Державне управління

Певний час в Україні складалася досить дивна, не зовсім логічна ситуація: під час вирішення фундаментальних проблем державного будівництва, коли, здавалося б, владним структурам особливо потрібна інформація, аналітичні розробки, що, в свою чергу, обумовлювало б створення умов для розвитку інформаційно-аналітичних служб, всі гілки державної влади дуже повільно і неохоче користувалися послугами цих структур. Винятком з цього правила може бути хіба що СІАЗ - Служба інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади ЦНБ Академії наук України, а пізніше Національної бібліотеки України, що зумовила специфіка академічного, політично нейтрального статусу структури, її фінансування через Академію наук, наявність спеціалістів відповідної кваліфікації, звичний і зрозумілий більшості замовників стиль інформаційно-аналітичної роботи.

Суттєвий позитивний вплив на розвиток інформатизації України здійснюється через припинення спаду у виробництві, певну стабілізацію у всіх інших сферах життя.

Формування зацікавленого і кваліфікованого споживача інформаційного продукту відчувається не лише у владних структурах. Швидко цей процес відбувається у приватному секторі виробництва, що пов'язано з конкуренцією, рекламою, формуванням іміджу, а також - з прямим впливом ділового світу зарубіжних країн, при цьому характерною особливістю замовника стає більш досконале комп'ютерне оснащення, високоефективне програмне забезпечення, передові методи засвоєння та використання інформаційного продукту [3].

Наявні здобутки у державотворчому процесі, стабілізація економічного життя ставить на порядок денний питання стратегії, реалізації довгострокових програм суспільного розвитку. В Україні зростає потреба в інформації, в інформаційно-аналітичних структурах, що обумовлює їх розширення та розвиток. У цьому процесі з'являються передові технології, технічне оснащення. Досить перспективним напрямом для вирішення серйозних завдань інформатизації стає кооперація, взаємовигідне об'єднання зусиль вже існуючих інфраструктур.

У сучасній Україні функціонують численні аналітичні служби (за даними УкрІНТЕІ, їх загальна кількість досягає 70). Серед основних інформаційних продуктів і послуг, які надаються цими службами, результати соціологічних досліджень, моніторинг засобів масової інформації, підготовка довідкових і прогнозно-аналітичних матеріалів тощо. Однак діяльність згаданих інформаційно-аналітичних підрозділів не координується. Часом важко з'ясувати не тільки, яку інформацію вони готують і на кого вона розрахована, а й взагалі визначити факт її існування, оскільки ця продукція не надходить до системи загальнодоступних документальних комунікацій [12, с. 56].

За матеріалами дослідження, проведеного фахівцями Книжкової палати України, серед найбільших центрів, які здійснюють інформаційне забезпечення державних, урядових, законодавчих гілок влади та регіональних керівників слід відзначити аналітичні служби Секретаріату Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради України.

Серед потужних закладів, що готують аналітичну інформацію, можна також відзначити Національний інститут стратегічних досліджень, Український центр економічних і політичних досліджень імені Олександра Разумкова і Службу інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади [12, с. 60].

У складі Кабінету Міністрів України функціонують наступні інформаційно-аналітичні структури:

- Відділ аналізу та прогнозування соціально-економічного розвитку Служби Прем'єр-міністра (сектор аналізу та прогнозування, сектор підготовки інформаційно-аналітичних матеріалів);

- Управління з питань місцевих державних адміністрацій та органів самоврядування (відділ з питань підготовки нормативних документів та інформаційно-аналітичної роботи);

- Управління взаємодії з комітетами Верховної Ради України та громадськими політичними організаціями (відділ взаємодій з громадсько-політичними організаціями - сектор інформації, аналізу та прогнозу).

Тематика матеріалів визначається поточними питаннями, які розглядає Уряд, а також постійними запитами, обумовленими потребою всебічної орієнтації в економічному, суспільному, політичному, духовному кліматі в Україні.

Науково-аналітичне управління Верховної Ради України є дослідницьким підрозділом Секретаріату Верховної Ради, що здійснює самостійні системні дослідження на основі річних планів науково-дослідницьких робіт, виконує оперативні завдання, зумовлені запитами комітетів Верховної Ради та окремих народних депутатів, пов'язаними з процесом державотворення. Відділи аналізу економічної, галузевої та регіональної політики; аналізу бюджету, фінансів та грошово-кредитної політики; аналізу соціальних процесів та гуманітарної політики забезпечують виконання дослідницьких робіт у таких напрямах:

- розробка науково- та інформаційно-аналітичних і оглядових доповідей з проблем сучасної економічної, соціальної та гуманітарної політики;

- підготовка аналітично-експертних оцінок, висновків, оглядів та довідок, що стосуються поданих на розгляд Верховної Ради найбільш важливих і складних за змістом законопроектів, які регулюють економічну та соціальну сферу;

- узагальнення теоретичного та практичного досвіду інших держав у галузі законодавчого забезпечення трансформаційних процесів і соціально-економічного розвитку держави, створення та вдосконалення правової інфраструктури, необхідної для забезпечення ефективного функціонування економіки на ринкових засадах;

- постійний моніторинг соціально-економічного стану держави та щомісячна підготовка аналітико-статистичних та інформаційних матеріалів про стан економічного розвитку України.

Науковий супровід діяльності Верховної Ради України забезпечує Інститут законодавства, який являє собою не лише експертно-аналітичну структуру апаратного типу, а й науково-дослідну установу, покликану здійснювати як прикладні, так і фундаментальні дослідження. Дослідження цього Інституту в основному присвячені правовій тематиці, однак уже сама наявність у його структурі Відділу проблем правової політики спонукає його колектив здійснювати політико-аналітичні дослідження.

