Правовой институт государственной службы в России

Говоря о правоохранительной службе, можно отметить, что наиболее разработанным и комплексным по степени нормативно-правового регулирования является институт службы в таможенных органах. Здесь действуют Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации»¹; Дисциплинарный устав таможенной службы Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396²; Перечень должностей высшего начальствующего состава в таможенных органах Российской Федерации и соответствующих этим должностям специальных званий, утвержденный Указом Президента РФ от 23 февраля 2000 г. № 431³; Положение о порядке проведения аттестации сотрудников таможенных органов Российской Федерации, утвержденное Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 30 апреля 1998 г. № 281, и другие нормативные акты.

К сожалению, в иных видах федеральной государственной службы не столь полно урегулированы вопросы служебного права, как этого следовало бы ожидать. Вместе с тем, необходимо учитывать и тот факт, что с принятием в 2003 г. Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» возникла необходимость скорейшего принятия обновленных редакций и новых федеральных законов по вопросам прохождения военной и правоохранительной службы. Это, в свою очередь, потребует и обновления подзаконных нормативных актов в сфере регулирования вышеуказанных видов федеральной государственной службы.

Очевидно, потребуется внести уточнения и в законодательство об отдельных федеральных государственных органах (структурах), например, таких, как Прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и других. Речь идет о том, чтобы вписать федеральную государственную службу, имеющую место в вышеперечисленных государственных органах, в ту систему, которая легитимирована новым федеральным законом. И здесь, по-видимому, большая часть сотрудников прокуратуры будет отнесена к служащим правоохранительной службы, а служащие остальных поименованных федеральных органов будут отнесены к федеральной государственной гражданской службе.

2.5 Реформирование государственной службы на современном этапе

Действующее законодательство о государственной службе и на основе которого возникло и функционирует служебное право Российской Федерации, нуждается в кардинальном реформировании, чтобы соответствовать современному этапу политического и социально-экономического развития Российской Федерации.

О проблемах реформирования государственной службы говорят и пишут юристы, экономисты, философы, социологи, специалисты по государственному управлению, историки, представители других гуманитарных специальностей. Однако пока целостный и единый подход к этой сложной и актуальной проблеме отсутствует. Разрабатывается проект нового Федерального закона о государственной службе.

Эти проблемы исследованы в работах юристов А.Ф. Ноздрачева, В.М. Манохина, Ю.Н. Старилова, К.С. Бельского и других ученых.

Например, Ю.Н. Старилов отмечает, что в современных дебатах о необходимости модернизации государственного управления, проведения административной реформы большое значение придается реформе государственной службы (становлению служебного права). Изменение законодательства о государственной службе обусловлено, в свою очередь, постановкой новых государственных задач, реформой государственного управления, активизацией исполнительной власти в субъектах Федерации, реформой всей экономической и политической системы. Государственная служба играет все более важную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и решении конституционных задач, несет основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности и соблюдения принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.¹

По мнению Ю.М. Старилова, реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990--1995 гг. новых законов и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения. Ученые постоянно обращали внимание на необходимость проведения реформы государственной службы, однако эти мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана, без четких представлений об этапах и сути нововведений в сфере государственной службы. И только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. Положения о федеральной государственной службе были опубликованы тезисы концепции реформирования государственной службы в России. Впоследствии в научной литературе появились критические заметки по поводу этой публикации. Ранее же, в 1992 г., в специальном издании Роскадров был опубликован еще один вариант концепции развития государственной службы.

В научных публикациях последних лет предлагаются различные пути реформирования законодательного регулирования государственной службы. Преследуя цель создания единого института государственной службы, некоторые ученые предлагают принять новый Федеральный закон "О государственной службе в Российской Федерации", в котором были бы закреплены общие принципы и единые положения института государственной службы, единые организационно-правовые нормы и правила поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения, единые гарантии, ограничения и т.д.

Другие авторы предлагают, используя уже существующую правовую базу регулирования отношений государственной службы, принять Кодекс государственной службы Российской Федерации. Этот Кодекс должен включать Общую часть (понятие государственной службы, ее виды, взаимосвязь с муниципальной службой; понятие должности государственной службы и ее классификация; государственный служащий и его правовой статус) и Особенную часть (положения об основных институтах государственной службы: поступление на службу, ее прохождение, управление и финансирование службы и пр. ).

Существует также точка зрения, в соответствии с которой более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", принятие на основе и в соответствии с ним ряда специальных законов, а также законов, регулирующих особенности государственной службы в отдельных государственных органах. По мнению Л А Чикановой, только таким путем можно создать в России государственную службу, основанную ".. на общих принципах ее организации и функционирования, определить единые особенности правового статуса государственных служащих, в том числе в области трудовых отношений, не лишая их в то же время той социальной защиты, которая обеспечивается нормами трудового законодательства"¹.

