Державне управління

Запровадження в Україні доктрини адміністративних послуг, забезпечення належної якості надання адміністративних послуг вимагає системного підходу до правового регулювання даної сфери суспільних відносин.

Різке зростання вартості платних адміністративних послуг підриває можливості розвитку конкурентоспроможності окремих підприємств і цілих промислових галузей, призводить до вимивання обігових коштів, які можуть спрямовуватися на рефінансування і структурний розвиток суб'єктів господарювання, приводить до нівеляції ідеології державності та поглиблює тенденцію комерціалізації державного управління.

Необхідно якомога швидше встановити чіткі регуляторні межі між реалізацією державної влади в Україні та веденням господарської діяльності, без яких неможливий розвиток вільної конкуренції та реалізації сучасної доктрини держави як доктрини служіння суспільству та обслуговування його інтересів шляхом надання якісних адміністративних послуг, головна мета яких врівноважувати інтереси різних соціальних верств та створювати і надавати суспільні блага, які неможливо створити на основі ринкових механізмів.

Питання необхідності врегулювання системи платних адміністративних послуг потребує системно-централізованих управлінських підходів на рівні Кабінету Міністрів України в частині чіткого визначення порядків встановлення платного характеру послуг, здійснення тарифно-цінової політики на прозорих економічних засадахё формування переліків платних послуг органів влади та використання отриманих коштів.

Одним з базових регуляторів у даній сфері є підвищення прозорості і відкритості процедур ціноутворення у сфері платних адміністративних послуг шляхом запровадження принципу обов'язковості підготовки і оприлюднення кошторисів витрат на виробництво і надання платних адміністративних послуг. Здійснення калькуляції витрат у цій сфері можна розглядати як головний регулятор для впорядкування процедур ціноутворення на платні адміністративні послуги. Це відповідає сучасним функціям держави та її управлінських інститутів, які в ринкових умовах повинні бути повноцінними суб'єктами ринкових відносин і діяти на чітких економічних засадах. Без такого принципу неможливе формування ринкової моделі державного регулювання, адже процедура виготовлення і надання адміністративної послуги - це специфічний адміністративно-виробничий процес [7].

За загальним правилом, адміністративна процедура повинна бути простою та ефективною. У випадках, коли адміністративний акт може зачіпати права та законні інтереси інших приватних осіб (заінтересованих осіб), або коли вимагається вчинення додаткових процедурних дій (витребування документів або інформації, проведення експертизи, погодження, проведення слухання тощо), має застосовуватися визначена законом формалізована процедура.

Держава повинна гарантувати кожній особі право на неупереджене чесне вирішення її справи за обґрунтований проміжок часу. Особлива увага має бути приділена процедурним гарантіям захисту прав приватних осіб (адресата адміністративного акта або заінтересованої особи), до числа яких належать: забезпечення права приватної особи бути вислуханою перед прийняттям адміністративного акта (індивідуального рішення адміністративного органу), який може на неї негативно вплинути; надання особі доступу до матеріалів справи, на основі яких прийматиметься рішення; обмеження дискреційних повноважень адміністративних органів; обов'язкового мотивування (обґрунтування) адміністративного акта; визнання права приватної особи на допомогу та представництво в адміністративній процедурі; повідомлення адміністративним органом порядку оскарження адміністративного акта та забезпечення засобів правового захисту від нього. Крім того, кожній особі повинно гарантуватися право на отримання від держави відшкодування збитків, завданих їй публічною адміністрацією.

Зазначені права повинні бути закріплені на законодавчому рівні та стосуватися усіх адміністративних органів без винятків.

Україна при демократизації та гуманізації відносин «людина - влада» орієнтується на кращий європейський досвід у цій сфері, адже механізм врегулювання таких відносин там розвинуто на такому рівні, що держава слугує людині, а не навпаки.

Відтак, саме права і свободи людини мають стати найголовнішою метою перетворень, які покликані принципово змінити стосунки між державою і людиною шляхом послідовної демократизації багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади та посадовими особами.

20.3 Теоретичні засади розробки та впровадження систем управління якістю

В умовах демократизації державного управління особливої актуальності набуває питання ефективності та якості роботи органів виконавчої влади (ОВВ).

Курс України на європейську інтеграцію вимагає створення системи державного управління та державної служби, орієнтованої на запровадження стандартів реальної демократії, похідними яких є демократичні інституційні стандарти професійної діяльності службовців. Реформування державної служби згідно з Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 рр. передбачає необхідність визначити та запровадити стандарти професійної діяльності державних службовців на засадах стратегічного планування діяльності державних органів з орієнтацією на надання державних послуг. Саме зазначені стандарти є засадничою базою надання якісних державних послуг, проходження служби, а також формування та оновлення змісту професійного навчання. Проте стан справ у цій сфері не є задовільним, що вимагає певних змін існуючої політики.

Одним із шляхів подолання недоліків сучасного державного управління є впровадження вже досить відомої у світі технології - стандартизації у сфері управління якістю.

Принципи загального управління якістю - Total Quality Management (TQM) сформувались у кінці 60-х років ХХ ст. та набули поширення у країнах Західної Європи у 70-х-80-х роках ХХ ст. і є узагальненням кращої практики та підходів до управління якістю, накопичених у розвинених країнах світу за повоєнний період [10, с. 7].

Основними з них є:

лідерство керівників організації на всіх рівнях;

фокусування уваги на споживачах та інших зацікавлених сторонах організації, відповідність їх очікуванням;

управління організацією як мережею пов'язаних процесів;

постійне удосконалення та інновації усіх складових діяльності організації;

мотивація персоналу, його розвиток і залучення до процесів удосконалення;

взаємовигідні партнерські відносини з іншими організаціями.