У структурах апаратів центральних органів виконавчої влади України, але не всіх, часто спостерігається наявність аналітичних підрозділів за напрямами державної політики, яку здійснює орган. Так, у структурі апаратів Міністерства аграрної політики України діє Департамент стратегії розвитку аграрної економіки, Міністерства економіки України - Департамент економічної стратегії. Міністерство освіти і науки України має окремі структурні підрозділи прогнозування, моніторингу та розробки політики в науковій та освітній сфері. Міністерства праці та соціальної політики має Департамент стратегії соціального розвитку тощо.

Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва має у складі свого апарату шість різноманітних аналітичних підрозділів:

- відділ організаційно-аналітичного забезпечення роботи керівника;

- управління експертизи регуляторних актів;

- управління методологічного забезпечення регуляторної політики;

- департамент системного аналізу факторів розвитку підприємництва;

- управління аналізу впливу адміністрування податків на сферу підприємництва та соціального захисту підприємництва;

- управління моніторингу сфери підприємництва.

Однак, подібна практика організації аналітичної роботи в державних комітетах України є скоріше винятком, ніж загальним правилом [6, с. 42].

В обласних державних адміністраціях функціонують управління з питань внутрішньої політики, завданням яких є інформаційно-аналітичне забезпечення здійснення внутрішньої політики держави в області та інформаційне супроводження ініціатив вищих органів державної влади.

21.3 Проблеми та перспективи інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Загальний рівень інформатизації аналітичної діяльності органів державної влади і органів місцевого самоврядування в Україні на сьогодні є таким, що, крім проблем інтеграції їх в інформаційно-аналітичну систему, в даний час потрібно також вирішувати проблеми створення чи суттєвої модернізації самих об'єктів інтеграції. Недостатнє оснащення органів державної влади і органів місцевого самоврядування програмно-апаратними засобами, відсутність скоординованої системи показників та затверджених методик їх розрахунку не дозволяють прозоро відслідковувати узгодженість та несуперечність цілей, що ставляться на всіх рівнях управління, контролювати їх додержання та приймати рішення щодо забезпечення їх досягнення. До цього ж треба додати відсутність розвиненої аналітичної бази, систематизованого і вичерпного інформаційного фонду з потужним довідковим апаратом, мереж телекомунікацій, що дозволяють використовувати фонди зовнішніх організацій. Обмеженим є використання сучасних інформаційно-пошукових систем. Окремі приклади успішного застосування інформаційно-аналітичної системи ще розрізнені, не складають взаємопов'язаного єдиного комплексу, характеризуються різноманітністю у підходах, темпах розвитку й оснащенні, а тому недостатні для задоволення нового рівня вимог органів державної влади та органів місцевого самоврядування [9].

На практиці управлінські рішення, які готуються, не завжди мають достатню аналітичну розробку, економічне і правове обґрунтування. Існуючий теоретичний та виробничий потенціал вітчизняної науки і промисловості використовується досить неефективно. Залишає бажати кращого рівень методичного та інформаційно-технологічного забезпечення аналітичної діяльності, процесів підготовки і прийняття рішень. Майже скрізь недостатній рівень системного проектування великих інформаційних комплексів [5, с. 23].

Інформаційні інтереси осіб, які приймають рішення в регіональних органах управління визначаються колом вирішуваних ними питань, але практика показує, що для організації ефективного інформаційно-аналітичного забезпечення не можна обмежуватись рамками запитів перших осіб на отримання інформації.

Специфіка інформаційно-аналітичної діяльності в органах державної влади та органах місцевого самоврядування полягає в тому, що вона є елементом системи і процесу управління. Тому дана діяльність носить переважно прикладний, а не теоретичний характер. Відповідно, основна увага приділяється не стільки глибині і оригінальності розробки проблем, скільки їх оперативності і ефективності.

Враховуючи широченний спектр проблем і обмежені ресурси, неможливо утримувати в штаті високопрофесійних спеціалістів з усіх напрямків. Тому органам управління важливо мати під рукою перелік сторонніх експертів у різних сферах. Це в свою чергу передбачає наявність в органах влади людей або структур, до кола обов'язків яких входить професійне формулювання задач, організація аналітичних досліджень, підбір і координація експертів, реалізація експертних процедур і технологій, представлення результатів особам, які приймають рішення.

На шляху вдосконалення цієї діяльності в органах державної влади та органах місцевого самоврядування в Україні має місце низка об'єктивних чинників, які ускладнюють здійснення інформаційно-аналітичної роботи. До них належать:

- неточність і неповнота інформації, з якою працюють органи державної влади, породжувані недостатністю як ресурсів для її одержання, так і взаємодії органів між собою;

- обмеження реального часу, протягом якого повинні бути прийняті управлінські рішення незалежно від складності вирішуваних питань і обсягів оброблюваної інформації;

- багатокритеріальність при прийнятті управлінських рішень на всіх рівнях органів державної влади;

- відсутність належної культури виконання та використання інформаційно-аналітичних матеріалів з діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Інтегрована інформаційно-аналітична система має створити умови для подолання негативного впливу вищезазначених чинників і забезпечити ефективну роботу органів державної влади завдяки удосконаленню інформаційно-аналітичної системи органів державної влади і органів місцевого самоврядування та використанню компонентів, що реалізують інтеграцію їх діяльності, а саме: телекомунікаційне середовище, інтегровану систему електронного документообігу, інтегровану систему управління інформаційними ресурсами, систему управління розподіленими технологіями аналітичних обчислень, центр управління інтегрованої інформаційно-аналітичної системи. На даному етапі розвитку такої системи головними проблемами для інтеграції інформаційно-аналітичного забезпечення органів державної влади і органів місцевого самоврядування слід вважати:

- відсутність нормативно-правових норм щодо регулювання доступу до державних інформаційних ресурсів, регламенту використання та передачі інформації про діяльність органів державної влади (органів місцевого самоврядування);

- відсутність інформаційного базису для комплексного вивчення і виконання завдань державного та господарського управління у вигляді державних кадастрів, реєстрів та регістрів інформаційних ресурсів з інформацією про земельні та природні ресурси, об'єкти нерухомості, населення, юридичні особи тощо;

- відставання технологізації процесів управлінської діяльності від сучасних потреб державного управління і сучасного рівня розвитку інформаційних технологій;

- нерозвинутість «публічної влади», прямих та зворотних інформаційних зв'язків органів державної влади (органів місцевого самоврядування) з громадськістю та різноманітними недержавними джерелами масової інформації.