Следует, правда, уточнить, что, разрабатывая административное законодательство о государственной службе, законодатель не намерен ликвидировать (или уменьшать) сферу социальной защиты государственных служащих; социально-правовая защита государственных служащих закрепляется как важнейший принцип государственной службы, и публичное служебное законодательство в этом смысле не уступает трудовому законодательству. Более того, административное законодательство устанавливает достаточно много (оправданных, а часто и не оправданных) льгот, гарантий и компенсаций государственным служащим, не положенных "обычным работникам", статус которых устанавливается законодательством о труде

Говоря о нецелесообразности создания публичного законодательства о государственной службе, представители науки трудового права отрицают необходимость разработки нового кодифицированного правового акта о государственной службе, ссылаясь на то, что два кодифицированных акта (предлагаемый Кодекс о государственной службе и Трудовой кодекс) будут содержать практически идентичные нормы, например, о порядке заключения трудового договора, привлечения к материальной ответственности, рабочем времени, времени отдыха, охране труда, порядке рассмотрения трудовых споров и т д. Следуя логике Л. А Чикановой, можно легко прийти к простому вопросу, зачем вообще принимался Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации". Не проще ли было сохранить правовое регулирование отношений государственных служащих нормами законодательства о труде и ожидать принятия нового Трудового кодекса, в котором регламентировалась бы государственная служба?

Рассматривая дальнейшее развитие законодательства о государственной службе, Л.А. Чиканова, на наш взгляд, нечетко определяет две основные позиции в данном вопросе:

1) совершенствование действующего законодательства путем внесения в него изменений и дополнений, а также принятия в его развитие ряда специальных законов;

2) "разработка и принятие принципиально нового законодательного акта, регламентирующего особые государственно-служебные отношения, основанные на принципе служения государству и обществу".

Как нам представляется, в данном случае речь идет о формальной стороне развития законодательства о государственной службе, т. е. мы получаем ответ на вопрос, в каком нормативном акте регламентировать государственно-служебные отношения: в действующем Федеральном законе или в ждущем своего принятия Кодексе государственной службы Российской Федерации (КГС РФ) (или Кодексе гражданской государственной службы РФ -- КГГС РФ). Однако вопрос о реформе государственной службы нельзя относить к формальным. В первую очередь следует говорить о существе предлагаемых новелл в законодательстве о государственной службе и рассматривать содержательную сторону реформирования государственной службы -- ее основополагающие принципы и понятия.

Одной из важнейших задач реформы российской государственной службы является, на наш взгляд, создание профессионального чиновничества, компетентного и профессионального, деятельность которого базируется на проверенных временем во многих странах демократических принципах государственной службы. Профессиональное чиновничество -- это категория людей, находящихся на государственной службе и выполняющих особо важные государственные функции, чей статус установлен в специальных законах и организуется на традиционных принципах (несменяемость чиновников; внепартийность публичной службы; верность государству; денежное содержание и обеспечение государством и т. д.). Чиновники представляют собой служащих со специальным набором прав и обязанностей. Во многих странах они являются субъектами реализации высших полномочий государственной власти, выполняют особо важные государственные функции, состоят в особенных правовых отношениях с государством (отношения верности и доверия) и назначаются на должность путем издания административно-правового акта.

Концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации должна определяться прежде всего постановкой следующих вопросов: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы.

Реформа государственной службы может занять достаточно продолжительный период времени. Как показывает опыт других стран, процесс реформы государственной службы длится обычно 10--15 лет, ибо политические и социально-экономические перемены требуют внесения соответствующих изменений в систему государственной службы. Поэтому важно установить пределы реформирования государственной службы на ближайшую перспективу и выбрать ее модель.

В нашей стране, учитывая исторические корни русской государственной службы, а также традиционную историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, целесообразно использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Особенно интересен, с нашей точки зрения, опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как ФРГ. Анализ опыта правового регулирования соответствующих правоотношений в развитых странах мог бы быть полезным для российских законодателей.

Особое значение приобретают следующие принципы профессиональной государственной службы:

1 Принцип публично-правового характера государственной службы. Государственно-служебное отношение -- статутное отношение, урегулированное публичным правом; частноправовые средства регулирования в данном случае отсутствуют. Закон может определять особое правовое регулирование между государственным служащим и работодателем, т.е. государством, муниципальными органами и т. д. Государственный служащий выступает как фактор выравнивания действий сформированных политических сил; он служит в полной мере тому органу, в котором занимает государственную должность.

2. Принцип верности государственного служащего означает, что в любое время он должен быть готов выступить в защиту конституционного строя страны; государственный служащий должен обладать необходимыми для несения службы качествами и быть компетентным, способным выполнять поставленные перед ним задачи. Принцип верности обуславливает во многом и характер должностных обязанностей.

3. Принцип пожизненного назначения государственного служащего на государственную службу состоит в том, что деятельность государственных служащих является профессией ("профессиональное чиновничество"). При этом существуют категории государственных служащих, которые могут быть назначены на государственную должность временно; государственные служащие, назначаемые на определенный срок; государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок (т. е. возможно их увольнение со службы).

4. Принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленными законом основаниями и при обязательном соблюдении определенных в нормативных актах правовых форм. Для пожизненно назначаемых государственных служащих окончание государственно-правового служебного отношения возможно только после вынесения специального решения суда.

5. Принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства, характеризующийся следующими особенностями:

а) денежное содержание и обеспечение государственных служащих не являются вознаграждением за работу, за служебно-должностную деятельность, т. е. это не прямое вознаграждение за проделанную ими работу. Денежное содержание представляет собой плату за то, что государственные служащие отдают все свои силы и способности государству, государственной службе, выполняют свой служебный долг. Денежное содержание и обеспечение государственных служащих предполагает полную отдачу государственных служащих интересам государства и государственной службе. Принцип обязательности денежного содержания государственных служащих включает в себя также и то условие, согласно которому работодатели за полное подчинение государственных служащих своим интересам (интересам общества и государства) должны гарантировать ему постоянное высокое содержание и обеспечение;

б) принцип обеспечения государственного служащего гарантирует ему, независимо от квалификационного разряда, сложности работы и ответственности, в соответствии с развитием общего экономического, финансового положения в стране нормальный уровень жизнеобеспечения в различные периоды времени его службы. Таким образом, государство постоянно заботится о своих государственных служащих, обеспечивая достойный уровень жизни независимо от каких-либо процессов, происходящих в обществе;

в) должностные оклады (заработная плата) государственных служащих должны быть установлены специальным законом. Одностороннее установление должностных окладов в законе обусловливает запрет на забастовки государственных служащих.

6. Принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности. Этот принцип вступает в действие при поступлении государственного служащего на государственную службу, при повышении по службе и означает, что государственный служащий должен соответствовать требованиям государственной должности как при поступлении на службу, так и при ее прохождении, продвижении и повышении по службе; он должен быть постоянно пригодным к высококачественному осуществлению должностных полномочий.

7. Принцип политического нейтралитета государственных служащих, которые должны служить всему обществу, а не одной политической партии; при осуществлении обязанностей по должности ими должны игнорироваться собственные партийные пристрастия и политические интересы. Необходимо исключить партийное влияние только одной политической партии на государственных служащих как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей. Целесообразно установить конституционный запрет на политический патронаж государственных должностей различными политическими партиями. В некоторых странах существует квота по разделению государственных должностей в соответствии с политическими, конфессиональными и другими группами интересов. Так, Основной закон и нормы чиновного права Германии запрещают подбор персонала для государственной службы по принципу политических взглядов.

8. Принцип свободы политических взглядов (убеждений) профессиональных государственных служащих и их права на объединения в союзы и организации. При этом государственные служащие не могут переступать границы установленной лояльности к конституционному порядку и строю. Невозможно ограничение участия государственных служащих в политической деятельности, а следовательно, принадлежности к политическим партиям.

В суждениях Ю.Н. Старилова имеется немало привлекательных, заслуживающих в связи с реформой государственной службы внимания обобщений и выводов. Например, о взаимосвязи модернизации государственного управления, в целом административной реформы и деформирования государственной службы; о конструктивности вовлечения и использования различных путей реформирования государственной службы; критика взгляда, согласно которому более правильным направлением развития законодательства о государственной службе является совершенствование действующего Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" и др.

Однако некоторые его оценки имеют спорный, дискуссионный характер либо требуют более развернутых обоснований. В частности, критикуя подходы Л.А. Чикановой к развитию законодательства о государственной службе, автор утверждает, что речь идет о формальной стороне развития этого законодательства.

Несколько публицистичным, а не правовым выглядит принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности, предложенный автором.

Широко обсуждается проблема реформы государственной службы А.Г. Барашевым и А.В. Оболонским. Давая общую оценку современного состояния госаппарата, авторы рассматривают вопросы идеологии и принципы реформы государственной службы, в частности, принцип приоритета профессиональных качеств; принцип статусного разделения политических и "карьерных" административных должностей; принцип компенсируемых ограничений; принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями; принцип "выведения за штат" и перевода на хозрасчет значительной части функций госслужбы; принцип прозрачности; принцип ориентации на "клиента"; принцип служебной лояльности; принцип этичности; принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

А.Г. Барышев и А.В. Оболонский предпослали своему исследованию высказывание О. Бисмарка: "С плохими законами и хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы".

Как представляется, менять необходимо оба слагаемых. Одно из направлений необходимых изменений -- модернизация нашей государственной службы в аспекте кадровой политики.

Кадровая политика как система направленных мероприятий включает:

1. Построение кадровой вертикали по возможной модели:

1) Управление кадровой политикой Администрации Президента РФ -- Совет по вопросам кадровой политики -- Государственый комитет РФ по делам госслужбы при Правительстве РФ -- кадроввые службы министерств и ведомств;

2) кадровые службы двойного подчинения в регионах при главах регионов и представителях Президента.

2. Составление списков кадрового резерва, иными словами -- "демократической номенклатуры", с разделением ее по уровням.

