Державне управління

Попри значну увагу та загальновизнану необхідність судової реформи в Україні, на шляху її здійснення існує багато бар'єрів. Основними з них є такі.

* Консерватизм судової системи. На сьогодні суттєву роль відіграє консерватизм суддівського корпусу. Можна оновлювати закони, створювати прогресивні судові проекти, але найважче в процесі модернізації - змінити мислення, сприйняття нових рішень.

* Відсутність системного й узгодженого бачення подальшого здійснення судової реформи. Суспільно-політичні групи в Україні мають протилежні точки зору щодо перебігу судової реформи. Ці протиріччя неодноразово ставали причиною відкладення та перенесення розгляду Верховною Радою України законопроектів, спрямованих на реалізацію вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів.

* Недостатнє фінансування не лише реформи, а й поточної діяльності судів. Будь-які зміни потребують витрат на їх впровадження. Сума видатків на утримання судової влади, передбачена в Державному бюджеті України, є значно меншою від тієї, що необхідна для забезпечення реальних потреб судів, особливо пов'язаних зі здійсненням правосуддя. Судові збори, що сплачуються за звернення до суду, не спрямовуються безпосередньо на потреби судів. Незважаючи на те, що роль і функції судів та навантаження на них докорінно змінилися (порівняно з періодом, що передував прийняттю Конституції України у 1996 році), методика визначення щорічних видатків на їх утримання майже не змінилася.

* Намагання політичних сил використати судову реформу для посилення впливу на суди. Протягом першої декади XXI ст. суди досить часто ставали заручниками політичної боротьби в країні. Політичні партії розглядали суди як інструмент досягнення своїх вузькопартійних інтересів, тобто встановлення контролю над судами фактично стало передумовою збільшення впливу певної політичної сили та фінансово-промислових груп, які значною мірою визначали позиціювання цієї політичної партії.

Попри ці складнощі, реформування судової системи в Україні триває, залишаючись одним з головних завдань держави. Основними моментами її реалізації є законодавче закріплення нових засад судоустрою та статусу суддів, забезпечення доступності правосуддя, запровадження справедливої судової процедури, забезпечення незалежності, неупередженості та професіоналізму суддів, поліпшення фінансування судової влади та підвищення ефективності системи виконання судових рішень.

Зокрема, 7 липня 2010 р. Верховна Рада Ураїни прийняла у другому читанні та в цілому закон «Про судоустрій і статус суддів» [7]. Законом передбачено запровадження обов'язкової спеціальної підготовки для суддів, у тому числі, перед призначенням на посаду. Ідея чудова, адже спрямована на формування в особи навичок судді ще до заняття посади.

Первинну підготовку мають здійснювати у Школі суддів (сьогодні це Академія суддів) або в інституті (на факультеті) підготовки професійних суддів, створеному Президентом при вищому національному навчальному закладі IV рівня акредитації.

Крім того, запроваджується централізований конкурс для призначення на посаду судді вперше. Його проводитиме Вища кваліфікаційна комісія суддів як перед направленням для проходження спеціальної підготовки, так і після її завершення - для надання рекомендації щодо кандидатури на посаду судді до Вищої ради юстиції. За результатами кваліфікаційного іспиту виводитиметься рейтинг кандидатів, відповідно до якого вони одержуватимуть право на заняття посад.

Закон вперше визначив чіткий перелік підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Вища кваліфікаційна комісія суддів отримала широкі повноваження щодо формування суддівського корпусу та притягнення суддів до відповідальності.

Відповідно до європейських стандартів, розмір заробітку суддів має гарантуватися законом. До прийняття закону про судоустрій ці питання визначалися підзаконними актами, багато з яких навіть не публікувалися.

Згідно з новим законом, суддівська винагорода складається з посадового окладу та доплат за вислугу років, перебування на адміністративній посаді в суді, науковий ступінь, роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці.

Обіцяний раніше авторами закону мінімальний розмір посадового окладу у 15 мінімальних заробітних плат за остаточною редакцією буде запроваджено у 2015 році. А до цього часу він буде збільшуватися поступово.

Законом передбачено створення Вищого спеціалізованого суду в цивільних та кримінальних справах і позбавлення Верховного Суду функцій касаційної інстанції у цих справах.

Ідея створення окремої інстанції для касаційного розгляду цивільних та кримінальних справ викликала чимало дискусій. Але, на погляд Ігоря Коліушка і Романа Куйбіди [8], вона заслуговує на увагу.

Сьогодні Верховний Суд не справляється з навантаженням у цих справах, а тому не має можливості приділити увагу своїй основній функції - забезпечення однакового застосування законів судами загальної юрисдикції. Мало того, він уповноважений розглядати скарги на свої ж рішення за винятковими обставинами.