Напрями державної політики щодо інтегрованої інформаційно-аналітичної системи визначаються системоутворюючим значенням, яке має ця система для Національної програми інформатизації України, де вона повинна відігравати роль лідера з інтеграційними і координаційними функціями. Тому проблеми, що виникатимуть при створенні даної системи, потребують вирішення на найвищому державному організаційному, науковому і технологічному рівні. Пріоритетними напрямами державної політики України для створення інтегрованої інформаційно-аналітичної системи є:

- нормативно-правове забезпечення створення та функціонування інформаційно-аналітичної системи органів державної влади (органів місцевого самоврядування) та інтегрованої інформаційно-аналітичної системи;

- координація створення та модернізації інформаційно-аналітичної системи органів державної влади (органів місцевого самоврядування);

- створення системи національних інформаційних ресурсів;

- забезпечення правової захищеності авторських прав на інформацію;

- сприяння розвитку культури використання інформаційно-аналітичних матеріалів персоналом органів державної влади й органів місцевого самоврядування;

- забезпечення інформаційної безпеки всіх учасників інформаційних процесів в державі;

- створення системи захисту інтелектуальних ресурсів;

- залучення аутсорсингових центрів для вирішення міжвідомчих завдань;

- створення умов для інтенсифікації розробки та впровадження програмних засобів аналітичної обробки інформації;

- забезпечення використання Інтернету та розвитку «електронної демократії»;

- сприяння підготовці наукових та інженерно-технічних кадрів для розробки, експлуатації та розвитку систем інформаційно-аналітичної діяльності.

При створенні інтегрованої інформаційно-аналітичної системи доцільним є застосування програмно - цільового методу формування, виконання та фінансування завдань за визначеними пріоритетними напрямками [9].

Для підвищення ефективності роботи аналітичних та інформаційно-технологічних служб необхідні узгоджені рішення як на міжрегіональному, так і на державному рівні. Залишається актуальною координація подальшого розвитку і використання регіональних та державних інформаційно-комунікаційних систем, які складають сьогодні елементи єдиного інформаційно-аналітичного простору органів державної влади. Всі ці проблеми можна вирішити лише спільними зусиллями органів державної влади та органів місцевого самоврядування

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Вступ до політичної аналітики : Навч. посіб. / Авт. кол. : С.О. Телешун, О.Р. Титаренко, І.В. Рейтерович, С.І. Вировий; За заг. ред. С.О. Телешуна. - К. : Вид-во НАДУ, 2006. - 220 с.

2. Горовий В.М. Роль інформаційно-аналітичних служб у поширенні наукових знань. -Режим доступу : http : // mndc.naiau.kiev.ua/Gurnal/4text/4_18.htm.

3. Горовий В., Нечай М. СІАЗ : обслуговування владних структур. - Режим доступу : http://http : // www.niss.gov.ua/Table/Ostrog/008.htm.

4. Грановский В. Современные фабрики мысли. - К. : Агентство гуманитарных технологий, 1999. - 86 c.

5. Информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности : проблемы и опыт // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 2 (157). - С. 92.

6. Кальниш Ю.Г. Інституціональні особливості аналітичного супроводу процесів вироблення та реалізації державної політики в сучасній Україні // Вісник НАДУ. - 2006. - № 2. - C. 37-43.

7. Леонов А.В. Застосування технологій мультимедіа для забезпечення інформаційно-аналітичної роботи. - Режим доступу : http://http : // www.niurr.gov.ua/ukr/publishing/panorama1~2_99/iv_2le.htm.

8. Неурядові аналітичні центри в сучасному суспільно-політичному контексті : проблеми та виклики // Національна безпека і оборона. - 2007. - № 6. - С. 24-35.

9. Проект Концепції формування та функціонування інформаційно-аналітичної системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. - Режим доступу : http://http : // www.stc.gov.ua/_info/informsystem.html.

10. Пушкаш Д.И. Информационно-аналитическая работа как процесс семантической обработки данных. - Режим доступу : http://http : // www.informburo.ru/content/view/59/56.

11. Свириденко C.C. Информационные технологии интеллектуальной деятельности. - M. : МНЭПУ, 1995. - 263 c.

12. Сорока М.Б. Національна система реферування української наукової літератури / НАН України, Нац. б-ка України імені В.І. Вернадського. - К. : НБУВ, 2002. - 209 с.

13. Телешун С.О., Баронін А.С. Політична аналітика, прогнозування та політичні консультації. - К. : Вид. А.В. ПАЛИВОДА, 2001. - 112 с.

14. Теорія і практика політичного аналізу : Навч. посіб. / За заг. ред. О.Л. Валевського, В.А. Ребкала. - К. : Міленіум, 2003. - 228 с.

Лекція 22. ЗВ'ЯЗКИ З ГРОМАДСЬКІСТЮ В СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

22.1 Основні моделі зв'язків з громадськістю в системі державної влади

Не виникає сумнівів, що в демократичному суспільстві повинні існувати механізми громадського контролю за діяльністю влади. Ефективність таких механізмів визначається, передусім, рівнем відкритості і прозорості цієї влади завдяки інформуванню громадськості про її діяльність. Прозорість влади є однією з основних засад функціонування правової держави, в якій забезпечується участь громадськості у формуванні та здійсненні державної політики, її вплив на всі етапи процесу прийняття державних рішень, а також відкритий доступ до повної об'єктивної й достовірної інформації, якою володіють органи влади (публічної інформації).