3. Целенаправленное проведение политики обновления аппарата, в частности, за счет поощрения и организационного обеспечения ротации кадров по "спирали" регионы -- центр -- регионы, а также привлечения на достаточно высокие должности людей из сфер бизнеса, производства, науки, демобилизуемых из Вооруженных Сил России специалистов, молодых специалистов с управленческим образованием.

4. Создание системы материальных, организационных и моральных стимулов для привлечения и удержания перспективных кадров.

5. Коренное улучшение системы подготовки и переподготовки управленческих кадров.

6. Ускоренное прохождение переподготовки ведущими управленческими кадрами, особенно политическими назначенцами.

7. Значительное сокращение кадрового состава госслужбы за счет выведения из нее технических и других обеспечивающих служб и перевода их на "хозрасчет" с элементами конкурсного отбора.

8. Создание из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы".

Подготовка и практическое введение в жизнь системы открытых конкурсов на вакантные должности госслужбы.

9. Проведение аттестации всех профессиональных ("карьерных") служащих на основе разработанных критериев.

10. Обеспечение открытости принимаемых решений о должностном росте и увольнении; создание апелляционных комиссий.

11. Определение компенсаций для увольняемых с государственной службы лиц, занимавших политические должности.

12. Обеспечение выполнения положений ст. 9 Закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" о правах госслужащего.

13. Введение разрешительного порядка для перехода госслужащего на работу в коммерческие структуры, связанные с его прежней деятельностью, в течение двух лет после его увольнения с госслужбы.

14. Создание правовых и организационных гарантий "прозрачности" госслужбы для общества, для доступа граждан и организаций к несекретным материалам, связанным с их правами и законными интересами.

15. Разработка и широкое обсуждение проекта Этического кодекса государственного служащего, создание комиссии по служебной этике.

16. Возобновление выпуска журнала под условным названием "Вестник государственной службы" с основными разделами: общие и отраслевые требования (стандарты) для занятия государственных должностей, открывающиеся вакансии, по которым объявлен конкурс; методические указания по приему на госслужбу и аттестации; статьи и сообщения о госслужбе -- как отечественной, так и зарубежных стран.

17. Подготовка и постепенный перевод госслужащих на особого рода контрактную систему.

18. Введение в порядке эксперимента системы учета затрат времени и эффективности труда государственных служащих.

19. Разработка и осуществление программы по информации и пропаганде реформы государственной службы.¹

Резюмируем изложенную программу следующим образом. Мы хотим впервые в истории России создать гражданскую государственную службу, в которой лица, занимающие политические должности, могли бы эффективно проводить государственную политику через высококвалифицированный аппарат "карьерных" служащих. Последние проходят тщательную многоступенчатую профессиональную подготовку и отбор, оцениваются и продвигаются по служебной "лестнице" в соответствии с их деловыми качествами, и их деловые отношения оформлены в особого рода контрактах. Эти контракты призваны максимально повысить продуктивность работы служащих, обеспечить достойный и привлекательный материальный статус госслужбы, основанный в первую очередь на прямых денежных выплатах, гарантировать соблюдение ими дополнительных обязательств по отношению к государству в обмен на определенные установленные законом привилегии, ориентировать чиновников на приоритетность публичной службы, т. е. на содействие реализации законных интересов и прав граждан и их объединений, а также на ее принципиальную прозрачность, т. е. открытость и доступность информации. Реформа госслужбы, проведенная в обозначенном направлении, несомненно, будет иметь и немалый антикоррупционный эффект.

Сформулируем свое отношение к выводам названных авторов.

По-видимому, наиболее "приоритетным" является принцип демократизма и цивилизованности государственной службы, ее служения человеку и гражданину, гражданскому обществу, а не выдвинутый авторами принцип приоритета профессиональных качеств (перед какими иными качествами и началами?).

Далее представляется искусственным выделение принципа статусного разделения политических и "корневых" административных достижений. В объективном, реальном социальном плане такого деления не существует: административная должность всегда имеет как определенный политический, так и выраженный карьерный административный оттенки. И разделять их по каким-то критериям, тем более по признаку статусного разделения должностей, едва ли представляется возможным.

Теперь некоторые замечания относительно практических мероприятий, предлагаемых авторами¹. Со многими из них, например, о включении в состав кадровых органов и подразделений аналитических служб и по совершенствованию системы отбора и аттестации кадров, можно согласиться.

Однако ряд других предложений и выводов авторов вызывает некоторые возражения. Например, построение двойной кадровой вертикали (с. 323). Далее, не определены система стимулов удержания перспективных кадров и гарантии ее действенности. Неясна идея создания из числа прогрессивно мыслящих служащих своего рода "актива реформы". Есть и другие.

