Государственная власть и местное самоуправление в России

Однако не осуществлен должным образом учет того важного обстоятельства, что основная масса предприятий, учреждений и организаций различных отраслей и сфер государственного управления функционирует на территории регионов, что, соответственно, региональные органы исполнительной власти «ближе» всех к этим объектам. Конечно, соответствующее распределение таких объектов осуществлено либо осуществляется. Как результат -- на территории регионов параллельно действуют объекты регионального (республиканского, областного, краевого и т.п.) и федерального подчинения. Исполнительные органы субъектов Федерации ведают многими отраслями экономической и социально-культурной сфер деятельности, для руководства которыми федеральный центр оснащен соответствующими органами исполнительной власти. Иначе говоря, подразумеваются предметы совместного ведения, в рамках которых эти отрасли и сферы практически функционируют. Причем, что особенно важно, федеральные органы часто не имеют прямых связей с объектами их профиля. Значит, они должны действовать в подобных ситуациях через исполнительные органы субъектов Федерации. Однако по этому поводу законодательство четких установлений не содержит.

Поэтому актуально решение, например, вопроса о том, каково соотношение компетенции федеральных органов (министерств торговли, здравоохранения, культуры, общего и профессионального образования, сельского хозяйства и продовольствия, труда и социального развития и т.п.; Государственного комитета по охране окружающей среды и т.п.; федеральных миграционной, дорожной служб и т.п.) с теми министерствами, государственными комитетами, главными управлениями, комитетами, департаментами и другими исполнительными органами, предназначенными для осуществления управленческих функций по таким же вопросам в отношении объектов своего подчинения.¹

Совершенно очевидно, что в современном виде налицо две системы управления, действующие по алогичной основе. А реально должна быть одна отраслевая система, например, управления здравоохранением или жилищно-коммунальным хозяйством, построенная с учетом самостоятельности регионов. В подобных условиях значительно легче сконструировать и компетенцию федеральных органов исполнительной власти, которая в настоящее время, если судить по содержанию положений о них, перенасыщена абстрактными формулировками, из которых только одна нуждается в полной расшифровке.

Имеется в виду содержащаяся во всех такого рода положениях позиция, ориентирующая федеральный орган на совершение тех или иных действий по согласованию с субъектами Федерации или во взаимодействии с ними. Эта позиция может стать реальной, если не будет каждый раз забываться тот факт, что объекты управления находятся в основном на территории регионов. Между тем процедуры подобных согласований фактически не разработаны, а потому многочисленные отсылки к ним звучат чисто формально.

Таким образом, провозглашением самостоятельности смогли по-своему воспользоваться регионы. И это понятно, ибо именно на них возложена ответственность за социально-экономическое развитие соответствующих территорий. Федеральная же власть ограничивается перманентным реформированием системы федеральных органов исполнительной власти, что неизбежно сказывается и на системе регионального управления, в большей степени тяготеющего к стабильности. Практика заключения особых договоров федеральной власти с субъектами Федерации (почти с каждым) о разграничении полномочий практически также способствует дестабилизации в сфере государственно-управленческой деятельности, поскольку противоречит идеям единства российского государства. Взамен этих договоров положительную роль могло бы сыграть внедрение отраслевых схем управления отраслями с непременным учетом принципиально важной роли, отводимой в них исполнительным органам субъектов Федерации. И конечно, совершенно недопустимо формальное расширение на уровне федерального центра звеньев отраслевого и межотраслевого управления, часто недостаточно продуманного (отсюда такие монстры, как министерства экономики, промышленности и торговли), поскольку оно осуществляется без должного учета реального наличия соответствующих объектов в ведении органов регионального управления.

