Государственная власть и местное самоуправление в России

История государственного управления и государственных учреждений России базируется на изучении большого круга письменных и печатных, опубликованных и неопубликованных источников, подробно или бегло изученных учеными прошлого, пытавшихся сделать более или менее глубокий анализ или дать объективный хронологический обзор. Научное изучение Киевской Руси, по словам академика Б. Рыбакова, не отличалось такой стройностью и логичностью, как народная память о тех отдаленных временах,

Ученым-историкам XVIII века В. Татищеву, М. Ломоносову, Г. Миллеру, М. Щербатову, И. Болтину, И. Кирилову, А. Шахматову, авторам многотомной «Древней российской Вивлиофики», включавшей публикацию древних документов и другим исследователям) еще не были доступны такие фундаментальные источники по истории государственного управления России, как Лаврентьевская, Троицкая. Ипатьевская и многие другие летописи, Судебник 1497 года, многие акты XVI--XVII веков.

Позже стало известно, что лишь эпизодически использовались фольклорный, литературно-публицистический, лингвистический, археологический материал и, конечно, дипломатические документы, древнерусские путешествия, сочинения иностранцев, побывавших в разное время в России, работы византийских, западноевропейских и других древних авторов. Это были только первые шаги. Наиболее ценные источники еще ждали своего открытия и введения в научный оборот. Историки того времени стремились связать историю славян с судьбами других народов, обитавших некогда в южной половине Восточной Европы, но у них, как считает Б. Рыбаков, было слишком мало данных для обрисовки истории скифов, сарматов и иных народов, вскользь упоминаемых авторами, доступных для наших первых историографов.

Под "земством" в русской литературе принято было понимать совокупность местных жителей и их местные, отличные от общегосударственных интересы, связанные с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, а также управление этими делами посредством выборных представителей из населения. После земской реформы 1864 г. земскими стали называть и органы местного самоуправления, созданные в ряде губерний России.¹

В самом общем смысле под самоуправлением в то время понимали функционирование сообщества при наличии выборности его органов, совместном решении ими своих дел, возможности принимать самостоятельные решения на пользу сообщества.

Само слово "земство" вошло в русский язык задолго до 1864 г. В XVI в. и раньше слово "земяне" употреблялось в Литовском государстве для обозначения совокупности местных жителей'. В XVI -- первой половине XVII в. регулярно собирались земские соборы.

В середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были земские и губные избы -- выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы принимали на себя финансово-налоговые функции, губные избы -- полицейско-судебные. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало. Происходили достаточно частая реорганизация приказов, их разукрупнение или слияние. В XVII в. проводится реорганизация местного самоуправления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.

В XVII в. сложилась трехзвенная система местного управления, основанная на административно-территориальном делении. К 1785 г. территория России разделялась на 23 губернии, 66 провинций и около 180 уездов. Деление на губернии и уезды осуществлялось по строго административному принципу без учета географических, национальных и экономических особенностей.

К середине XIX в. Россия делилась на 6 частей: Европейскую Россию, Великое Княжество Финляндское, Царство Польское, Кавказский край, Сибирь, Среднеазиатские владения. Во всех частях было различное административно-территориальное деление. В Европейской России выделяли 4 группы административно-территориальных единиц: губернии, уезды, города, волости.

На уровне уездов существовало помимо земских учреждений 5 правительственных образований: полицейский округ, уездное казначейство, уездное по военной повинности присутствие, уездное по крестьянским делам присутствие, уездный училищный совет. Для судебных целей уезд делился на участки, во главе которых стояли мировые судьи.

К 40-м годам XIX в. сложилась система местного управления, которая отличалась несогласованностью и разнобоем. Было создано много дублирующих друг друга контор с нечетко разграниченной компетенцией. Например, руководство начальным образованием было раздроблено между ведомствами государственных имуществ, уделов. Министерством народного просвещения, Святейшим синодом.

Новую систему земских учреждений в соответствии с Положением от 1 января 1864 г. "О земских губернских и уездных учреждениях" предполагалось ввести в 33 губерниях, а в дальнейшем распространить действие Положения на Архангельскую и Астраханскую губернии, 9 западных губерний, Прибалтику, Бессарабскую область, Царство Польское.

Все места, ведавшие до 1864 г. делами о земских повинностях, общественном призрении, народном продовольствии (квартирные комитеты, дорожные комиссии, комиссии народного продовольствия, больничные советы), упразднялись. Из ведения дворянского самоуправления изымались все дела, относящиеся к местному хозяйству губерний и уездов.

В систему земских учреждений входили:

* земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных (гласный -- выборный член городских собраний),

* земские собрания,

* земские управы.

Существенным недостатком земской системы было то, что она существовала на двух средних административных уровнях -- в уезде и губернии. Земских учреждений не было ни в волости, ни в центре.

