Державне управління
Закони, закономірності та принципи державного управління. Конституційні основи компетенції Верховної Ради. Елементи статусу Президента України. Центральні органи виконавчої влади. Повноваження місцевих державних адміністрацій. Особливості судової влади.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курс лекций |
| Язык | украинский |
| Дата добавления | 07.12.2010 |
| Размер файла | 2,7 M |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Ще однією відмінністю України від Росії є рівень релігійності. В Україні кількість людей, що сповідують певну релігію, становить 75%. Це один з найвищих показників у Європі. Схожий рівень у Болгарії (75%), у Швейцарії (71%), в Іспанії (70%) і в Словаччині (75%). У Росії послідовниками певної релігії є лише 47% респондентів.
Проаналізувавши дані цих досліджень:
А. Зробіть загальний висновок щодо психологічної атмосфери українського суспільства.
Б. Запропонуйте 2-3 конкретних РR-заходи щодо підвищення рівня задоволеності громадян України своїм життям.
ЗМІСТОВНИЙ МОДУЛЬ 3. «ОСНОВИ ВНУТРІШНЬОЇ ОРГАНІЗАЦІЇ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ТА ОРГАНІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В ДЕРЖАВНОМУ ОРГАНІ»
Лекція 19 ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА ОРГАНУ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ
19.1 Сутність та особливості організаційної структури органу державної влади
Наявність структури - невід'ємний атрибут усіх реально існуючих систем, у тому числі організаційних, до яких належать органи державної влади і органи місцевого самоврядування.
Орган державної влади (громадянин або колектив громадян) - це відносно відокремлена частина єдиної системи органів державної влади, побудованої за конституційним принципом розподілу влади, який створюється у певному, визначеному законом, порядку і здійснює завдання та функції на підставі державно-владних повноважень, власної компетенції; його особовий склад об'єднується правовими зв'язками в одне ціле (якщо це не одноособовий орган) і діє на певній території за допомогою визначених форм організації та методів діяльності.
Організаційна структура державного органу (від лат. structura - будова, розташування, порядок) - це сукупність структурних елементів (підрозділів, посадових осіб та ін.) і взаємозв'язок між цими структурними елементами.
Структура сприяє збереженню стійкого стану системи, тому надає їм цілісності. Стосовно системи структура є показником її зорганізованості.
Відмовляючись від абстрактної категорії «структура» з метою застосування поняття «організаційна структура органу державної влади», потрібно розуміти, що об'єктом структуризації може виступати сама організація (структура організації), окремі її підрозділи, керівний апарат (структура керівництва) і кожен елемент як самої організації, так і її апарату управління, якщо розглядати їх окремо (структура кадрів державної організації, структура технічних засобів, структура методів управління, структура функцій управління і т. ін.).
Усі органи належать до класу систем управління, структура яких є сукупністю ланок та рівнів управління. Між ними встановлюються підпорядкованість та взаємозв'язок.
Ланка управління - це самостійний елемент структури управління, який виконує одну чи декілька функцій управління. Наприклад, в органі державної влади - це може бути відділ або окремий державний службовець. До ланки управління слід відносити також керівників, що здійснюють регулювання та координацію діяльності декількох структурних підрозділів.
Рівень управління - це послідовність підпорядкування одних ланок управління іншим, знизу догори. В основі створення рівнів управління лежать властивість ієрархії, характерна для складних динамічних систем, та відносини детермінації. Структури управління організацій (установ та підприємств) будуються як багатоповерхові споруди з декількох послідовно розташованих рівнів ієрархії управління. Кількість сходин (або рівнів) управління визначає тип структури з погляду її складності. Залежно від цього організаційна структура може бути, наприклад, дворівнева, трирівнева і т. ін.
Важливим елементом структури органу державної влади є внутрішні зв'язки. Вони становлять інформаційну основу управління. За їх допомогою передається інформація між керівниками та структурними підрозділами, досягається взаємосприяння між учасниками управлінських процесів щодо досягнення цілей функціонування органу та здійснюється координація управлінської діяльності [3].
На сьогодні серед фахівців немає єдиної думки стосовно видів зв'язків між елементами структури органу державної влади. Однак, у більшості випадків, прийнято вирізняти вертикальні та горизонтальні зв'язки.
В основі вертикальних зв'язків лежать відносини детермінації, тобто підпорядкованості. Зв'язки типу детермінації встановлюються між керівниками, структурними підрозділами та окремими працівниками органу в тих випадках, коли одні з них мають право віддавати розпорядження, а інші повинні їх виконувати. Вертикальні зв'язки встановлюються між керівниками та їх підлеглими.
Горизонтальні зв'язки базуються на відносинах інтердепенції (взаємозв'язку, взаємозалежності) або констеляції (опосередкованої залежності) та встановлюються між рівноправними керівниками і структурними підрозділами, які взаємодіють у процесі управлінської діяльності [2].
Організаційні структури державного органу різноманітні. Ця різноманітність ще більше посилюється, якщо взяти до уваги різницю в розмірах, складності та сфері діяльності реального об'єкта (державної установи). Однак незалежно від різноманітності реальних об'єктів, систем управління ними, в їх побудові можна спостерігати наявність постійних зв'язків, закономірностей.
Залежно від типів зв'язків між елементами розрізняють лінійну, функціональну та лінійно-функціональну структури органу [6].