Эффективному развитию системы регионального управления могло бы реально способствовать сосредоточение в федеральных органах исполнительной власти независимо от их нынешних разнообразных наименований функций двух типов: координационных -- в отношении управления объектами регионального подчинения и управляющих -- в отношении объектов, непосредственно им подчиненных. Тем самым будет «освобождено» место для эффективных взаимоотношений федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Очевидно, что совершенствованию регионального управления послужит и приведение в соответствие с федеральным законодательством об общих принципах местного самоуправления¹ существующей во многих субъектах РФ практики самостоятельного «огосударствления» системы местного самоуправления (республики Ингушетия, Коми, Курганской области, Ленинградской области и т.п.).

Фактически сейчас система регионального управления не является в полной мере составной частью единой государственной системы исполнительной власти, вопреки ст. 77 Конституции РФ. Многочисленные договоры и соглашения между органами государственной власти РФ и ее субъектов, как уже отмечалось, нередко противоречат федеральной Конституции и Федеративному договору, так как достаточно произвольно конкретизируют ст. 72 Конституции. При этом в рамках соглашений некоторым субъектам РФ был передан ряд предметов ведения и полномочий, не соответствующих рамкам, установленным Конституцией страны (предметы ведения РФ включаются в перечень предметов совместного ведения; исключительные полномочия РФ включаются в перечень полномочий субъектов РФ; ряд полномочий по предметам совместного ведения переводится в перечень полномочий субъектов и т.п.). Например, договор с Свердловской областью предусматривает назначение руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти губернатором области, а также неприменение правовых актов федеральных министерств и ведомств в определенных случаях и т.п. Следовательно, в той или иной степени соглашения приводят к тому, что Конституция РФ не в полной мере действует на части территории России. Нередко, в силу этого, такого рода соглашения расцениваются в качестве результата «торгов » между федеральными органами и администрацией некоторых субъектов РФ. Все эти вопросы должны решаться не соглашениями, а федеральным законом. Иное превращает Россию в конфедерацию.

Еще один аспект рассматриваемой проблемы. Дело в том, что в рамках субъектов РФ, т.е. в границах регионального управления, действуют многочисленные территориальные органы, представляющие интересы соответствующих федеральных органов исполнительной власти (в отдельных случаях их число в одном регионе достигало 80). Деловая связь их с органами исполнительной власти регионов оставляла желать лучшего. В целях повышения эффективности их деятельности и усиления взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти регионов Указом Президента РФ от 28 мая 2006 г. было утверждено Положение о региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти.

ГЛАВА 3. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

3.1 Местное самоуправление в системе конституционного строя Российской Федерации

На местах -- в районах, городах, селах и т.д. существуют различные органы власти народа, публичной власти. На территориях, которые имеют статус муниципальных образований, избираются органы муниципальной публичной власти (совет, глава муниципальной администрации и др.). Создание муниципальных образований, определение их границ относится к ведению субъектов РФ. Реестр муниципальных образований ведет Правительство РФ. Многие муниципальные образования (особенно города) имеют собственные гербовые эмблемы, флаг, а иногда даже гимн (например, подмосковный город Королев). Субъекты РФ могут создавать на местах не только муниципальные образования, но и особые административно-территориальные единицы (например, наиболее крупные единицы -- округа в г. Москве) и органы государственной власти, в том числе назначаемые. Правомерность этого признана решениями Конституционного Суда РФ. О таких территориальных единицах не говорится в Конституции РФ, положения о них содержатся в конституциях, уставах и других законодательных актах субъектов РФ. Наконец, в крупных городах, районах, других территориальных единицах, в том числе являющихся муниципальными образованиями, имеются отделы и управления некоторых федеральных министерств, их «делегатуры», которые осуществляют полномочия федеральной государственной власти на местах (прежде всего по предметам исключительного ведения Федерации).

Об организации и деятельности государственной власти Федерации и ее субъектов сказано выше. В данной главе речь идет о публичной власти населения муниципальных образований -- местном самоуправлении.