Первым элементом системы земских учреждений являлись земские избирательные съезды. Система земского представительства основывалась на принципе всесословности. Выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (от трех избирательных курий) -- уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ, что соответствовало трем основным сословиям российского общества. Однако везде существовал имущественный ценз.

Право голоса на съезде уездных землевладельцев получали обладатели земельного ценза, ценза недвижимости или определенного годового оборота капитала. Земельный ценз устанавливался отдельно для каждой губернии в зависимости от состояния помещичьего землевладения. Например, во Владимирской губернии он составлял 250 десятин, в Вологодской -- 250--800 десятин, в Московской -- 200 десятин. Ценз недвижимости и годовой оборот капитала устанавливались размером в 15 и 6 тыс. соответственно. В городских избирательных съездах участвовали лица с купеческими свидетельствами, владельцы торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. и определенным объемом недвижимости. Сельские сходы состояли из выборщиков, которых назначали сельские сходы. Выборы у крестьян, таким образом, не были прямыми. Единственный из трех съездов -- крестьянский -- носил чисто сословный характер, что лишало возможности участия в нем лиц, не входящих в состав сельского общества, прежде всего сельской интеллигенции.

Возникновение Советов в 1905 г. обычно связывают с первой буржуазно-демократической революцией. Они возникли как результат "революционного почина пролетариата" и выступали в роли органов стачечной борьбы. Советы нужны были как органы борьбы с царским правительством, органы восстания. Поэтому они становились зародышами революционной власти.

Одна из наиболее примечательных черт Советов заключалась в том, что они выступали прежде всего как органы классового представительства пролетариата. Во многих документах содержался постулат, что депутатом может быть только рабочий.

Постепенно стал складываться союз рабочего класса и крестьянства. Советы стали появляться не только в промышленных центрах. Возникли Советы солдатских и матросских депутатов (Севастополь), крестьянские революционные комитеты (Тверская губерния, Урал, Закавказье и др.), Советы рабочих и солдатских депутатов (Красноярск), Советы солдатских и казачьих депутатов (Чита).

Советы 1905 г. не ограничивались организацией стачек. Они пытались активнее брать на себя функции органов власти. Например, решениями Днепропетровского Совета рабочих депутатов были отменены квартирная плата, налоги и сборы, введен 8-часовой рабочий день. Советы нередко распускали городские думы и управы, которые рассматривались как буржуазные органы местного самоуправления и постоянно противопоставлялись Советам.

Основной формой работы Советов являлись собрания, которые проводились 2--4 раза в месяц. В период между собраниями деятельность Советов продолжали депутаты, избранные в исполнительные органы: комитеты (Москва и Петербург), бюро или комиссии (Баку, Одесса),

стачечные комитеты (Тверь, Екатеринослав). Другой формой деятельности Советов в период между общими собраниями были комиссии, секции и подсекции.

Основной обязанностью Советов являлось проведение в жизнь линии партии, т. е. все решения принимались исходя из партийной целесообразности.

Задачами Советов были не столько учет местных особенностей и традиций, решение местных проблем, сколько установление господства пролетариата и борьба с "угнетением".

С первых дней после победы Октябрьской социалистической революции в центре внимания государства и партии стоял вопрос о привлечении масс к управлению государством.

Власть перешла в руки Советов. Исходя из их сущности, это означало предоставление почина и самостоятельности большинству народа не только в выборе депутатов, но и в управлении государством, в осуществлении реформ и преобразований.

Между аппаратом управления и трудящимися массами должны были быть уничтожены всякие перегородки, они получали возможность самостоятельно управлять своим государством.

На практике стало возможным реализовать представление классиков марксизма-ленинизма о Советах как "работающих корпорациях".

Иными словами, один и тот же орган принимает решения, исполняет их и осуществляет контроль за их реализацией.

В ноябре 1917 г. состоялся земский съезд, который пытался наметить пути преодоления кризиса. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 декабря 1917 г. Земский союз был распущен.

Земский статистик того времени отметил: "Было бы вопиющим противоречием и непоследовательностью, если бы пролетариат, стремясь к своему господству, остановился в смущении, как перед святыней, перед существующими органами местного самоуправления покончено.

Важную роль в сохранении и развитии городского и земского самоуправления в конце 1917 -- начале 1918 г. могло сыграть политическое соглашение большевиков и левых эсеров, завершившееся созданием коалиционного правительства в декабре 1917 г. Левые эсеры были последовательными сторонниками развития местного самоуправления. На основании достигнутого соглашения о правительственном блоке декретом Совета Народных Комиссаров 16 декабря 1917г. был образован Комиссариат по местному самоуправлению. В его распоряжение были переданы Главное управление по делам местного хозяйства, касса городского и земского кредита и все относящиеся к местному самоуправлению учреждения. Но после выхода левых эсеров из правительства постановлением Совета Народных Комиссаров от 20 марта 1918 г. Наркомат по местному самоуправлению как самостоятельное учреждение был упразднен.¹

В 1919 г. началась работа по поиску форм децентрализации управления, которая велась под лозунгом борьбы с "главкизмом". Это подразумевало формирование в структуре исполкомов специальных отделов по организации коммунального хозяйства на местах ("откоммунхозы"). Этим отделам передавались некоторые отраслевые министерства и ведомства. В 1925 и 1926 гг. постановлением Совета Народных Комиссаров были утверждены "Положение о городских Советах" и "Положение о местных финансах", сформировавшие достаточно независимую хозяйственно-организационную власть на местах.