Проте закладені законом процесуальні механізми фактично позбавляють Верховний Суд можливостей впливати на практику судів загальної юрисдикції.

По-перше, він втратив повноваження давати судам роз'яснення щодо застосування законодавства, хоча вищі суди такі повноваження зберегли.

По-друге, він може переглядати рішення вищих судів у разі різного застосування лише норм матеріального, а не процесуального права. Навіть більше - лише тоді, коли заяву про перегляд допустить до розгляду відповідний вищий суд, рішення якого оскаржується. Можете собі уявити, наскільки часто це траплятиметься?

По-третє, у разі задоволення заяви, максимум що може зробити Верховний Суд - це скасувати рішення і направити справу на новий розгляд, але не ухвалити нове рішення.

Новий вищий суд має почати свою діяльність з 1 листопада 2010 року.

Ще одна зміна у системі судоустрою - Верховна Рада відмовилася від військових судів. Вважаємо цю зміну позитивною, оскільки військові суди - це певний атавізм радянської судової системи.

Останнім часом судді цих судів справ майже не розглядали, а в частині матеріального та соціального забезпечення були в привілейованому становищі порівняно зі своїми колегами.

Закон також передбачив запровадження автоматизованої системи діловодства в усіх судах. Важливо, що розподіл справ здійснюватиметься за допомогою цієї системи, а отже, головам судів буде складно впливати на цей процес. Також закон суттєво скорочує строки на подання апеляційної та касаційної скарг на рішення суду (відповідно 10 днів і 20 днів, а для оскарження процесуальних ухвал - ще менше).

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Баренбойм П. Божественная природа судебной власти // Российская юстиция. - 1996. - № 1. - С. 21-23.

2. Безнасюк А.С., Рустамов Х.У. Судебная власть : Учебник для вузов. - М., 2002. - С. 30-31.

3. Борденюк В.І. Судова влада як складова механізму держави та державного управління // Вісник господарського судочинства. - 2005. - № 2. - С. 151.

4. Брынцев В.Д. Судебная власть (правосудие). Итоги реформ 1992-2003 гг. на Украине. - Харьков, 2004. - 224 с.

5. Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2002. - С. 16.

6. Дрішлюк А.І. Законодавче закріплення судового прецеденту на прикладі примусового припинення права власності // Наукові записки. Серія «Право». Вип. 6. - Острог, 2005. - С. 243-249.

7. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року. - Режим доступу : http : // www.zakon.gov.ua.

8. Коліушко І., Куйбіда Р. Новий закон про судоустрій : швидке і неякісне правосуддя від розумних, але залежних суддів. - Режим доступу : http : // www2.pravda.com.ua/. - 26 липня 2010 р.

9. Ківалов С. Судова реформа : потрібні рішучі дії // Дзеркало тижня. - 2010. - 3-9 квітня. - № 13 (793).

10. Конституція України : Прийнята на п`ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. - К. : Просвіта, 1996. - 80 с.

11. Локк Дж. Сочинения : В 3-х т. - М. : Юрид. лит., 1985. - Т. 3. - С. 341.

12. Мариненко О. Доступність правосуддя очима служителів Феміди // Дзеркало тижня. - 2008. - 19 липня-1 серпня. - № 27.

13. Организация суда и прокуратуры в СССР : Учебник / Под ред. Н.А. Баженова. - М., 1988. - С. 54-92.

14. Організація судових та правоохоронних органів : Навч. посіб. / За ред. І.Є. Марочкіна, О.М. Толочка, Н.В. Сібільвої. - Харків : Право, 2000. - С. 12.

15. Про доступ до судових рішень : Закон України вiд 22.12.2005 № 3262-IV // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 2006. - № 15. - С. 128.

16. Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції : Закон України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР // Відомості Верховної Ради. - 1997. - № 40. - С. 263.

17. Про судоустрій України : Закон України від 7 лютого 2002 року № 3018-III // Відомості Верховної Ради (ВВР). - 2002. - № 27-28. - С. 180.

18. Про схвалення Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів : Указ Президента України від 10.05.2006 року № 361/2006 р. - Режим доступу: http : // www.minjust.gov.ua/0/7507.

19. Руссо Ж.-Ж. Избранные сочинения : Пер. с фр. - М. : Гослитиздат, 1961. - С. 574.

20. Стичинський Б. Неупереджене судочинство та юстиція : спільно до реального захисту прав і свобод людини // Право України. - 2001. - № 4. - С. 3-7.

21. Україна в 2005-2009 рр. : стратегічні оцінки суспільно-політичного та соціально-економічного розвитку : Монографія / За заг. ред. Ю.Г. Рубана. - К. : НІСД, 2009. - 655 с.

22. Україна в 2009 році : конституційний процес і перспективи країни. Біла книга державної політики / За заг. ред. Ю.Г. Рубана. - К. : НІСД, 2009. - 224 с.