Глава 3 Роль института государственной службы в механизме правового регулирования управленческих отношений в сфере государственной службы

3.1 Функционирование института государственной службы

Специфика института государственной службы определяется целями и направлениями деятельности, выражается в его функциях. Этот институт отличается двойственной направленностью своей активности. Во-первых, он призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, выработанную исполнительной властью. Во-вторых, обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения. Административные учреждения должны предоставлять гражданам, социальным группам и организациям разнообразные услуги, проявлять заботу об удовлетворении их нужд и потребностей. Население оплачивает эти услуги и находится в равноправном положении с чиновниками.

Таким образом, в публично-правовых связях на смену административной системе подчинения приходят партнерские отношения между государством и гражданами. Именно это определяет общие и особенные функции государственной службы. Как элемент социальной структуры институт госслужбы выполняет связующую роль между государством и обществом, воспроизводит публично-правовые отношения. Обладая определенной совокупностью социальных норм, этот институт стандартизирует поведение чиновников, делает его предсказуемым. Его основная функция -- администрирование. Государственные служащие осуществляют прогнозирование, планирование, разработку решений, контроль, надзор и т.д., т.е. работы по осуществлению всех стадий управленческого цикла.

Исходя из основной задачи -- администрирования, служащие государственных органов выполняют стратегические, социальные, защитные, материально-технические, финансовые, коммунальные, регистрационные общие функции. Из общих вытекают особенные функции госслужбы. Их выполняют служащие государственных учреждений. Надо отличать функции государственных органов от функций государственных учреждений. Под функцией государственного органа понимается деятельность, направленная на достижение его цели, а под функцией государственного учреждения -- публичная услуга. Например, государственный орган выполняет социальную функцию, а его учреждения -- публичные услуги в области образования, культуры, физкультуры, здравоохранения, занятости и безработицы, социального обеспечения, опеки и попечительства.

Государственные учреждения активно занимаются заключением и выполнением административных договоров, регистрацией малых предприятий, лицензированием и квотированием. Подобная практика позволяет государственным органам установить определенные стандарты в отдельных сферах деятельности: торговле, общественном питании, бытовом обслуживании, обучении и т.д. Расширяется работа административных структур по систематическому сбору информации для принятия государственных решений. По таким вопросам как экологическая, технологическая безопасность установлен мониторинг, проводится экспертиза, расследование и т.п. Развивается дискреционная деятельность, т.е. решение административно-правовых вопросов по собственному усмотрению.

Для успешного выполнения внешней, административной функции, институт государственной службы выполняет внутренние, вспомогательные функции в отношении чиновников. Они направлены на правовое, финансовое, организационное, информационное обеспечение деятельности должностных лиц. Если не созданы условия для выполнения задач чиновников, не организовано делопроизводство, хозяйственное обслуживание, повышение квалификации и т.п., институт госслужбы не сможет исправно выполнять общие и особенные функции. В числе вспомогательных! выделяются следующие функции института госслужбы:

1) организационная функция. Институт госслужбы осуществляет рациональный подход к построению бюрократической организации, сбалансированности должностных структур, согласованности всех ее звеньев, оптимизации управленческих процедур и технологий, упорядочению совместной деятельности чиновников;

2) регулятивная функция. Институт госслужбы обеспечивает регуляцию взаимоотношений между должностными лицами на основе выработанных шаблонов поведения. Каждый чиновник выполняет ролевые требования, административные предписания и знает, что ожидать от окружающих людей;

3) интегративная функция. Посредством правовых норм, правил и санкций институт госслужбы создает условия для сплоченности, взаимозависимости и взаимоответственности людей. Имеется в виду общеобязательность государственных решений. Интегративные процессы повышают устойчивость элементов социальной структуры;

4) транслирующая функция. В связи со сменой поколений в институте госслужбы предусмотрен механизм передачи социального и профессионального опыта, который позволяет чиновникам социализироваться, т.е. освоить его ценности, нормы и роли;

5) коммуникативная функция. Институт госслужбы производит информацию для служебного пользования и для внешних отношений с другими институтами. Через канал госслужбы налаживается взаимодействие государства и общества, изучается общественное мнение, корректируется государственная политика.

Наряду с официально заявленными, очевидными для всех, институт госслужбы выполняет и латентные функции. К скрытой функции, например, относится приобретение чиновником высокого социального статуса. Функция может быть явной для одних служащих и латентной для других. Так, одним на госслужбе важно реализовать свой профессиональный интерес, а другим завязать контакты, связи, «сделать карьеру».

В условиях резких социальных перемен нередко возникает ситуация, когда изменившиеся потребности не находят адекватного отражения в функциях института госслужбы. В результате возникает дисфункция. Внешне такое поведение института может выражаться в недостатке подготовленных кадров, средств и т.д. С содержательной точки зрения дисфункции проявляются в неясности целей деятельности, падении престижа, авторитета госслужбы. Несоответствие деятельности института характеру потребностей общества снижает значение его служебной роли, что ведет к перерождению функций в символическую, ритуальную деятельность.

Эффективное функционирование института госслужбы во многом зависит от хабитуализации, типизации и легитимации. Рассмотрим указанные факторы институциализации государственной службы.

