Собственность местных сообществ как объект управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Муниципальная собственность - понятие, особенности, состав

2. Формирование муниципальной собственности

3. Правовые режимы использования и управление муниципальной собственностью

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Происходящие в Российской Федерации трансформационные процессы в общественно-политической и экономической сферах самым непосредственным образом связаны со становлением и развитием местного самоуправления. Международный опыт и прежняя российская практика указывают на то, что именно в недрах местного самоуправления, непосредственно опирающегося на инициативу и активность граждан в решении конкретных местных проблем, кроется потенциал, способный обеспечить устранение многих кризисных явлений в жизни российского общества, придать ему дополнительные стимулы для развития.

Страны с традиционной демократией уже давно признали неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти.

В Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. При этом сама муниципальная реформа в нашей стране осуществляется крайне сложно и противоречиво. Несомненным успехам в области формирования организационно-правовой базы местного самоуправления противостоит практически полная нерешенность вопросов экономического характера. Слабая развитость финансово-экономических основ местного самоуправления, вызванная ограниченностью местных налоговых источников, низкой рентабельностью объектов муниципальной собственности, преобладанием регулирующих доходных источников в структуре местных бюджетов, не позволяет российским муниципалитетам стать действенным инструментом, предназначенным для решения локальных проблем, занять достойное место в системе рыночных отношений.

В современной России местное самоуправление переживает свое второе рождение. Его традиции, отброшенные в годы Советской власти, возрождаются в новых исторических условиях, преодолевая на этом пути ряд проблем организационного, правового, экономического характера. Эффективность разрешения данных проблем напрямую зависит от понимания сути местного самоуправления, его места в демократической системе управления обществом. [2.1]

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как «самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью». [1.1]

Данное определение позволяет сформировать четкое представление о субъекте и объекте управления на муниципальном уровне. В качестве субъекта управления территориальной единицей выступает само население или избранные им органы, в качестве объекта - вопросы местного значения (т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения территориального образования). Конституция РФ к объектам территориального управления, помимо вопросов местного значения, причисляет и муниципальную собственность. Такой подход к определению местного самоуправления свидетельствует о признании муниципальной собственности в качестве одного из важнейших элементов местной власти, поддерживающих ее самостоятельный статус в системе государственно-властных отношений.

Именно такая категория как муниципальная собственность является предметом исследования в данной работе.

Планируется решить следующие задачи:

1) раскрыть экономическое содержание понятия «муниципальная собственность», дать ее субъектно-объектную характеристику;

2) изучить содержание права собственности и правовые режимы использования муниципального имущества; управление муниципальной собственностью.

3) охарактеризовать процесс формирования муниципальной собственности в Российской Федерации, его особенности и проблемы.

1. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ПОНЯТИЕ, ОСОБЕННОСТИ, СОСТАВ

Категория «муниципальная собственность» отражает объективное по своему содержанию социально-экономическое явление в жизни общества, связанное с функционированием и развитием общественных отношений, с реализацией местными сообществами права на осуществление местного самоуправления.

При изучении понятия «муниципальная собственность» принципиальное значение приобретает вопрос о сущности категории «собственность».

В общественных науках собственность рассматривается как:

совокупность прав владения, т.е. используется термин, взятый из юридической терминологии и практики;

имущество, принадлежащее человеку, организации, государству, коллективу и т.п.;

отношение людей к вещам (предметам), в том числе и к денежным знакам;

двоякого рода отношения: и между людьми, и между людьми и вещами;

совокупность всех общественных отношений в обществе. В основе собственности находится система производственных отношений;

общественные отношения, связанные с присвоением и отчуждением жизненных благ.

Муниципальную собственность можно отнести к одному из видов (форм) собственности. Если под ней понимать имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, муниципалитетам, то данное определение отражает наличие отношений в сфере права. При этом не учитывается, что содержание муниципальной собственности как социального явления составляют общественные отношения не только в правовой, но и в других сферах общественной жизни (экономической, социальной и т.п.)

Категория «муниципальная собственность рассматривается нами как совокупность общественных отношений, возникающих между членами местного сообщества по поводу присвоения и отчуждения муниципальных благ.