23. Чиркин В.Б. Государственное управление. Элементарный курс. - М., 2001. - С. 29, 233-234.

24. Юзикова Н.С. Система судебных и правоохранительных органов органов Украины. Учебное пособие. - Днепропетровск : УкО ИМА-пресс, 2000. - 280 с.

Лекція 18. РЕФОРМУВАННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОЇ СТРУКТУРИ иДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

18.1 Зарубіжний досвід реформування публічної адміністрації

Модернізація державного управління в Португалії

Після кількаразових спроб упорядкування системи державного управління в Португалії в 1986 році прийнята нова програма модернізації державного управління, спрямована на набуття управлінського апарату статусу сервісної держави для громадян. Для реалізації завдань програми був створений спеціальний Секретаріат модернізації державного управління з невеликої кількості експертів з усіх сфер державного управління.

Щоб забезпечити покращення системи надання державних послуг та упорядкувати структуру державного управління були здійснені наступні кроки:

1) прийнятий Адміністративно-процедурний кодекс, що чітко закріпив стандарти та процедури надання адміністративних послуг;

2) введена в дію електронна інформаційна система для громадян про державні послуги INFOCID;

3) в одному нормативному акті закріплені засади функціонування державної служби;

4) оновлена система оплати праці державних службовців, що не зазнавала змін з 1935 року;

5) закладені нормативні засади та практично впроваджено державно-приватне партнерство;

6) у 1990 році запроваджено Національний день дебюрократизації.

Адміністративна реформа у Франції

Історія демократичних перетворень та розвитку демократичних традицій мала завжди лише один непорушний приклад - Французьку республіку та її Декларацію прав та свобод громадянина та людини. На сучасному етапі Франція залишається взірцем у сфері реформи публічної адміністрації для покращення якості надання державних послуг.

Розуміючи, що основна цінність держави - це її громадяни, які потребують зручності в отриманні послуг, монополією на які володіє держава, в країні проведена широка реформу децентралізації та деконцентрації влади.

Під час реформи були здійснені наступні кроки:

1) надання всіх адміністративних послуг делеговане на місцевий рівень органам місцевого самоврядування;

2) вища влада на місцях передана виборним органам місцевого самоврядування;

3) представники виконавчої влади на місцях зберегли за собою лише повноваження з контролю надання послуг населенню;

4) така форма державного контролю забезпечила єдність стандартів та якість надання послуг населенню;

5) розроблена нова система навчання державних службовців.

Проведення адміністративної реформи в Російській Федерації:

досвід країни-сусіда з пострадянського простору

З метою забезпечення адміністративної реформи в РФ у 2003 році Урядовою комісією з проведення адміністративної реформи проведено комплексне горизонтальне функціональне обстеження та міжвідомчий аналіз усіх державних функцій. Підсумком цієї роботи став підготовлений Указ Президента РФ «Про систему та структуру федеральних органів виконавчої влади» від 09.03.04 № 314.

Указ передбачав такі масштабні зміни:

1) введена типологія федеральних органів виконавчої влади (ФОВВ): міністерство, служба та агентство;

2) введена єдина типологія державних функцій: нормотворчі, контрольно-наглядові, державні послуги та управління об'єктами державної власності;

3) визначені співвідношення типів органів та типів функцій (усунений вбудований конфлікт функцій та визначені межі відповідальності органів);

4) проведена реструктуризація системи ФОВВ: реорганізація, ліквідація та утворення органів;

5) визначена ієрархія органів у системі ФОВВ;

6) закріплена нова система та структура ФОВВ.

Упродовж трьох місяців були прийняті положення про нові ФОВВ, в яких на основі норм законодавства за єдиним стилістичним стандартом закріплені функції [13].

18.2 Реформування організаційних структур державного управління в Україні в контексті реалізації адміністративної реформи

Динамічність об'єктів управління зумовлює необхідність постійного удосконалення, зміни його організаційної структури. Для посткомуністичних країн це актуалізується трансформаційними процесами, що відбуваються в економічній та соціальній сферах, та запровадженням засад соціально орієнтованої ринкової економіки. Побудова демократичного громадянського суспільства, необхідність розширення співпраці зі світовою спільнотою породжує потребу в здійсненні децентралізації управління, розширенні прав місцевих органів виконавчої влади, більш чіткому окресленні відносин між гілками влади, а також органами державної влади і суб'єктами господарювання.

Реформування організаційних структур державного управління здійснюється у процесі реалізації адміністративної реформи в Україні.

Основна робота з проведення адміністративної реформи розпочалася з утворення Президентом України Державної комісії з проведення в Україні адміністративної реформи та Указу Президента України від 22 липня 1998 року, яким затверджувалася розроблена цією комісією Концепція адміністративної реформи. Передусім питання стосувалося реформування структури органів влади і всієї системи державного управління. Концепцією передбачалося нове визначення завдань і функцій системи органів виконавчої влади, починаючи з Кабінету Міністрів України як вищого органу цієї системи.