Від якості інформування громадськості про діяльність органів влади залежить й її ефективність. Недостатнє розуміння функцій влади, її ролі в суспільстві, принципів взаємин між чиновниками і громадянами обумовлює постання вкрай незадовільних умов здійснення громадянами права на доступ до публічної інформації, а відтак - на участь у формуванні та реалізації державної політики.

Єдина можливість для створення дієвого механізму співпраці влади та громадськості - це налагодження стабільних та ефективних зв'язків з громадськістю.

В даному випадку під громадськістю розуміються групи людей всередині або поза організації, з якими організація так чи інакше взаємодіє [3, c. 55].

Всі PR - дії повинні бути спрямовані на конкретні групи людей - представників громадськості. Тобто, більша частина діяльності у сфері налагодження зв'язків з громадськістю спрямована з конкретними повідомленнями на конкретні прошарки суспільства. У цій сфері не існує (за деякими винятками) повідомлень, спрямованих на суспільство в цілому. Паблік рилейшенз у цьому випадку застосовується вибірково, що і призводить до більш успішної та повної передачі конкретних чітко визначених типів повідомлень цільовій аудиторії. Наприклад, інформація про підвищення заробітної плати вчителям шкіл об'єктивно цікава учителям шкіл, а нові правила оформлення паспорта моряка - самим морякам та агенціям, що пов'язані з ними.

Незважаючи на складність соціально-класової системи, громадськість можна розділити на десять основних категорій, які притаманні будь-якій цільовій аудиторії:

1) суспільство;

2) потенційні співробітники;

3) співробітники;

4) постачальники матеріалів та послуг;

5) інвестори, фінансовий ринок;

6) дистриб'ютори;

7) споживачі, користувачі;

8) лідери громадської думки;

9) громадські організації;

10) ЗМІ [3, c. 56].

Коротко проаналізуємо кожну з основних категорій громадськості через завдання, що ставляться перед органами державної влади.

1. Суспільство (community). У цьому випадку комунікаційними проблемами, що повинні обговорювати та вирішувати органи влади (в залежності від місцезнаходження та рівня) може бути цілий спектр проблем: безпека, забруднення, охорона здоров'я, ситуація на дорогах тощо.

2. Потенційні співробітники (potential employees) можуть знаходитися в інших організаціях або, навіть, навчатися у школах або вузах. Вони не будуть намагатися влаштуватися на роботу в організацію або відповісти на оголошення про вакансії, поки не зрозуміють, чим цей орган державної влади займається. Потенційні співробітники почнуть розглядати організацію як потенційно доброго для себе роботодавця, якщо будуть впевнені, наприклад, у достатньо високому рівні заробітної плати, пільгах, загальному престижі роботи тощо.

3. Співробітники (employees) можуть бути різних типів: перші керівники, їх заступники, керівники підрозділів, спеціалісти, проте всі вони - державні службовці. Усі вони можуть бути зосереджені в одному приміщенні, а можуть діяти автономно. Вони мають різний стаж, зарплати, проте за допомогою конкретних PR-акцій необхідно до кожного донести дух корпоративізму, об'єднати в один колектив. Окремою групою стоїть технічний персонал: охоронці, прибиральниці, водії, монтери, електрики тощо, однак саме вони забезпечують нормальні умови роботи для державних службовців. І тому не можна виключати їх з загальної схеми корпоративної комунікації.

4. Постачальники (suppliers) можуть бути двох видів: ті, що надають послуги з водо-, тепло-, електрозабезпечення, та ті, що надають професійні послуги (експерти, консалтингові фірми тощо).

5. Інвестори, фінансовий ринок (financial publics) у державному управлінні, де органи державної влади фінансуються з державного бюджету. Якщо робота конкретного державного органу буде неефективна, бюджетне фінансування можуть скоротити або, навіть, припинити, а орган ліквідувати.

6. Дистриб'ютори (distributors) - це структурні підрозділи та підпорядковані організації, що передають (транслюють) управлінські послуги від держоргану вищого рівня до нижчого або безпосередньо до споживача або користувача - громадянина.

7. Споживачі (consumers), користувачі (users) - це громадяни або жителі конкретної території, потреби яких задовольняються за допомогою конкретних управлінських послуг.

8. Лідери громадської думки (opinion leaders or formers) - це люди, висловлювання яких можуть спричинити шкоду або, навпаки, допомогти конкретному державному органу в конкретній ситуації. До них можуть відноситися лідери релігійних та громадських організацій, політичних партій, експерти, телеведучі, спортсмени, ін. Вони можуть представляти дуже потужну категорію цільових груп, нерідко несвідому або необізнану, для завоювання прихильності якої необхідні цілеспрямовані PR - дії.

9. Громадські організації - це об'єднання громадян або жителів певної території, які мають чітку мету і проводять послідовну роботу для її досягнення. Мають у своєму розпорядженні і людські, й фінансові ресурси, можуть виступати активними суб'єктами у PR - просторі. Їх підтримка або не підтримка дій уряду може серйозно вплинути на вектор державної політики. До цієї ж категорії громадськості також слід відносити і політичні партії.

10. ЗМІ (media) на відміну від інших категорій вимагають принципово іншого ставлення. По-перше, через те, що саме ЗМІ - це інструмент зв'язків з конкретною цільовою групою громадськості. І, по-друге, - видавці, продюсери, редактори та журналісти повністю контролюють те, що конкретна цільова група бачить, чує або читає. Тому з ними необхідно підтримувати постійний зв'язок, давати їм цікаві теми для обговорення.

Незважаючи на те, що кожна з вищезгаданих категорій громадськості потребує індивідуального творчого підходу, всі вони цілком укладаються в чотири основні моделі зв'язків державної влади з громадськістю:

1. Маніпуляція, пропаганда, пабліситі (більшою мірою характерні для тоталітарних та авторитарних режимів, проте деякі їх елементи широко використовуються і в демократичних країнах).

