Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова

Общеэкономический факультет

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине

«Система государственного и муниципального управления»

на тему: «Административные системы в современных государствах: критерии эффективности»

Москва, 2014 г.



ВВЕДЕНИЕ

Актуальность выбранной темы определяется тем, что проблематика административных систем различных стран всегда представляла определенный интерес в научных кругах. В условиях современного мира присутствует необходимость выявления наиболее перспективных и эффективных административных систем с учетом исторических особенностей становления и современного состояния этих систем применительно к жизни разных народов, равно как и с учетом неизбежного сближения людей в пределах одного и нескольких континентов. Сопоставление различных административных институтов различных стран позволяет лучше понять природу мира политики, специфику функций политических институтов.

Объектом данной курсовой работы являются непосредственно основы современной административной системы Швеции, как передового европейского государства и Великобритании, как государства, в основу модели управления, которого заложено сотрудничество.

Предметом курсовой работы является рассмотрение стандартов эффективности современных систем административного управления, выбранных мною стран.

Целью курсовой работы является исследование, изучение систем государственного управления и проведение сравнительного анализа систем государственного управления Швеции и Великобритании, и возможности экстраполяции зарубежной практики в современном государственном управлении Российской Федерации.

Метод сравнительного анализа, применяемый в данной работе, состоит в обнаружении и исследовании элементов государственного строя, сходства и различия между политико-правовыми институтами, их преимущества и издержки, условия, в которых они проявляют себя.

Сравнительный анализ систем государственного управления имеет большую пользу для подготовки к моей будущей профессиональной деятельности. В современных условиях существует объективная необходимость подготовки к государственной деятельности таких кадров, которые бы не испытывали трудностей в решении государственно-правовых проблем, которые были бы способны решать внутригосударственные вопросы с учетом мирового опыта.

Гипотеза: в связи с тем, что в современном мире существует огромное количество стран у каждой из которых своя административная система, имеющая как достоинства, так и недостатки. Построение системы государственного управления зависит от истории становления современных административных систем различных стран, их развития, а также комплексного применения многих факторов внутри страны.

В соответствии с целью и гипотезой были поставлены следующие задачи курсовой работы:

1. Исследование понятия административного управления;

2. Выявление факторов, влияющих на административные системы управления;

3. Анализ систем административного управления Швеции и Великобритании

4. Анализ проблем российской модели административного управления и возможностей использования зарубежного опыта для повышения эффективности государственного управления в Российской Федерации.

Теоретико-методологическую базу данной работы составляют общефилософские методы и принципы объективности, исторического и логического, системного анализа и другие общепризнанные требования применительно к анализу административным системам.

Положения, выносимые на защиту:

1. Административное управление - это вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть ее органов и должностных лиц.

2. Факторы, влияющие на административные системы управления зависят от типа административной системы и ее особенностей исторического развития.

3. Определенные стороны англосаксонской и скандинавской модели административного управления могут быть использованы в развитии административной модели управления Российской Федерацией.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, параграфов, заключения и в конце приведён список литературы, использованной при её написании.



ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЯ АНАЛИЗА АДМИНИСТРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Понятия административного управления

Административное управление представляет собой - вид государственной деятельности по управлению делами государства, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть ее органов и должностных лиц.

Исследования систем государственного администрирования в различных странах показали, что они имеют множество различий в структуре, формах организации и деятельности центральных и местных органов управления, но также имеют и многие схожие черты. Некоторые из этих различий могут зависеть от уровня экономического и социального развития стран.

Понятие структуры - означает совокупность устойчивых связей в системе управления, обеспечивающих её целостность.

При анализе современных систем административного управления можно к одному из факторов, влияющем на структуру административного управления, отнести политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы.

Но достаточно часто в странах со схожими политическими режимами и приблизительно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, как в развитых странах Запада) складываются весьма разные модели административного управления. В этом случае основные различия определяются типом территориальной организации государства, а именно формой государственного устройства.

Понятие формы государственного устройства позволяет разобраться в территориальной основе формирования и функционирования властных органов. Данное понятие раскрывает принципы деления территории государства на части для целей управления и фактическую реализацию указанных принципов.

Благодаря ему удается выяснить правовое положение составных частей государства, характер взаимоотношений центральных, региональных, местных органов публичной власти. Принято различать две основные формы государственного устройства: простую (унитарное) и сложную (федерация и конфедерация)

Унитарная система предоставляет входящим в нее территориям очень мало автономии, основное управление осуществляется непосредственно из центра. Территориальные подразделения - графства (в Швеции и Великобритании), департаменты (во Франции), провинции (в Италии) - большей частью существуют ради административного удобства.

Федеративная система управления состоит из единиц, имеющих значительную собственную политическую жизнь (штаты в США и Бразилии, кантоны в Швейцарии, земли в Германии). Эти единицы не могут быть произвольно упразднены или изменены центральной властью на законном основании.

Своеобразным политико-территориальным образованием является конфедерация, которая представляет собой союз самостоятельных государств. Конфедерация - более тесное объединение государств, чем международная организация, и ее можно охарактеризовать как некое промежуточное состояние между федеративным государством и международной организацией.

