Муниципальная собственность и механизмы ее эффективного использования (на примере Управления имущественных отношений)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

Муниципальная собственность и механизмы ее эффективного использования (на примере Управления имущественных отношений)

Введение

Актуальность темы. Становление и развитие рыночных отношений в нашей стране повлекли за собой неоднозначные изменения на всех уровнях управления, в том числе и на муниципальном. В экономической теории является неоспоримым фактом то, что именно собственность является решающим фактором в процессе экономического роста, в связи с чем эффективность управления государственной и муниципальной собственностью предполагает наличие определенных основ и нормативно-правовой базы. Однако изучение и анализ теоретической и методологической литературы, а также нормативно-правовой базы Российской Федерации и Таймырского муниципального района позволяет говорить о недостаточной эффективности практики управления муниципальной собственностью.

Муниципальная экономика в последние годы стала одним из предметов пристального внимания экономистов и управленцев. Не угасает интерес к вопросам построения единого методологического подхода к управлению муниципальной собственностью. Муниципальная собственность - один из основных объектов расходования средств местных бюджетов. Но эти расходы не покрываются за счет средств, получаемых от её использования. Поэтому муниципальная собственность за редким исключением нерентабельна.

Актуальность темы исследования определяется также изменениями, происходящими в экономике России и регионах. Немаловажную роль в данном процессе сыграл Федеральный закон №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Степень разработанности проблемы. На сегодняшний день проблема управления муниципальной собственности достаточно бурно обсуждается как в законодательных, так и в научных кругах.

Изученная нами литература по проблемам использования муниципальной собственности условно может быть подразделена по следующим направлениям.

Необходимость совершенствования правовых основ использования муниципальной собственности рассматривается в работах таких ученых как В.В. Григорьева, Н.А. Игнатюка, А.Н. Кокотова, Я.А. Налесной, И. Подберезняка и др.

С позиций экономической эффективности проблема использования муниципальной собственности обсуждается в работах А.В. Бокаева, В. Варги, П.Г. Ермишин, В. Максимовой, Е. Маленко, В. Папаева и др.

Муниципальная собственность как объект изучения менеджмента и теории управления выступает в работах Ю.П. Алексеева, А.В. Аноприенко, А.М. Бусина, С.В. Вобленко, А.В. Леви, З.З. Мулагаевой, А.В. Соколова и др.

В качестве основных источников законодательной базы исследования выступают Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества в РФ» и др.

Таким образом, в области исследования проблем муниципальной собственности в настоящее время достаточно много наработок, однако, проблемы остаются открытыми и требуют своего практического решения. Этим обусловлен выбор настоящей темы дипломного исследования: «Муниципальная собственность и механизмы ее эффективного использования (на примере Управления имущественных отношений)».

Объект исследования - муниципальная собственность.

Предмет исследования - эффективность использования муниципальной собственности.

Гипотеза исследования: повышение эффективности использования муниципальной собственности возможно в рамках реализации комплекса мероприятий, направленных на развитие территории муниципального образования:

- продажу в возможно кратчайшие сроки земельных участков под находящимися в частной собственности объектами недвижимого имущества;

- осуществление преобразования муниципальных унитарных предприятий в казенные предприятия и акционерные общества с последующей приватизацией в соответствии с определенными функциями органов местного самоуправления;

- долевое участие и партнерство органов местного самоуправления с частными предпринимателями муниципального образования;

- создание межмуниципальных предприятий.

Цель исследования - изучить эффективность использования муниципальной собственности и разработать предложения по повышению эффективности.

Задачи:

1. Изучить особенности нормативно-правового регулирования управления муниципальной собственностью.

2. Охарактеризовать экономическую сущность собственности, изучить ее формы.

3. Дать анализ проблем эффективного использования муниципальной собственности в Российской Федерации.

4. Дать характеристику объектов собственности Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.

5. Проанализировать эффективность использования муниципальной собственности.

6. Разработать предложения по повышению эффективности использования муниципальной собственности.

Методы исследования: теоретический анализ и синтез документов, исторический метод, метод сравнения.

База исследования - Управление имущественных отношений Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.

Практическая значимость исследования. Комплекс предложенных в рамках данного исследования мер может быть взят за основу при реализации мер по повышению эффективности использования муниципальной собственности на территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.

Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы, приложения.