Принципи TQM не є формалізованими, вони відображають тільки загальні підходи до функціонування будь-якої успішної організації. При цьому і стандарт ISO 9001-2000 і модель загальної оціночної рамки - (Common Assessment Framework - CAF) побудовані на основі принципів TQM.

Перший стандарт ISO було розроблено у 1986 році. Він визначав вимоги до внутрішньої діяльності будь-якої організації, необхідні, щоб забезпечити постійне задоволення потреб споживачів. Стандарт дає відповідь на запитання: яким чином повинна бути побудована діяльність організації, щоб споживачі були впевнені, що якість послуг, які їм надаються, буде стабільною протягом тривалого часу та буде постійно покращуватись?

Власне сам стандарт є моделлю процесного підходу до управлінської діяльності. Він містить вимоги до усіх процесів організації, що впливають на якість її кінцевих послуг. Запровадивши систему управління, що відповідає вимогам цього стандарту, організація отримує підтвердження керованості організації, її спроможності надавати якісні послуги, бути прозорою та зрозумілою для інших суб'єктів управління.

З 1992 року відповідно до результатів розробок на замовлення Європейської Комісії у державному секторі розвинених країн почала поширюватись самооцінка за моделлю CAF.

Модель CAF базується на описі «ідеальної організації» у вигляді сукупності критеріїв діяльності та досягнутих результатів. Самооцінка відбувається шляхом співставлення реальної організації з таким ідеалом, на основі чого визначаються області удосконалення для поступового наближення до визначеного «ідеального стану» [12, с. 10].

Порівнюючи підходи до удосконалення систем управління органів державної влади, що ґрунтуються на використанні стандарту ISO 9001 та моделі CAF, можна зауважити, що перший з них більше орієнтований на упорядкування та формалізацію діяльності і є найбільш ефективним в органах, де поки що чітко не визначені споживачі, послуги, порядок виконання процесів. Це - перший етап запровадження системи управління якістю.

Другим етапом виступає запровадження самооцінки за моделлю CAF, яка може бути спрямована на всебічний аналіз діяльності органів державної влади, визначення слабких місць і вироблення заходів з метою удосконалення. Такий аналіз буде ефективним, якщо для органу державної влади зрозумілі очікування споживачів, чітко регламентований порядок виконання поточної діяльності та вимагається його подальше удосконалення з метою підвищення рівня задоволення споживачів.

Політика якості - визначає напрямок діяльності організації та виокремлює фактори, які є ключовими для досягнення позитивного результату. Вона включає зобов'язання задовольняти вимоги та постійно удосконалювати систему управління якістю. Вона відома та зрозуміла для всіх співробітників. Щоб забезпечити постійну відповідність політики якості, її переглядають під час аналізу з боку керівництва, який проводиться раз на рік або кожні півроку.

Системи управління якістю (далі - СУЯ) значною мірою вирішують проблему підвищення якості публічних послуг за такими обставинами:

- СУЯ передбачають: визначення споживачів; визначення переліків послуг, що орган влади надає споживачам; вивчення очікувань споживачів щодо якості послуг, прийняття та документальне оформлення зобов'язань органу влади перед споживачами щодо якості послуг (стандарти якості послуг); інформування споживачів (у т. ч. потенційних) про зобов'язання щодо якості послуг; відстеження відповідності наданих споживачам послуг прийнятим зобов'язанням щодо їх якості; реєстрацію фактів невідповідності наданих послуг прийнятим зобов'язанням (включаючи скарги споживачів) та вжиття заходів з їх усунення; оцінювання задоволеності споживачів якістю отриманих послуг;

- процеси СУЯ містять, зокрема, взаємодію зі споживачами, а саме: вивчення потреб усіх категорій споживачів (аналіз нормативних вимог, анкетування, опитування, тощо; у деяких випадках - індивідуальні вимоги); аналіз потреб споживачів (можливість їх стабільно виконувати, прийняття/відхилення); обмін інформацією зі споживачами (поширення інформації про орган влади та його послуги, відповіді на звернення і скарги);

- СУЯ передбачає розроблення нових видів послуг.

Досвід упровадження стандартів управління якістю в роботу органів влади різних країн свідчить про необхідність ретельного виписування робочих процедур, контролю за їх виконанням. Важливим є обов'язкове постійне удосконалення, пов'язане з наявністю чіткої правової бази, відповідного фінансування та матеріального і технічного забезпечення.

Головним фактором є підбір кваліфікованих кадрів, постійна турбота про підвищення їх кваліфікації, створення належних умов для реалізації потенційних можливостей.

Узагальнення практики зарубіжних країн свідчить, що публічна політика базується на принципах професійності та прозорості, а технології її вироблення ґрунтуються на засадах чіткого визначення відповідних стандартів професійної діяльності. Це передбачає, насамперед, визначення доцільного пакету послуг (аналіз політики; стратегічне планування, розроблення програм і проектів; управління програмами та проектами; оцінювання ефективності програм), їх функціональне наповнення і формат (процедури, типові форми документів, вимоги до їх змісту), організаційно-правове оформлення, запровадження відповідальності за якість.

В європейських країнах широко застосовують Модель досконалості, яку за сприяння Європейської Комісії розробив Європейський фонд управління якістю та яка є його інтелектуальною власністю. Модель EFQM через дев'ять фундаментальних критеріїв та 32 підкритерії всебічно описує «ідеальну» організацію, якою її бачать сьогодні в Європі. Критерії Моделі EFQM об`єднані у дві групи: перша - це 5 критеріїв, що описують підходи у діяльності організації для досягнення результатів (лідерство, політика та стратегія, персонал, партнерство і ресурси, процеси); друга - чотири критерії результатів, яких досягає організація за рахунок використання підходів (результати, що стосуються споживачів; персоналу і суспільства, а також основні ділові результати). «Ідеальна» організація, згідно з Моделлю, умовно оцінюється в 1000 балів. Фактично ж найкращі фірми Європи, такі як TNT, Siemens, Opel, Volvo, Nokia та інші, на сьогодні досягають 700-750 балів.

