тобто в областях або районах, містах Києві та Севастополі. Разом з власне апаратом відповідного центрального органу (міністерства, державного комітету) вони утворюють так звану виконавчу вертикаль галузевої чи функціональної спрямованості, яка отримала визначення як система міністерства або система державного комітету.

Зазвичай, на місцевому рівні органами міністерств, державних комітетів є управління, відділи та інші структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій як підзвітні й підконтрольні відповідним центральним органам. Ці підрозділи реалізують на відповідній території політику держави та функції державного управління в питаннях охорони здоров'я, освіти, культури, праці та зайнятості, соціального захисту населення тощо, що фактично відповідає галузевим повноваженням місцевих адміністрацій. Особливу групу становлять місцеві органи (територіальні підрозділи) міністерств і державних комітетів, які не входять структурно до складу обласних державних адміністрацій, але взаємодіють з ними в питаннях реалізації державної політики у регіонах і є по суті «продовженням» центральних органів виконавчої влади, їх представництвом на місцях. До їх складу належать: управління, відділи Міністерства внутрішніх справ; управління Міністерства юстиції; податкові адміністрації (інспекції) Державної податкової адміністрації; територіальні відділення Державної митної служби; територіальні відділення Антимонопольного комітету; відділення Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку; управління, відділи Служби безпеки України, управління, відділи Державного комітету статистики; управління, відділи Головного контрольно-ревізійного управління; управління Державного комітету у справах захисту прав споживачів тощо. Більшість цих органів беруть участь у реалізації економічної і соціальної політики держави на території регіону (області, адміністративного району, міста). Кожен із цих органів у межах дорученої йому сфери відання організовує виконання законодавчих актів та контроль за їх реалізацією; прогнозує перспективні напрямки і стратегічні цілі, бере участь у реалізації загальнодержавних і регіональних програм економічного та соціального розвитку, реалізує функції з державного регулювання економіки, виконує функції внутрішньоорганізаційного забезпечення роботи. Крім загальних, вони виконують на відповідній території і спеціальні функції. Так, територіальне відділення Антимонопольного комітету України контролює дотримання антимонопольного законодавства, накладає стягнення за його порушення, розробляє заходи з демонополізації економіки. Територіальне відділення Фонду держмайна України розробляє проекти програм приватизації, організовує і контролює їх виконання тощо. Трансформація структури ЦОВВ в Україні та їх функцій у ході адміністративної реформи передбачає реформування ключових елементів системи місцевих (територіальних) органів міністерств і державних комітетів [2].

Як приклад, розглянемо діяльність територіальних підрозділів Державного казначейства України.

Так, у грудні 2005 року Кабінет Міністрів України своєю постановою № 232 «Питання Державного казначейства України» затвердив Положення про Державне казначейство України. З цього часу Державне казначейство України є урядовим органом державного управління, що діє у складі Міністерства фінансів, яке і складається з Державного казначейства України та його територіальних органів - Головних управлінь Державного казначейства в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі з управліннями у районах, містах і районах у містах.

Держказначейство України керується у своїй діяльності Конституцією України, Бюджетним кодексом України, законами України, постановами Верховної Ради України, указами і розпорядженнями Президента України, декретами, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України, наказами Міністерства фінансів України.

Органи Державного казначейства України здійснюють такі функції:

- установлюють порядок відкриття та відкривають рахунки в національній валюті у головних управліннях Державного казначейства України та Державному казначействі України для зарахування до державного бюджету доходів та інших надходжень;

- здійснюють розподіл платежів між загальним та спеціальним фондами державного бюджету, між державним і місцевими бюджетами та державними цільовими фондами та перераховують за належністю розподілені кошти;

- формують розрахункові документи і проводять повернення платежів, що були помилково або надмірно зараховані до бюджету;

- формують розрахункові документи і проводять відшкодування податку на додану вартість на підставі висновків органів Державної податкової служби або судових рішень;

- здійснюють відрахування дотацій відповідним місцевим бюджетам;

- ведуть бухгалтерський облік платежів;

- установлюють порядок складання та складають оперативну, місячну, квартальну та річну звітність про виконання державного бюджету за доходами та іншими надходженнями відповідно до кодів бюджетної класифікації та подають її відповідним органам;

- надають інформацію про виконання державного бюджету за доходами та іншими надходженнями органам стягнення [12].