Объективная природа муниципальной собственности состоит в том, что она возникает, существует и функционирует не столько по усмотрению и воле отдельных индивидов, групп людей, сколько под воздействием естественных, необходимых потребностей (материальных, социальных, духовных) местных сообществ.

Собственность есть первостепенное социальное условие жизнеобеспечения человеческого общества. Муниципальную собственность следует рассматривать как одно из первостепенных социальных условий жизнеобеспечения членов местного сообщества.

Муниципальная собственность носит всенародно совместный характер. Это означает, что в ее пределах каждая социальная группа, каждый гражданин есть владелец муниципальных общественных благ не самостоятельно, не отдельно от других, а только вместе со всеми, в единстве со всеми. Муниципальная собственность как форма общественной собственности предполагает и утверждает приоритет общенародных потребностей и интересов над личными и групповыми. Она может существовать и развиваться только при постоянном учете интересов членов местных сообществ. В рамках муниципальной собственности как общенародного достояния обеспечивается реальное равенство социальных групп и личностей. [2.2, с. 7,8, 10]

Являясь формой общественной собственности, она принципиально отличается от собственности частной. Первая служит общему благу, вторая удовлетворяет интересы одного лица или группы лиц. Правда, в условиях социально ориентированной рыночной экономики частная собственность не может игнорировать общественные интересы. Она должна приспосабливаться к их обслуживанию.

Сложнее провести различие между государственной и муниципальной собственностью как двумя видами общественной собственности. Еще законодательство первых лет Советской власти признавало муниципальную собственность в качестве разновидности государственной собственности (ст. 52 Гражданского кодекса РСФСР 1922г. в составе государственной собственности выделяла национализированную и муниципализированную собственность). Взгляд на муниципальную собственность как на децентрализованную форму государственной собственности до сих пор остается весьма распространенным в экономической науке.

Муниципальная собственность как экономическая категория обладает рядом характерных черт и признаков.

Во-первых, это негосударственная форма собственности. Относительное обособление местного самоуправления как формы народовластия порождает необходимость создания соответствующих экономических отношений как экономической основы этой формы власти.

Во-вторых, муниципальная собственность не является частной в ее классическом понимании. В состав муниципальной собственности входят жилищный фонд муниципального образования, имущество местных органов власти, объекты, с помощью которых осуществляется коммунальное обслуживание населения, предприятий и организации территории.

В этом плане муниципальная собственность граничит с государственной собственностью, с одной стороны, и частной собственностью, с другой, образуя некий «коридор свободы» муниципального управления. В то же время она не является и смешанной формой собственности.

В-третьих, муниципальная собственность в отличие от частной не может быть ориентирована только на получение дохода. Ее размеры должны быть достаточными для нормальной жизнедеятельности населения соответствующей территории. Но это отнюдь не означает, что местные органы власти лишены права получать экономический эффект от использования муниципальной собственности, наоборот, они обязаны получать его от умелого управления данной системой.

Учитывая характерные признаки муниципальной собственности, можно предложить следующую ее модель:

1) она определяет нормальные условия жизнедеятельности населения муниципального образования;

2) часть объектов производственной и социальной инфраструктуры работает на принципах коммерческого расчета и укрепляет доходную базу местного бюджета;

3) создает механизм, позволяющий населению муниципального образования реально участвовать в процессе распоряжения, владения и пользования муниципальной собственностью;

4) элементы муниципальной собственности подвижны. При необходимости местные органы власти могут ставить вопрос о передаче некоторых объектов федеральной или областной собственности в муниципальную, и наоборот;

5) наличие в достаточном размере муниципальной собственности призвано обеспечить стабильность местной власти и ее относительную независимость от вышестоящих структур властной иерархии.

Муниципальная собственность - это категория, имеющая в своей основе динамические проявления. Она не просто характеризует принадлежность объекта (средств производства, муниципальной инфраструктуры, коммуникаций) определенному субъекту (опосредованному соответствующими социальными институтами), а должна удовлетворять разнообразные потребности населения муниципальных образований, приносить реальную пользу местным коллективам. А это возможно только в том случае, если муниципальная собственность эффективно реализуется, т.е. приносит стабильный доход, обеспечивая рост благосостояния граждан, или непрерывно создает соответствующий ее профилю продукт, воспроизводя все условия существования муниципальной социально-экономической системы.