Модель EFQM, яку спочатку застосовували лише як інструмент для виявлення кращих європейських компаній-зразків для наслідування, останнім часом широко використовується також для визначення і визнання рівнів досконалості будь-яких організацій (у тому числі владних) з метою їх залучення до процесів послідовного та поступового вдосконалення. Це забезпечується введенням Схеми рівнів досконалості EFQM. Схемою, крім трьох рівнів досконалості, які підтверджуються Європейською нагородою якості, введено ще два рівні не конкурсного характеру. Один - «Визнання досконалості в Європі» (понад 400 балів). Другий - «Визнання прагнення досконалості» (оцінювання здійснюють підготовлені валідатори за спеціальною методикою, але без визначення балів).

У Великобританиї діє принцип: «якість послуг - понад усе» - всі послуги, які надає уряд як на центральному, так і місцевому рівнях, повинні бути зразком якості послуг та включати звіт про виконання, враховувати думку клієнтів та залучати їх до процесу виконання, включати ефективні заходи для виправлення становища у разі потреби. Ключовою частиною системи стандартів місцевих послуг є визнання точних показників виконання та цілей для конкретних місцевих послуг.

Захист прав споживачів публічних послуг здійснюється на основі «Хартії громадянина» (Велика Британія), «Хартії про державні послуги» (Франція). Крім того, у Франції проведено рік покращення якості прийому громадян, прийняті та діють «Циркуляр щодо політики організації прийому громадян та надання послуг споживачам» і Хартія «Марианна» (стандарти прийому громадян).

У Польщі офіс самоврядної адміністрації сприймається як організація, що управляє послугами. Здійснюється перенесення до публічної адміністрації підходів до управління послугами у приватному секторі. Реалізується широка програма впровадження систем управління якістю на засадах стандартів серії ISO 9000. Розробляються концепції та рішення (методики) щодо створення системи показників якості реалізації публічних послуг на місцевому рівні (розробка на рівні гміни каталогу публічних послуг, опис даної послуги шляхом визначення процесу її реалізації та основних параметрів забезпечення послуги для клієнта, визначення показників реалізації послуги у трьох базових вимірах: продуктивності, результативності, доступності). Створення адекватної системи показників є головною методологічною трудністю. Незалежно від цього, констатується, що створення системи вимірювання кількості та якості публічних послуг і тим самим розміру публічних видатків є необхідним для ефективного планування бюджетних доходів та видатків на рівні як самоврядування, так і центрального бюджету.

Європейська Комісія впевнена, що практика управління якістю є ключем до подальшого розвитку конкурентоздатності Європи на глобальному ринку і підвищення якості життя європейців. Цей погляд знайшов своє відображення в Європейській політиці сприяння якості (ЕQРР), яка була оголошена в ході «Європейського тижня якості» (6-12 листопада 1995 року), що проходив під девізом «Якість в Європі - шлях до досконалості». У рамках тижня національні організації з якості і компанії по всій Європі провели численні заходи, серед яких святкування Всесвітнього Дня якості 9 листопада. Основною метою тижня було роз'яснення і сприяння ЕQРР і її основним цілям, тобто допомозі державам-членам Європейського Союзу (ЄС) у створенні Європейського іміджу якості і культури якості.

Остаточна мета ЕQРР та інших ініціатив, таких як Європейська відзнака за якість, Європейський тиждень якості, Європейський орган нагляду з якості і Європейська платформа якості - «зробити європейські товари і послуги синонімами якості, а європейські компанії - синонімами успіху».

20.4 Запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади України

11 травня 2006 року Кабінет Міністрів України прийняв рішення про запровадження системи управління якістю відповідно до міжнародних стандартів ISO серії 9000 в органах виконавчої влади України, схваливши відповідну Програму постановою № 614.

Першими серед органів влади України почали запроваджувати систему ISO органи місцевого самоврядування, маючи безпосередній контакт з громадянами. Серед органів місцевого самоврядування сертифіковані системи управління якістю в міських радах міст Бердянська (Запорізька обл., 2003 р.), Комсомольська (Полтавська обл., 2004 рік) і Макіївки (Донецька обл., 2006 рік). Розпочато розроблення таких систем в містах: Славутич (Київська обл.), Коростень (Житомирська обл.) і Кам'янець-Подільський (Хмельницька обл.). Також відповідна робота ведеться у деяких місцевих органах виконавчої влади, зокрема у облдержадміністраціях.

Впровадження системи управління якістю, що відповідає вимогам ДСТУ ISO 9001-2001, в органі державної влади дає можливість [10]:

- покращити якість послуг, які надаються громадянам та іншим категоріям споживачів, забезпечити їх стабільний рівень;

- підвищити ефективність використання бюджетних коштів;

- збільшити прозорість діяльності та рішень, що приймаються, як для суспільства, так і для вищих органів державної влади;

- збільшити мотивацію та задоволеність персоналу за рахунок кращої організації його роботи;

- підвищити керованість роботи, можливість управління нею та її удосконалення.

Ці результати досягаються за рахунок чіткої регламентації порядку виконання усіх процесів органів виконавчої влади та порядку управління ними, забезпечення їх взаємоузгодженості, спрямованості на реалізацію політики цих органів та на задоволення очікувань споживачів.