Характерні особливості:

- для привернення уваги громадськості використовуються всі доступні засоби, в т.ч. і прямий тиск;

- споживач сприймається як жертва, що не має вибору;

- правдивість та об'єктивність інформації не обов'язкові умови, іноді ігноруються етичні аспекти;

- головний провідник - засоби масової інформації, які знаходяться у прямому або опосередкованому підпорядкуванні державі. Відсутні альтернативні джерела інформації.

2. Інформування громадськості, громадська обізнаність. Ця модель може бути прирівняна до специфічних форм журналістики, основне завдання яких - створення та публікація іміджевих матеріалів.

Характерні особливості:

- регулярна робота із ЗМІ з метою розповсюдження інформації;

- інформація зазвичай правдива, проте увага громадськості акцентується на позитивній стороні (негативні факти та події замовчуються);

- технологія «journalists-in-residence» (журналіст у фірмі), коли матеріали створює та розміщує спеціальний штатний журналіст організації.

3. Двостороння асиметрична комунікація (засновники А. Лі, Е. Бернейз, А. Пейдж).

Характерні риси:

- використання дослідницьких методів для визначення, яка інформація викликає позитивну реакцію громадськості, а потім і позитивний діалог;

- результат асиметричний (виграє організація, на це і спрямовуються всі зусилля);

- зв'язки з громадськістю носять прагматичний характер, організація (органи державної влади) переслідують одну мету - отримання вигоди (кредиту довіри, рейтингу підтримки).

4. Двостороння симетрична комунікація (більше притаманна для країн з розвинутим громадянським суспільством).

Характерні риси:

- повне усвідомлення суб'єктом PR того, що необхідне взаємопорозуміння громадськості та влади, врахування впливів один на одного;

- PR - діяльність спрямована на досягнення обопільної користі державної влади та громадськості (симетричність);

- проведення переговорів, укладання договорів, вирішення конфліктів, що призводить до зміни у поглядах, судженнях та поведінці громадськості та органів державної влади, відмова від вирішення конфліктних ситуацій силовими або авторитарними засобами;

- перехід від журналістських функцій PR - спеціалістів до дослідницьких та консультативних;

- прямий вплив PR - технологій на економічні показники та соціальні аспекти, створення «нематеріальних активів»;

- ідеологічність (в ідеальному варіанті):

а) механізм взаємодії громадськості та органів державної влади - партнерство,

б) громадськість - повноправний партнер влади у формуванні та здійсненні політики.

Розглядаючи організацію та практику здійснення зв'язків з громадськістю у системі державної влади в Україні, необхідно відзначити, що потоки комунікації мають будуватися за принципом двостороннього зв'язку, давати громадянинові можливість розуміти політику держави, обговорити її, зайняти позицію, яка відповідає і його власним інтересам, і можливостям влади. Тим часом, сучасна практика державного PR часто будується як пропаганда успіхів конкретного чиновника з урахуванням його особистих преференцій. Звідси унеможливлюється реалізація фундаментальних принципів інституту PR у повному обсязі.

Розглядаючи моделі PR - комунікацій у незалежній Україні, необхідно звернути увагу на те, що до середини 1990-х років вони мали форму одностороннього інформування громадськості про вже прийняті рішення, тобто виконували роль прикрашання (орнаменту) державної влади. З середини 1990-х років починає затверджуватися ставлення до комунікації як до інструмента управління, покликаного формувати у громади позитивне ставлення до керівництва держави.

Зараз зв'язки державної влади та громадськості знову здійснюються в рамках моделі одностороннього інформування. Але, попри неабиякий прогрес, цей підхід теж має суттєві вади: комунікаційні потоки, як і раніше, спрямовані переважно від органів влади до громадськості; політика у царині публічних комунікацій і далі розглядається як другорядна по відношенню до організаційної політики.

Суттєві зміни у цій сфері може дати підхід до PR як інструмента стратегічного управління, що передбачає постійний двосторонній симетричний потік комунікації. У свою чергу це потребує, щоб управління комунікацією не випливало з організаційної політики, а узгоджувалося з нею і в разі рівноправного діалогу влада змінювала курс, якщо громадськість визнає його нелегітимним. За таких умов має змінитися й статус PR - фахівців у структурі державного органу, що давав би їм можливість зберігати критичну дистанцію від керівництва та забезпечував можливості впливати на управлінський процес, що має публічний резонанс.

22.2 Зв'язки із засобами масової інформації як інструмент зв'язків з громадськістю

Засоби масової інформації - важлива складова сучасного постіндустріального суспільства. На початку 90-х років ХХ століття у світі нараховувалося більше 1,7 млрд. радіоприймачів, близько 500 млн. телевізорів. Тиражі періодичних газет та журналів вимірювалися сотнями мільйонів екземплярів [2, c. 103]. Набув бурхливого розвитку новий вид комунікації - електронні засоби масової інформації в мережі Інтернет. Сучасні засоби масової інформації дають можливість передавати величезні обсяги інформації на величезні за численністю аудиторії, долаючи при цьому часові бар'єри та будь-які відстані. Сьогодні розміри телеаудиторій при трансляції окремих подій нерідко перевищують декілька мільярдів осіб. Прикладом можуть бути фінальні матчі чемпіонату світу з футболу, оперативна інформація про природні та соціальні катастрофи, масштабні терористичні акти.

Взаємодія з засобами масової інформації настільки важлива під час здійснення PR - проектів та роботи з широкими верствами громадськості, що в уявленні багатьох спеціалістів з паблік рилейшнз є аналогом всієї сфери PR. Це особливо характерно для ринку PR - послуг, що складається в галузі державного управління України. Наприклад, російський фахівець у сфері PR І. Крилов стверджує, що в сфері PR - комунікацій і попит, і пропозиція «повністю концентруються навколо одного виду послуг - взаємодії із ЗМІ» [7, c. 57].