Организация и деятельность местного самоуправления регулируется различными видами актов. Роль местного самоуправления в обществе определена Конституцией РФ в гл. 8 «Местное самоуправление». Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Федерация устанавливает прежде всего основы законодательства, относящегося к муниципальным образованиям. В России принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который действует рядом изменений и дополнений. Те или иные стороны основ местного самоуправления регламентируются федеральными законами «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и др.

Детальное регулирование местного самоуправления относится к полномочиям субъектов РФ. В их конституциях и уставах обычно перечисляются конкретные административно-территориальные единицы и муниципальные образования, указываются их названия, говорится об их органах, иногда -- о способах их формирования. В субъектах РФ издается также множество законов о выборах органов местного самоуправления, о местных референдумах, по вопросам отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Постановления, касающиеся местного самоуправления, издаются исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (президентами и правительствами республик, губернаторами других субъектов РФ и т.д.). Вопросы организации муниципальной единицы, полномочия органов регулируются уставами каждого муниципального образования, которые принимаются его представительным органом (в большинстве случаев) либо на референдуме муниципального образования. Устав -- основной документ муниципального образования.

Источниками муниципального права являются также решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан, постановления представительных и исполнительных органов местного самоуправления и др.¹

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальное образование -- это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Этими четырьмя составляющими: своя власть -- публичная власть территориального коллектива, его самоуправление; собственность, принадлежащая народу данной территории: свой бюджет, принимаемый представительным органом народа территории; органы, выбираемые ее населением, -- муниципальное образование отличается от понятия административно-территориальной единицы, хотя оно может быть создано в ее границах (что обычно и бывает). Вместе с тем не все административно-территориальные единицы являются муниципальными образованиями. На территории одной административно-территориальной единицы может быть создано несколько муниципальных образований (например, на территории округа в Москве). Муниципальное образование может также включать несколько административно-территориальных единиц (например, г. Северодвинск и прилегающие к нему Ненокский и Белозерский административные округа). Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается согласно ч. 2 ст. 131 Конституции РФ только с учетом мнения их населения (при создании административно-территориальной единицы, изменении ее границ это необязательно).

В России существует около 14 тыс. муниципальных образований, в их числе городские, поселковые, станичные, районные (уездные), сельские и волостные. Преобладают сельские (более 10 тыс.).

Наряду с муниципальными образованиями в некоторых субъектах РФ выделяются и административно-территориальные единицы. Обычно ими являются крупные города и районы. В этом случае в них назначаются высшими органами субъектов РФ (как правило, главой администрации субъекта РФ) должностные лица общей компетенции. При них могут быть образованы совещательные органы, состоящие обычно из местных руководителей, но иногда в них включаются и представители местных общественных объединений.

Впрочем, в конституциях республик в составе РФ, уставах (основных законах) других субъектов РФ, уставах муниципальных образований отсутствует единообразное решение вопроса об административно-территориальных единицах и муниципальных образованиях. Иногда говорится только об административно-территориальных единицах (по прежней схеме), часто административно-территориальные единицы одновременно названы муниципальными образованиями, нередко говорится только о последних, и к их числу отнесены все существующие территориальные образования, иногда особо выделяются территории (кварталы в городах, небольшие деревни в других муниципальных образованиях) с общественным самоуправлением.

В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации могут создаваться на добровольных началах ассоциации и союзы муниципальных образований. Они не являются административно-территориальными образованиями. По существу, это объединения органов. Законы некоторых субъектов РФ предусматривают, что в состав ассоциаций могут входить органы других субъектов РФ и даже зарубежных государств (Рязанская область, Ямало-Ненецкий автономный округ). Эти объединения подлежат регистрации в соответствии с правилами, установленными для некоммерческих организаций, и могут приобретать права юридического лица. Ассоциации могут создавать органы, обеспечивающие координацию деятельности различных муниципальных образований (разработка и осуществление различных программ, сотрудничество, реализация общих интересов), но этим органам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления (прежде всего в части принятия решений). Ассоциации и союзы избирают спои органы и руководителей. В настоящее время они существуют в Дагестане, Калмыкии, Владимирской, Московской и других областях.