На територіальному рівні державно-управлінські відносини реалізуються у декількох площинах: вертикальній (з Президентом України, Кабінетом Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, для яких територіальні органи державної влади є об'єктом управління); горизонтальній (сукупність взаємозв'язків у межах певної адміністративно-територіальної одиниці між декількома співсуб'єктами управління місцевими держадміністраціями, підрозділами центральних органів виконавчої влади, органами місцевого самоврядування), а також у взаємодії з населенням, яке є замовником і споживачем управлінських послуг. Реакцію всього суспільства чи окремих громадян (як об'єктів управління) на впливи органів державної влади, характер відносин, що при цьому складаються, дозволяє визначити зворотний зв'язок. Ступінь його розвиненості дає можливість з'ясувати ефективність виконання основних і допоміжних функцій, доцільність і раціональність технології здійснення управлінських процедур; узгодженість структурної організації установи із завданнями, що за нею закріплені.
Основними суб'єктами державного управління на територіальному рівні виступають МДА, які несуть відповідальність за стан соціально-економічного розвитку регіону. Аналіз чинних нормативно-правових актів свідчить, що в них регламентуються переважно субординаційні відносини МДА з органами вищого, центрального рівнів управління і структурними підрозділами, але поза увагою залишаються питання горизонтальної координації, внутрішньоорганізаційних взаємовідносин, взаємодії управлінь та відділів з територіальними підрозділами ЦОВВ, органами місцевого самоврядування, громадянами та їх об'єднаннями, а також процедури реалізації реординаційних відносин. У роботі підрозділів МДА переважають функції організації і контролю.
Дослідження сучасного стану реформування територіальних органів влади дозволяє виділити такі тенденції:
- структура органів влади трансформується без ґрунтовного аналізу її відповідності цілям і завданням, які визначені у нормативно-правових актах та обумовлені потребами суспільного розвитку;
- упорядкування структурної перебудови органів державного управління здійснюється переважно шляхом регулювання кількості підрозділів, чисельності працівників, процедур призначення і звільнення керівників, без належного наукового обґрунтування та методичного супроводу всіх перетворень;
- відсутній аналіз практики застосування норм законодавства, що належить до компетенції управлінь та відділів МДА, та якісно налагоджений обмін адміністративною інформацією між державними установами, органами місцевого самоврядування, з населенням.
Основні суперечності на територіальному рівні управління виникають, по-перше, між державними і регіональними інтересами, які проявляються у діяльності систем виконавчої влади та місцевого самоврядування, по-друге, між компетенцією і повноваженнями місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування, які не розмежовуються положеннями відповідних законів. Їх подолання можливе за умови створення ефективної системи зворотного зв'язку, широкого залучення об'єкта до управління і постійного аналізу його потреб [12].
Узагальнення світового досвіду свідчить, що найпоширенішими напрямами удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин є:
- моніторинг діяльності чинної системи органів виконавчої влади територіального рівня щодо відповідності її побудови інтересам громадян, колективів, регіонів, які вони мають задовольняти;
- визначення закономірностей і суперечностей розвитку суб'єктів і об'єктів управління, шляхів їх подолання;
- узгодження нормативно-правового забезпечення діяльності суб'єктів і об'єктів управління з потребами їх ефективного функціонування та тенденціями розвитку суспільства;
- удосконалення технології реалізації державно-управлінських відносин та форм взаємодії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських і політичних організацій, населення;
- формування методичного інструментарію щодо визначення якості структурно-функціонального забезпечення діяльності державних установ;
- організація якісного зворотного зв'язку у внутрішньому середовищі системи влади та з елементами зовнішнього середовища.
Упорядкування структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин є способом розв'язання суперечностей на територіальному рівні, що потребує розробки технології врахування інтересів усіх учасників взаємодії, опрацювання стратегії динамічного розвитку суспільства, визначення мети держави та її інститутів відповідно до потреб соціуму.
19.2 Підходи та методи побудови організаційних структур органу державної влади
Найбільш поширеними є класичний, біхевіористичний (поведінковий), ситуаційний, системний підходи до побудови організаційної структури.
Побудова організаційної структури органу в рамках класичного підходу передбачає чітке формулювання цілей, що ставляться перед установою. Організаційна структура установи розглядається при цьому підході як машина, що необхідна для вирішення конкретних завдань шляхом встановлення завдань структурним підрозділам та окремим працівникам. Вважається, якщо завдання встановлені більш конкретно, то вони можуть бути краще виконані.
Сутність біхевіористичного (поведінкового) підходу полягає в тому, що організаційна структура розглядається як соціальний організм і основна увага звертається на соціальну роль працівників колективу установи. Об'єктом управління при цьому є мотивація праці службовців, взаємовідносини у малих групах, групова та міжгрупова поведінка, задоволення соціально-економічних потреб членів трудового колективу тощо.
Ситуаційна концепція виникла на основі класичного та біхевіористичного підходів. її представники вважають, що під час побудови структури організації необхідно враховувати конкретну ситуацію, в якій буде діяти ця організація. До ситуаційних факторів, які треба враховувати, вони віднесли: тип технології та обсяг робіт, орієнтацію на нововведення, характер та важливість вирішуваних завдань, національні традиції і т. ін.
Системний підхід розглядає організаційні структури як складні соціально-економічні системи, складові яких мають якісні риси, які можуть бути втрачені в разі відокремлення їх від організаційної структури, а структури в цілому мають суттєві риси, які не притаманні їх окремим складовим. Відмінними особливостями цього підходу є те, що організаційна структура органу державної влади розглядається як складова більшої організаційної системи; вона сама є складною соціально-економічною системою, а її складові мають власні цілі.
Необхідність формування нових організаційних структур виникає у випадках: 1) створення нової організації; 2) реструктуризації старої організації; 3) зміни у підходах та методах управління організацією; 4) зміни напрямку діяльності організації тощо.
У наш час є досить багато методів побудови структур управління, які використовуються в різноманітних методичних підходах. Найбільш поширеними методами є: досвідний, експертний, аналогій, нормативний, параметричний, технологічний, структуризації цілей, економіко-математичного моделювання, імітаційного моделювання.