1. Законодательные и теоретические основы управления муниципальной собственностью

Муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления. Сегодня, несмотря на тотальную приватизацию, муниципалитеты остаются крупными собственниками имущества. Поэтому вопросы формирования муниципальной собственности, эффективного управления и распоряжения ею весьма актуальны в современных экономических условиях.

1.1 Нормативно-правовое регулирование управления муниципальной собственностью

муниципальный собственность правовой управление

Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных блока:

- формирование муниципальной собственности;

- управление муниципальной собственностью, в том числе муниципальным жилищным фондом и земельными ресурсами;

- приватизация муниципальной собственности.

Вопросы муниципальной собственности в первую очередь регулируются на уровне Конституции Российской Федерации. Конституция, признавая и гарантируя права местного самоуправления, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение прежде всего в признании и равной правовой защите муниципальной собственности наряду с другими формами собственности - государственной и частной (ст. 8). В правах органов местного самоуправления - владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130 Конституции), а также самостоятельное управление ею (ст. 132).

Гражданский кодекс РФ развивает положения Конституции, указывая, что права собственника муниципального имущества (владение, пользование, распоряжение) принадлежит городским, поселковым, сельским и иным муниципальным образованиям, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это право реализуется от имени муниципального образования органами МСУ, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, непосредственно населением. Базовым законодательным актом федерального уровня является федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее ФЗ №131), который в соответствии с Конституцией устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, определяет государственные гарантии его осуществления. Данный закон вступил в силу в своей основной части в 2009 г.

Находящееся в муниципальной собственности имущество является одним из трёх составных элементов экономической основы местного самоуправления наряду со средствами местных бюджетов, а также имущественными правами муниципальных образований (ст. 49 ФЗ №131).

Концептуальной особенностью ФЗ №131 является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества в соответствии с ФЗ №131 может входить:

1) имущество, предназначенное для решения установленных ФЗ №131 вопросов местного значения и перечисленное в частях 2-4 ст. 50 данного закона;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа МО.

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества МО, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч. 5 ст. 50 ФЗ №131). Под перепрофилированием фактически, понимается приведение имущества в состояние «предназначенности» для решения вопросов местного значения.

Ч. 4, 5 ст. 50 ФЗ №131 также определяет, что порядок и сроки упомянутого выше отчуждения имущества устанавливаются федеральным законом. Таким законом, определяющим порядок отчуждения, является федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества». Предельный срок отчуждения был установлен самим ФЗ №131 в п. 8 ч. 4 ст. 85 - это 1 января 2009 г. (1 января 2011 г., согласно принятому Госдумой закону). При этом законодательно не установлены правовые последствия нахождения «несоответствующего» имущества в муниципальной собственности после 1 января 2009 г.

Кроме того, ст. 50 ФЗ №131 определяет, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учёта муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Специального закона на этот счёт не принято, однако касательно передаваемого имущества часть правоотношений урегулировано п. 11 ст. 154 федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - ФЗ №122).

Так, ФЗ №122 устанавливает, что основанием возникновения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерацией и субъектом РФ имущество является соответственно решение Правительства РФ и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Те же решения (только в этом случае не о передаче, а о приёме имущества) являются основанием и для прекращения права муниципального образования на передаваемое Российской Федерации и субъекту федерации муниципальное имущество.

Далее мы попробуем определить, для чего необходимо подразделение собственности на государственную и муниципальную собственность субъектов и в чем общественно-политическое значение муниципальной собственности.

До 1991 года в России существовало только два вида собственности: государственная и личная собственность граждан. Последняя, составляла ничтожную долю от первой. Первые упоминания о муниципальной собственности появились в федеральном законодательстве в 1991 году (Закон «О местном самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным содержанием стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 №3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Разграничение государственной собственности на федеральный, субъектов федерации и муниципальный уровни осуществлялось в соответствии с Постановлением ВС РФ от 27.12.91 №3020-1. В отношении всех трех уровней собственности в 1992 году был запущен механизм массовой приватизации, который в основном был завершен к 1.07.94 г. Но в 2009 году этот срок был продлен еще до 2012 года.