Принимая это во внимание, муниципальную собственность можно определить как систему отношений по присвоению населением муниципального образования (субъектно-опосредованным органами местного самоуправления) средств производства и предметов потребления, совместному владению, пользованию и распоряжению природными условиями, производственной и социальной инфраструктурой в целях обеспечения экономического роста и воспроизводства социально-экономической территориальной системы.

Из данного определения следует, что муниципальная собственность всегда выступает в двух взаимосвязанных проявлениях: как хозяйственно-имущественный (вещественный) и экономический (стоимостный) комплекс. В качестве имущественно-хозяйственного комплекса муниципальная собственность предоставляет территориальному образованию конкретные товары и услуги: тепло в домах, свет на ночных улицах, транспортные услуги и т.д. Ценность муниципальной собственности в данном отношении измеряется в единицах тех товаров и услуг, которые могут быть произведены и на деле производятся при ее употреблении.

В качестве экономического комплекса муниципальная собственность представляет собой чисто рыночную, капитализированную ценность. Она определяется способностью данной собственности приносить населению муниципального образования финансовые средства или же экономить их. Ценность собственности в этом отношении определяется объемом тех денежных средств, которые могут появиться у муниципального образования в процессе ее активного использования.

Между этими разными сторонами муниципальной собственности существует теснейшая взаимосвязь, поскольку услуги, производимые на основе использования объектов данной формы собственности, могут оказываться населению за плату, что способствует формированию конкретных (выраженных в стоимостном измерении) экономических результатов функционирования муниципальной собственности. [2.4]

Обратимся к понятию муниципальной собственности в практике российского муниципального управления.

Определив местное самоуправление как организационно обособленную от государства форму народовластия, государство тем самым автоматически признало необходимость соответствующих экономических отношений и на муниципальном уровне, а потому наделило муниципальные образования правом собственности в отношении определенной категории имущества. [2.1]

Конституция РФ, статья 8 главы 1: В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. [1.1]

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (п. 2 ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») [1.2]

Муниципальная собственность, порядок ее образования, владения, пользования и распоряжения закрепляются также ГК РФ, другими законами и нормативными правовыми актами.

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом от 24 декабря 1990г. «О собственности в РФ», утратившим силу после введения в действие части первой ГК РФ с 1 января 1995г. [2.3]

Согласно ст. 215 ГК РФ муниципальной собственностью является «имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям». [1.3]

Муниципальная собственность, согласно закону, включает в себя средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, муниципальные земли и другие природные ресурсы, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. [2.3]

В законах субъектов РФ состав муниципальной собственности еще более расширен. Он дополняется такими объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработки мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская область); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Ростовская области) и т.д. [2.4] Подробно состав собственности муниципальных образований рассмотрен в таблице 1.

Таблица 1 - Состав имущества, находящегося в собственности муниципальных образований

№ п/п	Собственность городских, сельских поселений	Собственность муниципальных районов	Собственность городских округов
1	Имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения	Имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района	В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые могут находиться в собственности городских, сельских поселений и собственности муниципальных районов
2	Автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания	Автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их облуживания
3	Жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда
4	Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения в границах поселений	Пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенное для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района
5		Имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля
6	Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения	Имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района
7		Имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией
8	Объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров
9		Имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время.
10		Имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской скорой помощи женщинам в период беременности, во время и после родов
11		Архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов
12	Имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры
13	Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенные в границах поселения
14	Имущество, предназначенное для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта
15	Имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения
16	Имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора
17	Имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения	Имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг
18	Имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации	Имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации
19	Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами	Земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами
20	Обособленные водные объекты на территории поселения	Обособленные водные объекты на территории муниципального района, расположенные на межселенной территории муниципального района
21	Леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения

Перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами. [2.3]

Закон 2003г. предложил дифференциацию объектов муниципальной собственности: 1) по цели назначения на предназначенные для: а) решения вопросов местного значения; б) осуществления отдельных государственных полномочий; в) обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений;