Досвідний метод припускає вивчення рішень аналогічних завдань в інших організаціях, внесення пропозицій на основі аналізу ситуацій, що відбулись, та орієнтування на колективний досвід різних працівників.
Експертний метод також базується на досвіді фахівців, які добре знають сутність вирішуваних завдань, володіють достатньою інформацією про дійсні обставини даної організації та вільні у висловленні своєї думки [3].
Метод аналогій полягає у застосуванні організаційних форм та механізмів управління, що виправдали себе в організаціях з подібними характеристиками (характером вирішуваних питань, послуг, типом технології, обсягом виконуваних робіт і т. ін.) стосовно організації, що проектується. На основі методу аналогій формуються типові рішення; схеми організаційних структур, типові положення про підрозділи, посадові інструкції.
Нормативний метод базується на використанні при побудові організаційної структури цілого ряду нормативів, серед яких можна вирізнити такі: норма керованості - відношення між кількістю керівників та підлеглих; граничні величини кількості службовців для формування з них самостійних відділів, бюро, груп; нормативна чисельність персоналу за функціями управління та ін.
Параметричний метод використовується у тих випадках, коли систему управління можна описати за допомогою взаємопов'язаних параметрів, які характеризують керований об'єкт та керуючу систему (апарат управління).
Технологічний метод (або метод формування організаційної структури на основі технологічного процесу реалізації завдань управління) передбачає виконання роботи зі створення необхідних структур у такій послідовності: визначення цілей і завдань, а також функцій, які виконуються державним органом; виявлення обсягу необхідної інформації та характеру її носіїв; встановлення стандартного переліку робіт та операцій за кожною з функцій управління, а також алгоритмів їх реалізації, розрахунок на основі встановлених норм трудомісткості виконання управлінських робіт за окремими функціями управління; розподіл завдань і функцій між підрозділами структури управління.
Метод структуризації цілей передбачає розробку системи цілей організації включно з їх кількісним та якісним формулюванням та наступний аналіз організаційних структур з погляду відповідності їх системі цілей.
Метод економіко-математичного моделювання (зокрема організаційно-економічного та імітаційного) передбачає здійснення послідовно формалізованого опису розташування структурних елементів відповідного функціонального призначення, а потім - опису взаємодії цих елементів.
При формуванні організаційної структури органу державної влади необхідно враховувати такі вимоги до неї:
- оптимальність (невеликі підрозділи з висококваліфікованим персоналом, невелика кількість рівнів керівництва, наявність груп спеціалістів, орієнтація на конкретний об'єкт управління, висока продуктивність);
- надійність (забезпечення гарантії достовірності передачі інформації, безперебійності зв'язку);
- оперативність (недопущення негативних дій);
- стійкість (незмінність основних властивостей структури за різних зовнішніх змін);
- гнучкість (здатність змінюватись відповідно до змін зовнішнього середовища);
- ефективність (досягнення ефекту при мінімізації затрат на управлінський апарат).
Організаційне забезпечення реалізації державно-управлінських відносин характеризується ступенем упорядкованості органів влади, нормами, що визначають учасників, розподіл та кооперацію праці, процедури і правила взаємодії. Структурно-функціональне забезпечення діяльності державних установ доцільно розглядати як його складову, що визначає відповідність побудови органу державного управління меті, завданням, функціям, характеру взаємодії між структурними підрозділами, з вищим керівництвом, об'єктами управління.
Досвід зарубіжних країн свідчить про те, що результативність удосконалення структурно-функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на територіальному рівні залежить від визначення ступеня доцільності участі держави та її інститутів в управлінні певною галуззю чи сферою життєдіяльності суспільства, збалансованості інтересів держави та окремих територій, розподілу компетенції та повноважень між органами управління різних рівнів, їх правового оформлення, застосування різноманітних організаційно-правових форм реалізації державно-управлінських відносин, використання ефективних технологій їхнього втілення у життя [13].
Поглиблення взаємодії держави і суспільства дозволяє оптимально поєднати суб'єктно-суб'єктні, суб'єктно-об'єктні та інші види державно-управлінських відносин, впроваджувати маркетингову модель державного управління; вдосконалювати структурно-функціональну побудову органів влади, спираючись на моніторинг тенденцій розвитку суспільства, і тим самим забезпечувати гнучкість управлінських структур, швидкість їх адаптації до впливів зовнішнього середовища.
Список використаної і рекомендованої літератури
1. Адміністративна реформа : Досвід Польщі для України : Проект «Суспільство відкритих реформ» / Авт. та редкол. : Л. Токар, Я. Гонціяж, Д. Новаківська та ін. - К. : Видавництво ТОВ Генеза, 2000. - 52 с.
2. Дерець В. Зміст управлінських відносин у системі органів виконавчої влади України // Юридична Україна. - 2005. - № 11. - С. 19-22.
3. Державне управління / За ред. А.Ф. Мельник. - К. : Знання-Прес, 2003. - 343 с.
4. Державне управління : Слов.-довід. / Уклад. : В.Д. Бакуменко (кер. творч. кол.), Д.О. Безносенко, І.М. Варзар, В.М. Князєв, С.О. Кравченко, Л.Г. Штика; За заг. ред. В.М. Князєва, В.Д. Бакуменка. - К. : Вид-во УАДУ, 2002. - 228 с.
5. Державне управління : теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.
6. Дзвінчук Д.І. Менеджмент організацій : Конспект лекцій. / Д.І. Дзвінчук, В.І. Малімон, В.П. Петренко. - Івано-Франківськ : Місто НВ, 2007. - 272 с.