1.2 Экономическая сущность и формы собственности. Муниципальная собственность

Собственность является одной из важнейших основ экономических отношений. Как отмечает П.Г. Ермишин, «рассмотрение системы отношений собственности позволяет ответить на вопрос, в чьих интересах осуществляется экономическая деятельность. Если приоритет отдается индивидуальному интересу, то можно говорить о системе отношений индивидуального частного отношения. Если присвоение осуществляется в интересах какого-либо коллектива, то речь идет о коллективной собственности. Присвоение может вестись определенной социальной группой людей».

В настоящее время действующее российское законодательство признает частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности».

Так, рядом авторов, выделяются следующие формы собственности:

· частная;

· государственная;

· муниципальная;

· коллективная;

· общественная;

· смешанная.

Рассмотрим сущность данных форм более подробно.

Под частной собственностью понимается «собственность отдельных, обособленных лиц, направленную главным образом на получение и умножение их доходов».

На основе изученной литературы мы можем выделить следующие отличительные черты данной формы собственности:

- в основе лежат отношения присвоения-отчуждения;

- приобретательский характер собственности;

- естественный характер данной формы собственности;

- субъектами собственности выступают индивиды (владельцы частной собственности) или группа людей (социальные слои, классы);

- в качестве объектов частной собственности могут выступать материальные, социальные и духовные блага (объекты интеллектуального и авторского права, например);

- частная собственность способна превращаться в капитал.

Одним из факторов ускорения развития экономики, - отмечает П.Д. Половинкин, - выступает государственная собственность. Многие крупные, в особенности промышленные предприятия, не имели бы возможности успешно развиваться без участия государства. К тому же существуют определенные отрасли (например, военная промышленность), деятельность которой без контроля правительства не возможна. Под государственной собственностью понимают «систему отношений по поводу присвоения благ в целях реализации государственных, публичных интересов». Она характеризуется следующими признаками:

- составляющими государственной собственности являются крупные промышленные предприятия, банковская сфера, наука, образование и т.д.;

- иногда в состав государственной собственности могут входить предприятия слаборазвитых отраслей;

- сектор государственной собственности сосредотачивают в себе большие материальные резервы;

- государственная собственность является необходимым элементом в развитии экономики страны.

Особенностью коллективной формы собственности является то, что в качестве субъекта выступает коллектив как целостность, а значит, все его члены являются собственниками.

Особенностью общественной собственности является то, с одной стороны, это достояние общества в целом, а с другой - совместное достояние всех его составных частей. В качестве объектов общественной собственности выступают материальные ресурсы, социальные ценности, различные духовные блага. В связи с чем общественная собственность носит общесоциальный характер.

Выше обозначенные формы собственности очень часто взаимодействуют и сосуществуют друг с другом. В этом случае имеет место говорить о смешанных формах собственности. К таким можно отнести акционерные общества с участием государства, государственно-частную пенсионную систему др.

Рассмотрим теперь более подробно форму собственности, которая является предметом изучения данной работы. Гражданский кодекс Российской Федерации следующим образом определяет понятие муниципальной собственности: «Муниципальная собственность - это собственность муниципального образования». В муниципальную собственность входит не только имущество городских и сельских поселений, но и финансы муниципальных образований.

Сегодня муниципальная собственность выделена в отдельную категорию - наряду с государственной и частной. Однако институт муниципальной собственности в Российской Федерации до конца не сформирован и находится в стадии развития и совершенствования. Одним из важнейших факторов необходимости развития института муниципальной собственности является публичность данной формы, то есть позволяет обеспечить определенные социальные потребности населения, в особенности незащищенным его слоям.

Формирование института муниципальной собственности началось в Российской Федерации после принятия Закона РСФСР 1991 г. о местном самоуправлении и постановления о разграничении собственности: федеральной, субъектов РФ и муниципальной. Тогда в муниципальную собственность были переданы определенные категории объектов, которые и заложили ее основу.

Как отмечает В.Е. Чиркин, «в настоящее время муниципальная собственность формируется главным образом путем:

- передачи отдельных объектов федеральной собственности и собственности субъектов РФ в муниципальную;

- приобретения имущества на основе гражданско-правовых сделок (покупка, обмен, дарение);

- взимания налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты (образуемые таким образом средства становятся муниципальной собственностью);

- получения продукции и других доходов от муниципальных предприятий, учреждений в сфере услуг и т.д.».

На сегодняшний день собственность муниципальных образований может составлять имущество:

- предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления законами Федерации и ее субъектов;

- предназначенное для обеспечения служебной деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников предприятий и учреждений;

- предназначенное для решения вопросов местного значения (сюда входят земельные участки, имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения; автомобильные дороги общего пользования и т.д.).