2) по принадлежности объектов муниципальной собственности к различным по своему статусу самоуправляющимся территориям на собственность городских и сельских поселений, муниципальных районов и городских округов. [2.4]

Специфика муниципальной собственности состоит в сложном характере ее объектов, которые, с одной стороны, имеют целевое назначение, так как предназначены для решения вопросов сугубо местного значения: удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования, но с другой - исключительно многофункциональны, поскольку оказываются задействованы в решении широкого круга местных вопросов, в частности участвуют в обеспечении доходов местного бюджета (за счет реализации муниципального имущества, его арендного и т.п. использования), в укреплении социальной инфраструктуры территории (через развитие институтов социальной защиты населения и обеспечения занятости), в развитии инженерной инфраструктуры муниципального образования (транспортной, информационной, бытовых коммуникаций: дороги, газо- и водопроводы, тепловая сеть и т.п.), в стимулировании развития малого и среднего бизнеса, создании и укреплении рыночной инфраструктуры и т.д. [2.4]

Изучив понятие и структуру муниципальной собственности, будет логично рассмотреть процессы ее формирования в нашей стране.

2. ФОРМИРОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Идея о принадлежности объектов местного хозяйства территориям, где осуществляется муниципальная власть, была закреплена в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» еще в 1991 г. Закон 1995г. установил, что муниципальная собственность - обязательный признак муниципального образования и что она предназначена для решения вопросов местного значения, использовав формулировку «в собственности муниципальных образований может находиться». Права собственника в отношении муниципального имущества осуществляют местные органы власти, а в случаях, предусмотренных законом и уставом муниципального образования, - население непосредственно.

Состав муниципальной собственности все время ее существования нормативно корректировался. В первой половине 90-х годов ХХ века к объектам муниципального имущества были отнесены: средства местного бюджета, внебюджетные фонды и валютные средства; имущество органов местного самоуправления; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, предназначенные для коммунального обслуживания населения; муниципальные предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания; муниципальные учреждения здравоохранения, народного образования, культуры, физической культуры и спорта; земельные участки.

Закон 1995г. отнес к муниципальному имуществу: средства местного бюджета; муниципальные внебюджетные фонды; имущество органов местного самоуправления; муниципальные земли; другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и организации; муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации; муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения; муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта; другое движимое и недвижимое имущество. [2.5]

Назовем основные способы образования муниципальной собственности.

Разграничение государственной собственности на федеральную, региональную и муниципальную, происшедшее в 1991 - 1992 гг., является первым шагом к созданию муниципальной собственности как самостоятельного вида собственности как самостоятельного вида собственности вообще. Начало этого процесса положил Закон 1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Его положения были развиты в постановлении Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» и в распоряжении Президента РФ «Об утверждении положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядка оформления прав собственности».

Постановлением Верховного Совета РФ был утвержден следующий перечень объектов муниципальной собственности: жилищный и нежилой фонды, находящиеся в управлении местных администраций; жилищно-эксплуатационные предприятия; объекты инженерной инфраструктуры; предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта; оптово-складские мощности.

Распоряжением Президента РФ был решен вопрос о порядке составления и утверждения объектов, закрепляемых за муниципальными образованиями. Передача муниципального имущества оформлялась решением регионального законодательного органа. Муниципальное имущество подлежало пообъектной регистрации в реестре муниципальной собственности, ведение которого возлагалось на комитеты по управлению имуществом муниципальных образований.

В сущности, постановление Верховного Совета РФ 1991г. и распоряжение Президента РФ 1992г. явилось нормативной основой первоначального этапа формирования муниципальной собственности, вызванного разграничением собственности РФ на федеральную, региональную и муниципальную составляющие.

Другим направление создания муниципальных имущественных ресурсов стала передача объектов федеральной и региональной собственности в муниципальную собственность. Этот процесс во многом регулировался Указом Президента РФ от 10 января 1993г. № 8 «Об использовании объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения приватизируемых предприятий», постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995г. № 235 «О порядке передачи объектов социально культурного и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность». Передаче в муниципальную собственность подлежали приватизированные, находящиеся в стадии приватизации и неприватизируемые предприятия социально-культурного и коммунально-бытового назначения. В связи с этим процесс пополнения муниципальной собственности в значительной степени интенсифицировался, что в свою очередь увеличило затраты местных бюджетов на содержание новых объектов муниципальной собственности. [2.4]

Процесс приватизации существенным образом сказывался на формировании муниципальной собственности. Однако органы местного самоуправления не оказывали на него какого-либо заметного влияния.