Проте систематичні та успішні зв'язки із ЗМІ потребують достатньо розгорнутих знань специфіки масових комунікацій.

Масова комунікація - це систематичне розповсюдження повідомлень (через друк, радіо, телебачення, кіно, звукозапис, відеозапис та інші канали передачі інформації) серед кількісно великих аудиторій з метою інформування і здійснення ідеологічного, політичного, економічного, психологічного або організаційного впливу на оцінки, судження та поведінку людей [1, с. 16].

Масові комунікації - важливий соціальний та політичний інститут сучасного суспільства, виконуючий функції:

1) ідеологічного і політичного впливу,

2) підтримки соціальної спільноти,

3) організації, інформування, просвітництва і розваги.

Масовим комунікаціям властиві інституційний (тобто організаційно-правове закріплення) характер джерел і розтягнутість зворотного зв'язку між джерелами та аудиторією.

Засоби масової інформації (масової комунікації) - це організаційно-технічні комплекси, що забезпечують швидку передачу і масове тиражування словесної, візуальної, музичної інформації.

Провідна роль ЗМІ у формування громадської думки відображається у їх визначенні як «четвертої влади». Проте кожне ЗМІ має свою знакову систему. Преса - письмове слово та візуальний образ, радіо - усне мовлення та музика, телебачення - поєднує усне мовлення, музику та рухливі візуальні образи. Останнім часом все більшого розповсюдження набуває новий вид ЗМІ - Інтернет. Число користувачів цієї міжнародної глобальної інформаційної магістралі росте у геометричній прогресії. Наприклад, за даними міжнародної агенції «Internet World Stats» у 2007 році порівняно з 2006 роком кількість активних користувачів Інтернет у світі збільшилася на 244,7% і склала 1 млрд. 245 млн. осіб [16]. В Україні ці показники поки що меншi. У 2007 році порівняно з 2006 роком кількість активних користувачів Інтернет збільшилась на 2,5% і склала близько 5 млн. 300 тис. осіб [11]. Комунікації через Інтернет використовують письмове мовлення в інтерактивному режимі, гіпертекст (пошук пов'язаних текстів по словах першоджерел), звуки мови та музики, відео та анімацію.

Перелічимо та охарактеризуємо основні типи засобів масової інформації на прикладі України:

1. Інформаційні агенції - це організації, що збирають і розповсюджують новини. Традиційно саме вони виступають як основа національної та міжнародної системи розповсюдження новин. Кореспонденти агентства збирають інформацію (новини) для своєї організації, яка потім перепродає новини газетам, журналам, державним органам, радіо- та телекомпаніям, комерційним та іншим структурам. Зараз в Україні налічується близько 40 інформаційних агентств. Найбільш відомими з них є УНІАН, Укрінформ, Українські новини, РБК-Україна, LIGA. Також в Україні діють представництва великої кількості іноземних інформаційних агентств з довгою історією та світовим ім'ям. Найбільш відомими серед них є РИА «Новости», ІТАР-ТАРС, «Інтерфакс», Associated Press, United Press International, Reuters.

Жодна велика газета, теле- або радіокампанія не може обійтися лише своїм штатом кореспондентів під час збору новин. Саме тому допомога агентств у отриманні оперативної, якісної та неупередженої інформації є необхідною.

2. Преса - це масові періодичні друковані видання - газети та журнали. Наприклад, за даними Міністерства юстиції України, станом на вересень 2007 року в Україні зареєстровано 958 періодичних видань [18]. Газети публікують відомості про поточні події, оглядові та аналітичні матеріали, матеріали розважального характеру. Обсяг газети може складати від 2 до 100 і більше сторінок.

Газети розрізняються за:

періодичністю виходів:

а) щоденні (ранкові та вечірні),

б) недільні (або інший день),

в) щомісячні;

масштабом:

а) центральні (загальнонаціональні),

б) регіональні (обласні),

в) місцеві (районні, міські),

г) корпоративні (кампаній, ВНЗ, організацій);

профілем (специфікою):

а) масової орієнтації,

б) спеціалізовані - професійні.

У кожної газети є своя аудиторія, кількість якої залежить від тиражу видання, професійного та соціально-демографічного профілю.

3. Радіо. Унікальність цього ЗМІ в тому, що воно вседоступне. Люди слухають радіо коли займаються іншими справами. Вони використовують радіо, щоб узнати новини, послухати музику, розважитися. Тривалість радіоповідомлення така ж як і телеповідомлення - не перевищує тривалості її передачі. У процесі збору інформації багато радіостанцій покладаються на інформаційні агентства, проте найбільш потужні мають власний штат радіожурналістів. Кількість радіостанцій в Україні підрахувати дуже важко: в кожному місті діє від 10 до 40 FM - радіостанцій, проте всі вони носять переважно розважальний характер і подають новини несистемно і час від часу. Радіостанціями, що більше орієнтуються на новини в Україні, традиційно є державні або комунальні радіостанції. До найбільш відомих радіостанцій України, що орієнтуються на новини, можна віднести Національне радіо та радіо «Ера».

4. Телебачення. На відміну згаданих вище типів ЗМІ, це наймолодший з засобів масової інформації. Проте, за рахунок поєднання звуку та зображення, телебачення забезпечує найбільші комунікативні можливості. Для глядача, який спостерігає за прямою трансляцією з місця події, телебачення здатне створити «ефект присутності» набагато яскравіший, аніж за допомогою радіо або газет. До того ж, телебачення створює ефект «міжособистісного спілкування». Глядач знає, що програму одночасно з ним дивляться мільйони людей, але він сприймає виступ з екрана як спрямований виключно до нього.