Также в собственность муниципальных образований могут входить и другие дополнительные объекты. Органы муниципальной власти имеют право в целях получения доходов, которые поступают в местный бюджет, передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти.

Помимо имущества как такового, в состав муниципальной собственности могут входить государственные и муниципальные ценные бумаги.

Помимо выше указанных объектов в состав муниципальной собственности может входить государственное имущество, безвозмездно переданное в управление органам муниципального образования (например, служебные здания).

Процедура передачи имущества достаточно регламентирована, поскольку она не может состояться без принятия соответствующего закона.

Все доходы от использования муниципальной собственности поступают в местный бюджет.

Еще одной разновидностью муниципальной собственности является собственность государства или субъекта Российской Федерации, служащая для удовлетворения определенных потребностей населения (как правила, это объекты растительного и животного мира).

«Органы местного самоуправления осуществляют правомочия собственника в отношении муниципального имущества в рамках своей компетенции. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения объектами муниципальной собственности, а исполнительные органы местного самоуправления исходя из заданной нормативной программы непосредственно владеют, пользуются, распоряжаются этим имуществом.

Движимое, недвижимое муниципальное имущество находится в местной казне наряду со средствами местных бюджетов или закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями. Муниципальные предприятия и учреждения, за которыми закрепляется определенное имущество, осуществляют в его отношении правомочия владения, пользования, распоряжения, но не в качестве собственников, поскольку их действия по управлению вверенным имуществом ограничены усмотрением органов местного самоуправления, продолжающих осуществлять в отношении названного имущества правомочия собственника. Муниципальные предприятия владеют, пользуются, распоряжаются закрепленным за ними имуществом на праве хозяйственного ведения, а муниципальные учреждения - на праве оперативного управления. Оба эти права производны от права муниципальной собственности и представляют собой его содержательно усеченные копии».

Документом, который закрепляет право недвижимого имущества, является свидетельство о регистрации права, выданное учреждением юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Документом, который закрепляет право движимого имущества, является выписка из реестра муниципальной собственности. Все сведения о казенном имуществе заносятся в государственный реестр муниципальной собственности.

Органами местной власти могут создаваться муниципальные предприятия, в связи с чем определяются их цели и предмет деятельности, назначаются и увольняются руководители, устанавливаются тарифы на услуги или продукцию и т.д. таким образом, деятельность муниципальных предприятий всецело контролируется и регламентируется органами местного самоуправления.

Как отмечалось выше, финансы также входят в состав муниципальной собственности. К данной категории относятся денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

Говоря о муниципальных финансах, представляется целесообразным упомянуть о муниципальном бюджете и целевых внебюджетных фондах. Процедура принятия и структура муниципального бюджета аналогичны с государственными. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, от муниципальных предприятий и другого имущества, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, средства от самообложения граждан, штрафы, добровольные пожертвования и др.). Также муниципальный бюджет может иметь доходы от инвестиций. Как правило, основным источников доходов муниципального бюджета являются налоги, а именно - местные налоги и сборы. Размер налогов определяется государством в соответствующих законодательных документах (в первую очередь, Налоговым кодексом Российской Федерации, а также федеральным законами, регулирующими определенные налоговые режимы, налоговые ставки и т.д.).

Составляющие бюджета муниципального образования также являются собственные неналоговые доходы (от использования и сдачи в аренду муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности, от платных услуг, оказываемых населению органами муниципального образования (например, государственная пошлина). Одной из составляющих доходов данной категории также являются штрафы, налагаемые законодательством за административные правонарушения.

В России, как и во всем мире, существует крайне малое количество муниципалитетов, чьи доходы полностью покрывают расходы. Немалая часть доходов муниципальных образований, как правило, уходит на покрытие расходов по обслуживанию жилищно-коммунального хозяйства.

Обычно одной из составляющих доходной части муниципального бюджета является финансовая помощь, предоставляемая государственной властью из специальных фондов поддержки муниципальных образований.

Видами такой поддержки являются: дотации, субвенции и субсидии.

