Правовой институт государственной службы в России

Эти и ряд других законодательных актов снимали многие запреты, утверждали новые принципы, возможности и права. Однако они не обеспечивали четкого и комплексного регулирования, не всегда предусматривали механизмы их реализации, гарантии и ответственность.

Важно и то, что многие поправки к Конституции РСФСР, другие законодательные акты принимались в острой борьбе двух поэтических сил -- реформаторов и контрреформаторов, которые в течение 1992-1993 гг. все более поляризовались. При этом все сильнее обострялось, особенно на федеральном уровне, противостояние между исполнительной властью и Советами. Тактика поиска компромиссов с политическими оппонентами сдерживала создание новой российской государственности, временами вела к отступлению от курса реформ, к продлению болезненных эффектов переходного периода.

В октябре 1993 г. Президент России Б.Н. Ельцин прекратил полномочия Верховного Совета РСФСР и его депутатов, расправился, по его мнению, с антидемократической, прокоммунистически настроенной оппозицией, вставшей на путь мятежа.

В результате была окончательно разрушена система Советов и Советской власти в России -- вслед за Верховным Советом были ликвидированы Советы народных депутатов нижестоящих уровней в большинстве субъектов Федерации. Эти события стали важным катализатором ускорения формирования новой системы власти и создания новой Конституции.

В соответствии с решением Президента РФ 12 декабря 1993 г. состоялись выборы в двухпалатное Федеральное Собрание -- в Совет Федерации и Государственную Думу. Одновременно с ними проводился референдум по проекту новой Конституции России, подготовка которого была начата еще летом 1993 г.

За проект новой Российской Конституции проголосовала большая часть избирателей, пришедших на выборы.

Выборы в декабре 1993 г. и принятие новой Конституции РФ заложили правовые основы новой российской государственности, явились их конституционным оформлением и важнейшим этапом демократического обновления России.

Конституция провозгласила продолжение государственного строительства России на основе принципов федерализма. Согласно ей носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Схема, отражающая систему органов государственной власти и управления, сложившуюся в России в соответствии с Конституцией РФ 1993 г. и во многом определяющую состав и структуру института государственной службы Российской Федерации, приведена на рис. 10.

Конституция максимально деполитизирована, в ней признаются идеологическое и политическое многообразие, принцип разделения властей на исполнительную, законодательную и судебную, равноправие частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, частная собственность на землю, провозглашены избирательные и судебные права граждан. Впервые в истории российской государственности уровень гарантируемых Основным Законом прав и свобод человека, механизм их защиты были приведены в соответствие с международными стандартами.

Освоение новой Конституции потребовало большой нормотворческой работы, приведения в соответствие с ней огромного количества законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и нормативных документов субъектов Федерации, особенно в сфере экономики, социальной жизни, регулирования институтов государственной и муниципальной службы, гражданского общества.

Для строительства новой российской государственности, новой системы государственного и муниципального управления важное значение имеют утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1992 г. «Положение о федеральной государственной службе», принятие и реализация Гражданского кодекса, федеральные законы «О Конституционном суде», «Об основах государственной службы Российской Федерации* (1995 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.), аналогичные законы субъектов РФ, другие законы и нормативные акты.

Осваивают новые принципы работы, основанные на прямом действии Конституции, органы законодательной, представительной и судебной ветвей власти, которые все более превращаются в самостоятельные и важные ветви государственной власти.

Особое значение в этом отношении имеет Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой 5 июля 1995 г.). Он устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и Основы правового положения государственных служащих РФ. В законе даются классификация государственных должностей («А», «Б», «В» -- ст.1), государственных должностей государственной службы (высшие, главные, ведущие, старшие и младшие -- ст. 6), а также квалификационные разряды государственных служащих (действительный государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; государственный советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник РФ 1-го, 2-го и 3-го класса; советник государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса; референт государственной службы 1-го, 2-го и 3-го класса -- ст. 7).

В законе определяются также порядок прохождения государственной службы (ст. 21), необходимость проведения конкурсов и испытании при замещении государственной должности государственной службы (ст. 22 и 23), порядок аттестации государственного служащего (ст. 24) и ряд других важных моментов.