Стандарт ДСТУ ISO 9001-2001 вимагає від організацій визначити види діяльності (процеси), які необхідні для досягнення встановлених цілей і задоволення споживачів, і для кожного виду діяльності визначити та задокументувати [8, с. 5]:

- відповідальність за виконання;

- порядок виконання (з потрібним рівнем деталізації);

- взаємодію з іншими процесами (які передають йому або отримують від нього інформацію);

- порядок аналізування та управління з боку керівництва.

Ці вимоги поширюються на такі види діяльності:

- цикл управління організацією (визначення політики та цілей організації, розроблення стратегічних та оперативних планів для досягнення цілей, проведення моніторингу та аналізу діяльності, розроблення заходів з удосконалення);

- життєвий цикл продукції та послуг (взаємодія зі споживачами, створення нових видів послуг у випадках, коли в суспільстві існує запит на нову послугу, закупівлі, виробництво продукції та надання послуг, взаємодія зі споживачами після надання послуги);

- забезпечення ресурсами (персонал, інфраструктура, інформаційні ресурси).

Крім того, стандарт ДСТУ ISO 9001-2001 містить певні вимоги стосовно окремих видів діяльності, пов'язані з забезпеченням виконання очікувань споживачів.

По суті, стандарт визначає вимоги до функціонування системи управління будь-якої організації і містить набір загальновизнаних практик, які повинні забезпечити її ефективність і спрямованість на реалізацію стратегії.

Зокрема, для органу державної влади система, побудована відповідно до стандарту, дозволяє перевести загальні функції, визначені в Положенні про відповідний орган (на кшталт «сприяти…», «забезпечувати…» тощо), у конкретні процедури діяльності персоналу.

Для створення системи управління якістю в органах виконавчої влади необхідно визначити [10, с. 10]:

- коло споживачів послуг (громадяни або суспільні групи, підприємства та організації, органи державної влади, місцевого самоврядування тощо);

- перелік послуг, що надаються кожній категорії споживачів;

- вимоги споживачів до кожного виду послуг (що містяться у нормативних документах) і рівень їх задоволеності, а також створити постійні механізми відстеження вимог та задоволеності;

- критерії якості для кожного виду послуг та стандарти якості послуг за цими критеріями;

- механізми інформування споживачів про прийняті зобов'язання щодо надання послуг (стандарти їх якості);

- схему перевірки того, чи відповідають надані послуги визначеним стандартам, і виявлення невідповідних послуг;

- дії при виявленні невідповідних послуг, наданих споживачам.

У цілому, побудова системи управління якістю вимагає фундаментальної зміни принципів діяльності державних службовців - орієнтації не тільки на виконання нормативних вимог до своєї роботи, але на досягнення найкращого результату для споживачів, забезпечення їх задоволеності (навіть якщо для цього необхідно внести зміни до існуючих нормативних вимог шляхом запобіжних та коригувальних дій).

У рамках створення системи управління якістю в будь-якій організації, включаючи органи державної влади, повинні бути виконані такі основні роботи [10, с. 22]:

- обстеження діяльності структурних підрозділів, у рамках якого буде визначено рівень виконання вимог стандарту ДСТУ ISO 9001-2001 та виявлено можливі неузгодженості, дублювання функцій між різними підрозділами. До запровадження системи управління якістю близько 20 відсотків загальної кількості функцій, що здійснює Головдержслужба, в частині проходження документів дублювалося різними підрозділами;

- розроблення за підсумками обстеження заходів з приведення практичної діяльності організації у відповідність до вимог стандарту ДСТУ ISO 9001-2001, організація та контроль виконання цих заходів;

- визначення структури процесів, їх входів і виходів, їх зв'язку з організаційною структурою;

- розроблення та узгодження документів СУЯ, що описують порядок виконання процесів (на етапі розроблення повинні виявлятися дії, що виконуються неузгоджено або неефективно, та розроблятися заходи з удосконалення);

- затвердження та впровадження документів СУЯ;

- проведення внутрішніх аудитів і аналізів, що дадуть оцінку функціонування СУЯ та її відповідності вимогам стандарту;

- можливе проходження сертифікації СУЯ в уповноваженому органі, за підсумками чого може бути отримано сертифікат, який підтверджує виконання вимог стандарту ДСТУ ISO 9001-2001.

Усі ці дії супроводжуються навчанням різних категорій персоналу організації.

Так, питання системи управління якістю є одним із вирішальних для забезпечення найбільш ефективної організації діяльності Головдержслужби та її територіальних органів.

У травні 2009 року аудиторська група органу сертифікації ТОВ «Міжгалузевий центр якості «Прирост» провела черговий аудит. За його результатами Головдержслужба підтвердила відповідність системи управління якістю стандарту ДСТУ ISO 9001-2001.

З метою вивчення стану функціонування системи управління якістю при наданні послуг державного управління загального характеру у ІІ півріччі 2009 року були проведені внутрішні аудити у центральному апараті та територіальних органах Головдержслужби.

Впродовж 2009 року активно здійснювалось підвищення кваліфікації власного персоналу та працівників інших ЦОВВ з питань управління якістю. Так, Головдержслужбою організовано тренінг уповноважених з питань системи управління якістю для представників центральних органів виконавчої влади та Секретаріату Кабінету Міністрів України. Тренінг було проведено на базі Школи вищого корпусу державної служби фахівцями Української асоціації якості.

Також, у вересні 2009 р. Головдержслужбою проведено навчання з питань практичних підходів до побудови систем управління якістю в центральних органах виконавчої влади. Всі працівники центральних органів виконавчої влади, які взяли участь у навчанні, успішно склали тести і отримали свідоцтво нового зразку за стандартом ДСТУ ІSO 9001-2008.