«Дотации, - определяет В.Е. Чиркин, - средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки») из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для сбалансирования муниципального бюджета. Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные доходы малы, выдаются на содержание органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (атомных центрах и др.)». Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению. Размеры дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений определяются для каждого поселения субъекта Федерации.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае неиспользования субвенций в определенный срок данные средства подлежат возвращению. Как правило, данная категория государственной поддержки местных бюджетом осуществляется в целях развития инфраструктуры муниципального образования (например, строительство объектов), для ликвидации стихийных бедствий и т.д.

«Субсидии - средства, предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы)». В целях предоставления местным бюджетам субсидий для развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития. Порядок субсидирования инвестиционных программ и проектов осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут также состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений; штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям. Как правило, данная статья доходов не учитывается при принятии муниципального бюджета, поскольку данные средства не носят обязательного характера. Данные доходы частично могут использоваться для создания целевых (внебюджетных) фондов.

Под расходами местных бюджетов понимают «денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций местного самоуправления в формах, предусмотренных БК РФ. Органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями БК РФ в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования».

Согласно ст. 53 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования.

Нередко расходование целевых средств происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы также имеют право контроля за ходом выполнения заказа.

Итак, под муниципальной собственностью в большинстве изученных нами источников понимают муниципальное имущество и муниципальные финансы.

Главным субъектом владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью является население муниципального образования. Органы местного самоуправления являются второстепенными субъектами права муниципальной собственности. Таковыми являются: глава муниципального образования; представительный орган муниципального образования; структурные органы и подразделения местной администрации; орган управления муниципальным хозяйством; муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения; другие организации с правом управления муниципальной собственностью.

Как было обозначено выше, муниципальная собственность наряду с местными финансами составляет экономическую основу местного самоуправления, в связи с чем вопросы формирования системы муниципальной собственности являются наиболее приоритетными в сфере местного самоуправления. Этим обусловлена необходимость совершенствования на федеральном и муниципальном уровнях нормативно-правовой базы в сфере управления муниципальной собственностью.

Итак, финансово-экономической основой муниципального самоуправления является муниципальная собственность, под которой понимается публичная собственность населения каждого отдельного муниципального образования. Органы муниципального образования, имеющие соответствующие полномочия управляют и распоряжаются этой собственностью от имени населения. В настоящее время понятие муниципальной собственности на законодательном уровне является недостаточно четко сформулированным, что говорит о необходимости совершенствования правовых актов, регулирующих данную область местного самоуправления.

1.3 Проблемы эффективного использования муниципальной собственности в Российской Федерации

Основными проблемами, возникающими в сфере формирования муниципальной собственности и управления ею, являются как недостаточное правовое регулирование отношений собственности, так и неэффективное управление муниципальным имуществом. Экономический механизм управления муниципальной собственностью представляет собой комплекс законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, объединенных единой политикой и нацеленных на сбалансированное развитие жизнедеятельности муниципального образования.

А.В. Бокаев выделяет три позиции, по которым оценивается эффективность использования муниципальной недвижимости: земельная, градостроительная, природоохранная.

С земельной позиции эффективность выражается максимальной суммой собираемых земельных платежей, с градостроительной позиции - созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого комплекса муниципалитета, с природоохранной - максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, положительно сказывающегося в конечном итоге на здоровье населения.

На основании оценки эффективности использования объектов муниципальной собственности можно проводить планирование вариантов использования объектов недвижимости (продажа, сдача в аренду, передача в управление, передача в залог, внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемого общества).

По мнению ряда представителей органов государственной власти и местного самоуправления, ученых и специалистов, закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса.

Оптимизация объема муниципальной собственности в первую очередь зависит от эффективного и стабильного разграничения полномочий между уровнями власти. Этот процесс в настоящее время не завершен.

Оценку эффективности управления муниципальной собственностью целесообразно осуществлять по следующим критериям:

- натурально-вещественному - функционирование оценивается по качеству, количеству и специфике социальных услуг, оказываемых жителям муниципального образования;

- стоимостному - в соответствии с ним объем финансовых затрат, в том числе внебюджетных инвестиций, и предоставленных услуг принимается за единицу полученного полезного результата.

При создании субъектов хозяйствования преимущество следует отдавать хозяйственным обществам в силу следующих их особенностей:

- возможность привлечения стороннего капитала на предприятие за счет продажи долей (пакетов акций);

- ограниченность ответственности муниципального образования по долгам хозяйственного общества размером вклада в уставный капитал;

наличие коллегиальных органов управления деятельностью предприятия и ее контроля с участием учредителя (собственника);

возможность повышения заинтересованности сотрудников в увеличении прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда;

реализация финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в форме оплаты работ и услуг в рамках договора на основе муниципального заказа.