Відбулося певне впорядкування структури центральних органів виконавчої влади, але вона і сьогодні не набула остаточної стабільності та достатньої обґрунтованості. Так, у різні роки вона налічувала від 47 до 90 органів.

Тому система органів потребувала кардинальних змін та чіткого нормативного впорядкування. З цією метою на виконання Указів Президента від 05.03.2004 № 278 «Про Концепцію адаптації інституту державної служби до стандартів Європейського Союзу» та від 15.04.05 № 658 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони від 14 березня 2005 року «Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади» рішенням Уряду була створена Координаційна рада з питань проведення функціонального обстеження ЦОВВ на чолі з Міністром Кабінету Міністрів (розпорядження Кабінету Міністрів України від 16.11.2006 № 570-р).

Забезпечення реалізації завдань Координаційної ради покладене Головдержслужбою України на Центр сприяння інституційному розвитку державної служби, утворений постановою Кабінету Міністрів України від 14.04.2004 № 485 (перейменований на Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 04.06.2008 № 528), де вперше закріплено повноваження з проведення функціональних обстежень у країні як основного механізму для реформування системи та структури органів виконавчої влади.

З метою проведення функціонального обстеження ЦОВВ розроблено і затверджено Порядок проведення функціонального обстеження органів виконавчої влади (наказ Головдержслужби України від 29 липня 2005 року № 189, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 17 серпня 2005 року за № 901/11181), проведено засідання зазначеної вище Координаційної ради, рішенням якої було визначено графік проведення функціонального обстеження центральних органів виконавчої влади у 2007 році.

Створеними робочими групами у всіх міністерствах та інших ЦОВВ із залученням фахівців та незалежних експертів з питань проведення функціонального обстеження узагальнені дані щодо їх функціонального навантаження, вивчено дублювання та надлишковість функцій. Фактично вперше проведено комплексне дослідження всієї системи ЦОВВ, її функцій та повноважень.

Водночас міжвідомчими робочими групами розпочинається робота над проектами Концепції реформування публічної адміністрації та Закону України «Про міністерства ті інші центральні органи виконавчої влади», які враховували останні надбання світової юридичної теорії та практики, але, на жаль, не були прийняті.

Оскільки теоретичні основи запропонованих проектів не мали під собою практичного підґрунтя та з метою вироблення пропозицій щодо упорядкування системи та структури ЦОВВ, Головдержслужбою України проведене комплексне горизонтальне функціональне обстеження системи центральних органів виконавчої влади (згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 15.08.07 № 657-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції подолання корупції в Україні «На шляху до доброчесності» на період до 2011 року», підписаним В.Ф. Януковичем та в межах виділених на ці цілі у Державному бюджеті коштів).

За його результатами сформовано реєстр державних функцій ЦОВВ, який включає близько 9,5 тис. позицій та постійно оновлюється. Цей реєстр став основою для розроблення пропозицій з оптимізації системи та структури ЦОВВ.

Реєстр державних функцій - електронна база даних функцій, які виконуються органами виконавчої влади, що містить інформацію про:

* нормативно-правовий акт, яким затверджена та чи інша функція;

* орган, за яким закріплено виконання функції;

* тип функції (нормативно-правове регулювання, контроль та нагляд, управління майном тощо);

* сферу функції (інтелектуальна власність, податки тощо).

У «Плані модернізації державного управління: пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування» пропонується обмежити кількість найменувань, що використовуються для позначення типів органів у системі виконавчої влади. Встановити для кожного з них співвідношення функцій (як не продукуючих конфлікт інтересів), визначивши єдине для такого типу органів найменування:

* Міністерство: функції з формування державної політики і функції з нормативно-правового регулювання;

* Державна служба: функції з надання державних послуг і контрольно-наглядові функції;

* Державна інспекція: контрольно-наглядові функції (у сферах, де відсутні державні послуги);

* Державне агентство: функції з управління майном і функції з надання бюджетних послуг населенню і юридичним особам;

* Національні комісії з регулювання: функції зі встановлення регульованих цін і тарифів на окремі види послуг і товарів.

Пропонується також сформувати систему центральних органів виконавчої влади на основі секторного підходу та 18 кластерів (сектор - кластер - міністерство/державні служби/державні інспекції/державні агентства). Розмежування кластерів визначити за предметами регулювання.

Наприклад, у пропонованій системі центральних органів виконавчої влади передбачаються 88 органів виконавчої влади замість 111, які наявні у чинній системі:

* Блок органів, відповідальних за розвиток внутрішнього ринку:

* кластер органів у сфері економіки;

* кластер органів у сфері фінансів;

* кластер органів у сфері сільського господарства;

* кластер органів у сфері регіонального розвитку та будівництва;

* кластер органів у сфері промислової політики.