Рахунки для зарахування платежів до державного бюджету відкриваються на балансі Головних управлінь Державного казначейства України та Державного казначейства України (центральний апарат). Зазначені рахунки відкриваються відповідно до Плану рахунків та Інструкції про відкриття аналітичних рахунків для обліку операцій по виконанню бюджетів у системі Державного казначейства України у розрізі кодів бюджетної класифікації та територій.

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Борденюк В.І. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів місцевого самоврядування в Україні // Вісник Української академії державного управління. - 1996. - № 3. - С. 129.

2. Корнієнко М. Місцеве самоврядування і «урядова вертикаль» // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3-4 (5). - С. 40.

3. Децентрализация : Эксперименты и реформы. Под редакцией Тамаша М. Хорвата. Органы местного самоуправления в центральной и Восточной Европе : В 3 т. Том 1. - Будапешт : Венгрия, 2000. - 484 с.

4. Зварич І.Т. Етнополітика в Україні : регіональний контекст. - К. : Дельта, 2009. - 320 с.

5. Лазор О., Шелепницька І. Законодавче забезпечення реформування системи місцевого самоврядування та муніципальної служби Італії // Вісник НАДУ при Президентові України. - К., 2006. - Вип. 4.

6. Перспективи розвитку місцевого самоврядування : досвід України та Швеції. Аналітичний бюлетень. - Київ, 1998. - 124 с.

7. Девемі Ж-Ф. Місцеве управління у Франції // Збірник наукових праць Української академії державного управління при Президентові України : В 4 ч. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князева. - К. : вид-во УАДУ, 2000. - Ч. ІІ.

8. Конституция Федеративной Республики Германия. Конституции государств Европы : В 3 т. Т.1 / Под. общей редакцией Л.А. Окунькова. - М. : Издательство НОРМА, 2001. - 824 с.

9. Линьов К. Сутність та співвідношення централізації та децентралізації у державних ієрархіях // Актуальні проблеми державного управління : Наук. зб. - О. : ОРІДУ НАДУ, 2003. - Вип. 3(15). - С. 179-190.

10. Науковий вісник Академії муніципального управління : Серія «Управління». Вип. 3 (9). Державне управління та місцеве самоврядування / За заг. ред. В.К. Присяжнюка, В.Д. Бакуменка. - К. : Видавничо-поліграфічний центр Академії муніципального управління, 2009. - 377 с.

11. Постанова Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування». - Режим доступу : http : // zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=3227-15.

12. Юрій С.І. Казначейська система : Підручник / С.І. Юрій, В.І. Стоян, М.Й. Мац. - Тернопіль : Карт-бланш, 2002. - 590 с.

Лекція 15. МІСЦЕВІ ДЕРЖАВНІ АДМІНІСТРАЦІЇ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

15.1 Основні завдання, правовий статус, компетенція місцевих державних адміністрацій

Місцеві державні адміністрації - це ланка виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі. У межах своїх повноважень вони здійснюють виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Місцеві державні адміністрації перебувають у системі подвійного підпорядкування. Вони у цілому підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та відповідним радам (обласним та районним) щодо повноважень, делегованих їм цими радами.

Із затвердженням Положення про місцеву державну адміністрацію Указом Президента України від 14 квітня 1992 р. адміністрації стали системою органів державної виконавчої влади, що утворювалися представниками Президента, підпорядковувалися Президентові та Кабінетові Міністрів України. Істотна децентралізація влади з появою системи адміністрацій дала привід стверджувати, що Україна відходить від унітарної моделі форми державного устрою, відбувається її федералізація. На місцях з'явилися явища «двовладдя» та протистояння між представниками Президента та головами відповідних рад. Прихильники радянської влади вимагали скасування інституту представника Президента і відновлення старої ролі місцевих рад. Фактично в лютому 1994 р. Верховна Рада України прийняла законодавство, яким після виборів у червні 1994 р. місцевих рад інститут представника Президента скасовувався, а місцеві державні адміністрації повинні були трансформуватися у виконавчі комітети місцевих рад.