Всякая человеческая деятельность, -- подчеркивают П. Бергер и Т. Лукман, -- подвергается хабитуализации, т.е. опривычиванию. Любое действие, которое часто повторяется, становится образцом и может быть снова совершено тем же самым способом. За десятилетие существования профессионального института госслужбы в нашей стране граждане приобщались к новым процедурам его деятельности, а значит привычкам к современным формам взаимодействия с чиновниками. Приватизация, тендер, трансферы и ваучеры обусловили большое разнообразие ситуаций, переживаний, взаимных ожиданий граждан и государственных служащих. В результате сформировались привычные модели поведения. Выработанные стандарты и стереотипы взаимодействия определяются не только нововведениями, но и национальным менталитетом, исторической памятью, в которой укоренилось недоверие к российскому государству и его службам.

Другой фактор институционального порядка -- типизация опривыченных действий. Раскрепощенные российские чиновники приписывали мотивы поведению граждан, а те -- мотивы поведению государственных служащих. Чиновники предоставляют публичные услуги гражданам, которые, в свою очередь, обязаны оплачивать эти услуги прямо либо косвенно, посредством налогов. В сознании тех и других закреплялись нормативные представления о специфических образцах ролевого поведения. Тем самым типизация опривыченных действий приводила к типизации деятелей: государственный служащий -- поставщик публичных услуг; гражданин -- потребитель этих услуг. Это облегчает сторонам публично-правовых связей предвидеть действия друг друга в типичных ситуациях.¹

Третий фактор институализации публично-правовых отношений -- легитимация, т.е. признание, оправдание людьми этого социального института, подчинения предписываемым им нормам. Внешними признаками легитимности института госслужбы являются максимальное сужение зоны девиантного (отклоняющегося) поведения граждан, способность государственных органов и должностных лиц поддерживать в обществе порядок без угрозы применения силы. Однако определяющее значение здесь имеют внутренние источники легитимности, сознание людей.

Впервые эту проблему рассмотрел М.Вебер, положив в основу своей концепции представления о типах поведения людей: традиционном, аффективном, ценностно-рациональном и целерациональном. Он сфокусировал внимание на степени участия сознательных, рациональных элементов в процессе мотивации социального действия.

Исходя из этого можно предположить, что одним из источников легитимности является способность человека усваивать традиционные, привычные образцы поведения в отношении к государственным структурам и воспроизводить их в своих действиях. Именно в этом заключается секрет безропотного повиновения многих людей чиновникам.

Другой источник легитимности -- эмоциональное восприятие человеком социальной реальности, в том числе государственной власти. Деятельность правителей может вызывать чувства восторга, страха и др. Роль чувств резко возрастает в ситуации кризиса, который вызывает растерянность людей. В такой момент, как правило, наступает разочарование в публичной власти. Иногда оно перерастает в массовые протесты.

Следующий источник легитимности -- ценностное отношение человека к окружающему миру. Ценности вносят в поведение индивида рациональное начало. Они позволяют сравнить реальный институт с идеальным представлением о нем. И если институт государственной службы не соответствует ценностям людей, то вряд ли они добровольно будут исполнять предписанные нормы.

Наконец, еще один источник легитимности -- это целерациональное поведение человека, т.е. способность осознать свои интересы и намечать цели по их реализации. В данном случае отношение к государственной службе строится посредством ее определения как средства, позволяющего, либо не позволяющего создать необходимые условия для достижения гражданином своих целей.

Анализ источников легитимности показывает, что становление института государственной службы в условиях нарастания рациональности социальной жизни, способности значительной части населения оценивать, сопоставлять, искать выгоду, намечать планы будет успешным, если этот институт сможет обеспечить в обществе законность, безопасность, защиту прав и свобод гражданина, сумеет создать условия для реализации людьми своих интересов и потребностей.

Таким образом, государственная служба может нормально функционировать при условии ее легальности и легитимности. Легальность -- это юридическое обоснование государством законности деятельности административных учреждений. Легитимностъ означает признание необходимости такой деятельности со стороны общества. Процесс демократизации и профессионализации института государственной службы, переориентации его на рынок общественных интересов, удовлетворения потребностей граждан в предоставлении публичных услуг позволит преодолеть отчуждение людей от государства.¹

3.2 Институт государственной службы, как регулятор

административной деятельности чиновников

Для нормального функционирования общества необходимо закрепить ряд человеческих отношений, сделать их обязательными для всех. Это касается и публично-правовых отношений, обеспечивающих социальный порядок, баланс интересов разнообразных общественных групп, стабильность государства и общества. Практика закрепления отношений, удовлетворяющих насущные потребности людей, оформляется в статусно-ролевую систему, предписывающую индивидам правила поведения. Такого рода системы создаются в обществе в форме институтов.

Термин «институт» в социологии и политологии употребляют в нескольких значениях: 1) его относят к определенной группе лиц, выполняющих социальные функции; 2) он означает организацию, удовлетворяющую общественные потребности; 3) им называют некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей.