Начало приватизации муниципального имущества относится к 1992г. Ее правовой основой послужили Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (1991 г.) и Государственные программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации.

Приватизация - длительный процесс. Главными ее целями являются: формирование широкого слоя частных собственников как экономической основы рыночных отношений; создание конкурентной среды; ускорение развития сферы торговли и услуг на основе приватизации большинства объектов «малой приватизации»; содействие в реализации мероприятий по социальной защите населения.

Осуществление приватизации возлагалось на Государственный комитет РФ по управлению государственным имуществом.

В соответствии с требованиями Государственной программы приватизации районные и городские комитеты по управлению имуществом разрабатывали местные программы приватизации, которые принимались соответствующими органами местного самоуправления.

Продавцами муниципальных предприятий являлись фонды имущества. Там, где фонды имущества не действовали, их функции выполняли соответствующие комитеты по управлению имуществом.

В настоящее время организационные и правовые основы преобразования отношений собственности в нашей стране посредством приватизации государственного и муниципального имущества в целях повышения экономики устанавливаются Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества». При этом под приватизацией муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. [2.3]

Наделение самоуправляющейся территории собственностью происходило в результате перераспределения собственности. Если в границах территории муниципального образования имелись другие муниципальные образования, то предметы их ведения, объекты муниципальной собственности, доходы местных бюджетов должны были разграничиваться законом субъекта Федерации, а в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города. [2.3]

Процесс формирования муниципальной собственности в РФ начался с того, что на местный уровень были переданы в основном убыточные (финансируемые из бюджета) объекты, которые находились в ведении городских властей и раньше: объекты инженерной инфраструктуры, жилищный и нежилой фонд, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта и т.д.

Конечно, первоначально к муниципальной собственности были отнесены и некоторые доходные, высокорентабельные объекты городской социально-экономической инфраструктуры: магазины, ателье, парикмахерские, рестораны, транспортные и строительные предприятия. Но практически все они в скором времени прошли процесс приватизации и были выведены из состава муниципальной собственности, что привело к потере их основной доходообразующей ценности для муниципалитетов.

Все они продолжают платить налоги и, следовательно, в определенной мере все еще финансируют местный бюджет. Однако эти поступления значительно меньше того дохода, который мог быть получен муниципальными образованиями, если бы некоторые из этих предприятий остались в муниципальной собственности. Для органов местного самоуправления приватизация стала своеобразной формой обмена долгосрочного источника доходов на краткосрочный. Этот обмен позволил муниципалитетам решить ряд текущих вопросов, но лишил их стабильного канала поступлений в муниципальную казну.

Процесс приватизации наложил существенный отпечаток на структуру муниципальной собственности. Он исключил из ее состава многие доходообразующие объекты и тем самым вошел в определенное противоречие с потребностями органов местного самоуправления. Это противоречие является неизбежным. Оно закономерно проистекает из несовпадения коренных интересов различных экономических субъектов, участвующих в отношениях собственности.

При этом на одной чаше весов находятся органы местного самоуправления, заинтересованные иметь в своей собственности любое предприятие, способное приносить в муниципальную казну стабильный доход, что вполне оправдано с позиций формирования полноценного муниципального бюджета. На другой - многовековой опыт развития экономических отношений, свидетельствующий о нецелесообразности создания или сохранения муниципальных предприятий в таких отраслях, в которых может активно действовать частный предприниматель, например, в торговле, производстве и переработке сельскохозяйственной продукции, сфере услуг и т.п.

В качестве второго противоречия может быть названо противоречие между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества. При этом, если результатом первого противоречия становления муниципальной собственности в Российской Федерации явилось сокращение числа объектов, способных приносить муниципалитетам стабильный доход, то второе противоречие послужило причиной существенного увеличения объемов бюджетных расходов местных органов власти.