* Блок органів, відповідальних за сферу транспорту, енергетики та навколишнього середовища:

* кластер органів у сфері енергетики;

* кластер органів у сфері транспорту і зв'язку;

* кластер органів у сфері охорони і використання природних ресурсів.

* Блок органів, відповідальних за соціальну сферу:

* кластер органів у сфері освіти і науки;

* кластер органів у сфері культури, туризму;

* кластер органів у сфері охорони здоров'я;

* кластер органів у сфері праці та соціального розвитку;

* кластер органів у сфері сім'ї, молоді та спорту.

* Блок органів, відповідальних за сферу юстиції, свободи та безпеки:

* кластер органів у сфері юстиції;

* кластер органів у сфері внутрішніх справ;

* кластер органів у сфері оборони;

* кластер органів у сфері закордонних справ;

* кластер органів у сфері надзвичайних ситуацій.

* Блок конституційних органів та незалежних регуляторів:

* Адміністрація державної служби України;

* Антимонопольний комітет;

* Служба безпеки України;

* Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку;

* Національна комісія регулювання електроенергетики України;

* Національна комісія регулювання в сфері зв'язку України [13].

У цій системі Міністри є членами Кабінету Міністрів. Державні служби, Державні агентства і Державні агентства контролюються і координуються відповідними Міністрами.

Наслідком удосконалення системи центральних органів виконавчої влади в Україні має стати ефективна система державного управління, належний та оптимальний розподіл функцій між рівнями публічної адміністрації, раціональні та прозорі процедури формування державної політики із залученням громадськості та інших заінтересованих суб'єктів, ефективні правові механізми захисту прав та законних інтересів громадян у відносинах з органами публічної адміністрації, мінімізація умов для корупції.

18.3 Об'єктивна потреба адміністративного та територіального реформування в Україні

Аналізуючи ситуацію в Україні і шукаючи відповідь на питання: «Чому в державі, яка починає спинатися на ноги, збільшуються доходи бюджету, але людина, яка живе в конкретному населеному пункті, додаткових послуг не отримує?», задаймося питанням, який же орган у державі може ці послуги надати людині? Можна дати відповідь - держава, місцеве самоврядування. Але це аксіоматична відповідь. Усі ці послуги не може надавати держава, тому що вона знаходиться далеко від цих проблем. Дитячий садок, дороги, освітлення, комунальні послуги, гаряча і холодна вода, опалення, дахи тощо. Ці всі послуги може надавати тільки один інститут - місцеве самоврядування. Чому сьогодні місцеве самоврядування ці функції не виконує? На те є дві причини - це відсутність повноважень і відсутність ресурсів. Аналіз ситуації показав, як здається на перший погляд, дуже просту, а з іншого боку - дуже складну відповідь. Причина ця криється у системі адміністративно-територіального устрою держави. Яскравий приклад - Ялта і Севастополь, де кілька десятків територіальних одиниць і відповідне структурування органів місцевого самоврядування. Але задумаємося над системою бюджетів у цій моделі, коли місто в місті, у місті район, у районі населений пункт - суцільна матрьошка. Як у цій ситуації розподіляються бюджети, як здійснюються розподіл та використання ресурсів? А як при цьому хаосі розподілити повноваження? Що маємо в результаті? - постійні конфлікти: область - обласний центр, район - районний центр, місто - район, селище - районний центр. Ця постійна конфліктна ситуація породжена виключно нині існуючим територіальним устроєм.

Повна передача повноважень і ресурсів на місця, на рівень місцевого самоврядування - це той фундамент, на якому будуватиметься вся інфраструктура, це та схема, яка має забезпечити повноцінне обслуговування населення. Ресурси і повноваження - життєдайний кисень для наших поселень. Немає значення, чи будуть «вожді» керувати з Києва, чи вони будуть керувати з Дніпропетровська, Львова, Одеси. Потрібно владу передати безпосередньо туди, де відбувається контакт людини і першої владної інституції. Ось що й зумовлює об'єктивну потребу реформування адміністративно-територіального устрою України з відповідною реформою місцевого самоврядування.

Якою ж має бути територіальна система? У міжнародній класифікації є три рівні територіального устрою. Перший рівень - регіональний, другий - районний, і третій, базовий, - громада. Ураховуючи історію формування території України, а також територіальну систему європейських країн, історичну динаміку їхнього розвитку, можна дійти висновку, що трирівнева система традиційно застосовувалася на українських землях. У козацькій державі це були полки, сотні, десятки. А за часів Катерини ІІ, у 1775 році, були впроваджені волості, повіти, губернії. З давніх-давен на нашій території трирівнева система давала можливість розподіляти повноваження і бюджетні ресурси.