Деятельность Советов регулировалась нормативными актами разных уровней. Причем характерной особенностью являлось то, что обязательными для исполнения были не только акты органов государственной власти, но и партийные документы (фактически акты общественной организации). Кроме того, по вопросам деятельности Советов издавались совместные постановления ЦК партии, Президиума Верховного Совета и Совета Министров. Значительную роль в фактическом регулировании деятельности местных органов власти играли партийные решения.

Советская модель, противопоставленная буржуазному местному самоуправлению, стала порождением, частью и инструментом командно-административной системы и в то же время выполняла функцию ее демократического камуфляжа. Поэтому необходимо различать видимость и сущность.

В советское время традиционно гордились полновластием выборных Советов. На практике дело обстояло несколько иначе. Фактическая власть была в руках исполнительных органов -исполкомов, точнее -- их бюрократической верхушки. Советы зачастую автоматически одобряли все те проекты решений, которые готовили исполкомы. Аппарат исполкомов рассматривал депутатов как своих помощников, которые работают на общественных началах. Голосование на сессиях Советов практически всегда было единогласным.

И это неудивительно для того времени. Советы собирались нечасто, постоянно действующими органами были исполкомы, которые не просто осуществляли текущую деятельность, но практически подменяли собой выборные представительные органы. Но не только это было печально. Исполкомы в своей деятельности были несамостоятельны. Их опекали вышестоящие исполкомы и, что более важно, представители партаппарата. Реальная власть находилась в руках партийных комитетов.

Другим мифом советского времени была выборность местных Советов. Теоретически люди действительно выбирались, но выборы в большинстве случаев проходили на безальтернативной основе и по той кандидатуре, которая получала предварительное одобрение партийных органов. Это дает основание говорить о выборах как о назначении партийных ставленников.

Местные Советы были слишком многочисленны. Это снижало эффективность их работы. Было невозможно обеспечить компетентное обсуждение вопросов. Нередко возникали проблемы с кворумом.

И местные Советы, и исполкомы были коллегиальными органами: решения принимались большинством голосов. С одной стороны, это замечательно, поскольку широкий круг лиц участвует в принятии решения, с другой -- коллективная ответственность за принимаемые решения означала отсутствие ответственности. Это, безусловно, вызывало у представителей местных органов чувство безнаказанности и вседозволенности. В таких случаях очень важным является соответствующий уровень правосознания, а его, как правило, не было.

Еще одним мифом было единство Советов как целостной цепи народовластия. Действительно, Советы подчинялись вышестоящим Советам, исполкомы, как уже говорилось раньше, -- соответствующим Советам и вышестоящим исполкомам, все вместе -- партаппарату. Обратной стороной этой медали была полная несамостоятельность местных органов власти. Не было четкого разграничения компетенции между органами власти разного территориального уровня. Компетенция была одинаковой; различие заключалось в разных территориальных масштабах. Такой подход получил название "матрешечной" компетенции, когда более крупный уровень полностью поглощает более мелкий. Вышестоящие Советы могли по своему усмотрению изъять любой вопрос из ведения нижестоящего Совета.

Самое грустное, что это в полном объеме проявлялось и в отношении расходования финансовых средств. Вышестоящий орган мог произвольно изъять любые средства из нижестоящего бюджета. Поэтому к концу года местные Советы вынуждены были в срочном порядке расходовать остатки бюджетных средств на что угодно. В противном случае деньги пропадали, финансирование на следующий год сокращалось.

Советская система была четко ориентирована на иерархичность и подчиненность. Это приводило помимо названных недостатков к медлительности в решении текущих вопросов, снижению мобильности в деятельности органов, гибкости в определении и осуществлении политики на местном уровне.

Однако сложившаяся в советский период система обладала и рядом достоинств. Был накоплен определенный положительный опыт. Например, в ряде случаев была достаточно хорошо налажена система работы с кадрами. Всегда был так называемый кадровый резерв. Чиновника взращивали, специально готовили, прививали ему определенные качества. Безусловно, без перегибов не обходилось, и новые чиновники воспринимали и усугубляли все худшие качества бюрократии. Но идея сама по себе была неплохой. Сейчас к ней опять возвращаются. Профессионального управленца надо готовить.

Другим достоинством была четкая регламентация различных процедур. Существовало бесчисленное количество инструкций, циркуляров. Если все это сделать гласным и доступным, то работа любого органа становится подконтрольной и прозрачной. Но этого, естественно, в советское время сделать не могли.