Бюджетная эффективность организаций, использующих муниципальное имущество, а также организаций, в уставном капитале которых есть доля муниципалитета, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды муниципалитета за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имущества, принадлежащего муниципалитету.

Можно выделить следующие задачи эффективного управления муниципальной собственностью:

создание благоприятного экономического климата для функционирования хозяйствующих субъектов;

совершенствование экономических условий для развития малого и среднего предпринимательства;

финансовое оздоровление хозяйствующих субъектов посредством предоставления им ресурсов муниципалитета и различных льгот;

формирование благоприятных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики в целях производственного, технологического и социального развития предприятий, создания конкурентоспособной продукции и услуг;

стимулирование повышения прозрачности капиталов и привлечение инвестиций;

оптимизация структуры собственности муниципального образования.

Контроль над достижением эффективности управления может осуществляться по следующим направлениям:

увеличение доходов местного бюджета от использования муниципального имущества;

своевременная разработка и принятие соответствующей нормативно-правовой базы;

- сближение ставок за аренду муниципального имущества и рыночных ставок арендной платы;

- обеспечение полноты реестра объектов муниципального недвижимого имущества.

Важнейшим направлением формирования муниципальной собственности является создание межмуниципальных хозяйственных обществ. В этих целях требуется внесение соответствующих изменений в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении.

При применении норм федерального законодательства, устанавливающих порядок разграничения имущества, возникает множество вопросов. В частности, не полностью разработана нормативно-правовая база для разграничения имущества. В результате этого в ряде случаев не принимается в федеральную собственность муниципальное имущество в соответствии с перечнями, подготовленными муниципальными образованиями.

Очень серьезной задачей является разграничение единых имущественных комплексов в сферах здравоохранения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом между уровнями власти, а также между поселениями, муниципальными районами и городскими округами. Правоприменительная практика показывает, что этому препятствует отсутствие необходимой документации, разница в тарифах при предоставлении одной и той же услуги в соседних муниципальных образованиях, отсутствие общего порядка при передаче имущественных комплексов.

Обозначенным кругом вопросов не охватывается весь спектр проблем, возникающих при разграничении муниципального имущества. Процессы формирования муниципальной собственности и совершенствования управления ею требуют дальнейшего изучения и законодательного регулирования. Необходимо ускорить их развитие на основе достижения общественного согласия между органами власти всех уровней и населением. При этом основными принципами работы следует считать необходимость повышения эффективности использования муниципального имущества и улучшения качества обслуживания населения.

В настоящее время в теоретической литературе и на законодательном уровне некоторых муниципалитетов разрабатываются концепции наиболее эффективного использования муниципальной собственности. Так, например, «муниципализация собственности на объекты социальной и производственной инфраструктуры является эффективным средством устойчивого функционирования и развития муниципальных образований как единого целого, объединения и рационального использования имеющихся материальных и финансовых ресурсов, обеспечения населению социальных гарантий. Хотя процесс муниципализации имеет экономические границы».

В связи с этим в готовящихся к принятию законодательных актах необходимо отрегулировать проблемы собственности органов местного самоуправления на землю, участия их в установлении и осуществлении арендных и залоговых отношений в имущественной и земельной сферах. Также целесообразным представляется закрепление в муниципальной собственности земли в границах муниципального образования. Перспективным, на наш взгляд, является развитие наряду с муниципальной корпоративной собственности, которое позволит согласовывать территориальные и отраслевые интересы.

Необходима реализация на муниципальном уровне определенных организационно-экономических механизмов, которые позволят эффективно использовать муниципальную собственность, что, в свою очередь, может оказать существенное влияние на формирование доходной части местного бюджета. Такими механизмами могут стать:

- продолжение реформирования отношений собственности на основе введения новых форм приватизации (долевое участие и т.д.), внедрения конкурсов по отводу земельных участков, размещения заказов на нужды социальной сферы, полного выявления и регистрации землепользователей;

- использование муниципальной собственности в качестве залога для получения кредитов, гарантии для приглашения инвесторов;

- предоставление в аренду помещений, земельных участков и др.;

- получение средств от приватизации муниципальной собственности и аукционов; применение к предприятиям-должникам процедуры банкротства и получение в муниципальную собственность их основных фондов за долги в бюджет.