Але сама собою територіальна зміна не впливає на бюджетну модель. Проведення територіальної реформи - це лише складова комплексної реформи влади, яку ми розглядаємо. Одночасно з територіальним устроєм необхідно розробити пропозиції щодо зміни системи управління державою. За теперішнього територіального устрою створити повноцінну ефективну систему місцевого самоврядування неможливо.

Змінюючи територіальний устрій, треба змінювати систему управління у державі в цілому. Повноваження, які на сьогодні у більшості своїй належать обласним та районним державним адміністраціям, мають перейти до органів місцевого самоврядування, тим самим забезпечується доступність послуг для людини, адже влада, яка її обслуговує, стає ближче.

Саме децентралізація влади із розвитком сильних інститутів місцевого самоврядування є провідною формою державної організації розвинених країн світу, яка підтвердила свою економічну перевагу над централізованою формою. За такої ситуації необхідності в існуванні районних державних адміністрацій немає, оскільки всі функції виконуватимуть органи місцевого самоврядування. Роль обласних державних адміністрацій має кардинально змінитися. Найбільш складною проблемою територіального устрою є формування територіальних одиниць на базовому (первинному) рівні.

Передусім це стосується понять «село», «селище», «місто», які за нормами Конституції можуть мати два трактування: а) населений пункт, б) адміністративно-територіальна одиниця (АТО). Тому на рівні закону необхідно чітко розмежувати ці два поняття.

Для зміцнення фінансової основи місцевого самоврядування необхідно також переглянути систему пільг, скасувавши, зокрема, такі як: плата за землю, фіксований сільськогосподарський податок, єдиний податок.

Слід запровадити систему, яка б стимулювала нарощування доходів місцевими бюджетами. Надати право органам місцевого самоврядування встановлювати (змінювати) ставки земельного податку в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також інших місцевих податків і зборів, виходячи із специфіки соціально-економічного розвитку територій [5].

Проведення реформи у сфері місцевого самоврядування має привести до розширення можливостей місцевого самоврядування, отримання кредитних та фінансових ресурсів, поліпшення інвестиційної привабливості громад для здійснення програм розвитку місцевого господарства, соціальної інфраструктури, житлово-комунального господарства, газифікації, водопостачання та водовідведення тощо.

Підсумовуючи викладене вище, можна стверджувати, що запровадження нової системи адміністративно-територіального устрою не можна здійснювати як окремо взяту реформу. Ефективності від реформи можна очікувати лише через деякий час і лише за умови, що вона буде здійснюватися у комплексі з урегулюванням проблем, що стосуються місцевого самоврядування, бюджетної політики, комунальної власності, ухваленням водного, лісового, житлового кодексів.

Метою реформування системи адміністративно-територіального устрою та реформування системи місцевого самоврядування має бути визначено:

- законодавче визначення поняття та засад адміністративно-територіального устрою України, правового статусу і рівнів адміністративно-територіальних одиниць, порядку вирішення органами державної влади та органами місцевого самоврядування питань територіального устрою;

- встановлення критеріїв утворення адміністративно-територіальних одиниць;

- спрощення системи адміністративно-територіального устрою;

- оптимізація класифікації адміністративно-територіальних одиниць;

- чітке визначення меж адміністративно-територіальних одиниць;

- децентралізація владних повноважень, визначення чіткої схеми розподілу повноважень між органами влади на територіальному рівні;

- удосконалення бюджетних відносин та податкової системи, вироблення більш раціональних механізмів перерозподілу фінансів; підтримка депресивних територій та ін.

Отже, орієнтуючись на загальновизнані, передусім європейські, здобутки демократичної організації влади - зокрема Європейську хартію місцевого самоврядування, головними принципами, на які повинно спиратися реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування, мають бути:

- децентралізація державного управління (розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування за рахунок повноважень центральних органів виконавчої влади з метою оптимізації і підвищення ефективності управління суспільно важливими справами, найповнішої реалізації регіональних і місцевих інтересів);

- субсидіарність (розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування різних рівнів повинен здійснюватись таким чином, щоб, з одного боку, максимально наблизити процес прийняття рішення до громадянина, а з другого, - ці органи мають володіти організаційними, матеріальними та фінансовими ресурсами, що забезпечують обсяг та якість послуг, які надаються населенню відповідно до загальнодержавних соціальних стандартів);

- законність (місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, на засадах чіткого розподілу повноважень та відповідальності між цими органами та їх посадовими особами);

- повсюдність місцевого самоврядування (місцеве самоврядування має здійснюватись на всій території України, що означає відсутність територій, на які не поширюється юрисдикція територіальних громад, якщо інше прямо не передбачено спеціальними законами);

- територіальність місцевого самоврядування (місцеве самоврядування має здійснюватися на територіях, які відмежовані одна від одної. На одній території не може бути кількох територіальних громад, які б виступали самостійними суб'єктами права на місцеве самоврядування;