З обранням у липні 1994 р. Президентом України Л.Д. Кучми вертикаль місцевої державної виконавчої влади було відновлено. Внаслідок укладення 8 червня 1995 р. Конституційного договору голови місцевих рад очолили місцеві державні адміністрації за сумісництвом. Система місцевих державних адміністрацій на чолі з їх головами довела свою життєздатність і була закріплена Конституцією України 1996 р.

Порядок організації і функціонування місцевих державних адміністрацій закріплюється Конституцією та Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. та іншими законами. Певні особливості здійснення виконавчої влади у місті Києві встановлюються Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. Особливості здійснення виконавчої влади у місті Севастополі мають бути закріплені законом про статус міста Севастополя, який до цього часу не прийнято.

Порядок формування місцевих державних адміністрацій визначено у розділі другому Закону України «Про місцеві державні адміністрації». Формуються місцеві державні адміністрації у складі: а) голови; б) перших заступників та заступників голови; в) керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України [4].

У межах бюджетних коштів, що виділені на утримання місцевих державних адміністрацій, голови відповідних адміністрацій визначають їх структуру. Приблизний перелік управлінь, відділів та інших структурних підрозділів, а також типові положення про місцеві державні адміністрації затверджує Кабінет Міністрів України.

Вони діють на засадах [7]: а) відповідальності перед людиною і державою за свою діяльність; б) верховенства права; в) законності; г) пріоритетності прав людини; д) гласності, відкритості та врахування громадської думки; е) поєднання державних і місцевих інтересів та ін.

Місцева державна адміністрація покликана захищати права і законні інтереси людини і громадянина, а також держави.

Саме держава відповідно до Конституції України відповідає перед людиною за свою діяльність і має своїм головним обов'язком утверджувати та забезпечувати права і свободи людини. Державна адміністрація зобов'язана відповідально ставитися до виконання своїх обов'язків із забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку території та реалізації державної політики у визначених законодавством сферах управління. Вона діє на засадах законності, керуючись у своїй діяльності Конституцією та законами України, указами і розпорядженнями Президента України, постановами і розпорядженнями Кабінету Міністрів України та іншими актами законодавства, а також органів виконавчої влади вищого рівня. Районні державні адміністрації Автономної Республіки Крим керуються також рішеннями та постановами Верховної Ради Автономної Республіки Крим, рішеннями Ради міністрів Автономної Республіки Крим, якщо їх прийнято у межах їх повноважень [7].

Гласність і відкритість діяльності місцевих державних адміністрацій характеризується можливістю висвітлювати свою роботу через засоби масової інформації, залучати до неї громадські організації, взаємодіяти з місцевими громадами, політичними партіями, відповідними представницькими органами та органами місцевого самоврядування.

Поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів у діяльності місцевих державних адміністрацій виявляється в організації здійснення загальнодержавних програм на певній території та розробці і здійсненні програм місцевого значення.

Державна адміністрація є юридичною особою, має печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, рахунки в установах банків України. На будинку, де розміщується державна адміністрація, підіймається Державний Прапор України та встановлюється вивіска за єдиним зразком, який затверджується Кабінетом Міністрів України.

Законодавство передбачає напрями взаємодії місцевих державних адміністрацій з [7]: а) Президентом України; б) Кабінетом Міністрів України; в) іншими органами виконавчої влади; г) органами місцевого самоврядування; д) об'єднаннями громадян; е) підприємствами, установами та організаціями різних форм власності.

При здійсненні своїх повноважень місцеві державні адміністрації та їх голови відповідальні перед Президентом України, а також перед Кабінетом Міністрів України, підзвітні і підконтрольні йому.