К доходам бюджетов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, относятся:

доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного и муниципального имущества, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюджетных средств на счетах в Центральном банке Российской Федерации и в кредитных организациях;

средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности (за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, и имущества, переданного в доверительное управление юридическим лицам, созданным в организационно-правовой форме государственной компании), в залог, в доверительное управление;

плата за пользование бюджетными кредитами;

доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей;

другие предусмотренные законодательством Российской Федерации доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных.

Проблемной стороной в области управления муниципальной собственностью в настоящее время является система налогообложения в муниципальных финансах. Так, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы выплачивается юридическими лицами, осуществляющими свою деятельность на территории города. Данный налог устанавливается муниципальными властями и не может превышать 1,5% объема реализации продукции (работ, услуг). Из сумм налога вычитаются расходы по содержанию объектов ЖКХ находящихся на балансе предприятия. Данный способ налогообложения на практике оказывается не эффективным.

В связи с чем необходимо пересмотреть на федеральном и муниципальном уровнях систему местного налогообложения. Конкретные шаги в данном направлении уже были сделаны в связи с вступлением в силу Федерального закона «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах», когда был отменен налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

Суммы, получаемые от сборов налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, как правило, занимают в доходной части муниципальных бюджетов довольно весомую часть. В связи с этим налог на содержание жилищного фонда и налог с продаж целесообразней было бы заменить на налог на прибыль с предприятий и организаций по ставкам, устанавливаемым муниципальными органами власти в размере не выше 5 процентов.

Предлагается также отменить налог с продаж. Данный налог был введен во многих субъектах Российской Федерации с целью получения дополнительных средств на решение социальных вопросов. Однако на практике он показал свою неэффективность.

На этапе реформирования системы местного самоуправления на сегодняшний день одним из важнейших вопросов является совершенствование системы местного налогообложения. На сегодняшний день очевидной является необходимость выработки новых принципов распределения в системе муниципального налогообложения. На федеральном и местном уровнях необходимо закрепить за местными налогами их социальную значимость для конкретной территории, а также придать системе местного налогообложения тенденции к увеличению местных доходов за счет муниципальных налогов и сборов. Предложенные шаги, на наш взгляд, могут способствовать увеличению доходов местных бюджетов и снижению затрат на содержание муниципального жилищного фонда.

Итак, механизмы эффективности использования муниципальной собственности в России нуждаются на сегодняшний день в доработке и совершенствовании. При решении данной проблемы необходимо учитывать положительный опыт регионов, а также Российской Федерации в целом и зарубежных государств. Одной из важнейших проблем является несовершенство налоговой системы муниципалитетов. Основным принципом в направлении совершенствования данной системы, на наш взгляд, должен стать территориальный принцип. Таким образом, сегодня необходимо изыскивать наиболее оптимальные и результативные методы и способы повышения эффективности управления муниципальной собственностью.

Действующее российское законодательство регулирует три основных направления в области муниципальной собственности: вопросы ее формирования, управления и приватизации. Регулирование отношений в сфере муниципальной собственности осуществляется на основе ряда документом, основными из которых являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормативно-правовые акты муниципальных образований.

Экономическая сущность собственности заключается в том, что она является основой любых экономических отношений. Выделяют следующие формы собственности: частная; государственная; муниципальная; коллективная; общественная; смешанная. Законодательство определяет муниципальную собственность как собственность муниципального образования. В состав муниципальной собственности входят имущество и финансы муниципального образования.

Институт муниципальной собственности сегодня в Российской Федерации до конца не сформирован и находится в стадии развития и совершенствования. В связи с этим на сегодняшний день имеется ряд проблем, основными из которых являются недостаточное правовое регулирование отношений собственности и неэффективное управление муниципальным имуществом. Решение данных проблем возможно за счет законодательного регулирования проблем собственности органов местного самоуправления на землю, развитие наряду с муниципальной корпоративной собственности, пересмотра на федеральном и муниципальном уровнях системы местного налогообложения.

2. Проблема эффективного использования муниципальной собственности (на примере Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района)

Как следует из главы I проблема одной из актуальных проблем сегодня является неэффективное управление муниципальной собственностью. Это обусловлено рядом обстоятельств, которые имеют как общие, так и специфические черты в каждом из муниципальных образований.