Отсутствие единого суверенитета на всей территории конфедерации позволяет отличать ее как союз государств от федеративного государства, тогда как от коалиции государств конфедерацию отличает определенный, сходный с государственным, территориальный элемент в ее организации. Такие образования настолько свободно сформированы, что его составные части могут успешно бороться против центральной власти. Конфедерации обычно недолговечны. Историческим примером может служить Швейцария. Эта страна до сих пор называет себя конфедерацией, но фактически она имеет федеральный тип административно-государственного управления. Наверное, только Европейский союз в настоящее время является единственным примером конфедерации, в которой слабая власть ее штаб-квартиры в Брюсселе легко блокируется правом вето отдельных стран - членов Европейского сообщества.

Способы организации высшей государственной власти, принципы формирования ее институтов и их взаимоотношения с обществом выражаются единым понятием «форма правления».

Парламентская форма политического устройства не предусматривает четкого разделения властей. Народное большинство выявляется на основе единой системы голосования - избрания депутатов парламента. Формирование исполнительной власти осуществляется косвенным путем: глава правительства и члены кабинета избираются парламентариями. Следовательно, разделение властей косвенно осуществляется после формирования правительства. Лидер, получивший поддержку большинства в парламенте, становится главой исполнительной власти. Правительство опирается на поддержку парламента, контролируется им и отправляется в отставку. Плюрализм интересов и права меньшинства отстаивает легально действующая оппозиция.

Классический пример парламентской формы правления дает Великобритания. Ведущую роль в формировании внутриполитического и внешнеполитического курсов страны играет премьер-министр, обладающий широкими полномочиями. Он правит через парламент, чем и определяется его влияние.

Президентская форма политического устройства предполагает строгое разделение властей уже на стадии выборов, предусматривает наличие у законодательной и исполнительной ветвей власти собственного независимого электората, поэтому в странах с подобной формой правления существует двойная система голосования.

Президентская республика основывается на прямом избрании гражданами парламента и главы исполнительной власти путем выборов. Затем президент назначает членов кабинета (правительство), руководит его деятельностью. Президент несет ответственность непосредственно перед народом. Двойная система голосования обеспечивает равную легитимность исполнительной и законодательной ветвей власти.

В основе современных западных демократий лежат два принципа: мажоритарный принцип, в соответствии с которым власть принадлежит большинству народа, и правовой принцип, означающий верховенство права, равную ответственность власти и граждан перед законом. При формировании институтов государства эти принципы в разных объемах сочетаются с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В зависимости от процедуры выделения народного большинства и принадлежности права юридической инвеституры (права на формирование, контроль и роспуск правительства) либо парламенту, либо президенту мажоритарный принцип порождает два институциональных типа демократии парламентский и президентский. Законодательная и исполнительная ветви власти могут быть организованы по принципу либо четкого разделения, либо отсутствия строгого разделения властей. Применение этого принципа организации ветвей власти зависит от формы правления.

1.2. Факторы, влияющие на административные системы управления

Для того, чтобы определить, что влияет на построение системы управления государством, необходимо выделить типологию административных систем.

Итак, по критерию формы территориального устройства государства традиционно выделяют три основные формы территориального устройства:

- федерация,

- конфедерация,

- унитарное государство.

Очевидно, что форма государственного устройства предопределяет специфику отношений между элементами и уровнями административной системы. Следовательно, каждой из вышеназванных форм соответствует своя, особенная политико-административная структура. Ряд авторов выделяет особые типы административно-государственного управления: унитарный и федеральный.

Другие критерии исходят из выделения особых моделей управления административных систем в государствах с различными формами правления. Здесь можно определить следующие модели административных систем:

- монархии,

- парламентские республики,

- президентские республики,

- полупрезидентские (смешанные) республики.

Как показывает реальная практика административного управления, ни одна из исследованных моделей административных систем не является идеальной. Поэтому новейшей тенденцией является преодоление недостатков обеих моделей исполнительной власти и синтезирование их позитивных черт для того, чтобы сделать государственный механизм более стабильным и гибким. Политико-администратвиное управление. Учебник / Под общ. ред. В.С.Комаровского и Л.В.Сморгунова. М.: Изд. РАГС, 2004. - 496 с

Третья категория факторов различает модели административных систем управления по группам стран, объединяемых на основании общих культурных, правовых и политических традиций и практик:

- англосаксонская модель;

- модель «наполеоновских» стран;

- модель, характерная для северных стран;

- модель «германских» стран.