Когда мы говорим, что государственная служба -- это институт, то подразумеваем под этим группу чиновников, работающих в органах государственной власти; административные организации и учреждения, которыми они располагают; наконец, роль министра, главы департамента и т.п.

Однако между понятиями «институт», «группа», «организация» и «роль» имеются существенные различия. Если группа -- это совокупность взаимодействующих людей, соединенная общими интересами; организация -- это объединение индивидов, ориентированных на достижение определенной цели; роль -- это модель поведения, соответствующая ожиданиям окружающих людей, то институт -- это организованная система связей, представляющая собой ценностно-нормативный комплекс, посредством которого направляются и контролируются действия людей по удовлетворению основных потребностей общества.

Применяя данное определение к институту государственной службы, отметим, что под ценностями понимаются разделяемые людьми цели (право, демократия), под нормами -- стандартизированные образцы поведения (на основе конституции и других законов), а под системой связей -- сплетение социальных ролей и статусов (глава администрации, руководитель отдела и др.), в рамках которых это поведение осуществляется.

Итак, администрирование как разновидность профессиональной деятельности (поведения) регулируется социально-правовым институтом государственной службы. Его социальное начало предопределено интересами общества, правами и свободами гражданина. Его правовое начало составляют юридические нормы, исключающие произвол должностных лиц. Институт госслужбы функционирует в публично-правовой сфере, он организовывает, упорядочивает, формализует, стандартизирует две группы отношений: служебные -- между государством и чиновником, а также публичные -- между чиновником и гражданином.

В основу служебных отношений положена установка подчинения. Указания и требования государственных органов власти имеют для должностного лица значение норм права. Образцом его поведения является субординация. Служебные отношения характеризуются состоянием соподчинения, которое обосновывается интересами достижения целей публичной власти. Чиновник действует на основе распоряжений вышестоящих бюрократических структур.

Специфические средства регуляции служебных отношений: дозволения, запреты, связывание, подотчетность, подконтроль-ность и т.д. Регуляции подлежат такие сферы служебных отношений, как организация государственной службы (отношения, возникающие между различными ветвями и уровнями власти), формирование статуса государственного служащего, механизм прохождения государственной службы, т.е. внутриорганизационные отношения. В этих отношениях немало императивного, должного, необходимого, обязательного.

В основу публичных отношений положена установка законопослушания. В норме эти отношения строятся, исходя из равенства всех перед законом. Они выражают подчинение гражданина не должностному лицу, а закону. Именно закон выступает гарантом для населения от произвола со стороны чиновников. Образцом поведения гражданина является лояльность. Публичные отношения характеризуются состоянием взаимодействия служащего, соблюдающего закон, и гражданина, повинующегося чувству долга перед законом.

Существует мнение, что демократически развитые страны, провозгласившие равенство всех перед законом, ликвидировали, тем самым, не только правовое, но и административное неравенство. Но это спорное утверждение. Действительно, вместе с созданием правового государства устраняется исключительное право одних социальных слоев управлять делами других. Однако разделение людей на тех, кто принимает решения, и тех, кто их исполняет, сохраняется. Меняется лишь порядок формирования административной элиты, он становится более открытым, а сама эта группа более подвижной, внутренне неоднородной.

В основе административного неравенства лежат разные статусы. Право принимать решения человек получает благодаря своему особому статусу в социальной иерархии, становясь служащим государственного учреждения. Среди факторов, влияющих на достижение индивидом такого статуса выделяются, высокий уровень профессионального образования, жизненный опыт, деловые, личностные качества и др. Именно это и создает предпосылки для администрирования в обществе.

Регуляция публичных отношений, как правило, определяется сферой компетенции должностных лиц. Основная тенденция здесь связана с регламентацией функций чиновников, сужающих границы их власти и защищающих права граждан. Нормативно-правовые акты обычно указывают пределы деятельности государственных органов. Наряду с этим определяется система гражданской ответственности. Все это позволяет субъектам публичных отношений предвидеть возможные варианты поведения друг друга.

Для института государственной службы характерны не только формальные, но и неформальные отношения, т.е. связи между чиновниками внутри аппарата (административной среде). В отличие от субординационных, служебных связей это координационные, межличностные отношения, обеспечивающие более тесное сотрудничество управляющих субъектов. К неформальным относятся также семейно-родственные, земляческие связи, связи однокашников (выпускников одного вуза), отношения личной преданности, покровительства и др.

Воспроизводству публично-правовых связей способствуют социальные нормы. Во-первых, это нормы, определяющие статус государственной службы. В любом обществе устанавливается право государственных органов власти и соответствующих должностных лиц принимать административные решения. Такие нормы записаны в Конституции и других законодательных актах. Во-вторых, это нормы того региона, где функционирует государственная служба, т.е. национальные традиции и обычаи. В-третьих, это нормы, выработанные в административной среде.

В системе публично-правовых связей выделяются материальные и процессуальные нормы. К материальным относятся: принципы государственной службы; статус государственного служащего; его права, обязанности, правоограничения, льготы, гарантии и компенсации; вопросы совместительства; аттестация; дисциплинарная ответственность и т.д. Процессуальные нормы реализуют положения материальных норм: порядок поступления на службу и ее прохождения; процедура аттестации; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т.д.