- правова самостійність (повноваження, якими наділяються територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, повинні бути повними і винятковими, тобто не можуть належати іншим органам. У межах цих повноважень територіальні громади та органи місцевого самоврядування мають діяти самостійно та ініціативно);

- організаційна самостійність (територіальні громади та відповідні органи місцевого самоврядування, виходячи з місцевих потреб та необхідності забезпечення ефективної діяльності, повинні мати можливість самостійно визначати власні внутрішні виконавчі структури, а будь-який адміністративний контроль за діяльністю зазначених суб'єктів має здійснюватись лише для забезпечення дотримання Конституції України і законів);

- матеріально-фінансова самостійність та спроможність (територіальна громада та відповідні органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень повинні вільно володіти, користуватися та розпоряджатися комунальною власністю та власними фінансовими ресурсами з метою задоволення власних потреб; гарантування державою фінансового забезпечення мінімального рівня послуг, надання яких населенню передбачається самоврядними повноваженнями).

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Адміністративна реформа : Досвід Польщі для України : Проект «Суспільство відкритих реформ» / Авт. та редкол. : Л. Токар, Я. Гонціяж, Д. Новаківська та ін. - К. : Видавництво ТОВ Генеза, 2000. - 52 с.

2. Безсмертний Р. Основні засади адміністративно-територіальної реформи в Україні // Всеукраїнська газета «Воля-регіон». - 2005. - № 7-8. - червень-липень.

3. Владика І. Децентралізація влади в руслі адміністративно-територіальної реформи // Бюлетень Центру сприяння адміністративній реформі. - Івано-Франківськ : Лілея-НВ, 2006. - 64 с.

4. Ганущак Ю.І. Концепція Закону України «Про адміністративно-територіальний устрій» // Державне управління в умовах інтеграції України в Європейський Союз : Матеріали наук.-практ. конф. За між нар. участю, м. Київ, 29 трав. 2002 р. Т. 2. / За заг. ред. В.І. Лугового, В.М. Князєва. - К., 2002. - С. 240-241.

5. Дністрянський М. Перспективи вдосконалення територіального політико-адміністративного устрою України: методичні прикладні аспекти // Регіон. економіка. - 1997. - № 2. - С. 92-100.

6. Заставецька О.В. Географічні засади формування територіальних громад у світлі нового адміністративно-територіального устрою України. - http : //ukr tur.narod.ru/personalii/ukrgeo/z/zasttar/web/adminter.

7. Історичний територіальний поділ України. Матеріали з Вікіпедії. - http : // uk.wikipedia.org/wiki/.

8. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні// Центр політико-правових реформ. - http://http : // www.pravo.org.ua/files/administr/ Koncepciya_reform_publ_admin_2.doc.

9. Клинченко О. До проблеми державно-територіального устрою України // Молода нація : Альманах. - К., 1996. - № 2. - С. 157-162.

10. Конституція України. - К. : Парламентське видання, 2006. - 80 с.

11. Леліков Г.І., Оболенський О.Ю. Основні напрямки розвитку і удосконалення державної служби // Державна служба в Україні : організаційно-правові основи і шляхи розвитку. - К. : УАДУ, 2000. - С. 30-32.

12. Пашко Л.А. Людські ресурси у сфері державного управління : теоретико-методологічні засади оцінювання : Монографія. - К. : Вид-во НАДУ, 2005. - 236 с.

13. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / В. Афанасьєва, А. Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ред. Т. Мотренка. - К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. - 320 c.

14. Поляк О. Ліпенцев А. Формування ринку управлінських (адміністративних, громадських) послуг як сегменту загальнонаціонального економічного ринку // Ефективність державного управління : 3б. наук праць ЛРІДУ НАДУ при Президентові України / За заг. ред. А.О. Чемериса. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 5. - С. 181-190.

15. Реформування державного управління в Україні : проблеми і перспективи / Кол. авт.; Наук. кер. В.В. Цвєтков. - К. : Оріяни, 1998. - 364 с.

ЗАПИТАННЯ ТА ЗАВДАННЯ ДЛЯ САМОКОНТРОЛЮ

1. Визначте набір основних функцій, які має здійснити Українська держава на даному етапі свого розвитку. Згрупуйте ці функції за рівнем їх важливості. Виокремте ті функції, які повинні реалізувати органи державного управління.

2. Реорганізація центральних органів виконавчої влади в України у 1991-2009 рр.: об'єктивні і суб'єктивні чинники, здобутки і втрати її проведення. Покажіть, за рахунок чого можна уникнути економічних і соціальних втрат (або принаймні їх зменшити) від реорганізації апарату управління.