Помимо выделенных критериев различия административных систем управления, предлагаем использовать еще классификацию административных систем, предложенную Н.А. Барановым, различающую типы систем по принципам (механизмам) взаимосвязи структуры и окружающей среды:

1) механический -- характеризуется крайне слабой структурной реакцией на изменения среды. Соответственно для систем такого рода характерен небольшой инновационный потенциал и незначительные возможности его реализации. Конфликт между бюрократией и изменениями (инновациями) здесь весьма ощутим;

2) адаптивный -- характеризуется приспособлением (адаптацией) к изменениям внешней среды. Административные системы такого типа реагируют post-factum (после того, как свершилось какое-либо событие), стараясь приспособить свою организационную структуру к новым условиям. Тип обратной связи в данном случае отрицательный;

3) креативный -- характеризуется активной ролью в преобразовании среды и гибкой организационной структурой. Административные системы такого типа ориентированы на внутриорганизационное развитие и развитие внешней среды. Административные системы государств Европы: учебно-методический комплекс / авт.-сост. Н.А.Баранов.- СПб.: ИВЭСЭП, 2011. с.95-96.

Таким образом, среди факторов, влияющих на административные системы управления выделяются следующие:

- форма территориального устройства

- форма правления

- культурные, правовые и политические традиции и практики

- принципы (механизмы) взаимосвязи структуры и окружающей среды.

От наличия и сочетания данных факторов будет зависеть эффективность системы административного управления.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ НАЦИОНАЛЬНЫХ МОДЕЛЕЙ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СИСТЕМ ((НА ПРИМЕРЕ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И ШВЕЦИИ)

2.1. Особенности административного управления Швеции

Швеция имеет долгую историю становления системы государственного управления страной. Королевство Швеция или попросту Швеция - государство, расположенное в Северной Европе, восточной части Скандинавского полуострова, со столицей в г. Стокгольм.

В XVII в. Швеция громко заявила о себе, став значительной силой в Европе благодаря своей опытной и эффективной армии. 1905-1920 гг. - это время демократического прорыва Швеции. В это время у власти находилось либеральное правительство Карла Стаафа.

После распада Шведско-Норвежской унии встала проблема избирательного права; избирательная реформа была проведена только в 1909 г.; когда на выборах во вторую палату Риксдага либералы и социал-демократы получили вместе большинство, лидеры двух партий Нильс Эден и Яльмар-Брантинг объединились, чтобы сформировать Правительство. Реформа 1909 г. не удовлетворяла многие партии, поэтому выдвигались требования дальнейшей демократизации избирательной системы.

Швеция последней из североевропейских стран приняла закон о всеобщем избирательном праве.

В период с 1920 по 1932 гг. ни одна партия не получала большинство голосов в Риксдаге. Положение в парламенте не позволяло сформировать сильное правительство и в течение этого периода в Швеции сменилось не менее 11 премьер-министров в девяти различных кабинетах, при этом важные политические решения принимались парламентскими комитетами.

Выборы 1932 г. принесли победу социал-демократам и Крестьянскому союзу. Результаты выборов позволили социал-демократам под руководством Пера Альбина Ханссона сформировать Правительство. Была разработана антикризисная программа: первоочередной целью новой политики было создание бескризисной экономики с помощью активного государственного вмешательства. В 1933 г. была заключена так называемая "сделка" между социал-демократами и Крестьянским союзом. Она была необходима, так как социал-демократы не обладали большинством в парламенте. В итоге был разрушен блок буржуазных партий, противостоящих социал-демократам, социал-демократия заняла прочное положение, укрепилась легитимность парламентской системы, была заложена основа длительного пребывания социал-демократов у власти, поскольку избиратели поверили в их способность управлять шведской экономикой.

В 1951 г. было сформировано коалиционное правительство социал-демократов и Крестьянского союза. В эти годы "Шведская модель" достигла своего расцвета. Сотрудничество между трудом и капиталом, заключение централизованных договоров, либеральная экономическая политика, направленная на увеличение экономического роста - всё это способствовало созданию отношений доверия между сторонами на рынке труда. Жизненный уровень в Швеции стал одним из самых высоких в мире.

Современная модель управления в Швеции сформировалась примерно к концу XIX в. К самым значительным преобразованиям в системе управления можно отнести то, что в 1974 г. в соответствии с принятыми новыми нормативными документами король лишался всякой политической власти, он оставался лишь главой внешнеполитического комитета, а на смену двухпалатному парламенту пришёл однопалатный - Риксдаг.

Сейчас Швеция является одним из передовых европейских государств. Население примерно 9 119 423 чел. из них иммигранты - 13,8%.

Правовой характер государства проявляется в следующем. Во-первых, установлено, что все люди равны перед законом. Признается, что все обладают равными правами и возможностями. Каждый обладает свободой распоряжаться ими по своему усмотрению. Однако не допускается злоупотребление своими правами, когда действия или бездействия причиняют вред иным субъектам общественных отношений. Государство гарантирует всем людям равные исходные возможности, предоставляя им право самостоятельно строить свое будущее. Особое внимание уделяется недопущению дискриминации по каким-либо признакам, например, таким, как национальность, возраст, половая или религиозная принадлежность. Верховенство права также подразумевает, что нормы закона распространяются в равной степени на всех людей вне зависимости от их финансового или общественного положения.