Таким образом, первоначальный этап формирования муниципальной собственности в РФ, протекавший на фоне противоречий между потребностью местных органов власти в доходообразующих объектах муниципальной собственности и процессом приватизации муниципального имущества, а также между приватизацией и муниципализацией ранее приватизированного имущества, не способствовал укреплению экономических основ местного самоуправления в нашей стране. Сложившаяся в результате разграничения государственной собственности и приватизации структура имущественно-финансового комплекса муниципальных образований характеризуется преобладанием объектов, требующих бюджетного финансирования со стороны местного самоуправления. Причем, чем меньше муниципальное образование, тем больше доля в общем объеме муниципальной собственности указанных выше объектов и соответственно больше проблем с их содержанием и финансированием.

Но процесс выделения муниципальной собственности из государственной еще не завершен. По Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в собственности субъекта Федерации, необходимые для решения вопросов местного значения (ст.61). Это означает, что ведущая роль в формировании муниципальной собственности по-прежнему принадлежит органам государственной власти субъектов РФ. Именно на них ложится ответственность за наделение органов местного самоуправления перспективными с экономической точки зрения хозяйственными объектами.

Данную проблему нельзя разрешить простым изъятием из государственной собственности и передачей в муниципальную части экономически ценных для региона объектов и преуспевающих государственных предприятий. Это может существенно опустошить региональные бюджеты, за счет средств которых покрывает свой бюджетный дефицит большинство муниципальных образований Российской Федерации.

Выход из сложившейся ситуации - в применении сравнительного подхода к определению ценности того или иного предприятия в масштабах всего региона и конкретного муниципального образования, в пределах которого оно функционирует. Если окажется, что годовой доход этого предприятия соизмерим с объемами финансовой помощи, оказываемой данному муниципальному образованию из регионального бюджета, то имеет смысл передать данное предприятие в муниципальную собственность, а на сумму приносимого им дохода уменьшить объем региональных трансфертов, поступающих в местный бюджет.

В результате подобной передачи регион существенных потерь не несет, а муниципальное образование получает значительную выгоду.

Во-первых, возрастает доля собственных доходов муниципального образования, а, следовательно, сокращается степень его экономической зависимости от органов государственной власти субъекта РФ.

Во-вторых, существенно сокращаются объемы встречных финансовых потоков, а значит, уменьшаются потери местного бюджета, вызванные факторами инфляционного характера.

В-третьих, нейтрализуются иждивенческие настроения руководителей органов местного самоуправления, необходимо проявлять деловую активность и самостоятельно зарабатывать недостающие муниципалитету средства.

В-четвертых, органы местного самоуправления получают в свое распоряжение реально действующее, конкурентоспособное предприятие. Деятельность этого предприятия может послужить своеобразным импульсом, отправной точкой в деле укрепления финансово-хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления.

Это лишь один из множества возможных «безболезненных» вариантов наделения органов местного самоуправления доходообразующей муниципальной собственностью.

Разграничение собственности - длительный процесс. В этой связи органам местного самоуправления целесообразно в большей степени полагаться на собственные силы, помня, сто они всегда имеют возможность самостоятельно формировать муниципальную собственность, в том числе и путем создания производственных объектов, приносящих муниципалитетам прибыль. Осуществлять подобную деятельность им позволяет Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии со ст. 30 которого органы местного самоуправления вправе создавать предприятия для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации.

Таким образом, обозначилось еще одно противоречие в развитии муниципальной собственности: между приватизацией муниципального имущества и необходимостью создания новых муниципальных предприятий.

Создание муниципальных предприятий необходимо в том случае, если в муниципальном образовании отсутствуют другие предприятия данного профиля (или объем их производства недостаточен). Муниципальные предприятия могут создаваться и для регулирования цен за счет конкуренции с предприятиями иных форм собственности, если предприятия данного профиля на территории муниципалитета уже существуют, но являются монополистами в данной сфере производства. Также целями создания муниципальных предприятий могут являться обеспечение занятости дееспособного населения муниципального образования, а также получение дополнительных доходов в бюджет территории.