3. Законність у державному управлінні: поняття, способи забезпечення, причини нехтування. Об'єктивна зацікавленість системи державного управління в забезпеченні законності.

4. Криза політичної влади в Україні - це реальність чи ілюзія. Аргументуйте свої міркування.

5. Визначте зміст і сутність змін у відносинах «Президент України - Кабінет Міністрів України» відповідно до чинної Конституції України. Поясніть, у чому причина проблем, які виникають у цих відносинах після набуття чинності Закону України «Про внесення змін до Конституції (Основного Закону) України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV та Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 р? Наскільки можливо усунути надмірну конфліктність у цих відносинах? Яких заходів у зв'язку з цим потрібно вжити?

6. Реформа політичної системи України: необхідність та основні напрямки реалізації. Аргументуйте свої міркування. Наведіть приклади.

7. До якої гілки влади можна віднести Президента України? Аргументуйте свої міркування.

8. Проблеми формування іміджу МДА (на прикладі конкретної ОДА чи РДА). Аргументуйте свої міркування. Наведіть приклади.

9. Основні напрями вдосконалення системи державного управління в Україні у контексті врахування світового досвіду.

10. Складіть порівняльну таблицю повноважень районної ради і районної державної адміністрації.

11. У чому полягає дуальність статусу посади міського голови? Аргументуйте свої міркування.

12. Визначте форми впливу Верховної Ради України на систему органів виконавчої влади в Україні. Оцініть, якою мірою змінилися ці форми після внесення змін до Конституції України. Яким чином можна запобігти безпосередньому втручання парламенту і парламентарів у здійснення державного управління?

13. Труднощі і перспективи проведення адміністративної реформи в Україні.

14. Чи оптимальними, на Вашу думку, є розподіл повноважень між місцевими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування? Свою думку обґрунтуйте.

15. Концептуальні засади розробки і реалізації моделей муніципальної (комунальної) реформи. Аргументуйте свої міркування. Наведіть приклади.

16. Охарактеризуйте проблеми розмежування адміністративних і політичних посад в органах державної влади.

17. Організаційно-методичне забезпечення планування бюджету району (області). Розкрийте процедуру.

18. Чи є, на Вашу думку, ефективною модель організації державної влади на обласному (районному) рівні? Свою відповідь обґрунтуйте.

19. Проаналізуйте дані соціологічних досліджень European Social Survey щодо такого важливого критерію як рівень задоволеності своїм життям.

Українці найменше серед європейців задоволені своїм життям. Такі дані дослідження European Social Survey, у ході якого були опитані жителі країн Європи, Росії й України.

Жителі України, як і росіяни, дуже песимістично розглядають своє життя в цілому і в її економічній складовій зокрема. За загальним рівнем задоволеності життям Україна займає останнє місце в Європі. Задоволені своїм життям лише 29 % українців. Показник Росії вище - 43 %.

Рівень задоволеності населення окремими сторонами життя у своїх країнах між Україною й Росією дуже схожий - лише 16% росіян й 11% жителів України задоволені станом економіки (схожий рівень у Європі показують лише Болгарія й Португалія); 26% у Росії й 22% в Україні задоволені роботою системи освіти; лише 17% у Росії й 8% в Україні задоволені тим, як працює система охорони здоров'я, - це найнижчі показники по Європі.

Найбільш задоволені своїм «місцем під сонцем» громадяни західноєвропейських держав: Данії (94%), Фінляндії (93%) і Швеції (90%).

Відрізняється від країн Європи й соціальна структура населення України. Так, якщо в європейських державах кількість робітників становить не більше третини, то у нас робітничий клас - це більше половини всіх працюючих.

Соціальні структури України й Росії дуже схожі. Для нас характерна перевага у соціальній сфері робітничого класу. У Росії кваліфіковані й некваліфіковані робітники, у тому числі й у сільському господарстві, становлять 48% населення, в Україні - 53%. У той час як у західноєвропейських суспільствах «білі комірці» являють собою найбільшу соціальну групу (від 30% у Великобританії до 39% у Данії).

Ще однією особливістю країн колишнього соцтабору є незначна кількість дрібних власників. У Росії свій бізнес мають лише 2,5% респондентів, в Україні - 1,6%. На Заході цей показник становить 4-5 %. Політична сфера - одна з сфер, що сильно відрізняє Україну й Росію. Жителі України проявляють набагато більший інтерес до політики, ніж росіяни. Більше того, інтерес населення України до політики - один з найвищих у Європі (64% українців повідомили, що дуже або хоча б до деякої міри цікавляться політикою; більше - у Данії (68%), і по 62% в Ісландії й Швеції). У Росії цей показник становить 41%.

Крім того, політична активність українців вища, ніж у росіян. Жителі України активніше підтримують політичні партії. 53% українців (у порівнянні з 32% росіян) сказали, що якась певна партія близька їм за політичними поглядами.