Во-вторых, правовое государство характеризуется некоторыми особенностями политической системы. В Швеции существует система разделения властей, при которой органы, входящие в разные ветви власти, самостоятельны и независимы друг от друга. Действует также эффективная система сдержек и противовесов, которая обеспечивает сбалансированность власти и не допускает ее узурпацию каким-либо субъектом. Действует эффективная система гарантии прав и свобод человека и гражданина. Она проявляется как в действиях судов, так и в наличии и эффективном функционировании омбудсменов. Шведская система позволяет гражданам в максимально быстрые сроки добиться справедливого решения и восстановления нарушенных прав или свобод. В свою очередь, эффективная правоохранительная система обеспечивает со своей стороны общественный порядок. Политический и идеологический плюрализм также являются существенными признаками правового государства. В Швеции отсутствует цензура, закреплены права, обеспечивающие свободу слова, мысли, печати. На территории государства действуют многочисленные политические партии и общественные некоммерческие организации.

В-третьих, в Швеции существует развитое гражданское общество. Существует масса объединений граждан, осуществляющих контроль за действиями государства, выступающими с критикой правительства и предлагающих свои варианты решения проблем. Эти институты способствуют не только развитию государства и общества, но также выступают еще одним механизмом гарантий прав и свобод человека и гражданина. Институты гражданского общества также берут на себя ряд организационных функций. Они объединяют не только частных лиц, но и организации, руководя их действиями и выступая также как институты перераспределения благ. Помимо прочего, шведское общество отличает высокий уровень правовой культуры. Люди осознают ценность закона, уважают закон и понимают необходимость его соблюдения.

Одним из самых важных принципов шведской модели социального государства является всеобщая солидарность. Этот принцип означает, что социальная система охватывает все население целиком, распространяет свое действие на всех граждан, которые в равной степени имеют право пользоваться преимуществами данной системы, как и несут обязанность поддерживать (в первую очередь, финансировать) ее. Данный принцип базируется на основном идеологическом постулате шведской социальной модели -- все граждане живут в одном обществе и поэтому все должны заботиться друг о друге. То есть люди, получающие больший доход, должны сами заботиться о тех, у кого нет возможности иметь такой же доход. Как отмечает Н. С. Плевако, «все население платит за предоставляемые услуги, и все пользуются этими услугами»Плевако Н. С. О шведском «государстве благосостояния» // Социальное государство: концепция и сущность. -- М.: Издательство «ОГНИ», 2004. -- С. 95..

То есть презюмируется (предполагается) тем, что общество должно быть максимально сбалансированным.

Шведская система базируется, прежде всего, на многочисленном так называемом «среднем классе». К нему относят людей, обеспеченных работой, и получающих достаточный доход, чтобы не только удовлетворять базовые потребности, но и чувствовать себя удовлетворенными своей жизнью и с уверенностью смотреть в будущее. Именно на эту социальную группу и выпадает основная нагрузка по поддержанию экономического и социального баланса в обществе.

Представители «среднего класса» как раз и составляют то подавляющее большинство, которое одновременно финансирует социальную систему и в больше степени пользуется результатами ее функционирования. Это объясняется многосторонним характером социальной защиты. Социальная помощь в том или ином виде предусматривается для каждого гражданина в случае наступления очень широкого круга обстоятельств. Таким образом, каждый человек в Швеции получает помощь и поддержку государства, что не позволяет ему либо быстро разбогатеть, либо быстро разориться. И чем тяжелее материальное положение человека, тем активнее государство помогает ему, тем большие социальные механизмы оказываются задействованными.

Именно эти объясняются высокие ставки налогообложения. Однако население готово существовать в этих условиях, когда значительная часть дохода отчисляется в государственный бюджет. Это объясняется тем, что функционирование социальной системы приносит пользу не отдельным индивидам или отдельным социальным группам, а всему обществу, всему населению. Каждый может рассчитывать, что в случае наступления неблагоприятных обстоятельств государство окажет ему поддержку. Кроме того, государство на полученные средства обеспечивает поддержание равных условий развития и жизни для всех граждан, не дифференцируя народ по какому-либо признаку.

Еще одной ключевой особенностью шведской модели социального государства, отличающей ее от иных моделей, является ключевая роль государства в процессе перераспределения благ. Шведское государство является основным субъектом данных отношений. Как было отмечено выше, шведская социальная система базируется на принципе всеобщей солидарности. То есть все люди вне зависимости от их материального или социального положения одновременно финансируют социальную систему и пользуются плодами ее функционирования.

В таких условиях именно государство берет на себя обязанность собрать средства, аккумулировать их и затем распределить в необходимой пропорции. Государственный бюджет пополняется, в основном, за счет прямых и косвенных налогов. Эти налоги выплачиваются как физическими, так и юридическими лицами, и большая часть идет в государственный бюджет. Именно здесь в наибольшей степени проявляется зависимость, производный характер государства от народа. В случае отсутствия или недостаточной эффективности контроля за финансовой деятельностью государства, должностные лица имели бы прекрасные возможности сосредоточить в своих руках огромную экономическую власть, которая быстро бы могла трансформироваться во власть политическую.