Местному самоуправлению не присуща иерархическая подчиненность, как это было при системе Советов в условиях тоталитарного социализма.

Каждое муниципальное образование имеет круг своих полномочий, и органы мелких образований не подчинены органам более крупных. Местное самоуправление в значительной мере автономно, но, разумеется, действует на основе закона, в рамках закона и своих полномочий. Оно осуществляется путем применения различных форм непосредственной демократии (выборы, референдум, отзыв депутата, иного избранного должностного лица, правотворческая инициатива, народное обсуждение и т.д.) и через избираемые населением представительные и иные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления -- всегда выборные. Это -- советы (комитеты и др.), которые принимают местный бюджет, издают местные постановления, решают вопросы развития данного муниципального образования. Избранные населением должностные лица (мэры, главы администраций, старосты и др.) осуществляют через подчиненных им муниципальных служащих муниципальное (местное) управление в данном муниципальном образовании. Органы муниципального самоуправления, в частности, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (в пределах норм, установленных законом), осуществляют охрану общественного порядка, а также решают другие вопросы местного значения. Осуществляя публичную власть территориального коллектива, органы местного самоуправления могут законом наделяться отдельными государственными полномочиями. В этом случае им передаются необходимые для осуществления таких полномочий материальные и финансовые средства. В отличие от реализации собственных полномочий реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Конституционный Суд РФ 30 ноября 2007 г. постановил, что отдельные государственные полномочия субъектов РФ могут передаваться органам местного самоуправления только законом субъекта РФ, но не решениями органов государственной власти районов.

При Президенте РФ действует совещательный орган -- Совет по местному самоуправлению,

Во многих субъектах РФ (более чем 40) местное самоуправление осуществляется только в городах и районах, а на мелких территориях не создается. И наоборот, нередко оно не создается в районах и крупных городах (назначаются представители государственной власти субъекта РФ), а образуется в мелких городах и других населенных пунктах.

В настоящее время в субъектах РФ все чаще утверждается схема сочетания выборных органов местного самоуправления с назначенными органами государственной власти (администраторами) некоторых территориальных единиц и одновременным выделением малых территорий с общественным самоуправлением. Этот порядок действует в Адыгее, Тыве, Коми и др., введен в 2007 г. в Удмуртии, в 2007 г. -- в Марий Эл, в Калмыкии, в 2007 г. -- в некоторых краях и областях.

Другая тенденция состоит в том, что происходит укрупнение муниципальных образований. В ряде субъектов РФ они были созданы на базе прежних сельсоветов. Но местное самоуправление стоит дорого, у субъектов РФ часто нет достаточных средств. В результате реформ местное самоуправление сохраняется только в более крупных территориальных единицах. В 2007 г. закон такого рода принят в Республике Марий Эл. В 2007 г. реформа по сокращению муниципалитетов была осуществлена в Тюменской области. В 2007 г. из прежних 459 муниципальных образований в Курганской области остались 26 -- в крупных городах и районах. Согласие на укрупнение муниципалитетов, как и предусматривает закон, было получено на референдумах.

3.2 Основы и гарантии местного самоуправления

Под основами местного самоуправления понимаются элементы, факторы, составляющие во взаимосвязи его базис. Без этих основ местное самоуправление неосуществимо. Принято различать демографические, территориальные, экономические, финансовые и правовые основы.

Демографическая основа связана с существованием коллектива людей, которые исторически объединились сначала в общины, а затем группировались (в том числе актами государственной власти) по районам, округам, областям, губерниям и т.д. Сообщество граждан, образующих территориальный коллектив, самостоятельно регулирующий свою жизнедеятельность по местным вопросам, является необходимой основой местного самоуправления.

Территориальная основа местного самоуправления связана с его пространственными пределами. Публичная власть того или иного сообщества граждан, создающих местное самоуправление, реализуется в определенных границах, которые, как правило, совпадают, но могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц.