Между депутатами и избирателями была установлена достаточно тесная связь. Депутаты обладали императивным мандатом, т. е. в своей деятельности были связаны волей избирателей, во время избирательной кампании получали наказы от них. К сожалению, как правило, это носило чисто формальный характер и лишь создавало иллюзию активного учета мнений избирателей и их участия. Депутат обязан был регулярно отчитываться перед избирателями о проделанной работе. Этого, кстати, очень не хватает нашим современным избранникам. Кроме того, избиратели могли отозвать депутата, т. е. досрочно прекратить его полномочия. Реализовать это право населению было достаточно тяжело из-за сложности процедуры отзыва. Но сама по себе идея очень хорошая. Она используется в наше время на местном уровне. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" такая возможность предусмотрена и регулируется законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Например, в Алтайском крае за 2007--2008 гг. отозвано около 15 глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Кстати, льготы и привилегии для чиновников и депутатского корпуса также достались нам в наследство от советской системы. Безусловно, в разумных пределах они необходимы; депутатам нужна, например, неприкосновенность, но без перегибов и злоупотреблений.

Выделяют разные этапы реформирования местного самоуправления в 90-е годы. В рамках наиболее традиционной классификации называют следующие периоды.

1. 1990--1991 гг. Этот период характеризуется принятием в 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".

2. 1991--1993 гг. В это время были приняты такие наиболее значительные нормативные акты, как Закон РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР", Закон Российской Федерации 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления", постановление Верховного Совета Российской Федерации 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".

3. Осень 1993 г. Этот период характеризуется регулированием вопросов местного самоуправления указами Президента Российской Федерации: была ликвидирована система Советов, полномочия местных Советов временно были возложены на местные администрации, назначены выборы в новые представительные органы власти; созданы гарантии реализации прав населения на местное самоуправление. Началась работа по подготовке и принятию новой Конституции Российской Федерации.

4. 1993 г. -- по настоящее время. С принятием Конституции Российской Федерации начался новый этап реформирования местного самоуправления. Наиболее значительным событием стало принятие в 1995 г.

Закона Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ряда других федеральных законов по вопросам местного самоуправления.

Однако не все ученые придерживаются такой классификации периодов реформирования местного самоуправления. Представители свердловской юридической школы, например, выделяют такие этапы: первый -- качественная перестройка местной власти (1988--1990); второй -- все большее нарастание критических оценок коллегиальных начал в управлении (1990--1993); третий -- полный слом представительной власти (осень 1993-го); четвертый -- постепенное восстановление представительной власти на местах после принятия новой Конституции (декабрь 1993--1995).

Наиболее детально периодизация реформ местного самоуправления разработана К.Ф. Шереметом. Он, в частности, предлагает такой подход: 1-й этап (апрель 1990 -- сентябрь 1993) -- принятие первых актов СССР и РСФСР о местном самоуправлении, отмена союзных и российских актов о местных Советах народных депутатов, развитие процесса формирования местного самоуправления, установление федеративным договором основ разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами, начало усиления исполнительных органов местного самоуправления; 2-й этап (октябрь 1993 -- октябрь 1994) этап "президентских" реформ местного самоуправления; 3-й этап (ноябрь 1994 -- август 1995) -- период интенсивной разработки проектов Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 4-й этап (с сентября 1995 -- по настоящее время).

Правовую основу реформирования местного самоуправления положил Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который был принят 9 апреля 1990 г. и определил основные направления развития местных органов власти, по-новому решил вопросы формирования финансово-экономической основы местного самоуправления, создал предпосылки для развития коммунального хозяйства. Это был первый акт в истории Советского государства, которым в систему государственного управления вводилось понятие местного самоуправления.

Основным звеном в системе местного самоуправления должны были стать местные Советы как представительные органы власти, отменялся прежний статус Советов народных депутатов. Был возрожден лозунг "Вся власть - Советам". Это было направлено на выведение Советов из-под контроля и опеки со стороны исполкомов и партийных организаций. Данный закон ввел понятие коммунальной собственности как экономической основы местного самоуправления и установил, что подоходный налог с физических лиц поступает в полном объеме в местные бюджеты первичного уровня. В Законе было закреплено право органов местного самоуправления на участие во внешнеэкономических связях.

Существенным достижением стало то, что в Законе органам государственного управления запрещалось вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления. Концепция Закона была нацелена на то, что самоуправление подчиняется только закону или иному решению законодательного органа. Юридически были закрыты лазейки для ведомственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Особо следует отметить закрепленные в Законе гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, а также ответственность органов местного самоуправления за законность принимаемых решений.

Однако по ряду сложившихся политических причин Закон не был реализован. Среди основных причин можно выделить распад СССР и потерю управляемости в обществе; неповоротливость самих органов местного самоуправления, их нерешительность, незнание действующих нормативных актов; деление местного самоуправления на уровни и признание краев, областей самоуправляющимися административно-территориальными единицами.