7. Друкер П. Эффективное управление. Экономические задачи и оптимальные решения. / Пер. с англ. М. Котельниковой. - М. : ФАИР-ПРЕСС, 1998. - 288 с.
8. Желюк Т.Л. Державна служба : Навчальний посібник. - К. : ВД Професіонал, 2005. - 576 с.
9. Журавський В.С. Політична система України : проблеми становлення і розвитку (правовий аспект). - К. : Парламентське вид-во, 1999. - 112 с.
10. Журавський В.С. Методологічні проблеми дослідження політичної системи. - К. : Парламентське вид-во, 2000. - 64 с.
11. Заветный С.А. Социальное управление и личностное самоуправление : истоки и взаимодействие : Монография. - Харьков : Изд-во Фолио, 1999. - 383 с.
12. Набока Л.В. Аналіз функціонального забезпечення реалізації державно-управлінських відносин на регіональному рівні // Теорія та практика державного управління. Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр. - 2006. Вип. 1 (13). - С. 13-21.
13. Набока Л.В. Регламентування діяльності органів влади // Структурно-функціональне забезпечення діяльності територіальних органів влади : [Монографія] / Н.М. Мельтюхова, В.В. Корженко, Г.С. Одінцова та ін.; За заг. ред. Н.М. Мельтюхової. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр, 2007. - С. 73-94.
14. Набока Л.В. Раціоналізація структурно-функціонального забезпечення діяльності територіальних органів влади // Актуальні проблеми державного управління : Зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ Магістр. - 2008. - № 1 (33). - С. 349-357.
15. Фаренік С.А. Складові теоретичних моделей : специфіка і взаємодія (управлінські аспекти) // Нова парадигма : Альманах наукових праць. - Вип. 28. - Запоріжжя : ЗПДУ, Творче об'єднання Нова парадигма, 2002. - С. 105-115.
Лекція 20. АДМІНІСТРАТИВНІ ПОСЛУГИ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЯК СКЛАДОВА ДЕМОКРАТИЧНОГО ВРЯДУВАННЯ
20.1 Поняття адміністративних послуг
Курс на європейську інтеграцію вимагає від України підвищення якості
управління, яке можливе завдяки запровадженню нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян. Зміна пріоритетів у правовідносинах держави та особи, переорієнтація ставлення до особи як до «вищої соціальної цінності» та потреба в перетворенні України з «держави над людиною» у «державу для людини» викликали необхідність розгляду держави як організації на службі в суспільства. У цьому контексті актуалізується питання теоретичного обґрунтування та правового врегулювання надання фізичним та юридичним особам публічних послуг.
Питання аналізу, розвитку та поліпшення послуг державного сектору досліджували В. Авер'янов, В. Бакуменко, І. Коліушко, В. Тимощук, В. Колпаков, Н. Плахотнюк, О. Мордвінов, Л. Ляшенко, К. Афанасьєв, Т. Коломієць, І. Голосніченко, К. Ніколаєнко, В. Сороко. Напрямкам удосконалення надання послуг органами державної влади і місцевого самоврядування присвячені дисертації Г. Писаренко, В. Долечека, О. Поляк, Д. Сухініна.
Актуальність вказаного питання підтверджується тим, що Концепція розвитку законодавства про державну службу в Україні, схвалена Указом Президента України від 20 лютого 2006 р., серед основних шляхів розв'язання проблем у сфері державної служби виділяє удосконалення правового регулювання надання державними службовцями управлінських послуг, оптимізувавши для цього на засадах децентралізації, деконцентрації та субсидіарності розподіл повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування, іншими органами, підприємствами, установами та організаціями, уповноваженими надавати такі послуги.
Впровадження адміністративних послуг має здійснюватися на єдиних засадах, що вимагає визначення поняття «адміністративні послуги», з'ясування його ознак та співвідношення з іншими суміжними категоріями. В Україні при використанні категорії «послуги» головний акцент робиться на юридичних аспектах, і зокрема, на адміністративній процедурі їх надання. Пояснити це можна тим, що головними ідеологами запровадження теорії послуг в Україні є представники науки адміністративного права В.Б. Авер'янов, І.Б. Коліушко [1; 5].
Крім ідеологічного значення категорії «послуги» є й інші причини, які зобов'язують вивчати проблематику адміністративних послуг для потреб практики.
По-перше, термін «послуги» у публічному праві вже зустрічається, і не лише в програмних документах з адміністративної реформи, а й у чинних нормативно - правових актах, у яких згадуються поняття «державних послуг» та «платних послуг», що надаються органами влади. При цьому теперішня практика використання категорії «послуги» відносно органів виконавчої влади не має нічого спільного з доктриною послуг у західному розумінні. В Україні фактичним мотивом впровадження категорії послуг стала потреба заробляння додаткових коштів органами виконавчої влади, державними установами та організаціями. Тому чітке виокремлення категорії адміністративних послуг дає можливість припинити цю практику і забезпечити правомірне та ефективне використання публічних ресурсів. Стане можливим відмежувати господарську діяльність, яку нерідко здійснюють адміністративні органи, якщо оглянути ті ж самі переліки «платних послуг», і послуги, які надаються через реалізацію владних повноважень адміністративних органів.
По-друге, розуміння юридичного змісту такого явища як адміністративні послуги дає змогу уніфіковано регулювати відповідні відносини, та впроваджувати нові організаційні форми їх надання через так звані «виконавчі агенції» та «універсами послуг», що набуло поширення у багатьох західних країнах. Крім того, виокремлення відносин щодо надання адміністративних послуг може використовуватися для розмежування діяльності органів влади щодо вироблення політики та поточного адміністрування. Але, зважаючи на проблематичність перспектив реформування найближчим часом таких сфер публічного сектора як охорона здоров'я, комунальні послуги тощо, є цілком обґрунтованою пропозиція обмежитися для початку впорядкуванням системи адміністративних послуг, тобто, послуг, що надаються органами виконавчої влади. Тим більше, що і адміністративна реформа в Україні обмежувалася реформуванням органів виконавчої влади та системи державної служби [3, c. 6].