Також телебачення завдяки подоланню часового та просторового бар'єрів у донесенні інформації знаходиться до аудиторії значно ближче інших ЗМІ. За даними Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення в Україні у 2006 році 1377 телерадіоорганізацій мали ліцензії на свою діяльність [5].

До найбільш рейтингових і, відповідно, відомих телеканалів слід віднести Інтер, СТБ, 1+1, Новий канал, НТН, 5 канал, ТРК «Україна», ICTV. Також в Україні діють кореспондентські пункти багатьох зарубіжних каналів. Наприклад, ОРТ, РТР,НТВ, CNN, ВВС, NBC та інші.

Спеціалісти з PR у цілому і спеціалісти прес-служб, у першу чергу, повинні чітко регулювати відносини між своєю організацією та ЗМІ, підтримувати інформаційний баланс двосторонньої інформаційної взаємодії. Причому, слід відзначити, що як ЗМІ, так і організації ( в нашому випадку - органи державної влади) зацікавлені у підтримці такої взаємодії.

У країнах розвинутої демократії маніпулювати ЗМІ дуже складно, а подекуди і неможливо. Проте, можна представити засобам масової інформації певну точку зору організації, в якій вона і буде донесена до громадськості. Під час формування відносин із ЗМІ орган державної влади повинен чітко встановити правила представлення інформації ЗМІ та правила збору і аналізу інформації, яка вже випущена ЗМІ.

Також, необхідно усвідомлювати, що ЗМІ об'єктивно працюють під постійним тиском з боку різних могутніх факторів, до яких відносяться клієнтура (наприклад, рекламодавці), конкуренти і, звісно органи державної влади. До цих «могутніх факторів» також слід віднести і власників ЗМІ, постачальників інформації, групи тиску та ін. [14, c. 205-248]. Органи державної влади при такому стані речей мають «подвійну могутність», використовуючи для розповсюдження необхідних відомостей як власні права та можливості (в першу чергу, через підпорядковані їм ЗМІ), так і незалежні засоби масової інформації. Таким чином, загальну ситуацію роботи ЗМІ можна охарактеризувати як постійний пресинг, що поглиблюється необхідністю публікації (випуску) матеріалів у жорстко встановлені терміни.

У цих умовах для ефективної взаємодії зі ЗМІ стає необхідним вивчення відносин між засобами масової інформації та джерелами інформації (в нашому випадку - органами державної влади).

Наприклад, модель Гайбера-Джонсона, що базується на емпіричному дослідженні засобів подачі репортажів про місцеву політику, описує практику співпраці джерел інформації з акредитованими журналістами. Ця модель нерідко приводить до журналістської ангажованості та фактичній роботі кореспондента в інтересах відповідного джерела інформації [15, с. 289-297]. Наведена модель розкриває три можливих варіанти взаємодії між офіційним джерелом інформації (А) та кореспондентом, що взаємодіє з ним (С) (рис. 23.1. а-в).

а)

б)

в)

Рис. 22.1. Модель Гайбера-Джонсона [15]

Відносини, що показані на рис. 22.1. а) ілюструють дії двох незалежних комунікаторів, точки зору яких чітко розмежовані відповідно до їх функцій, ролей та ін. Потік інформації у цьому випадку формалізується і набуває офіційного характеру. Даний варіант - класичний випадок висвітлення новини вільною пресою. Це, свого роду ідеальна модель взаємодії двох незалежних інститутів, один з яких надає інформацію (орган влади), і інший об'єктивно та неупереджено повідомляє про те, що відбулось. Найчастіше це спостерігається за умов обопільної відокремленості та нерегулярності контактів між джерелом інформації та журналістом. В Україні прикладом такої моделі може бути, як висвітлюються закордонні візити високопосадовців в інші країни закордонною пресою.

На рис. 22.1. б) показана ситуація, коли точки зору органу державної влади та кореспондента частково співпадають, обидва комунікатори співпрацюють у здійсненні своїх функцій, узгоджують позиції і частково використовують можливості один одного. Подібні відносини часто виникають на практиці і базуються на досягненні деяких спільних цілей органа влади та кореспондента: перший намагається, щоб, наприклад, у газеті була опублікована стаття з певними даними та змістом, а інший - повинен надати в редакцію цікавий матеріал. Як підсумок, журналіст може частково втратити свою незалежність. Це найбільш розповсюджена модель взаємодії органів влади та ЗМІ.

У випадку, що показується на рис. 22.1. в), точки зору обох комунікаторів співпадають. Хоча і складно уявити, що державний службовець почне говорити те, що потрібно редакції газети або телеканалу. Частіше відбувається навпаки. Журналіст з тих чи інших причин приймає точку зору джерела інформації. Такі відносини можна охарактеризувати як «взаємовигідне співробітництво» - журналіст в обмін на свободу отримує, наприклад, додаткові гроші (так звана «Джинса»), або можливість працювати з інформацією та даними, що закриті для представників інших ЗМІ. З іншого боку, органи влади певним чином захищають себе від публікації небажаних матеріалів. Проте можливий варіант, що журналіст представляє певне корпоративне видання або видання, що належить органу влади, тоді він зобов'язаний розділяти точку зору джерела інформації.

Модель Гайбера-Джонсона демонструє, що інформація просто так не попадає в руки незаангажованого журналіста. «Робочі відносини» джерел інформації та кореспондентів скоріш за все нагадують укладання договору, що враховує інтереси обох сторін і запити аудиторії.

Як показує практика тривале співробітництво між прес-службою органу державної влади найчастіше призводить до повного «узгодження позицій». Безумовно, це можна представити як результат успішної роботи прес-служб на фоні відносної пасивності ЗМІ. Також подібні ситуації складаються і внаслідок сильних позицій органу влади в сфері управління доступом до інформації, що має високу цінність, і ЗМІ або внаслідок необхідності, або за власним вибором приймають офіційну точку зору [16]. Яскравим прикладом такого стану речей було висвітлення першої війни США в Перській затоці або під час теракту «Аль-Каіди» у Нью-Йорку в вересні 2001 року.