Однако финансовые органы и финансовая деятельность государства находится под постоянным контролем со стороны парламента, представляющего интересы народа, правительства, также зависящего от народа, общественных организаций, а также омбудсменов и судов. Подобный многосторонний контроль жизненно необходим ввиду того, что неэффективная или неудовлетворительная работа финансовых органов государства привела бы к краху всей модели, системы социального обеспечения, налоговой системы и спровоцировала бы непредсказуемые социальные последствия.

Государство же, собирая и аккумулируя средства, впоследствии распределяет их среди весьма широкого круга лиц. Причем социальная помощь предусмотрена в самых различных случаях, чей список охватывает почти любые негативные жизненные ситуации. Различается несколько видов социальной поддержки. Во-первых, выделяют выплаты, направленные на реализацию самим государством принятых на себя обязательств (на образование, здравоохранение, функционирование социальных служб). Во-вторых, отдельную категорию представляют непосредственные трансферты населению. То есть в случае наступления определенного жизненного обстоятельства (получение травмы, несовместимой с продолжением профессиональной деятельности, например) деньги выплачиваются непосредственно адресату таких выплат. В-третьих, существует система выплат юридическим лицам -- работодателям, продавцам и т. д. Эти меры дают возможность последним решать финансовые вопросы, не прибегая к помощи средств, предназначенных для других целей.

Итак, опыт шведской модели социального государства представляется интересным для современной России. За минувшие двадцать лет удалось провести немало реформ, направленных на социальную защиту населения. Однако до сих пор остаются нерешенными проблемы, которые не позволяют сказать, что конституционные положения соответствуют действительности. В частности, требуют решения проблемы коррупции, неэффективности государственных органов, отсутствия реального контроля общества за действиями государства. Необходимо развивать гражданское общество и правовую культуру граждан, воспитывать уважение к закону. Бросается в глаза общий низкий уровень жизни граждан России и увеличивающийся разрыв между самыми обеспеченными и самыми малообеспеченными гражданами. Требуется реформа механизма перераспределения благ. Не развитая и не модернизированная экономика также представляют препятствие на пути развития социального государства. Исаев М. А. Механизм государственной власти в странах Скандинавии / М. А. Исаев. -- М.: ОАО «Издательский Дом “Городец”», 2004. -- С. 247

В силу исторических традиций государство в нашей стране играет такую же большую роль, как и в Швеции. Именно поэтому представляется, что после ухода от старой советской социальной системы именно шведский опыт является наиболее подходящим для нашей страны. По прошествии 20 лет с момента принятия новой Конституции она доказала свою жизнеспособность, теперь перед нами стоит задача приведения реальной обстановки в соответствие с провозглашенными нормами. Для этого необходимо сделать выбор, определить стратегию развития. И опыт шведского социального государства в этом отношении представляет богатую пищу для размышлений.

В Швеции на формирование административной системы управления повлияли многие исторические события, культурные традиции, в связи с чем обозначились такие черты шведской модели административного управления, которые влияют на ее функционирование в современном периоде.

Среди факторов, которые влияют на современное административное управление Швецией выделяются:

1. Скандинавский парламентаризм. Основной особенностью административной системы Швеции является ее функционирование в условиях парламентаризма (Риксдаг). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает ответственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте.

2. Скандинавский корпоративизм и административная система. Слияние корпораций с государством и его органами является важной особенностью функционирования административной системы Швеции. Скандинавский корпоративизм представляет собой форму представительства интересов, которая организует группы людей в организации-корпорации и представляет их интересы через институционализированную систему в органах государственной власти. Формальной власти у корпораций нет, поскольку легально власть является прерогативой государства. К корпоративным организациям относятся профсоюзные объединения рабочих и служащих, союзы предпринимателей и работодателей, ассоциации и клубы представителей творческих и интеллектуальных профессий: юристов, экономистов, журналистов, врачей, кооперативы и фермерские организации, спортивные клубы, экологические и женские объединения, жилищно-строительные кооперативы.

3. Социальная составляющая административной системы. Построение социальной модели включает и выработку шкалы предпочтений человека, и того вероятного набора действий в политике, которые будут предпочтительными. Тезис «все для блага, все во имя человека» является очень важным, хотя до его полного воплощения еще много работы. Основными характеристиками политической культуры скандинавского корпоративного человека являются:

- рационализм и прагматизм, коренящиеся в протестантизме;

- подчиненность нормам и предписаниям;

- сплоченность и чувство единения, подкрепленные этническим единством Швеции;

- уверенность каждого в достижимости собственных целей благодаря включенности в какую-либо корпорацию;

- склонность к общению и поиску компромиссных решений социальных, экономических и политических проблем;

- традиционная ориентированность на социал-демократические ценности.

4. Строгое разграничение полномочий уровней административного управления:

1 -- центральное (национальное) государственное управление;

2 -- промежуточное региональное управление;

3 -- местное муниципальное управление.

Формально главой государства в Швеции является монарх. Фактически же король делегирует полномочия по осуществлению исполнительной власти правительству. Король неответственен за действия правительства в сфере отправления государственной власти.