Принятию российского Закона о местном самоуправлении предшествовало соответствующее изменение Конституции РСФСР 1978 г. Раздел о местных органах государственной власти был заменен разделом "Местное самоуправление в РСФСР".

6 июля 1991 г. был принят новый российский Закон -- "О местном самоуправлении в РСФСР"⁵. С этого момента начинается новый этап в развитии местного самоуправления. Закон имел достаточно большое значение. Изменилось само понятие местного самоуправления. Оно рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.

Иначе стала трактоваться система местного самоуправления. В соответствии с Законом местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти -- местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления -- местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения.

Осенью 1993 г. Президентом Российской Федерации был принят целый ряд указов, которые достаточно существенно меняли концепцию местного самоуправления в Российской Федерации. Завершением этого этапа стали разработка и принятие в декабре 1993 г. новой Конституции Российской Федерации, которая определила роль и место местного самоуправления в системе органов публичной власти.

В Указе Президента от 9 октября 1993 г. № 1617 (в ред. от 16.08.96 г.) "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" отмечалась необходимость реформировать органы представительной власти краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения и органы местного самоуправления. В Указе было закреплено, что до избрания и начала работы новых органов представительной власти и местного самоуправления местные бюджеты утверждаются с согласия местной администрации; деятельность районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов народных депутатов прекращается, их функции выполняет соответствующая местная администрация; органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, не противоречащим настоящему Указу. В случае самороспуска Совета народных депутатов или невозможности выполнения им своих полномочий ввиду отсутствия необходимого кворума функции органа представительной власти временно осуществляет соответствующая администрация. Таким образом, фактически была прекращена деятельность представительных органов местного самоуправления, их функции возложены на местные администрации.

26 октября 1993 г. Указом Президента Российской Федерации было утверждено Положение "Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы". В соответствии с этим положением было закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют свою структуру. Был введен институт главы местного самоуправления (главы местной администрации). Причем решения выборного представительного органа местного самоуправления подписываются главой местного самоуправления (главой администрации). На основании Указа Президента главы местных администраций, назначенные или избранные до вступления в силу Указа, являются главами местного самоуправления. В соответствии с Положением выборный представительный орган местного самоуправления (собрание представителей) работает, как правило, на непостоянной основе и созывается на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации). Выборный представительный орган местного самоуправления утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы, утверждает программы развития соответствующих территорий, принимает положение (устав) о местном самоуправлении, осуществляет контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

В Положении изменился территориальный принцип образования органов местного самоуправления. Численность представительных органов местного самоуправления была поставлена в зависимость от численности населенного пункта. В частности, в населенных пунктах, где население составляет менее 5 тыс. человек, представительные органы могли не образовываться. Выборные представительные органы местного самоуправления образовывались только в городах, а также в городских и сельских поселениях с населением свыше 5 тыс. человек. В соответствии с Положением в районах мог быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений. Таким образом возникло два вида представительных органов местного самоуправления": избираемые непосредственно населением на основе всеобщего избирательного права; формируемые из представителей выборных органов местного самоуправления, которые существуют в городских и сельских поселениях. Фактически был достигнут приоритет форм непосредственного народовластия.

В Указе был установлен срок проведения выборов в новые представительные органы местного самоуправления -- с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Дата проведения выборов должна была определяться органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации существенно повлияло на становление и развитие местного самоуправления в России. В Конституции Российской Федерации было закреплено положение о том, что местное самоуправление является одной из форм народовластия, представляет собой неприкосновенный демократический институт, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Было закреплено право граждан Российской Федерации на местное самоуправление. Отмечалось, что структуру органов местного самоуправления население определяет самостоятельно.

С 1994 г. началась интенсивная работа над проектом Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Существовало около десятка различных проектов, но наиболее значимыми оказались три: проект, подготовленный Правительством РФ и внесенный Президентом Российской Федерации (президентский, или правительственный); проект, внесенный депутатами Государственной Думы И.В. Муравьевым, З.И. Саитгалиевым и др. (парламентский); проект, подготовленный совместно депутатами Государственной Думы и экспертами Межрегионального экспертного совета проблем местного самоуправления (земский). Каждый проект обладал своими достоинствами и недостатками.

В основе президентского проекта лежал поселенческий принцип организации местного самоуправления. В нем закреплялось положение о том, что местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений. На уровне сельского района органы местного самоуправления могли создаваться только в том случае, если все местные сообщества (поселения) на территории района откажутся от самостоятельного осуществления местного самоуправления и объединятся в единое местное сообщество. Фактически районы ликвидировались как уровень, на котором осуществляется местное самоуправление.