У Концепції адміністративної реформи в Україні використовуються терміни «державні послуги» і «управлінські послуги». Останнім часом більш уживаним став термін «адміністративні послуги», оскільки справедливо вважається, що категорія «управлінських послуг» вже має своє змістове навантаження в економічній науці [12].
До вчених, які визначають адміністративну послугу як діяльність, належить К. Ніколаєнко. Так, дослідник розглядає управлінські (адміністративні) послуги як передбачену законом діяльність адміністративних органів (органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування), пов'язану з реалізацією їх владних повноважень, здійснювану за ініціативою фізичних та юридичних осіб і спрямовану на реалізацію їх прав, свобод і законних інтересів, а саме: видачу дозволів, акредитацію, атестацію, сертифікацію, реєстрацію з веденням реєстрів, легалізацію суб'єктів, легалізацію актів, нострифікацію, верифікацію, соціальні управлінські послуги (наприклад, призначення субсидій, пенсій) [20, с. 247].
У подальшому К. Ніколаєнко обґрунтовує використання саме терміна «адміністративні послуги» замість терміна «управлінські послуги» і розглядає ці послуги не лише як юридично оформлені дії, але і як рішення уповноважених суб'єктів (органів публічної адміністрації), що є необхідною умовою для реалізації конституційних прав і свобод суб'єктів звернення (фізичних і юридичних осіб) [19, с. 320].
Дослідник намагається також дати найбільш повну класифікацію адміністративних послуг, розподіляючи їх за сферою суспільного життя, за видом конституційних прав людини і громадянина, за суб'єктами звернення (адміністративні послуги, які надаються фізичним особам; юридичним особам; суб'єктам звернення, що мають загальний адміністративно-процесуальний статус; спеціальним суб'єктам звернення), за підставою ініціативи суб'єкта звернення (адміністративні послуги, пов'язані з волевиявленням (бажанням) особи; з юридичними фактами, тобто з настанням певних життєвих обставин), за характером (обов'язкові адміністративні послуги, факультативні адміністративні послуги), за змістом звернення (реєстраційні адміністративні послуги; дозвільні; адміністративні послуги, пов'язані із встановленням статусу), за формою звернення (адміністративні послуги, які надаються за повідомленням (у таких випадках уповноважений орган, одержавши звернення, з'ясовує обсяг лише власних прав та обов'язків, що відповідають правовому статусу громадянина, який звернувся за отриманням конкретної адміністративної послуги), адміністративні послуги, які надаються за заявою (в таких випадках уповноважений орган аналізує обставини, що характеризують суб'єкт звернення) [19, с. 322-323].
Дослідник О. Поляк пропонує за основу класифікації управлінських послуг прийняти: 1) інтерес, потребу (інтереси надання повинні мати загальнонаціональне, локальне спрямування, а також сприяти задоволенню потреб кожної людини); 2) структури, які надають управлінські послуги (органи виконавчої влади, місцевого самоврядування, державні установи й організації); 3) джерела фінансування (бюджет, кошти споживачів); 4) галузі надання послуг; 5) показники послуг (ефективність, дієвість, доступність); 6) характер оцінювання управлінських послуг [21, с. 383].
Методологічною основою доктрини адміністративних послуг є концепція служіння, тому категорія «адміністративних послуг» у своїй основі має те саме навантаження, що й в приватному праві, а саме - це діяльність щодо задоволення певних потреб особи, яка здійснюється за зверненням цієї особи.
Ідентифікувати діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування як надання адміністративних послуг можна завдяки ознакам, які характеризують адміністративні послуги:
1) адміністративна послуга надається за зверненням приватної фізичної або юридичної особи (далі - приватної особи). Контрольна діяльність (перевірки, ревізії, інспектування тощо) та інша дозвільно-розпорядча діяльність адміністративного органу не є адміністративними послугами;
2) надання адміністративних послуг пов'язане із забезпеченням умов для реалізації основних прав і свобод громадян. Найбільш типовими зразками адміністративних послуг є різноманітна діяльність щодо проведення реєстрації, видачі дозволів, ліцензій тощо;
3) адміністративні послуги надаються адміністративними органами шляхом реалізації владних повноважень. Поняття «адміністративного органу» вживається не тільки у статутному значенні - такими є органи виконавчої влади, виконавчі органи місцевого самоврядування, - а й у функціональному. Отримати конкретну адміністративну послугу можна, як правило, тільки в одному адміністративному органі. У цьому сенсі адміністративний орган володіє монополією на надання такої адміністративної послуги;
4) право на отримання особою конкретної адміністративної послуги та відповідне повноваження адміністративного органу має визначатися лише законом;
5) результатом адміністративної послуги у процедурному значенні є адміністративний акт - рішення або дія адміністративного органу, яким задовольняється звернення особи. Такий адміністративний акт має конкретного адресата - споживача адміністративної послуги, тобто особу яка звернулася за даною послугою.
За ознаками суб'єкта, що надає публічні послуги, необхідно розрізняти державні та муніципальні (комунальні) послуги.
Державні послуги - це послуги, що надаються органами державної влади (насамперед, виконавчої) та державними установами, організаціями, підприємствами.
Муніципальні (комунальні) послуги - послуги, що надаються органами місцевого самоврядування та комунальними установами, організаціями, підприємствами.