Голови місцевих державних адміністрацій [7]:

· очолюють відповідні місцеві державні адміністрації, керують їх діяльністю, персонально відповідають за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і здійснення ними своїх функцій;

· представляють відповідні державні адміністрації у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями і громадянами та іншими особами як в Україні, так і за її межами;

· формують державні адміністрації, призначаючи на посаду першого заступника і заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів у порядку, передбаченому законодавством;

· призначають на посаду та звільняють з посади керівників апаратів місцевих державних адміністрацій;

· організовують складання проектів бюджету та програм соціально-економічного розвитку відповідно області, району, району в Автономній Республіці Крим, міст Києва, Севастополя, районів у містах Києві та Севастополі з урахуванням загальнодержавних інтересів і регіональних потреб, подають їх на розгляд відповідній раді, організовують виконання бюджету і схвалених радою програм та щорічно звітують перед нею про їх виконання;

· укладають і розривають контракти з керівниками підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління відповідної місцевої державної адміністрації, або уповноважують на це своїх заступників;

· погоджують у встановленому порядку призначення на посади і звільнення з посад керівників непідпорядкованих підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління органів виконавчої влади вищого рівня, крім керівників підприємств, установ, організацій Збройних Сил та інших військових формувань України;

· у межах затверджених бюджетів виступають розпорядниками коштів відповідних державних адміністрацій, використовуючи їх лише за цільовим призначенням;

· інформують Президента, Кабінет Міністрів України та населення про суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище відповідного регіону, у містах Києві, Севастополі та районах у цих містах;

· регулярно інформують населення про стан виконання повноважень, покладених на місцеві державні адміністрації;

· здійснюють контроль та забезпечують виконання Конституції, законів України, указів і розпоряджень Президента України, постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України, а також рішень відповідних місцевих рад та державних адміністрацій, прийнятих у межах їх повноважень, керівниками підприємств, установ та організацій, одержують від них інформацію з цих питань;

· утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевої державної адміністрації консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, визначають їх завдання, функції та персональний склад відповідно до законодавства;

· здійснюють інші функції і повноваження, передбачені Конституцією, законами України, указами і розпорядженнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, органами виконавчої влади вищого рівня.

· Голови МДА відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Місцеві держадміністрації підзвітні й підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня (чч. 5, ст. 118 Конституції України). Ч. 3 ст. 30 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» встановила, що голови облдержадміністрацій інформують главу держави та уряд і щорічно звітують перед ними про виконання МДА покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території.

Особливістю діяльності Київської державної адміністрації та районних державних адміністрацій у місті Києві є те, що вони водночас є виконавчими органами відповідних рад, а голови районних державних адміністрацій призначаються Президентом України. Київський міський голова спочатку обирається Київською територіальною громадою, а потім призначається на посаду голови Київської державної адміністрації Президентом України. Він має передбачені Законом України «Про столицю України - місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р. додаткові повноваження, а саме:

· бере участь у підготовці проектів законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, відповідних програм, що стосуються міста Києва;

· бере участь у вирішенні питань щодо проведення у місті заходів загальнодержавного та міжнародного характеру;

· бере участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу при розгляді питань, що стосуються столиці України - міста Києва;

· вносить на розгляд Президента України, Кабінету Міністрів України проекти відповідних нормативно-правових актів та інші пропозиції з питань, що стосуються міста Києва як столиці України;

· бере участь у вирішенні питань щодо розміщення у місті Києві державних органів, представництв інших держав та міжнародних організацій, а також у протокольних заходах, що стосуються міста Києва;

· вносить до відповідних органів виконавчої влади пропозиції щодо передачі до сфери управління Київської міської ради, передачі або продажу у комунальну власність територіальної громади міста Києва чи районів у місті Києві підприємств, установ і організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної або інших форм власності, а також часток (акцій, паїв), що належать державі в акціонерних товариствах, розташованих на території міста Києва, якщо вони мають важливе значення для забезпечення виконання містом Києвом столичних функцій;

· дає згоду на призначення та звільнення керівників підприємств та міських органів виконавчої влади подвійного підпорядкування;

· погоджує питання щодо створення, перепрофілювання або ліквідації підприємств та організацій загальнодержавного значення, розташованих на території міста Києва;

· одержує інформацію стосовно діяльності всіх підприємств, установ та організацій на території міста незалежно від їх підпорядкування і форм власності, зокрема щодо життєдіяльності міста Києва, та впливає на виконання містом столичних функцій.

У разі відсутності голови місцевої державної адміністрації його функції і повноваження виконує перший заступник голови, а в разі відсутності останнього - один із заступників голови місцевої державної адміністрації.

Перші заступники і заступники голови, інші посадові особи місцевої державної адміністрації здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головами місцевих державних адміністрацій, органами виконавчої влади вищого рівня.