Основным субъектом местного самоуправления являлось по данному проекту местное сообщество. Местное сообщество -- это население, проживающее на территории городских (включая города федерального значения, столицы республик, центры краев, областей и округов) и сельских поселений и иных территориях, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление (территория местного сообщества). Гражданин, не проживающий на территории местного сообщества, но имеющий на этой территории на праве собственности недвижимое имущество, уплачивающий налоги в местный бюджет и заявивший о желании участвовать в делах данного местного сообщества, может быть членом этого сообщества после регистрации его заявления в органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодательством субъекта Российской Федерации. Термины "местное сообщество", "член местного сообщества" очень активно использовались в региональных законах о местном самоуправлении, которые принимались в 1994--1995 гг. Из этого же проекта федерального закона была заимствована концепция предоставления права быть членом местного сообщества лицу, которое не проживает на территории муниципального образования (см., например, законы о местном самоуправлении Томской, Омской областей, других субъектов Федерации).

В президентском проекте было введено понятие банкротства местного сообщества. В соответствии с проектом под финансово-экономической несостоятельностью местного сообщества понимаются отсутствие на его территории источников доходов бюджета, необходимых для обеспечения минимальных государственных социальных стандартов, а также неспособность органов местного самоуправления удовлетворить требования кредиторов по оплате товаров (работ, услуг) в связи с неудовлетворительной структурой бюджета, возникшей в результате деятельности органов местного самоуправления. Внешним признаком финансово-экономической несостоятельности местного сообщества является приостановление его текущих платежей, если органы местного самоуправления не обеспечивают или заведомо не способны обеспечить выполнение требований кредиторов в течение трех месяцев со дня наступления сроков их исполнения.

государственный местное самоуправление

ГЛАВА 2 СУЩНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

2.1 Исходные начала организации и деятельности государственной власти

Социальный характер государственной власти, ее природа рассматривались в главе об основах конституционного строя. В данной главе речь идет о другом -- об основах организации и деятельности государственной власти в Российской Федерации, о тех принципах, которые имеют при этом основополагающее значение. Детально же организация и деятельность различных органов государственной власти (Президента и Правительства РФ, парламента, судов и др.) рассматриваются в последующих главах.

Организация и деятельность государственной власти в России определяется четырьмя исходными факторами: ее народной природой; федеративным устройством страны; единством государственной власти и разделением ее ветвей; сочетанием мероприятий власти «сверху» и инициативы «снизу», со стороны граждан и их различных объединений, создающих импульсы для деятельности власти, в том числе для совершенствования организации и методов работы самой власти.

Народное начало в организации и деятельности государственной власти в наиболее концентрированной форме выражено в ст. 3 Конституции РФ. В ней говорится о суверенитете народа, о том, что народ является единственным источником власти, которую он осуществляет в различных формах (в том числе и через органы государственной власти). Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, захват власти преследуется по закону. Принцип народного начала повторен в аналогичных формулировках во всех конституциях и уставах субъектов РФ. В самом обобщенном виде он характеризуется формулировкой, данной выдающимся Президентом США А. Линкольном: правление народа, созданное народом и действующее для народа (возможен и более краткий перевод, но мы использовали детальный, чтобы были восприняты все нюансы). Сказанное относится и к государственной власти субъектов РФ. Народная природа государственной власти обусловливает использование различных институтов прямой и непосредственной демократии, демократических методов деятельности, о которых говорилось выше.

Другим исходным фактором является федеративное устройство России. Как говорилось, оно порождает «двойственность» государственной власти, которая с учетом ее иерархии принадлежит и федерации, и ее субъектам. О государственной власти Федерации, органах государственной власти говорится во многих статьях Конституции РФ (ст. 3,7,11 и др.). Государственная власть субъектов РФ также упоминается в ряде статей Конституции РФ (ст. 5, 11, 66, 68, 73 и др.), во всех конституциях и уставах субъектов РФ (например, ст. 4, 6 и др. Конституции Республики Дагестан 1994 г., ст. 3 и др. Устава Саратовской области 1995 г., ст. 4 Устава Чукотского автономного округа 2007 г.). Существование на одной территории двух государственных властей предполагает их размежевание. Каждая из них имеет свою сферу деятельности (а также совместную сферу). Это -- размежевание по уровням государственной власти, вертикальное разделение властей, сочетающееся в России с совместной компетенцией. Оно обусловливает многие особенности в структуре и деятельности государственной власти и на федеральном уровне, и на уровне ее субъектов. Об этом также говорилось выше.

Третий фактор -- это необходимость осуществления единой государственной власти в демократическом государстве различными видами органов во избежание концентрации власти в одних руках. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает разделение государственной власти по видам деятельности, горизонтальное разделение властей.