За суб'єктом, який несе відповідальність за надання публічної послуги та джерелом її фінансування (видом бюджету) до державних послуг можна віднести також послуги, які надаються органами місцевого самоврядування та недержавними установами, організаціями, підприємствами в порядку виконання покладених державою завдань, а до муніципальних послуг - послуги, які надаються за рахунок місцевих бюджетів.
У методиці підготовки інформації про державні послуги визначено, що адміністративна послуга - це дія виконавчого механізму державного органу чи його апарату із забезпечення інтересів і свобод фізичних та юридичних осіб, у контексті законодавчо визначених порядків реалізації своїх повноважень, що конкретизовані нормативно-правовими актами, зареєстрованими у законодавчо визначеному порядку [17].
Для опису послуги необхідно дотримуватись повноважень органу та його апарату, які визначені як у завданнях та функціях з положення про орган, так і у нормативно-правових актах всіх рівнів, що спрямовують діяльність цього органу. Основою для визначення послідовності процесів, які складають послугу, потрібно вважати факт отримання внаслідок реалізації цих процесів конкретного результату, який повинен бути спрямований відомій категорії споживачів у визначені чинними регламентами чи порядками терміни. Ця послуга може надаватися як на безоплатній основі, тобто за рахунок утримання органу державної влади, так і на платній основі фізичним і юридичним особам за зверненнями від них та на підставі заздалегідь визначених вимог до змісту звернення, переліку і форм документів, які є підставою для звернення.
Державна послуга надається у формі акта уповноваженого органу, що встановлює окремі права та обов'язки зацікавленої фізичної або юридичної особи. Формою результату послуги може бути оформлення і передача зацікавленій особі передбаченого законодавством документа (свідоцтва, ліцензії, паспорта, іншого спеціального бланка тощо). Якщо акт уповноваженого органу не стосується встановлення прав особи, він не належить до державних послуг, як звичайні господарські послуги (консультації, дослідження, копіювання тощо). До державних послуг не належать також проміжні акти державних органів, які не є остаточними рішеннями.
Виокремлення адміністративних послуг необхідне для відмежування публічно-службової діяльності органів, що здійснюють розпорядчо-виконавчі функції, від господарських відносин та для покращення якості надання адміністративних послуг. Держава зобов'язана зосередити увагу на визначенні змісту послуг також для того, щоб припинити використання органами виконавчої влади цієї сфери для заробляння коштів на власні потреби (йдеться про так звані «переліки платних послуг»). Діяльність органів виконавчої влади вимагає впорядкування в цій частині [3, c. 16].
Отже, адміністративна послуга - це спрямована на забезпечення (юридичне оформлення) умов для реалізації суб'єктивних прав фізичної або юридичної особи публічно-службова діяльність адміністративного органу, яка здійснюється за заявою цієї особи. Офіційний проект Адміністративно - процедурного кодексу України акцентував увагу на тому, що адміністративна послуга - це прийняття на підставі закону за зверненням конкретної фізичної або юридичної особи адміністративного акта, спрямованого на реалізацію та захист її прав і законних інтересів та/або на виконання особою визначених законом обов'язків (отримання дозволу (ліцензії), сертифікату, посвідчення, інших документів, проведення реєстрації тощо [4, c. 12].
Про адміністративні послуги можна говорити як про широке поняття, що передбачає прийняття індивідуального адміністративного акта, незалежно від специфіки його юридичного оформлення чи навіть виконання. Адже в усіх випадках, чи йдеться про видачу паспорта, реєстрацію особи підприємцем, чи про призначення державної соціальної допомоги, спочатку приймається саме адміністративний акт. Потім він оформляється у вигляді документа, який потрібен особі, - паспорт, свідоцтво. Або ж адміністративний акт виконується через видачу грошової допомоги тощо.
На думку І.Б. Коліушка, у зв'язку з однорідністю відносин щодо надання адміністративних послуг, однорідністю норм, якими регулюються ці відносини, тривалою історією та широкою правовою базою, адміністративні послуги заслуговують на виділення в окремий інститут права, який в адміністративному праві за значенням має стояти в одному ряду з інститутом адміністративної відповідальності [5].
Таке бачення проблеми відкриває нові можливості розвитку адміністративного права та реформування публічної адміністрації.
20.2 Шляхи вдосконалення процедури надання адміністративних послуг
Адміністративні послуги - видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо - стосуються кожної особи. Існуюча практика надання адміністративних послуг має низку суттєвих недоліків, зокрема, перекладення обов'язків адміністративних органів із збирання довідок або погодження документів на споживачів; необґрунтоване справляння плати або необґрунтовано великі розміри плати за надання окремих видів послуг; встановлення незручного графіка прийому громадян; неналежне законодавче регулювання процедурних питань надання послуг тощо.
15 лютого 2006 р. Кабінет Міністрів України ухвалив Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Ця Концепція спрямована на вирішення існуючих проблем надання адміністративних послуг в Україні, зокрема, за допомогою встановлення системи оцінки якості надання послуг. З-поміж інших заходів, що передбачає Концепція та проект Плану, слід відзначити максимальну децентралізацію надання послуг; розробку методики оцінювання собівартості послуги, розробку стандартів надання адміністративних послуг; запровадження сучасних форм надання адміністративних послуг, зокрема, запровадження «універсамів послуг», удосконалення принципу «єдиного вікна», «електронних адміністративних послуг» тощо.
Практика «універсамів послуг» набула особливого поширення за кордоном. Вона передбачає зосередження представництв багатьох органів в одному приміщенні або створення єдиної приймальні документів, які потім надходять до відповідного адміністративного органу, що приймає рішення. Громадянин може навіть не знати, де розміщується той чи інший адміністративний орган, адже всі послуги він може отримати в одному місці.