При цьому важливо зазначити, що однією з вимог стандарту є постійне удосконалення системи та підвищення її результативності. Тому отримання сертифіката є не кінцевим результатом, а лише проміжним кроком. До самої системи повинні бути включені механізми аналізу діяльності, прийняття рішень з удосконалення, перегляду документації.

Крім того, восени 2009 р. проводилось дистанційне навчання внутрішніх аудиторів центрального апарату Головдержслужби та її територіальних органів. Учасники тренінгу пройшли навчальну програму курсу внутрішніх аудиторів з функціонування систем управління якістю відповідно до стандарту ДСТУ ISO 9001-2008 без відриву від виробництва.

Через офіційний веб-сайт Головдержслужби оприлюднюються та оновлюються інформаційно-методичні матеріали для органів виконавчої влади з досвіду запровадження та функціонування системи управління якістю в Головдержслужбі.

У цілому, запровадження системи управління якістю завдяки підвищенню якості між органами виконавчої влади та суспільством сприятиме підвищенню результативності та ефективності державного управління, зменшенню необґрунтованих або зайвих витрат (у тому числі, витрат часу), підвищенню якості управлінських рішень та прозорості механізму їх прийняття, а через це - сприятиме сталому розвитку економіки України, що приведе до підвищення авторитету органів виконавчої влади серед громадян та покращення міжнародного іміджу України.

Список використаної та рекомендованої літератури

1. Авер'янов В.Б. До питання про поняття так званих «управлінських послуг» // Право України. - 2002. - № 6. - С. 125-128.

2. Адміністративна процедура та адміністративні послуги. Зарубіжний досвід і пропозиції для України / Автор-упорядник В.П. Тимощук. - К. : Факт, 2003. - 494 с.

3. Адміністративні послуги місцевих органів державної виконавчої влади : Монографія. За ред. А.О. Чемериса. - Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. - 152 с.

4. Адміністративно-процедурний кодекс України : Проект : Офіційний сайт Міністерства юстиції України. - Режим доступу : http : // www.minjust.gov.ua/0/10429.

5. Адміністративна реформа для людини (науково-практичний нарис) / За заг. ред. І.Б. Коліушка. - К. : Факт, 2001. - С. 13-46.

6. Адміністративна реформа - історія, очікування та перспективи / Упорядник В.П. Тимощук. - К. : Факт, 2002. - 100 с.

7. Голосніченко І.П. Правове регулювання надання управлінських послуг та вирішення адміністративних спорів // Право України. - 2003. - № 10. - С. 86-90.

8. Державний стандарт України. Системи управління якістю : Настанови щодо поліпшення діяльності. (ДСТУ ISO 9004-2001). - К. : Держстандарт України, 2001. - 61 с.

9. Долечек В. Адміністративна реформа : поліпшення якості і підвищення ефективності державних послуг // Вісн. НАДУ. - 2004. - № 1. - С. 217-224.

10. Інформаційні матеріали до питання запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади. - Головне управління державної служби України. - К., 2006. - 179 с.

11. Калита П.Я. Український шлях до європейської досконалості. Якість - як національна ідея. - К., 2006. - 78 с.

12. Коліушко І., Тимощук В. Управлінські послуги - новий інститут адміністративного права // Право України. - 2001. - № 5. - С. 30-34.

13. Коломоєць Т. Управлінські послуги в контексті взаємовідносин особи й органів місцевої влади в Україні : концептуальний і нормативний аспекти / Т. Коломоєць // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. / редкол. : С.М. Серьогін (голов. ред.) [та ін.]. - Д. : Дніпропетр. реґіон. ін-т держ. упр. УАДУ, 2002. - Вип. 1 (7). - С. 178-182.

14. Конституція України : Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 черв. 1996 р. (в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. за № 2222-IV (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, № 2, Ст. 44) // Відом. Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

15. Концепція адміністративної реформи в Україні. - К., 1998.

16. Кудря В. Види проваджень за зверненнями громадян до органів виконавчої влади та адміністративні (управлінські) послуги // Право України. - 2006. - № 3. - С. 12-15.

17. Методика підготовки інформації про державні послуги : Офіційний веб-сайт Головдержслужби України. - Режим доступу : http : // www.guds.gov.ua/control/uk/publish/ article?art_id=38484&cat_id=36272.

18. Мотренко Т. Запровадження системи управління якістю в органах виконавчої влади / Т. Мотренко // Бюрократ. - 2006. - № 11-13. - С. 2-11.

19. Ніколаєнко К.В. Види адміністративних послуг в Україні / К.В. Ніколаєнко // Держава і право : зб. наук. пр. юрид. і політ. науки. Вип. 38. - К. : Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 2007. - С. 319-325.

20. Ніколаєнко К.В. Заходи щодо вдосконалення організації надання управлінських послуг / К.В. Ніколаєнко // Актуал. пробл. держ. упр. : зб. наук. пр. - Х. : Магістр, 2005. - № 2 (24). У 2 ч. Ч. 1. - С. 246-251.

21. Поляк О. Класифікація управлінських послуг / О. Поляк // Ефективність держ. упр. : зб. наук. пр. Львів. реґіон. ін-ту держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України / за заг. ред. А. О. Чемериса. - Л. : ЛРІДУ НАДУ, 2004 - 2005. - Вип. 6/7. - С. 375-384.

22. Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 90-р від 15 лют. 2006 р. // Офіційний вісник України. - 2006. - № 7. - Ст. 376.