Також для опису взаємодії прес-служб органу влади та ЗМІ нерідко використовується концепція цілеспрямованого відбору інформації. Вона пов'язана з ухваленням або відхиленням сюжетів під час підготовки наявних матеріалів до публікації. Дана концепція базується на ідеях психолога К. Левіна, який відзначав, що інформаційний потік завжди йде по каналах, що мають певні «фільтри», а ухвалення рішень базується або на певних об'єктивних критеріях, або на поглядах того, хто «фільтрує» інформацію, або залежить від того, через який канал була запущена інформація [17, c. 149].

Цей підхід отримав подальший розвиток у роботі Д. Уайта відносно аналізу діяльності редактора місцевої газети. Його дії з відбору небагатьох інформаційних приводів з багатьох були охарактеризовані як типовий випадок інформаційної «фільтрації» [18, с. 389].

Рис. 22.2. Модель Д.Уайта [18]

N - прес-служба органу державної влади («інформаційний привід»);

N₁, N₂, N₃, N₄ - відомості, що надходять від прес-служби;

N₂', N₃ ' - відібрані інформаційні приводи;

N₁, N₄ - відхилені інформаційні приводи;

М - аудиторія, громадськість.

Відповідно до цієї моделі існує тільки один «головний фільтр» (редактор або випускаючий редактор), який веде себе пасивно до інформаційного потоку. Він аналізує лише ті інформаційні приводи, про які йому відомо, відбирає на його думку важливі та відкидає не суттєві.

Концепція Уайта стала основою для більш складної моделі запропонованої Й. Галтунгом та М. Руге для аналізу цілеспрямованого відбору новин [13].

Їх модель описує перетворення реальних подій у «медіа-образ», що розповсюджується ЗМІ на широку аудиторію. Дослідники виходять з того, що остаточний відбір відомостей представляє собою результат послідовної «фільтрації» у залежності від цінності інформаційних повідомлень або на підставі певних критеріїв. Й. Галтунг та М. Руге вперше серед дослідників деталізують та описують критерії, якими керується ЗМІ для відбору. Також вони підкреслюють, що якщо критерії повністю суб'єктивні і у кожного «фільтрувальника» свої, то передбачити кінцевий результат відбору неможливо [13].

Відповідно до світової та вітчизняної практики таких фільтрів, у залежності від ЗМІ може бути декілька:

1. Телебачення - від 3 до 5 (координатор, редактор відділу новин, журналіст, випускаючий редактор, головний редактор). Також власник каналу може встановлювати певні правила, визначати так звану «редакційну політику» (обговорювати які теми або персоналії не можуть з'являтися в ефірі та навпаки).

2. Друковані ЗМІ, Інтернет - від 2 до 3 (редактор відділу, журналіст, випускаючий або головний редактор). Також велика роль належить і власнику конкретного видання.

Однак, даний процес носить системний характер і у значній мірі передбачуваний. За думкою авторів, цю проблему можна вирішити, якщо врахувати всі ключові фактори, що впливають на початковий відбір повідомлень та їх подальше проходження через всі «фільтри».



Рис. 22.3. Модель Й. Галтунга та М. Руге [13]

Такими ключовими факторами є:

1. Часовий інтервал. Вірогідність включення події у публікацію зростає, якщо її час відповідає графіку виходу ЗМІ. Подія, що відбулась вранці, може вийти у денному або вечірньому випуску новин. Або, якщо вона розгорталася декілька годин, то може бути надрукована у щоденних газетах. Якщо декілька днів - у щотижневих виданнях.

2. Інтенсивність. Помічають події, що мають великий суспільний резонанс або які можуть до нього призвести.

3. Однозначність. Чим менше невизначеності або сумнівів викликає подія, тим більша вірогідність його відбору.

4. Близькість до запитів аудиторії. Чим ближче подія до культурного рівня та інтересів аудиторії, тим більша вірогідність її подачі.

5. Відповідність очікуванням. Подія повинна відображати потреби аудиторії в інформації, а прес-служба повинна реагувати на запити громадськості.

6. Непередбачуваність. Серед очікуваних подій увагу приверне неочікуваний інформаційний привід або його непередбачувані наслідки.

7. Взаємопов'язаність. Події повинні бути пов'язані у часі з іншими темами, що викликали суспільний резонанс.

8. Композиція. Новини та події відбираються та розставляються по місцях, щоб кінцевий продукт (газета або випуск новин) мав збалансований вигляд.

9. Цінності людей, які відбирають інформацію. Саме переконання та уподобання (суб'єктивні фактори) разом із вищепереліченими факторами будуть впливати на відбір новин.

В якості узагальнюючої моделі взаємовідносин між засобами масової інформації та органами державної влади можна запропонувати концепцію, яка демонструє, як інформація про реальну подію спочатку трансформується в «офіційне повідомлення», а потім розповсюджується на аудиторію і стає частиною «медіа-образу», проходячи через послідовність інформаційних «фільтрів» (рис. 22.4.).

Модель відображає взаємодію двох організацій - органу державної влади та ЗМІ - як процес з двох стадій. Відповідно до цієї моделі, попередній відбір інформаційних приводів для ЗМІ здійснюється всередині державного органу. Цей процес відбувається у відповідності з чітко визначеними критеріями двох видів: технічного та ідеологічного характеру.

Даний процес, описаний Галтунгом та Руге здійснюється спеціальною інформаційною службою (прес-службою) органу державної влади, до функцій якої входять контакти зі ЗМІ та надання їм певних відомостей в якості потенційних повідомлень для публікації. Необхідно відзначити, що нерідко ця робота є частиною запланованого організацією більш складного процесу з метою впливу на широку аудиторію для формування певної громадської думки або реклами.