Следовательно, приватизация муниципальной собственности способствует развитию конкурентной среды на подведомственных органам местного самоуправления территориях, а создание новых муниципальных предприятий обеспечивает жизнеспособность тех отраслей муниципальной экономики, в которых частный капитал по каким-либо причинам не задействован. Эти взаимоисключающие на первый взгляд процессы на практике могут успешно дополнять друг друга и создавать все необходимые предпосылки для формирования прочной экономической основы местного самоуправления. А это в свою очередь дает все основания считать, что перспективы развития муниципальной собственности в нашей стране еще долгое время будут определяться взаимопереплетением институциональных процессов приватизации и муниципализации.

Итак, нами были рассмотрены два основных механизма формирования муниципальной собственности: посредством разгосударствления и путем создания муниципальных предприятий различного профиля деятельности. Данными механизмами не исчерпывается все многообразие способов приумножения муниципальной собственности. Формирование ее может происходить и в результате иной экономической деятельности органов местного самоуправления. Указанный способ пополняет состав муниципальной собственности такими элементами, как акции или доли участия муниципалитетов в предприятиях иных форм собственности; имущество, полученное органами местного самоуправления по сделкам, в том числе поступления от сдачи муниципального имущества в аренду; местные налоги и штрафы; поступления от приватизации имущества; плата, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории данного муниципального образования, а также другим движимым и недвижимым имуществом.

Еще одна проблема, относящаяся к методологии формирования муниципальной собственности, - определение ее границ. В каком объеме муниципалитет должен быть наделен собственностью для эффективного выполнения своих функций, какова должна быть структура последней с точки зрения оптимального соотношения ее элементов - все это - важнейшие вопросы, от правильного ответа на которые напрямую зависит социально-экономическое благополучие муниципальных образований.

По мнению специалистов, наиболее приемлемым вариантом является разработка качественных критериев оценки границ и размеров муниципальной собственности. Они считают, что в состав муниципальной собственности должны входить объекты:

обеспечивающие и гарантирующие выполнение социальных, экономических и прочих функций, которые не должны, не могут или не заинтересованы выполнять федеральные и региональные органы власти и управления, а также хозяйствующие субъекты других форм собственности (муниципальные бюджеты и внебюджетные средства, имущество органов местного самоуправления, муниципальные учреждения социальной защиты, муниципальные объекты инженерной инфраструктуры);

характеризующиеся высокой степенью технологически-функциональных взаимосвязей в рамках территории муниципального образования (водопроводные, канализационные, тепловые, электрические сети);

наиболее значимые и приоритетные, с точки зрения органов местного самоуправления, для целей социально-экономического развития муниципального образования;

которые могут функционировать в режиме самофинансирования либо содержание и финансирование которых представляется возможным из бюджетных и внебюджетных источников.

Предложенные критерии не сужают качественного многообразия объектов муниципальной собственности, что позволяет и дальше рассматривать ее в качестве ключевого элемента экономических основ местного самоуправления нашей страны.

В современной мировой практике нередки ситуации, когда органы местного самоуправления успешно действуют и без передачи их в собственность каких-либо крупных материальных объектов. Например, во Франции на уровне регионов органы местного самоуправления не располагают ни земельными участками, ни собственными зданиями, ни муниципальными предприятиями, ни другим сколько-нибудь существенным недвижимым имуществом. Все это тем не менее не препятствует качественному выполнению муниципалитетами своих функций, поскольку последние в достаточной мере обеспечиваются поступлениями от местных налогов, дотаций и займов. На основании этого можно сделать вывод, что помимо муниципальной собственности важнейшим составным элементом экономической базы местных органов власти являются местные финансы. [2.4]

Ранее мы говорили о том, что создание муниципальных предприятий является одним из способов формирования муниципальной собственности. Рассмотри формы этих предприятий.

Муниципальные предприятия и учреждения как часть муниципальной собственности. Под муниципальными предприятиями, как правило, понимают унитарные муниципальные предприятия - коммерческие организации, не наделенные правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия. Согласно Федеральному закону от 14 ноября 2002г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» имущество муниципального унитарного предприятия принадлежит на праве собственности муниципальному образованию. В рамках одной организационно-правовой формы (унитарное предприятие) ГК РФ наделяет юридические лица различным объемом правомочий на переданное собственником имущество. В зависимости от объема этих правомочий различаются унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальные предприятия) и на праве оперативного управления (муниципальные казенные предприятия).