Принцип «єдиного вікна» передбачає оптимізацію внутрішньо- адміністративних процедур надання адміністративних послуг, за якою залучення громадянина до процесів міжвідомчих погоджень, збирання факультативних довідок та інших супровідних документів має бути мінімальним. Ідеально налагоджений механізм надання послуг передбачає, що всі внутрішньо організаційні процеси відбуваються всередині органу або між органами, коли споживач подає заяву і через визначений час отримує потрібний йому результат або обґрунтовану відмову.
Електронні послуги - провідний напрям послуг у світі. Розвиток інформаційних технологій дозволяє зробити спілкування особи з владою максимально комфортним для споживача. При цьому постають проблеми ідентифікації особи, котра звертається за послугою, та збереження конфіденційності персональної інформації.
Що стосується підвищення якості надання адміністративних послуг, то для цього необхідно, насамперед, виробити критерії оцінки якості надання адміністративних послуг, встановити стандарти надання послуг та визначити систему контролю якості. Крім того, доцільно залучати споживачів до оцінювання якості надання адміністративних послуг, що дозволятиме чіткіше визначати пріоритетні проблеми у сфері надання адміністративних послуг та шляхи їх вирішення.
Критеріями оцінки якості надання адміністративних послуг є показники, які визначають рівень задоволення потреб та інтересів споживачів адміністративних послуг, професійність діяльності органів, що надають адміністративні послуги.
Критерії є підставами для встановлення стандартів якості надання адміністративних послуг. Стандарти якості повинні регулярно переглядатися та покращуватися [10].
Оцінка якості надання адміністративних послуг повинна здійснюватися на основі наступних критеріїв: результативності, своєчасності, доступності, зручності, відкритості, поваги до особи, професійності.
1. Результативність передбачає спрямованість діяльності адміністративного органу на позитивне вирішення справи, тобто на надання громадянам адміністративної послуги. Оцінка за критерієм результативності також передбачає орієнтацію на цілісність послуги, тобто отримання громадянами загального очікуваного результату.
2. Своєчасність надання адміністративної послуги передбачає дотримання установленого законом строку надання адміністративної послуги, з орієнтацією на якнайшвидше вирішення справи. Орган, що надає адміністративну послугу, повинен враховувати законні інтереси громадянина щодо прискореного надання адміністративної послуги.
3. Доступність передбачає фактичну можливість громадян звернутися за отриманням адміністративної послуги. Критерій доступності включає:
- наявність інформації про орган, який надає відповідні адміністративні послуги, її достатність (повноту) та коректність; різноманітність та доступність джерел такої інформації, в тому числі можливість отримання інформації по телефону або електронною поштою;
- територіальну наближеність органу до споживачів послуг; наявність сполучення громадського транспорту, вказівних знаків, під'їзних шляхів та місць паркування для приватного транспорту;
- можливість вільного (безперешкодного) доступу споживачів послуг у приміщення адміністративного органу;
- наявність та безплатність бланків та інших формулярів, необхідних для звернення за адміністративною послугою, можливість отримання таких бланків з веб-сторінки адміністративного органу;
- справедливий (обґрунтований) розмір плати за адміністративну послугу (якщо послуга є платною).
4. Зручність передбачає врахування інтересів та потреб споживачів послуг в організації надання адміністративних послуг. Критерій зручності включає:
- можливість вибору способу звернення за адміністративною послугою, в тому числі забезпечення можливості звернення поштою, електронною поштою тощо;
- впровадження принципу «єдиного вікна», за якого споживач послуги звертається до відповідального органу, який самостійно організовує подальше надання адміністративної послуги без участі споживача; мінімізацію кількості інстанцій, залучених до надання адміністративної послуги; використання (застосування) анкет та інших стандартизовано-допоміжних форм;
- максимальний обсяг та зручність для споживачів часу особистого прийому громадян, чітку визначеність цього часу та його реальне дотримання; відсутність черг або впорядкованість (організованість) особистого прийому громадян, використання механізмів попереднього запису, прозорої (нумерованої) черги тощо;
- зручний порядок оплати адміністративної послуги (якщо послуга платна) - плата повинна бути визначеною у фіксованому розмірі і по можливості прийматися безпосередньо в приміщенні органу.
5. Відкритість передбачає наявність та доступність інформації, необхідної для отримання адміністративної послуги: про процедуру надання адміністративної послуги; перелік документів, які потрібно подати для отримання послуги, зразки заповнення документів; про розмір та порядок оплати адміністративної послуги; про посадових осіб, відповідальних за надання адміністративних послуг. Критерій відкритості включає:
- наявність та якість довідкових ресурсів (інформаційних щитів, веб-сторінки органу тощо);
- можливість отримання інформації по телефону та в електронній формі;
- можливість отримання консультативної допомоги.
6. Повага до особи передбачає ввічливе (шанобливе) ставлення до особи, її честі та гідності. Цей критерій також включає: готовність працівників органу допомогти споживачеві послуги в оформленні звернення тощо; дотримання принципу рівності громадян; наявність побутових зручностей в органі, що надає адміністративні послуги (сидячих місць для очікування в черзі тощо).
7. Професійність передбачає наявність належного рівня кваліфікації працівників адміністративного органу. Професійність визначається продемонстрованим рівнем знань та дотриманням процедури надання адміністративної послуги; конкретністю та обґрунтованістю вимог, що ставляться до споживачів послуг тощо.
Подібна практика існує в багатьох країнах світу, при цьому розвиватись вона почала ще у 60-х роках ХХ століття. Така система оцінки та контролю якості дозволяє гарантувати інтерес громадянина при зверненні за послугою та спрямована на мінімізацію затрат часу, фінансів та нервів споживача послуг [5].