23. Черниш О.І. Ринок послуг : механізми державного регулювання в трансформаційній економіці : Монографія. / Під загальною редакцією д.е.н., проф. В.В. Дорофієнка. - Донецьк : ТОВ РВК ПРОМО, 2005. - 418 с.

24. Щекин Г.В. Теория и практика управления персоналом : Учеб.-метод пособ. - 2-е изд. стереотип. - К. : МАУП, 2003. - 280 с.

25. Эффективность государственного управления : Пер. с англ. / Общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. - М. : Фонд За экон. грамотность, Рос. экон. журн., Изд-во АО Консалтбанкир, 1998. - 848 с.

26. Энциклопедия государственного управления в России : В 4 т. / Под общ. ред В.К. Егорова. - М. : Изд-во РАГС, 2004. - Т. 1. А-Е. - 456 с.

Лекція 21. ІНФОРМАЦІЙНО - АНАЛІТИЧНІ СТРУКТУРИ В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ ТА ОРГАНАХ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

21.1 Суть та особливості інформаційно-аналітичної роботи

Однією з характерних рис сучасного світу є тенденція до збільшення ролі інформації. Інформаційні та комунікативні технології, що забезпечують накопичення та використання знань, проникли в усі сфери діяльності та перетворилися на рушійну силу світового політико-економічного та технологічного розвитку.

У цілому, ХХІ століття у перспективі стане століттям інформації, в якому матеріальна складова відійде на другий план. При цьому на вітчизняному ринку праці на даний момент існує гострий дефіцит кваліфікованих кадрів, здатних ефективно займатися організацією інформаційно-аналітичних систем у державному управлінні. У свою чергу, широке застосування інформаційно-аналітичних технологій у державному управлінні дозволило б значною мірою запобігти прорахункам і помилкам, що мали місце в державній політиці України і призвели до соціально-економічної стагнації та політичної нестабільності.

Під інформацією ми маємо на увазі відомості про факти (події, особи, організації), які є основою для прийняття рішень щодо проведення адміністративно-організаційних, політичних та інших заходів, а також для підготовки різноманітних пропозицій і рекомендацій стратегічного та тактичного характеру.

З поняттям «інформація» тісно пов'язані поняття інформаційна робота, засоби інформаційної роботи, форми інформаційної роботи, процес інформаційної роботи.

Інформаційна робота - це діяльність по забезпеченню посадовців відомостями, необхідними для вирішення покладених на них завдань. У свою чергу засоби інформаційної роботи - це сукупність документальних, технічних і інших пристроїв, призначених для накопичення, обробки, систематизації, зберігання і видачі інформації, а форми інформаційної роботи - особливості документування, накопичення, заощадження, інтеграції інформаційних даних у різних ланках системи управління в цілях раціонального і ефективного здійснення управлінської діяльності.

Що стосується процесу інформаційної роботи, то він представляє собою послідовну сукупність операцій (реєстрація, передача, накопичення, зберігання, обробка, видача інформації), які дозволяють швидко знайти в повному об'ємі потрібні відомості, що зажадалися конкретними споживачами.

Кожна інформація має свою якість, яка є ступенем розвиненості властивостей інформації, що визначає її практичну придатність для дослідження. Якість інформації залежить від таких характеристик:

- достовірність;

- відносність;

- своєчасність;

- повнота;

- важливість.

Проте для державного управління особливе значення має аналітична інформація. Під аналітичною інформацією розуміють відомості, отримані для вироблення та здійснення власної політики по відношенню до країни, про політичні сили в іноземних державах та в середині країни, про різноманітні сфери її життя, загальний потенціал, обороноздатність, зовнішню та внутрішню політику [14]. При цьому під первинною аналітичною інформацією розуміють відомості про якість окремих предметів, їхню кількість, розміщення, окремі події та дії їх учасників; під вихідною аналітичною інформацією - відомості, отримані на другому етапі аналітично-інформаційної діяльності шляхом опрацювання, аналізу й узагальнення первинних аналітичних даних [1, с. 36]. Ця інформація може бути отримана як із закритих джерел (конфіденційних оцінок, особистих знайомств), так і з відкритих джерел [13, с. 22].

Таким чином, важливим напрямом інформаційної роботи є інформаційно-аналітична діяльність. Це особливий напрям інформаційної діяльності, пов'язаний з виявленням, опрацюванням, збереженням та поширенням інформації переважно у сфері управлінської, політичної та економічної діяльності. Проте, для управлінської сфери, політики та економіки, важливим є не стільки своєчасне ознайомлення з первинною інформацією, скільки випереджувальне виявлення проблемних ситуацій і прогноз розвитку подій.

Необхідність в отриманні такої інформації зумовлена переходом владних структур до прогностичних форм діяльності з використанням багатоваріантних моделей розвитку подій, що потребує не просто констатації фактів для доведення тієї чи іншої тези, а системного підходу до розв'язання проблеми в цілому на основі поєднання інтелектуальних здібностей людини з функціональними можливостями сучасних автоматизованих інформаційних систем [12, с. 35].

Особливої ваги для інформаційно-аналітичної діяльності набуває систематичність визначення обсягу тих питань, що виникають у процесі базової діяльності споживача інформації, їх аналіз та прогнозування тенденцій розвитку. Саме орієнтація на передбачення, виявлення тенденцій розвитку ситуації зумовлює переважне застосування різних аналітичних методів опрацювання інформації: інформаційний аналіз, джерелознавчий, ситуаційний, контент-аналіз тощо. Передбачення шляхів розвитку ситуації потребує узагальнення відомостей та їх оцінки, тобто використання методів узагальнення, абстрагування, моделювання. Для створення інформаційних документів такого напряму інколи необхідно провести самостійне соціологічне, статистичне, маркетингове дослідження.