Муниципальное унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению органа местного самоуправления. Такое предприятие создается собственником в случае необходимости: использования имущества, приватизация которого запрещена; осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам); производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной.

Муниципальные казенные предприятия, основанные на праве оперативного управления, учреждаются решениями органов местного самоуправления. Они создаются в случаях: если преобладающая или значительной часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для нужд муниципального образования; необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств и т.д.

Муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно. Оно не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного общества или товарищества без согласия собственника (муниципального образования). Также муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершать сделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводом долга и т.д.

Муниципальное казенное предприятие вправе отчуждать или иным способом распоряжаться принадлежащим ему имуществом только с согласия уполномоченного органа местного самоуправления. Казенное предприятие самостоятельно реализует произведенную им продукцию (работы, услуги). Уставом казенного предприятия могут быть предусмотрены виды или размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться без согласия собственника имущества такого предприятия.

Муниципальные учреждения, как и муниципальные унитарные предприятия, владеют, пользуются и распоряжаются имуществом, закрепляемым за ними собственником, но с одной существенной разницей - муниципальные учреждения делают это не на праве хозяйственного ведения, а на праве оперативного управления. Собственник (муниципальное образование) несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения. Кроме того, собственник вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению.

Названные способы формирования муниципальной собственности не являются исчерпывающими. Существуют и иные, предусмотренные действующим законодательством. Одно из них - получение продукции, плодов и доходов в результате использования муниципальной собственности. [2.1]

Процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как нельзя считать завершенным и процесс формирования муниципальных образований. Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит ст. 61 о формировании муниципальной собственности, в соответствии с которой субъекты Федерации должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную, разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке. [2.3]

В следующей части работы будут рассмотрены правовые режимы использования и вопросы управления муниципальной собственностью.

3. ПРАВОВЫЕ РЕЖИМЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

муниципальный собственность управление приватизация

Содержание права собственности замыкается в традиционных правомочиях собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Имущественные права муниципальных образований наряду с объектами муниципальной собственности и средствами местных бюджетов составляют экономическую основу местного самоуправления (ст. 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Содержание права собственности раскрывает ст. 209 ГК РФ: «Собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом». [1.3]

Владение - начальная форма собственности, отражающая юридическую, документально закрепленную фиксацию субъекта собственности.

Пользование - отношения собственности, означающие применение объекта собственности в соответствии с его назначением и по желанию и усмотрению пользователя.

Распоряжение - наиболее всеобъемлющий, высший способ реализации отношений собственности, дающий субъекту собственности право и возможность поступать по отношению к объекту по своему усмотрению и использовать его любым желаемым образом вплоть до передачи другому субъекту, преобразования в другой объект и даже ликвидации. [2.4]

Управление муниципальной собственностью представляет собой вид деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности (имущество, земельные участки, водные объекты, жилищный фонд, автомобильные дороги, лесные угодья и т.д.) в целях максимального обеспечения услугами населения муниципального образования. Управление муниципальной собственностью осуществляется в форме: принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления, и контроля за их исполнением.

Цель управления - обеспечить решение вопросов местного значения за счет собственных финансовых ресурсов. Субъекты управления действуют в публичных интересах в соответствии с их компетенцией и полномочиями. [2.6, с. 66, 67]

Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности.

Особую роль в реализации этих прав играют представительные органы местного самоуправления, которые, во-первых, устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, порядок и условия ее приватизации; во-вторых, утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, а также вправе образовывать целевые внебюджетные фонды; в-третьих, устанавливают местные налоги и сборы; в-четвертых, разрабатывают планы и программы развития муниципального образования, и утверждают отчеты об их исполнении; в-пятых, принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; в-шестых, осуществляют контроль за деятельностью иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Иные органы местного самоуправления (местная администрация), должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования и др.) осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном порядке. Кроме того, данные органы также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. [2.3, с. 127 - 129]