Голови місцевих державних адміністрацій видають нормативні й індивідуально-правові розпорядження і несуть за них відповідальність згідно із законом. Керівники структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають нормативні й індивідуально-правові накази і відповідають за їх законність.

Нормативно-правові акти голів і керівників місцевих державних адміністрацій підлягають обов'язковій реєстрації і набирають чинності з моменту їх реєстрації чи в пізніший термін, вказаний у самому акті, а у разі коли нормативно-правові акти стосуються прав та обов'язків людини і громадянина, набирають чинності з моменту їх опублікування, якщо у самому акті не встановлено пізніший термін введення їх у дію.

Розпорядження голови місцевої державної адміністрації, якщо вони суперечать Конституції, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономічними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головами місцевих державних адміністрацій вищого рівня чи в судовому порядку.

Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації з тих самих причин можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим органом центральної виконавчої влади.

Управління, відділи та інші підрозділи державної адміністрації здійснюють керівництво у відповідних сферах або інші функції управління на території областей, міст Києва, Севастополя, районів у цих містах, районів в Автономній Республіці Крим та районів.

У своїй діяльності управління, відділи та інші підрозділи державної адміністрації підпорядковуються голові державної адміністрації, а у випадках, передбачених законодавством, - і відповідним центральним органам державної виконавчої влади.

Основні засади організації, функціонування та обсяг повноважень управлінь, відділів та інших підрозділів державної адміністрації визначаються Типовими положеннями, які затверджує Кабінет Міністрів України.

Апарат місцевих державних адміністрацій [7]:

а) здійснює правове, організаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності державної адміністрації;

б) готує аналітичні, інформаційні та інші матеріали;

в) перевіряє виконання актів законодавства та розпоряджень голів місцевих державних адміністрацій;

г) надає методичну та іншу практичну допомогу місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування;

д) утворюється і діє у межах виділених бюджетних коштів.

Апарат місцевої державної адміністрації очолює керівник - заступник голови МДА, якого призначає на посаду голова місцевої державної адміністрації. Керівник апарату: а) організовує роботу державної адміністрації; б) забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації; в) доводить розпорядження голови місцевої державної адміністрації до виконавців; г) відповідає за стан діловодства, обліку і звітності; д) виконує інші обов'язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації.

Голова місцевої державної адміністрації з питань організації і функціонування апарату здійснює такі дії [10]: а) затверджує положення та визначає структуру апарату; б) призначає на посади і звільняє з посад керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату.

З питань умов і оплати праці керівники структурних підрозділів апарату прирівнюються до керівників управлінь, відділів та інших структур місцевої державної адміністрації.

Місцеві державні адміністрації діють відповідно до регламенту, що затверджується головами відповідних місцевих державних адміністрацій. У регламентах закріплюються організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій. Типовий регламент місцевої державної адміністрації затверджується Кабінетом Міністрів України.

Голова державної адміністрації, керівники апарату, управлінь, відділів та інших підрозділів державної адміністрації персонально відповідають за законність прийнятих ними рішень. Шкода, завдана в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб державної адміністрації, відшкодовується у встановленому законодавством порядку.

Місцеві державні адміністрації утримуються за рахунок коштів Державного бюджету України.

Граничну чисельність, фонд оплати праці працівників та видатки на утримання державної адміністрації встановлює Кабінет Міністрів України.

Структуру і штатний розпис апарату державної адміністрації, граничну чисельність і фонд оплати праці працівників, видатки на утримання управлінь, відділів та інших підрозділів державної адміністрації затверджує голова державної адміністрації.

Структуру і штатний розпис управлінь, відділів та інших підрозділів державної адміністрації затверджують їх керівники у межах встановленої граничної чисельності і фонду оплати праці.

Протиправні дії щодо голови та інших посадових осіб державної адміністрації, перешкоджання виконанню ними службових обов'язків тягнуть за собою відповідальність, передбачену законодавством.

Місцева державна адміністрація підпорядковується Президентові України, а також Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України спрямовує, координує і контролює діяльність місцевих державних адміністрацій щодо виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, органів виконавчої влади вищого рівня, здійснення на відповідній території інших наданих цим державним адміністраціям повноважень.