Важное значение для организации государственного управления, деятельности органов государственной власти и управления имеет закрепление в законе принципов государственной службы (ст. 5). Впервые в подобного рода российских документах в их числе закреплены принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами; обязанности госслужащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; приоритета этих прав и свобод; единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ; равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Особо следует подчеркнуть значение таких принципов государственной службы, как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к госслужбе; ответственность госслужащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Подводя итоги работы, проделанной в нашей стране за 1992-- 2000 гг. по созданию новой системы государственности и становлению современной государственной службы, можно сделать следующие выводы.

* Освоение Конституции РФ 1993 г., несмотря на выявившиеся некоторые ее недостатки, дало возможность сформировать «костяк» новой российской государственности, государственного и муниципального управления, института государственной и муниципальной службы.

Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. впервые в отечественной истории закрепила на конституционном уровне положения, связанные с государственной службой.

* Утвержденное Указом Президента РФ Положение о федеральной государственной службе (1992 г.), Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. Л? 119-ФЗ нормативно закрепили ряд важнейших понятий (госслужба, госдолжность, госслужащий и др.) и положений, связанных с государственной службой.

Однако этот Федеральный закон фактически не стал законом прямого действия, поскольку предусматривает принятие дополнительно около двух десятков федеральных законов, которые позволят пополнить его нормы реальным содержанием.

* Принят ряд мер по организации в новых условиях государственной и муниципальной службы как правового и социального института, по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке, повышению квалификации кадров, созданию и укреплению кадровых структур практически во всех федеральных, региональных и местных органах.

Органами государственного и муниципального управления много сделано по слому прежней административно-командной системы г/правления, подбора, подготовки и расстановки работников органов государственной власти и управления, по переходу от административно-командной к рыночной экономике и к современной демократичной государственной и муниципальной кадровой политике.

* Однако к новому столетию в России осталось еще множество нерешенных проблем в области укрепления государственности, совершенствования регулирования системы госслужбы (взяточничество, коррупция государственных и муниципальных служащих, конфронтация представительной и исполнительной властей, потеря эффективности управления и др.).

* По преодолению этих и других недостатков много предстоит сделать в ходе реализуемых в стране административной, судебной и военной реформ, реформы государственной службы и местного самоуправления.

* Особенно много задач перед органами власти и их аппаратом осталось нерешенными в области экономики, социальной сферы, межнациональных отношений.

Выводы по первой главе

Завершая рассмотрение исторического опыта создания государственности и государственной службы в России, отметим прежде всего следующее:

* история российской государственности -- это непрерывный процесс совершенствования (реформирования) высшего, центрального и местного аппаратов власти в целях более эффективного управления громадными территориями России;

* вопрос об укреплении российской государственности, повышении эффективности государственной службы стал важнейшим среди всех острых вопросов общественной жизни и на современном этапе российской истории;

* изучение особенностей проведения реформ в области государственного управления и государственной службы помогает глубже понять современные проблемы, взглянуть в будущее.

Анализируя функционирование государственной службы в советский период, можно, в частности, обратить внимание на следующее:

* правовое положение государственных служащих в этот период российской истории определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института госслужбы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий госслужащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел);

* единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были «Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г.

Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (в том числе врачи, учителя, работники почты и другие);

Глава 2. Общая характеристика административно-правового института государственной службы

2.1 Понятие государственной службы и содержание системы государственной службы

В 90-е годы XX в. в России в принятых нормативных правовых документах сформировалось современное понимание сущности государственной службы и системы государственной службы.

В советское время, как уже отмечалось, к государственным служащим практически относились все те служащие, которые занимали должности в государственных предприятиях, учреждениях и организациях, в том числе и в органах государственной власти и управления, и получали заработную плату из государственного бюджета.

Подобное понимание государственных служащих имеет место в настоящее время и в ряде зарубежных стран, например, во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины -- «государственная служба» (state servis), «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Современная трактовка понятия «государственные служащие» в постсоветской России формировалось постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службе и ее реформировании.

Утвержденное Указом Президента РФ в декабре 1993 г. Положение о федеральной государственной службе и принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данного Федерального закона весьма динамично и главным образом в соответствии с ним стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной службы и организации госаппарата. Именно законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных служащих, численность которых в региональных органах власти и управления превышает численность федеральных госслужащих.