Правительство осуществляет исполнительную власть в полном объеме только на заседаниях Государственного совета под председательством короля. На заседаниях правительства происходит официальное оформление принятых в ходе консультаций с заинтересованными сторонами и структурными подразделениями решений. В Швеции избрание премьер-министра парламентом происходит после консультаций председателя парламента с лидерами политических фракций.

Формирование кабинетов происходит в соответствии с определенными процедурами: депутаты парламента Швеции, вошедшие в состав правительства, должны передать свои депутатские полномочия заместителям.

Правительство в Швеции конституционно определяется как один из важнейших органов государственной власти. Поскольку правительство в условиях парламентских демократий трансформировалось в исполнительный комитет пришедших к власти политических партий, он фактически занят реализацией программных партийных положений, поддержанных избирателями.

Вторым уровнем центрального управления являются директораты, которые имеют в некоторых случаях самостоятельность, а в других -- входят в управленческую структуру соответствующих министерств. В Швеции генеральные директораты возглавляются генеральным директором, входящим в коллегию наравне с начальниками структурных подразделений директората.

Органы местного самоуправления формально не входят в систему государственного управления. Однако процесс децентрализации государственного аппарата в Швеции в 70-х годах XX столетия привел к наделению органов местного самоуправления широкими полномочиями. Законодательство Швеции гарантирует самостоятельность коммун в решении вопросов, отнесенных к их исключительной компетенции (закон от 1977 г.). Значимость органов местного самоуправления подкрепляется их экономической самостоятельностью (коммунальная собственность, налоги жителей и т.д.), что подкрепляется целенаправленными субсидиями государства.

5. Итак, в Швеции особое значение имеет бюрократия. Функции бюрократии состоят в точном применении законов к конкретным ситуациям. Личные пристрастия, мнения, эмоции не должны влиять на исполнение прямой функции.

Основные принципы, ограничивающие своевластие чиновников:

- сведение роли бюрократа к техническому выполнению обязанностей;

- обеспечению равного отношения государства в его лице к гражданам;

- требование нейтрального отношения к исполнению закона и защите общественного блага. Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-С.112-116.

административный система зарубежный анализ

2.2 Особенности административного управления Великобритании

Великобритания - это островное государство, которое состоит из 4 исторических территорий: Англии (39 графств, 6 метрополитенских графств и Большого Лондона), Уэльса (8 графств), Шотландии (9 районов и островной территории, которая присоединилась в 1607 г.) и Северной Ирландии (26 округов).

Великобритания - высокоразвитое индустриальное государство, одна из ведущих держав. Это одна из самых эффективных моделей управления страной по степени достижений. По объему промышленного производства она занимает пятое место в мире - после США, Японии, ФРГ и Франции. Лондон - один из крупнейших мировых финансовых центров. Великобритания имеет обширную сеть банков и страховых компаний за границей. В английских фунтах производится около 1/5 всех мировых торговых операций. По объему внешней торговли Великобритания занимает пятое место в мире и осуществляет 1/5 всех международных пассажирских и грузовых перевозок.

Административная система Британии складывалась постепенно в процессе длительной эволюции, это консервативная страна - здесь всегда следовали традициям. Современная модель государственности оформилась примерно в к. XVII - н. XVIII вв. Великобритания - парламентская монархия. Главой государства является король, но в данной стране королева - Елизавета II, встала на трон в 25 лет (с 1952 г сейчас ей уже 87 лет). Королевский трон в Великобритании переходит по наследству от отца к старшему сыну, но если у короля нет сыновей, то трон наследует старшая дочь короля. Муж царствующей королевы не приобретает титула и полномочий короля - он носит титул принца - консорта.

Формально монарх должен обладать весьма обширными полномочиями, но фактически его личная власть ограничена, и притом не столько законодательными актами, сколько нормами прецедентного права и конституционными обычаями. Таким образом, королева обладает "спящими" полномочиями. Юридически обладает, но традиционно уже другие органы исполняют её функции. Также Королева является главой протестантской и католической церкви.

Однако по своему усмотрению монарх не может осуществлять ни статутные, ни прерогативные полномочия. В прецедентном праве Великобритании есть норма, согласно которой “король не может быть не прав”. Практически это означает, что монарх не несет ответственности за акты, изданные от его имени, ответственными считаются министры, скрепившие их своими подписями. Королева осуществляет принадлежащие ей полномочия не иначе, как по "совету" (предложению) соответствующих министров. Она не может даже присутствовать на заседаниях кабинета министров, но получает регулярную информацию о принятых им решениях. Королеве оказывает содействие Тайный Совет, с которым она консультируется. В его состав входят все министры кабинета, некоторые министры вне кабинета, специальные советники.

В Британии применяется так называемая Вестминстерская модель разделения государственных органов.