Вместе с тем объективно обусловлены не только размежевания государственной власти на разных уровнях и по видам, но и единство государственной власти, ее целостность. Федеральная государственная власть и государственная власть субъектов РФ представляют собой единство и в социальном, и в организационно-правовом аспектах. В частности, оно вытекает из того, что государственная власть Федерации и государственная власть каждого из ее субъектов соотносятся как целое и его часть. С одной стороны, это власть многонационального народа России, с другой -- народа одного из 89 ее субъектов, что порождает определенную иерархию и соподчиненность властей, выступающих как целостность вовне и внутри Федерации. Каким бы образом ни была организована и какими бы специфическими методами ни действовала государственная власть Федерации и ее субъектов, она всегда характеризуется наиболее общими принципами организации и деятельности. Статья 5 Конституции РФ устанавливает, что федеративное устройство России основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти. Таким образом, в России существует не только вертикальное разделение, но и вертикальное единство властей, связанное с федеративным характером государства.¹

Отношения законодательной, исполнительной, судебной власти также не ограничиваются только разделением. Правда, Конституция РФ (ст. 10) делает акцент на самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но в ее других статьях нашел выражение принцип их единства, взаимодействия (ст. 80). Без такого взаимодействия невозможно принятие законов, деятельность государственного аппарата (понимая его в широком смысле) основывается на взаимодействии различных органов. Иными словами, наряду с вертикальным существует и горизонтальное единство и разделение властей. В масштабе Федерации оно относится к законодательной, исполнительной, судебной власти, в масштабе каждого субъекта -- к законодательной и исполнительной.

Таким образом, в России одновременно существует и вертикальное, и горизонтальное единство и разделение властей.

Четвертый фактор -- участие народа в осуществлении государственной власти, действия власти «сверху» и поддержка их «снизу». Вместе с тем существует не только определенное единство власти и народа, но и их разделенность, вытекающая из того, с чем связано возникновение самого государства: с выделением особого профессионального слоя управляющих со своими интересами. Однако поскольку главное в деятельности государственной власти -- служение народу, который ее создал и благодаря которому она существует (включая различные органы и огромный аппарат государственных служащих), то ее мероприятия, например судебная, пенсионная, земельная реформы в 2007--2007 гг., поддерживаются «снизу», если они соответствуют интересам народа и обоснованы условиями жизни общества, его ресурсами. При этом не только «позитивные» (поддерживающие), но и «негативные» импульсы «снизу» являются важнейшим сигналом для деятельности государственной власти: они указывают на ее недостатки, а нередко и на пути их исправления.

Государственная власть должна укреплять и развивать постоянные связи с народом, участие граждан в управлении государством на различных ступенях его организации, учитывать мнение общественности (к том числе выраженное через средства массовой информации), предложения общественных объединений. Государственная власть должна действовать открыто и эффективно. Она советуется с народом и честно говорит о своих ошибках и недостатках. Все это обеспечивает легитимацию государственной власти, о чем говорилось выше. Доверие населения к государственной власти, руководству страны, к государственным служащим -- важнейшее условие стабильности, успешного развития страны. Не все эти качества присущи государственной власти в России и не все указанные функции она выполняет успешно.

Вертикальное единство государственной власти Федерации и власти ее субъектов находит выражение в определенных организационных формах и методах деятельности. Как говорилось, в России принят принцип верховенства федерального права. В силу этого наиболее важные сферы общественной и государственной жизни являются предметом исключительного регулирования федерального права, а в сфере предметов совместного ведения превалирует федеральный закон.

Вертикальное единство государственной власти обеспечивается также тем, что хотя система органов государственной власти устанавливается субъектами РФ самостоятельно (Федерация не может обязать субъекты РФ создать именно такие государственные органы, а не другие), эта система должна соответствовать основам конституционного строя (а они едины для всей Федерации) и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. Эти общие принципы в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ установлены федеральным законом 2006 г. В субъектах РФ иногда существуют такие органы и применяются такие методы деятельности, которых нет на федеральном уровне, но они должны соответствовать общим принципам, установленным Федерацией.

Особое значение придается единству исполнительной власти. В отличие от представительных органов или судов, обладающих автономией (они не подчинены друг другу), исполнительная власть образует исполнительскую вертикаль. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти РФ. А это предполагает прямое подчинение по указанным предметам ведения органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти.

Вертикальное единство государственной власти Федерации и ее субъектов находит выражение в правах Президента РФ по отношению к главам субъектов РФ. В данном случае также существует определенная иерархия, обеспечивающая единство действий. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов глав субъектов РФ, если эти акты нарушают федеральный закон. Имели место и случаи отмены Президентом РФ неконституционного акта главы субъекта РФ. Президент действует в данном случае как гарант Конституции РФ.¹

Вертикальное единство государственной власти сочетается с ее вертикальным разделением. Государственная власть принадлежит и Федерации, и ее субъектам. Но ее разделение проведено так, что государственная власть Федерации имеет доминирующее значение. Конкретно это выражается в том, что наиболее важные государственные полномочия Конституции РФ закреплены за Федерацией, Федерация обладает правом федерального принуждения и др.