Становление и развитие института государственной службы в постсоветской России (в 1993--2003 гг.) шло в соответствии с законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ.

Согласно ему под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов» (п. 1 ст. 2). При этом «Государственная должность -- должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей» (ст. 1), Причем к государственным служащим относятся не все лица, занимающие государственные должности, а только те из них, которые занимают должности категории «Б» (учрежденные для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих категории «А») и госдолжности категории «В» (учреждаемые госорганами для исполнения и обеспечения их полномочий).

Очень важно иметь в виду, что лица, занимающие должности категории «А», не относятся к государственным служащим Российской Федерации. Кто же это конкретно? Перечень должностей категории «А» определяется в статье 1 данного Федерального закона -- это «должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами (государственные должности Российской Федерации), конституциями, уставами субъектов Российской Федерации (государственные должности субъектов Российской Федерации) для непосредственного исполнения полномочий государственных органов» (подчеркнуто нами. -- В.И., Л.А.). Далее в данной статье Федерального закона приводится не исчерпывающий перечень этих должностей -- Президент Российской Федерации, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и другие.

Определение понятия «государственный служащий» дано в ст. 3 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации»:

«1. Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

2. Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации».

Дальнейшее свое развитие законодательство о государственной службе получило в ряде других федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов субъектов РФ. Особо важное значение в этом отношении имеет Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

В связи с тем, что пункт 1 статьи 2 Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»¹, в котором содержалось нормативное определение государственной службы, утратил силу с принятием Федерального закона от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации»², приведем новую дефиницию, вытекающую из статьи 1 нового закона. Это обусловлено прежде всего тем, что в самой преамбуле закона о системе государственной службы подчеркивается, что именно он в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Итак, в соответствии с Федеральным законом о системе государственной службы:

* государственная служба Российской Федерации (далее -- государственная служба) -- профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

* Российской Федерации;

* федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее -- федеральные государственные органы);

* субъектов Российской Федерации;

* органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее -- государственные органы субъектов Российской Федерации);

* лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее -- лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

* лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституциями, Уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее -- лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в статье 3 -- основные принципы построения и функционирования системы государственной службы; в статьях 4--7 -- понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в статье 8 -- должности государственной службы, в статье 9 -- реестры должностей государственной службы и т.д.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции.

Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов, то они осуществляют такой вид государственно-властных полномочий, который федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственно-служебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственно-политическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

во-первых, это деятельность государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность;

во-вторых, она лишь часть государственной деятельности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов;

в-третьих, это деятельность профессионального характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных должностях в государственных органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета -- федерального или субъекта РФ. Иначе говоря, не являются госслужащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных средств -- фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных органов, являются государственными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.). Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных служащих, хотя они и числятся в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Не является государственной службой профессиональная деятельность на госпредприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным. С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе¹. Например, в Федеральном законе «О естественных монополиях»² указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий -- транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. -- образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Перечисленные выше особенности государственной службы в рамках ее законодательного определения развиваются далее в ее организации: принципах государственной службы, ее функциях, организационном и правовом статусе государственных должностей.

2.2 Основные принципы государственной службы и их классификация

В соответствии с нормами действующего законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Отчасти к освещению этих принципов авторы данного учебного пособия обращались в предыдущих темах, имея в виду их сравнительно-исторический и социально-организационный аспекты. Здесь же мы детализируем собственно их нормативно-правовой аспект.

I. Начнем с основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, закрепленных в статье 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой к указанным принципам относятся:

-- федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее государственные органы);

-- законность;

-- приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

-- равный доступ граждан к государственной службе;

-- единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

-- взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

-- открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

-- профессионализм и компетентность государственных служащих;

-- защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

II. В соответствии со статьей 5 Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» непосредственно государственная служба основана на следующих двенадцати принципах, некоторые из которых (2-й, 5, 8 и во многом 3-й, 7 и 9) практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, а именно:

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;

3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;

5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;

7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;

9) гласности в осуществлении государственной службы;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;

12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

III. Наконец, следует обозначить и утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 общие принципы служебного поведения государственных служащих¹, представляющие собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.

Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, как записано в данном документе, призван:

* исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

* исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

* осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

* не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

* исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

* соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

* соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

* соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

* проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

* проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

* воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

* при угрозе возникновения конфликта интересов -- ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, -- сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

* не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся;

* воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности;

* соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

* уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных Законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.¹

Государственный служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

* принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

* не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части, не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Подробно реализация основных принципов построения и функционирования системы государственной службы, служебного поведения госслужащих раскрывается в последующих разделах данного учебного пособия. Здесь же отметим, что многие из законодательно закрепленных принципов в реальной действительности соблюдаются далеко не полностью, что зачастую снижает эффективность государственной службы (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласности, открытости государственной службы, ее доступности общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее, их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимыми, хотя и не всегда достигаемыми, ориентирами.

В целом же, поскольку принципы построения и функционирования государственной службы закреплены Федеральным законом и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих -- Указом Президента РФ, их несоблюдение и (или) нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную, а также дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством.¹

2.3 Функции государственной службы и ее правовое регулирование

Рассматривая функции государственной службы, прежде всего следует отметить, что сама она может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной деятельности персонала, служебного аппарата государственных органов, деятельность административно-управленческих структур.

Деятельность государственных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях:

1) правоприменительная функция -- реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных полномочий от имени государства либо государственного органа при исполнении служебных обязанностей;

2) правотворческая функция -- разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;

3) регулирующая функция -- разработка и реализация государственной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;

4) организационная функция -- обеспечение практической реализации компетенции государственных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);

5) правозащитная функция -- осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством; государственных и иных органов -- перед гражданами.

Государственные служащие, как видим, выполняют большой объем непосредственно административно управленческих функций, как то: государственное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный контроль и надзор, государственное планирование и прогнозирование, государственный учет, государственное руководство и координация.

Таким образом, в практическо-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства .

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной службы и правового положения государственных служащих Российской Федерации, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).

Государственная служба связана с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ (п. «т» ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе субъектов РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба субъектов РФ находится в их ведении.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В связи с тем, что Российское государство является федеративным, в полном соответствии с Конституцией РФ в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» более чем в 20 его статьях (из 30 имеющихся в нем) содержатся нормы, которые уполномочивают субъекты РФ по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей определять условия государственной службы субъектов РФ. И субъекты РФ активно воспользовались своими правами, приняв свои законы как об основах государственной службы субъекта Федерации, так и законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие различные стороны правового положения государственных служащих, прохождения ими государственной службы, подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации государственных служащих и по другим вопросам.

Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати.

Давая характеристику такого элемента общей организации государственной службы, как должности государственной службы, обратимся к статье 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», где сказано:

Должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Соответственно видам государственной службы должности государственной службы подразделяются на:

-- должности федеральной государственной гражданской службы;

-- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

-- воинские должности;

-- должности правоохранительной службы.

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется Указами Президента Российской Федерации.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется федеральным законом или указом Президента России.

Согласно статье 9 федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

-- перечни должностей федеральной государственной службы;

-- перечни типовых воинских должностей;

-- перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Важно подчеркнуть и то, как решается проблема реализации компетенции Российской Федерации и компетенции субъектов Российской Федерации в сфере установления и правового регулирования отношений государственной службы. При этом укажем, что статья 71 Конституции России четко и недвусмысленно относит к ведению Российской Федерации федеральную государственную службу.

Вопросы государственной службы субъектов Российской Федерации по смыслу и духу конституционных новелл (статьи 72, а также пунктов 2 статей 76 и 77 Конституции РФ, взятых в их взаимосвязи) должны быть отнесены (и относятся) к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а следовательно, регулироваться федеральными законами о государственной службе и законами (и иными нормативными правовыми актами) соответствующих субъектов Российской Федерации.

Это, кстати, широко осуществляется в современной практике правового регулирования государственно-служебной деятельности субъектов Российской Федерации.

2.4 Виды государственной службы

В соответствии с Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» было установлено разделение государственной службы Российской Федерации с учетом принципа федеративного устройства нашего государства на два вида:

-- федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;

-- государственную службу субъектов Федерации, находящуюся в их ведении.