Законодательный орган Британии является - двухпалатный парламент (палата общин и палата лордов). Центральная исполнительная власть в Великобритании представлена органом, состоящим из министров, правительство, Ее Величества во главе с премьер-министром. Фактически главную роль в управлении государством играют правительство и премьер-министр. Палата лордов состоит из наследственных пэров, принцев королевской крови, представителей пэров Шотландии, пожизненных ирландских пэров и высших духовных и судебных сановников. Численный состав палаты законом не установлен. Однако, как правило, в работе палаты принимает участие около 80-90 человек.

Активным избирательным правом пользуются английские подданные обоего пола, достигшие возраста в 18 лет год и проживающие в соответствующем избирательном округе к моменту регистрации избирателей. В стране действует мажоритарная избирательная система.

В состав правительства входят министры, возглавляющие соответствующие министерства, министры, не имеющие в своем подчинении конкретных ведомств и выполняющие по указанию премьер-министра определенные поручения, лорд-канцлер, занимающийся юридическими и конституционными вопросами, лица, возглавляющие юридические учреждения (генеральный прокурор и др.), а также парламентские секретари и заместители министров.

В правительстве существует руководящее ядро - кабинет, состоящий из группы министров, отбираемых премьер-министром. Премьер-министром фактически всегда становится лидер политической партии, получившей на выборах большинство мест в палате общин. Занимая исключительное место в системе государственных органов, премьер - министр обладает огромной компетенцией, позволяющей ему влиять на все стороны политической жизни страны. Премьер-министр (является одновременно первым лордом казначейства и министром по делам гражданской службы) располагает обширными полномочиями по назначению высших должностных лиц в государстве: подбирает членов кабинета и министров, которые утверждаются монархом в соответствии с его характеристиками, дает рекомендации, фактически самостоятельно формирует высший состав англиканской церкви, выдвигает высших судебных лиц, высших чиновников гражданской администрации.

В отличие от других капиталистических стран в Великобритании существует особое понятие правительства. Оно охватывает два органа: само правительство, включающее всех министров, в таком составе никогда не собирающихся вместе, и кабинет, в который входит около 20 членов правительства, как связанных с процессом управления отдельными отраслями народного хозяйства, так и не имеющих к этому никакого отношения. Названная структура правительства сложилась в силу исторических причин. Особенности структуры нисколько не влияют на развитие установившейся тенденции, направленной на свертывание коллегиальных форм в деятельности правительства в пользу одного лица - премьер-министра и отражающей организационную консолидацию и совершенствование государственного аппарата.

Законодательная власть согласно британской конституции принадлежит парламенту, состоящему из монарха, палаты лордов и палаты общин. Формализм пронизывает и эту “ветвь” государственной власти. Родоначальник всех буржуазных парламентов - британский парламент в целом и палата общин, как важнейшая его часть, - утратили свою прежнюю зависимость в решении государственных дел; большинство его полномочий осуществляется под руководством кабинета министров через механизм партийного контроля.

В отличие от других стран, внутри правительства Великобритании формируется и действует кабинет министров с более узким составом. Таким образом, термины "правительство" и "кабинет" не равнозначны. В правительство входят все министры, тогда как кабинет - это организационно обособленная часть правительства, играющая особо важную роль.

В Великобритании исторически сложилась несколько уровней местных органов власти: от совета графства до советов приходов и сельских островных советов. В течение 30 последних лет в органах местного самоуправления происходили серьезные структурные изменения; некоторые советы были упразднены, появились новые.

По закону о местном самоуправлении 1972 и 1985гг. Англия, Уэльс, Шотландия и Северная Ирландия, а также британская столица при некоторых общих чертах управляются по-разному. Так, Англия разделена на 39 графств и 36 городских округов. Графства в свою очередь делятся на округа (296). Округа в графствах состоят из более чем 10 тысяч сельских приходов. Уэльс поделен на 8 графств, состоящих из 37 округов, низовые территориальные единицы называются общинами. В Шотландии действует закон о местном управлении 1972 г., согласно которому создано 9 регионов, 53 округа,3 островных территории и 1343 общины.

В Северной Ирландии существует 6 графств, разделенных на 26 округов. Все административные территории управляются советами, являющимися юридическими лицами. Приходы и общины без советов управляются собраниями избирателей. Советы графств, округов и городских округов избираются на 4 года. Главой исполнительной власти является председатель совета, избираемый советом из своего состава ежегодно и руководящий аппаратом наемных служащих муниципалитета.

Исторические особенности развития государства обусловили нестандартный характер британской конституции. Особенности конституции относятся к форме, но не касаются ее содержания или сущности. По форме британская конституция имеет комбинированный, несистематизированный характер; она слагается из двух частей - писанной и неписаной. Такой характер имеют все отрасли английского права; поэтому конституционное законодательство кажется не очень четким, неопределенным.

Выделим основные черты, характерные административной системе Великобритании:

- высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;

- отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной принцип здесь «действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий» (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, то есть из «центра).

Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства.

Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями Садлер Дж. Повышение эффективности работы органов местной власти: опыт Великобритании// Проблемы теории и практики управления. - 2010. - № 3. - С .53..

Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.



ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Модель административного управления России достаточно сложно сравнивать с моделями Швеции и Великобритании, что обусловлено наличием своеобразного исторического опыта государственного управления, отличного от западного. Действительно, развитие политической системы России практически всегда характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне.

Перечислим основные черты единой для страны модели административного управления, заложенной в Федеральном законе № 131-ФЗ:

- отчетливое закрепление принципа муниципальной автономии при наличии у государства серьезных возможностей влияния на муниципальный уровень публичной власти через институт отдельных государственных полномочий, право регламентации порядка решения конкретных вопросов местного значения, институты государственного контроля и «интервенций»;

- урегулирование федеральным центром компетенций каждого вида муниципальных образований при наличии минимума свободы как для субъектов РФ, так и для муниципальных образований.

- формальное закрепление за муниципальными образованиями свободы действий при оказании публичных услуг жителям при отсутствии четких ограничений возможности регулирования этого процесса государственными органами;

- значимость выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований при ключевой роли субъектов федерации и муниципальных районов;

- возможность государственного контроля (только применительно к выполнению отдельных государственных полномочий) и надзора за органами местного самоуправления (допустимого и в других установленных федеральными законами случаях).

Таким образом, прослеживается тяготение к шведской модели, характеризующейся сильной государственной властью и закреплением за ней возможности влиять на все основные процессы, происходящие в стране. Однако специфичность российской культуры не позволила модели муниципального управления, прописанной в Федеральном законе № 131-ФЗ, реализоваться в том ракурсе, как предполагалось законодателем.

Цели государственного управления в современной России таковы:

* Обеспечение внутренней и внешней безопасности страны.

* Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны.

* Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей.

* Поддержание рыночных механизмов.

* Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра.

Рассмотрим по каждой из целей возможности использования изученного зарубежного опыта.

1. Итак, обеспечение внутренней и внешней безопасности страны данная функция успешно реализуется как в Великобритании, так и в Швеции. Особенно интересен опыт Великобритании, создавшей для гражданского контроля над деятельностью полиции и специальных служб независимый государственный орган - Комитет гражданских расследований. Этот орган по требованию граждан расследует действия правоохранительных органов, если есть подозрения в их противоправности. В нашей стране также возможно создание подобного Комитета, но его деятельность должна быть под четким контролем антикоррупционного ведомства.

2. Развитие и укрепление общественных институтов, обеспечивающих устойчивое и надежное демократическое развитие страны. В Великобритании важнейшей задачей в сфере публичного управления традиционно было создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Таким образом, достигается социальная справедливость и защищенность социальных институтов.

3. Конституционная защита прав и свобод граждан РФ, общая административно-правовая регуляция. Формирование государственной политики, направленной на повышение благосостояния людей. В данном направлении интересен опыт Швеции в установлении обязанностей бюрократа, как гаранта соблюдения конституционных прав человека, его свобод, гарантирующего содействие в развитии благосостояния граждан. Для этого введены принципы, ограничивающие власть чиновников:

- сведение роли бюрократа к техническому выполнению обязанностей;

- обеспечению равного отношения государства в его лице к гражданам;

- требование нейтрального отношения к исполнению закона и защите общественного блага.

4. Поддержание рыночных механизмов. В этом отношении для нашей страны возможно применение шведского опыта организации взаимодействия государства и корпораций, синдикатов. Скандинавский корпоративизм представляет собой слияние корпораций с государством и его органами. Скандинавский корпоративизм представляет собой форму представительства интересов, которая организует группы людей (предпринимателей, рабочих) в организации-корпорации и представляет их интересы в органах государственной власти. Подобное взаимодействие можно осуществлять и в реалиях Российской системы административного управления, главное, чтобы цели предпринимателей и общественные интересы были уравнены посредством государственного контроля.

5. Грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и центра на сегодняшний день в России имеет свои трудности, разрешить которые поможет применение опыта Великобритании, где система местного самоуправления достигла высокого уровня развития и эффективности. Результативность была достигнута по средством широкого использования моделей повышения качества деятельности местных органов власти. Для нашего государства также возможно использование данных моделей, однако для этого потребуется разработать методологию оценки с учетом российской практики управления, критерии эффективности и организовать специальную комиссию для оценки качества административного управления.

На данный момент оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации производится на основе анализа и сопоставления показателей, характеризующих:

1) социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации, в том числе удовлетворенность населения качеством предоставляемых государственных услуг и деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

2) конечные результаты деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

3) эффективность использования бюджетных ресурсов в субъекте Российской Федерации;

4) ход реализации институциональных реформ в субъекте Российской Федерации.

Но при этом не уделяется внимание соблюдению стандартов, к примеру, в Великобритании, деятельность органов местного самоуправления регламентируется стандартами ИСО - 9000.

Таким образом, анализ становления и развития административного управления, как в Швеции, так и в Великобритании, убедительно доказывает, что на его организацию значительное воздействие оказывают не только форма правления, территориальное устройство, но и особенности политико-правового развития государства, та или иная модель, положенная в основу организации местного самоуправления.