Вертикальное разделение власти находит свое выражение в существовании на местах (в субъектах) своих законодательных органов, а также двух видов органов исполнительной власти: территориальных федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. Территориальные федеральные органы -- это отделы и управления федеральных министерств (государственных комитетов, служб, агентств и т.д.), создаваемые приказами федеральных министров (директоров, руководителей федеральных служб) для осуществления тех полномочий, которые относятся к предметам ведения Федерации (например, военные комиссариаты, управления Министерства связи и информатизации РФ, департаменты Министерства имущественных отношений РФ для управления федеральной собственностью и др.). Для выполнения совместных полномочий Федерация тоже создает территориальные органы, но в отличие от первых их руководители назначаются по согласованию с субъектами и могут находиться либо в подчинении только вышестоящих одноименных федеральных органов, либо в двойном подчинении органам Федерации и субъекта (в определенных отношениях). Для реализации тех полномочий, которые относятся к ведению субъекта РФ, он создает собственные органы исполнительной власти.

Положение о трех ветвях федеральной государственной власти, которые «самостоятельны», содержится в ст. 10 Конституции РФ. В следующей статье, однако, говорится о четырех видах органов, осуществляющих федеральную государственную власть: Президенте РФ, Федеральном Собрании (парламенте), Правительстве РФ и судах. Как уже отмечалось, в Конституции РФ нет точных формулировок, характеризующих единство этих трех ветвей власти. То, что сказано в ст. 5 о единстве системы государственной власти, относится прежде всего к федеративному устройству, т.е. к той вертикали, о которой говорилось выше. Тем не менее в Конституции РФ содержатся положения, характеризующие различные стороны единства ветвей государственной власти Федерации.

Единство ветвей государственной власти связано прежде всего с тем, что каждая из них -- лишь часть единого целостного механизма по управлению обществом и государством, занимающая в нем особое место и выполняющая свою роль. Современное государство не может функционировать без набора элементов, составляющих такую целостность, определенную систему.

Единство ветвей государственной власти обеспечивается общей связанностью принципов их организации и деятельности нормами Конституции РФ и федеральных законов, а на уровне субъектов -- конституциями или их уставами и законами. Единство всех ветвей государственной власти связано с единым источником всякой государственной власти. Им является многонациональный народ РФ -- носитель суверенитета и единственный источник власти, осуществляющий ее либо непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (они осуществляют публичную власть народа своего территориального коллектива, а если им переданы определенные полномочия государственных органон, то и государственную власть). Любая ветвь государственной власти в демократическом государстве должна действовать в конечном счете в интересах народа. Единство государственной власти обеспечивается взаимодействием ее ветвей. Как говорилось выше, в законодательном процессе участвуют Президент РФ (законодательная инициатива, право вето и др.). Правительство РФ (обязательные заключения по проектам некоторых законов и др.), Конституционный Суд РФ (признание закона неконституционным, т.е. недействующим). Парламент и Президент РФ могут решать некоторые вопросы, относящиеся по существу к судебной деятельности (амнистия в первом случае, помилование -- во втором), исполнительная власть создает общие правила, дополняющие, а иногда и заменяющие (хотя бы временно) закон, и т.д. Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти обеспечивает институт президентства РФ (ст. 80).

Единство ветвей государственной власти обеспечивается единым характером государства и его формы. Конституция устанавливает, что государство должно быть демократическим, социальным, правовым, республиканским по своей форме. Все ветви государственной власти действуют на этой основе и ради осуществления этих целей. Этот принцип действует и в отношении субъектов РФ.

В отличие от принципа единства государственной власти, который не нашел в Конституции РФ четкой словесной формулировки (хотя его различные составляющие выражены достаточно отчетливо), положение о разделении властей и перечень их трех ветвей содержится в ст. 10. Вместе с тем в связи с формулировкой ст. 11, которая называет не три, а четыре вида органов государственной власти, возникает вопрос: исчерпывают ли три традиционные ветви власти все разнообразие ее ветвей в современном государстве? Ответы предлагаются самые разные. Иногда в них смешивается политическая и государственная власть, иногда -- власть как таковая и власть государственная (например, когда говорят о средствах массовой информации как о четвертой власти). Что касается президентства в России, то одни авторы относят данный институт к исполнительной власти, хотя и указывают, что он занимает в ней особое место, другие -- выделяют в особую координирующую и арбитражную ветвь власти. Из ст. II Конституции РФ вытекает обособленное положение Президента РФ в системе разделения власти, из ст. 80 -- его особая роль гаранта Конституции, независимости и целостности государства, прав и свобод человека и гражданина, а также его функции по согласованию деятельности ветвей власти (на основе конституционных норм), что выражается также в его полномочиях осуществлять между соответствующими органами согласительные процедуры. На деле, хотя Конституция РФ называет органом исполнительной власти Правительство РФ, Президент также является не только главой государства, но и осуществляет исполнительную власть. Для этого у него есть специальный орган -- Администрация, которая является фактически не менее влиятельным органом, чем Правительство. Президент обладает и некоторыми полномочиями других ветвей власти (право вето по отношению к закону, право помилования и др.).