С принятием и вступлением в силу Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 60-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»² законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

I. государственная гражданская служба;

II. военная служба;

III. правоохранительная служба.

В свою очередь государственная гражданская служба подразделяется на:

I.I. федеральную государственную гражданскую службу;

1.11. государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы, а другие виды федеральной государственной службы могут быть установлены путем внесения изменений и дополнений в федеральный закон о системе государственной службы Российской Федерации.

Таким образом, налицо три вида федеральной государственной службы (федеральная государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба) и один вид государственной службы субъектов Российской Федерации (государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации) (рис.11).

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация -- в ведении субъекта Российской Федерации (пункт 4 статьи 2 Федерального закона о системе государственной службы).

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рисунок 11. Виды государственной службы Российской Федерации

В статьях 4--7 Федерального закона даны определения вышеперечисленных видов государственной службы, а именно:

I. Федеральная государственная служба -- профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

II. Государственная гражданская служба -- вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

III. Федеральная государственная гражданская служба -- профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

IV. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации -- профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъектов Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

V. Военная служба -- вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства, которым присваиваются воинские звания.

VI. Правоохранительная служба -- вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина, которым присваиваются специальные звания или классные чины.

При этом следует иметь в виду, что определение военной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 6 Федерального закона и приведенное выше, применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы.

В свою очередь определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, содержащееся в статье 7 Федерального закона о системе государственной службы и приведенное выше, применяется со дня вступления в силу закона о правоохранительной службе.

В соответствии с видами государственной службы Российской Федерации классифицируются и должности государственной службы, которые согласно статье 9 указанного Федерального закона подразделяются на:

-- должности федеральной государственной гражданской службы;

-- должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

-- воинские должности;

-- должности правоохранительной службы.

В одном и том же федеральном государственном органе могут быть учреждены должности федеральной государственной службы различных видов. Это, например, уже сейчас имеет место в системе Министерства обороны РФ (где наряду с воинскими должностями имеют место должности федеральной государственной гражданской службы), Министерства внутренних дел РФ (здесь есть и должности правоохранительной службы, и федеральной государственной гражданской службы, и воинские должности во внутренних войсках), Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) РФ и Министерства юстиции РФ.

Все должности государственной службы распределяются по группам и (или) категориям в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации.

Наряду с нормативно-правовой классификацией видов государственной службы, установленной Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», в научных и методических целях, а также для конкретизации отдельных видовых признаков используются и иные классификации.

Так, в качестве одного из критериев классификации видов государственной службы может быть использован принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Отсюда вытекает подразделение государственной службы на службу в органах законодательной (например в аппарате палат Федерального Собрания), исполнительной (в аппарате Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти) и судебной власти (в аппаратах федеральных судов). На основании критерия, связанного с организационно-правовыми формами федеральных органов исполнительной власти, федеральная государственная служба может классифицироваться на следующие подвиды: служба в федеральном министерстве и его территориальных органах, служба в государственном комитете, федеральной комиссии, федеральной службе, российском агентстве, федеральном надзоре и иных федеральных органах исполнительной власти, образуемых в соответствии с утверждаемой главой государства по представлению председателя правительства структурой федеральных органов исполнительной власти. Причем, здесь могут встречаться в зависимости от юридического статуса того или иного федерального органа исполнительной власти, закрепляемого федеральным законодательством и положениями о соответствующих федеральных органах, как государственная гражданская служба (например, в системе Министерства финансов РФ, Министерства экономического развития и торговли РФ, Государственного комитета РФ по статистике, Федеральной энергетической комиссии, Федеральной архивной службы, Российского агентства по патентам и товарным знакам, Федерального горного и промышленного надзора и др.), так и военная (в системе Министерства обороны РФ, внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, федеральной службы безопасности, федеральной службы железнодорожных войск и других), и правоохранительная (в системе Министерства внутренних дел РФ, ГУИН Министерства юстиции РФ, Государственного комитета РФ по борьбе с незаконным оборотом наркотических и психотропных веществ, Государственной фельдъегерской службы России, Комитета по финансовому мониторингу и других) службы.