Результатом аналітичної діяльності будуть такі вторинні документи, що є інформаційною моделлю не первинного документа, а моделлю проблеми. Такі інформаційні документи містять так зване вивідне знання у вигляді висновків, рекомендацій, прогнозів. Це, насамперед, огляди, щорічні доповіді, аналітичні довідки. До різновидів оглядової інформації слід віднести також інформаційні релізи, підготовка яких потребує аналізу первинної інформації, її розподілу на основну та надлишкову, відкриту та конфіденційну, головну та периферійну. Тому в процесі інформаційно-аналітичної діяльності широко використовуються методи критичної оцінки інформації. Інформаційні документи, що містять прогноз розвитку проблемної ситуації, є засобом інформаційного управління [12, с. 43].

Фахівці інформаційно-аналітичних досліджень наголошують на тому, що інформаційно-аналітичні технології надають інформаційні фрагменти у системному вигляді і це, в свою чергу, дозволяє створити цілісну картину того, що відбувається й спрогнозувати майбутню діяльність різних структур, сил, груп інтересів тощо.

Застосування різних аналітичних методик опрацювання вихідної інформації обумовлене необхідністю передбачення, виявлення та прогнозування тенденцій розвитку ситуації. З'ясування можливих шляхів розвитку ситуації потребує не тільки узагальнення виявленої інформації, а також її оцінки.

Акумулювання інформації про політичні процеси та прогнозування основних напрямів їхнього розвитку, планування політичної діяльності, обрахування наслідків політичного вибору під час прийняття політичних рішень та контроль за їх виконанням у сучасних умовах у сфері державного управління здійснюється за допомогою комп'ютерних засобів, що дозволяє автоматизувати проведення дослідження, комп'ютеризувати аналітичну діяльність у процесі вироблення порад, розробку політичних варіантів, моделювання ймовірних наслідків, відбір остаточного рішення. Використання програм та інформаційно-аналітичних технологій має забезпечити ефективне функціонування всіх складових політичної системи суспільства.

Інформаційно-аналітичні технології - це сукупність методів збору та опрацювання інформації про процеси, що досліджуються, специфічні прийоми діагностики, аналізу й синтезу, а також оцінки наслідків прийняття різноманітних варіантів державно-політичних рішень.

Якщо проаналізувати досвід застосування інформаційно-аналітичних технологій, можна дійти висновку, що основні резерви підвищення їхньої ефективності потребують удосконалення при використанні всієї сукупності задіяних факторів: людського, науково-методичного, організаційно-виробничого, технічного, технологічного. Також важливою складовою цього процесу є рівень компетентності, кваліфікації та професіоналізму організаторів і виконавців. Рівень ефективності інформаційно-аналітичних технологій залежить від повноти задіяння науково-методичного чинника та оперативності самої технології.

Для удосконалення та оптимізації інформаційно-аналітичної роботи також використовуються такі технології як мультимедіа. Взагалі аналітична робота вимагає насамперед постійної систематизації даних, що надходять. Аналітик вивчає, зважує та оцінює фрагментарну інформацію, на підставі якої він створює перспективні, обґрунтовані прогнози.

Крім цього, до обов'язків аналітика належать: аналіз існуючих думок з проблеми, що вивчається, перевірка раніше зроблених припущень, оцінка альтернативних сценаріїв розвитку подій, постійне висвітлення відпрацьованих даних.

Практичне застосування мультимедіа в інформаційно-аналітичній роботі державних інститутів є важливим засобом зростання якості державного управління та формування позитивного іміджу України у світовому інформаційному просторі. При цьому необхідно усвідомлювати мету, з якою застосовуються технології мультимедіа в інформаційно-аналітичній роботі, та переваги конкретного вибору [7].

Загалом мультимедіа надає чимало переваг, серед яких можна виділити такі:

- доволі економічна продукція;

- простота коригування та супроводження;

- цілісність матеріалів;

- формування позитивного іміджу сторони, що застосовує технології мультимедіа.

Найбільшу користь від впровадження цих технологій інформаційно-аналітична робота у державних інститутах може мати за наступними напрямками:

- просування інформаційного поля України у світовий інформаційний простір для організації інформаційно-аналітичних досліджень;

- розбудова інформаційного поля та формування позитивного іміджу України у світовому інформаційному просторі;

- створення системи інтерактивного зведення новин в інформаційно-аналітичній роботі;

- дешеві перспективні динамічні інструментальні засоби зв'язку з аналітичними світовими центрами та іншими джерелами інформації;

- електронні інтерактивні системи навчання спеціалістів-аналітиків.

Сьогодні Україна не тільки увійшла до світового інформаційного простору, а й стала його невід'ємною складовою. Це відкрило шлях до практично необмежених інформаційних ресурсів державним та комерційним установам, які проводять інформаційно-аналітичні дослідження, що є необхідною складовою для організації робіт саме такого напряму. Але, крім незаперечних здобутків, наша країна зіткнулась з деякими тенденціями, що становлять реальну загрозу національним інтересам молодої держави. Ця загроза посилюється внаслідок того, що територія України значною мірою вже «охоплена» зарубіжними, зокрема російськими, засобами масової інформації. Для ефективної протидії різноманітним інформаційним нападам необхідно мати відповідні кошти, яких сьогодні у нашої країни немає. Одним із виходів є використання глобальної інформаційної мережі Internet. Багато спеціалістів пов'язують з розвитком Internet новий етап в інформаційній революції наприкінці ХХ ст. Ця глобальна комп'ютерна мережа має практично необмежені можливості розповсюдження інформації, доступу до інформаційних ресурсів, що постійно накопичуються, та спілкування між користувачами комп'ютерних мереж у різних країнах світу.