Реалізація загальних стандартів має спиратися, насамперед, на досягнення критеріїв щодо забезпечення свобод і гарантій прав громадян, тобто критерії оцінки якості мають виходити не тільки зі змісту послуги, а забезпечити стандарти спілкування або контактів. Зокрема, такі стандарти можуть вимагати від органів виконавчої влади:
- публікування інформації про те, яким чином можна вільно отримати зв'язок з відповідальним представником державного органу, щоб отримати консультацію щодо певної послуги;
- забезпечення громадськості публічною інформацією про перелік питань, з якими найчастіше громадяни звертаються до органу («гаряча лінія»);
- передбачення створення довідкових пунктів, зокрема Інтернет - кіосків для розгляду розповсюджених типів звернень у віддаленому режимі;
- створення механізмів для проведення моніторингу щодо дотримання стандартів;
- створення та оприлюднення процедури оскарження для осіб, які незадоволені ставленням до них та наявності (законодавчо визначеної) чіткої процедури проведення розслідування та відповіді на скаргу;
- створення механізмів для вимірювання зворотної реакції громадян (моніторинг) щодо якості наданих послуг, наприклад, використання постійних Інтернет - опитувань користувачів послуг з використанням вибіркових відповідей.
Владно-управлінська діяльність є монопольною по природі, а, отже, належить до неспроможностей ринку. Тому діяльність з надання громадянам органами влади, підпорядкованими їм органами, організаціями і установами платних послуг має підлягати централізованому регулюванню в частині формування переліків платних послуг, встановлення цін і тарифів, організації процедур їх надання, збору і цільового використання отриманих коштів. Це необхідно для максимального обмеження можливостей зловживання державною владою і управлінськими повноваженнями з метою утвердження монопольного становища і створення конкурентних переваг адміністративними методами. Необхідно встановити чітку межу між владними повноваженнями і господарською діяльністю, без якої неможливо формувати повноцінне конкурентне середовище і дотримуватися принципу рівності всіх суб'єктів власності і ринкових відносин.
Права і свободи людини визначають зміст та спрямованість діяльності держави. Все це вимагає переосмислення ролі держави та радикальної зміни відносин між владою та громадянами. Водночас в Україні на стадії формування перебувають нормативно-правові і функціональні засади трансформації ролі і функцій держави в ринкових умовах. Цей процес має базуватися на визначених на теоретичному і практичному рівні типах неспроможностей як ринкового саморегулювання, так і державного управління. Держава в сучасних ринкових умовах здійснює управлінські функції суспільством, як суб'єкт ринкових відносин, шляхом надання громадянам адміністративних послуг, головна мета яких забезпечувати врегулювання інтересів різних соціальних груп та створювати умови для реалізації їхніх прав і свобод. Громадяни є не прохачами у відносинах з органами влади, а споживачами адміністративних послуг. Держава повинна орієнтуватися на потреби та очікування споживача адміністративних послуг, так само як це робиться у приватному секторі.
Подобные документы
Поняття і принципи державного управління суспільством. Розподіл влади як загальний принцип здійснення державної влади. Особливості управління різними сферами суспільного життя. Система органів виконавчої влади та управління: суть, функції та призначення.
реферат [27,6 K], добавлен 26.12.2013Поняття та види центральних органів виконавчої влади. Міністерства, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України. Повноваження центральних органів виконавчої влади у сфері Державного Управління. Адміністративно-правовий статус МВС України.
контрольная работа [59,2 K], добавлен 06.06.2009Конституційний статус та ієрархічний характер системи місцевих органів виконавчої влади. Склад і структура місцевих державних адміністрацій, їх компетенція. Основні галузеві повноваження, взаємовідносини з іншими владними та громадськими інституціями.
реферат [33,5 K], добавлен 05.12.2009Рівень організуючого впливу виконавчої влади на суспільні процеси. Поглиблення досліджень управлінської проблематики. Структура державного управління. Президент України і його повноваження. Законодавчий орган державної влади України і його функції.
контрольная работа [43,5 K], добавлен 20.03.2009Поняття обласних державних адміністрацій як місцевих органів виконавчої влади в Україні. Функції та повноваження обласних державних адміністрацій. Взаємовідносини обласних державних адміністрацій з органами місцевого самоврядування.
курсовая работа [24,6 K], добавлен 18.03.2007Становлення радянської влади в Україні у 20-ті рр. XX ст. Радянська модернізація України у 30-ті рр. Державне управління республіканських урядів. Злиття державного апарату з партійним. Організація влади та державне управління в умовах незалежної України.
реферат [55,6 K], добавлен 27.08.2012Особливість виконавчої влади серед гілок державної влади. Реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави. Державне регулювання і управління важливими процесами суспільного розвитку. Специфіка статусу президента як глави держави.
реферат [26,4 K], добавлен 07.01.2011Забезпечення органами державної виконавчої влади регулювання та управління фінансами в межах, визначених чинним законодавством та Конституцією України. Діяльність держави у сфері моделювання ринкових відносин. Принцип балансу функцій гілок влади.
контрольная работа [214,7 K], добавлен 02.04.2011Поняття, загальні ознаки і структура державного апарату, основні принципи організації його діяльності. Поняття державного органу влади, історія розвитку ідеї конституційного розділення влади. Повноваження законодавчої, судової і старанної влади України.
курсовая работа [118,7 K], добавлен 14.10.2014Поняття системи державних органів, уповноважених владою. Повноваження Верховної Ради, Президента, Кабінету Міністрів, Конституційного, Верховного та Вищого Арбітражного Суду України як вищих органів державної влади. Принципи діяльності апарату держави.
реферат [32,8 K], добавлен 03.11.2011