В настоящей главе мы рассмотрим проблемы использования муниципальной собственности на территории Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района.

2.1 Характеристика объектов муниципальной собственности

Вопросы использования и распоряжения муниципальной собственностью Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района входят в задачи и функции Управления имущественных отношений Администрации муниципального района.

В реестре муниципальной собственности учитываются все объекты недвижимого имущества, транспортные средства, а также движимое имущества стоимостью 100 000 рублей и более. Учет имущества, закрепленного на праве оперативного управления за муниципальными учреждениями (казенными предприятиями) или на праве хозяйственного ведения за муниципальными предприятиями, осуществляется по данным карт учета, предоставленными по состоянию на 01 января текущего года и предоставляемых в установленном порядке в течение года сведений об изменениях состава имущества организаций.

На 01.07.2011 г. в реестре собственности Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района числится 1663 объект, из них 340 являются объектами казны, в том числе жилых помещений - 186, нежилых зданий и помещений - 23, сооружений - 2, машин и оборудования - 59, транспортных средств - 33, производственный и хозяйственный инвентарь - 37.

Всего за 6 месяцев 2011 год в реестр муниципальной собственности внесен 61 объект, в том числе жилых помещений - 10, транспортных средств - 15, машин и оборудования - 30, производственный и хозяйственный инвентарь -6, в казну муниципального района принято 13 объектов: 10 - жилых помещений, 1 - транспортное средство, 2 - машины и оборудование.

В первом полугодии 2011 года в муниципальную собственность Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района из государственной собственности Красноярского края принято имущество на сумму 1 710 308 рублей, в том числе противотуберкулезные препараты на сумму 831 308 рублей (для муниципального казенного учреждения здравоохранения «Таймырский противотуберкулезный диспансер»), снегоход «Буран» (для Администрации муниципального района), медицинское оборудование на сумму 770 000 рублей (для МБУЗ «Таймырская районная центральная больница»).

По состоянию на 01.01.2011 г. в реестре организаций муниципальной собственности учтены 77 муниципальных учреждений и предприятий, в том числе:

- 13 органов местного самоуправления;

- 28 общеобразовательных учреждений;

- 19 дошкольных образовательных учреждения;

- 4 учреждения дополнительного образования детей;

- 5 учреждений здравоохранения;

- 4 учреждения прочей направленности;

- 4 муниципальных предприятия.



Рис. 1. Структура объектов муниципальной собственности Администрации ТМДНР (предприятия и учреждения)

Таким образом, можно сделать вывод, что большую часть объектов муниципальной собственности Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района составляют организации социальной направленности (образовательные учреждения и учреждения здравоохранения), в чьи цели не входит получение прибыли и доход от их деятельности в бюджет не поступает. Деятельность органов местного самоуправления также не приносят доходов в муниципальный бюджет.

Лишь 4 предприятия в структуре объектов муниципальной собственности (см. Приложение) занимаются коммерческой деятельностью и доходы от их деятельности поступают в бюджет муниципального образования.

2.2 Анализ эффективности использования муниципальной собственности

Управление муниципальным имуществом Администрации Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района, в соответствии с возложенными на него полномочиями осуществляет учет имущества, находящегося в собственности муниципального района. Регулярно осуществляется постоянная работа по поддержанию актуальности сведений, содержащихся в реестре муниципальной собственности.

Решения о включении и исключении из реестра, изъятии имущества, закреплении на праве оперативного управления или хозяйственного ведения за муниципальными организациями оформляются приказами Управления имущественных отношений. За первое полугодие 2011 года было оформлено 70 приказов. Перераспределено, учитываемое в реестре муниципального района, имущество между учреждениями и предприятиями муниципальной собственности в количестве 17 объектов.

За 6 месяцев 2011 год в результате списания муниципального имущества было исключено из реестра 24 объекта, в том числе 7 объектов казны муниципального района.

За 6 месяцев 2011 год закреплены на праве оперативного управления 4 объекта казны, в том числе за Муниципальным предприятием Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района «Таймыртопснаб» 1 объект - жилое помещение, за Администрацией Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района 1 объект - самоходная техника (снегоход «Буран»), за МУЗ «Таймырская центральная районная больница» -2 объекта - машины и оборудование.