институт государственный служба административный чиновник

Выводы по второй главе

Государственная служба не есть вещь в себе и для себя. Она представляет собой институт или подсистему государства, которые призваны обеспечить рациональность и эффективность последнего. Значит, процесс становления государственной службы РФ должен позитивно влиять на социально-экономическое и духовно-культурное развитие страны.

Аппарат законодательных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления стал крайне подвижным, зависящим от персон руководящего звена. Каждый приходит со своей «командой», и происходит это, увы, в рамках законодательства и идеологии государственной службы. Совершенно понятно, как ведет себя в этой ситуации государственный или муниципальный служащий. Он обеспокоен своим благополучием и поиском своей «защиты».

Структуризация и институализация государственных органов власти имеет большое значение, поскольку они должны функционировать постоянно, активно и системно.

В отличие от общественного, в котором многое зависит от позиции личности, от ее желания использовать свою свободу, в государственной службе действуют долг, обязанности, реализация компетентности государственного органа в полном объеме и эффективно.

Государственный аппарат, состоящий из профессионалов-управленцев, призван обеспечить эффективность всего государственного, закрепленного в институтах и изменяемого посредством их. Для этого он должен быть един, целостен, субординирован по вертикали и координирован по горизонтали. При этом одна из ключевых задач состоит в том, чтобы посредством всех возможных ресурсов и действий заложить в государственном аппарате, затем развить и укрепить интеллектуальное ядро, отвечающее уже известным парадигмам XXI века. Для этого необходимо: создание открытой, демократической конкурентной системы, основанной на привлечении в государственный аппарат талантливых людей, осознающих всю меру ответственности за свои действия; обеспечение в самом аппарате творческой атмосферы для раскрытия потенциала каждого государственного служащего; внедрение нормативно-регулируемой служебной карьеры; установление взаимосвязей и взаимной ответственности государственного аппарата и структур подготовки и повышения квалификации государственных служащих; упорядочение изучения и использования зарубежного опыта; ведение персонального стимулирования специалистов, высокопрофессиональных, развивающихся в области государственного управления; популяризация государственной службы.

Заключение

Аксиомой государственного строительства является обязательное формирование профессионального чиновничества, соответствующего задачам государства, его целям, политическому устройству и функциям. Государство не может существовать без специально созданного аппарата, без эффективной системы государственной службы. Серьезные трудности, возникающие на современном этапе, во многом объясняются игнорированием безотлагательности и сложности задачи формирования качественно новой системы государственной службы.

Актуальность научно-методического осмысливания становления современной эффективной государственной службы обусловлена целым рядом причин.

Во-первых, эффективность деятельности государства и благополучие общества определяются, прежде всего, качественным исполнением функций управления во всех ветвях государственной власти, состоянием государственного аппарата и, в первую очередь, его кадрового потенциала. Это требует проведения эффективной, основывающейся на необходимой правовой базе кадровой политики, которая должна позволить формировать качественно работающий состав профессиональных чиновников.

Во вторых, государственная служба представляет весьма сложный комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей.

В-третьих, необходимо превратить государственную службу в средство формирования правового государства, обеспечивающего необходимые условия его взаимодействия с обществом и отдельным гражданином, а в конкретном плане определяющего масштаб, пределы и задачи регламентации государственно-служебных отношений, правового статуса государственного служащего.

В-четвертых, сложный и комплексный характер государственно-служебных и общественных отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием государственных органов власти.

В настоящее время нет единой точки зрения на содержание понятия государственной службы. В Законе РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации» зафиксирован деятельностный подход, предполагающий, что государственная служба -- это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов власти .

Такой подход позволяет изучить цели и функции государственной службы, технологии сбора и обработки информации, выработки и организации исполнения решений и т.д. Однако его недостаточно для установления сущности государственной службы и такая формулировка подвергается справедливой критике.

Служение государству при таком подходе низводится до служения государственному органу. Вследствие этого в стороне остаются проблемы использования государственными службами прерогатив государственной власти, реализации законов государства, а также социальные задачи государственной службы.

Издавна в России под словом «служба» понималось отношение, связь, обязанность долга, верности, преданности, готовности исполнять дело, оказывать услугу, защищать интересы.

Предполагалось, что служба имеет не только материальные измерения в виде времени службы либо произведенных продуктов. Она заключается в духовной, идейной, ценностной обязанности того, кому служат, и того, кто служит. Более того, -- в их совместной принадлежности к какому-либо большому и важному для них идеалу, интересу, делу.

В настоящее время многие ученые смотрят на государственную службу шире и предлагают ее понимание как государственно-правового и социального института. Такое понимание требует комплексного подхода, широкого использования знаний философии, политологии, социологии, экономической теории, макро- и микроэкономики, социального менеджмента, государственного и муниципального управления, корпоративной культуры и др.