Інтерактивне зведення новин є чимось більшим, ніж просто інформація, що розповсюджується серед користувачів-аналітиків. Ця система дозволяє здійснювати візуальну стимуляцію користувача-аналітика, спонукати його знову та знову звертатись до обраного WWW-вузла. Інтерактивний режим вимагає від господаря системи інтерактивного зведення новин структурувати матеріали, що презентується. Це особливо приваблює політиків та державних службовців, які цінують свій час та найчастіше працюють уже з фільтрованою та обробленою інформацією. Тому система інтерактивного зведення новин є просто знахідкою для організацій, що проводять аналітичну роботу. Аналітикам, які користуються цією системою, не треба обробляти величезні масиви інформації, а необхідно тільки обрати той сегмент інформаційного простору, що їх цікавить [7].

На сьогодні динаміка розвитку науки, техніки та економіки є такою, що професійні знання втрачають свою актуальність кожні 2-4 роки. Особливо гостро ці тенденції відчувають установи, що займаються інформаційно-аналітичними дослідженнями.

Для того, щоб з успіхом протистояти проблемі нестачі кваліфікованих фахівців-аналітиків в органах державної влади та місцевого самоврядування, необхідно переосмислити ставлення до освіти та професійної підготовки. Сьогодні виникла потреба у створенні нової технологічної системи, що дозволила б передати багатьом людям великий обсяг інформації та спеціальних знань. Найперспективнішим напрямом щодо цього є впровадження дистанційного навчання на основі комп'ютерної та телекомунікаційної техніки.

Таким чином, рівень інформатизації та технічні можливості багатьох державних і комерційних установ, що ведуть інформаційно-аналітичні дослідження, дають можливість швидко та безболісно впроваджувати технології мультимедіа у повсякденну роботу.

21.2 Інформаційно-аналітичні структури в органах державної влади та органах місцевого самоврядування як обов'язковий елемент ефективного державного управління

Інформаційно-аналітичні структури в органах державної влади та органах місцевого самоврядування починають стрімко розвиватися у високорозвинених країнах світу у 50-і рр. XX ст., що стає реакцією на колосальне зростання розмірів світового інформаційного ресурсу. На кінець 80-х-середину 90-х pp. XX ст. щорічний світовий інформаційний потік перевищив 10 млн. назв наукової та іншої інформаційної продукції, що у перерахунку на одного споживача - інженера, наукового співробітника, спеціаліста - становило 1500 сторінок щодня. Навіть у найбільш технічно розвинених країнах втратилася можливість управління масивом інформації, генерованої суспільством. За деякими даними, кожна десята науково-дослідницька робота США виконується марно, оскільки вона була вже десь виконана, у Німеччині понад 15% національного доходу витрачається на дублювання наукових досліджень, у колишньому СРСР, за оцінками економістів, понад 10% валового національного прибутку витрачалося марно саме через непоінформованість наукового і промислового секторів [11, с. 26].

У практичній діяльності науковців, спеціалістів сфери економіки, політики, різних категорій чиновників, представників владних структур все більшої гостроти набувають проблеми пошуку у загальному потоці інформації, необхідної саме для них, обробки великих інформаційних масивів. При цьому опрацювання великих інформаційних масивів забезпечує високу точність, безпомилковість пошуку. Інформаційно-аналітичні структури у процесі свого розвитку виявилися спеціалізованими структурами з вивчення, обробки і аналізу інформації, і сьогодні виконують роль посередника між масивами інформації та її користувачами. Потреба у таких посередниках у зв'язку з розвитком суспільства стає все важливішою і сьогодні суттєво впливає на його структуру. У США, наприклад, у сфері обробки інформації працює понад 80% працездатного населення, 17% - задіяно у традиційних галузях промисловості та 2,3% - у сільському господарстві [11, с. 16].

На сьогодні вже чітко проявляється логічна перспектива розвитку цивілізації - перехід до постіндустріального, інформаційного суспільства. До цієї тенденції органічно вписується об'єктивна потреба постійного вдосконалення інформаційно-аналітичних структур - важливого компонента процесу обробки інформації.

Правомірною є постановка питання щодо розвитку в Україні інформаційно-аналітичних структур в органах державної влади як важливої складової інформатизації, аналізу перспектив цього процесу у контексті практики. При цьому варто зазначити, що для України, як і для багатьох інших нових держав Східної Європи, залучення до процесу інформатизації пов'язане (порівняно з розвиненими країнами Заходу) з додатковими труднощами. Серед них - не лише технічне, технологічне відставання. Створення інформаційних структур нового суспільства в Україні вже з перших кроків мало бути, виходячи з практичних міркувань, пов'язаним з гострою необхідністю отримання негайних результатів: потребою в інформаційно-аналітичному забезпеченні процесу становлення нової держави, економічних змін у напрямі формування ринкової економіки, відповідного супроводження демократичних перетворень, нових умов функціонування нації, культури та ін. [2].

За нових умов суттєво змінювалася роль держави у процесі інформатизації суспільства. Хоча при переході до ринкової економіки різко зменшуються потоки командної інформації, що йде «зверху вниз», і повідомлень «знизу вгору», поряд з цим зростає значення евристичних впливів держави на економічні структури всіх рівнів (попереджувальних, коригувальних), що потребує відбору й аналізу інформації стосовно функціонування і взаємовідносин суб'єктів ринку. Тому поряд з реорганізацією держапарату в процесі розбудови нової держави реорганізовувалися і створювалися інформаційні, інформаційно-аналітичні структури, завданням яких стало створення інформаційного середовища нового суспільства.