Экономическая основа муниципального образования слагается из многих составляющих: муниципальная собственность, финансовые ресурсы, государственное имущество, переданное в управление органами местного самоуправления, и др. Муниципальная собственность равноправна с другими видами собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ), она может возникнуть на основе административно-правовых актов (например, безвозмездная передача муниципальному образованию государственной -- федеральной собственности или собственности субъекта РФ) и на основе юридических фактов гражданско-правового характера (например, на основе договора купли-продажи). Муниципальная собственность принадлежит сообществу граждан, но распоряжаются ею избранные населением органы местного самоуправления муниципального образования (совет, мэр и др.). Непосредственно население (например, на сходе или путем референдума) такие сделки осуществлять не вправе. Муниципальная собственность (в том числе земля) может быть приватизирована на возмездных началах.

Финансовые ресурсы муниципального образования состоят из средств местного бюджета, внебюджетных фондов, ценных бумаг, ссуд, займов и т.д. Основу этих ресурсов составляет ежегодно принимаемый представительным органом местного самоуправления местный бюджет. Он имеет доходную и расходную части. Доходы местных бюджетов состоят из налогов и неналоговых платежей (пошлин, сборов и т.д.), закрепленных за местными бюджетами законодательством, а также из процентных отчислений в местный бюджет от федеральных и региональных налогов и иных платежей. Кроме того, в доходы местных бюджетов идут средства от приватизации, продажи, сдачи муниципального имущества в аренду, часть налогов на имущество предприятий, штрафы, зачисляемые в местный бюджет, местные налоги (земельный, на имущество физических лиц, на наследование и дарение) и др. В местные бюджеты зачисляются дотации и субвенции. Дотации -- средства, предоставляемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Они не имеют целевого назначения, служат в качестве средства для сбалансирования местных бюджетов при недостаточности доходов и могут использоваться представительным органом (при утверждении местного бюджета) по собственному усмотрению. Субвенции -- средства, выделяемые из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на определенные цели и на определенный срок (например, для строительства школы). Государственные органы контролируют правильность расходования этих средств. Представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды и формировать валютные фонды.

Расходы местных бюджетов состоят прежде всего из расходов на решение вопросов местного значения (содержание и развитие жилищного фонда, учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия и др., погашение долгов и ссуд, социальное страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности и др.).

Правовую основу местного самоуправления составляет взаимосвязанная система правовых актов и норм, регулирующих организацию и деятельность местного самоуправления и общей системе управления обществом.

Основным актом местного самоуправления является устав муниципального образования. Законодательство одних субъектов РФ устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается им самостоятельно, в законах других субъектов РФ говорится, что правом разработки и внесения проекта устава наделены граждане или группы граждан, обладающие избирательными правами, общественные и политические объединения граждан, зарегистрированные на данной территории, органы местного самоуправления.

Регистрация устава дает муниципальному образованию права юридического лица. Отказ в регистрации может быть обжалован в суд. Его решение должно быть исполнено, даже если в регистрации отказан законодательный орган субъекта РФ (постановление Конституционного Суда РФ от 31 мая 2006 г.).¹

В местном самоуправлении, равно как и на федеральном уровне или на уровне субъектов РФ, действует принцип соподчиненности нормативных актов. Акты органов местного самоуправления должны соответствовать его уставу.

Гарантии местного самоуправления. В ст. 133 Конституции РФ говорится о гарантиях местного самоуправления, главным образом о юридических гарантиях: праве местного самоуправления на судебную защиту (нарушение прав местного самоуправления может быть обжаловано в суд); на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Федерации или субъектов РФ; о запрете на ограничение тех прав местного самоуправления, которые установлены Конституцией и федеральными законами. Последнее означает, что, хотя детально местное самоуправление регулируется законодательством субъектов РФ, они не вправе сокращать те полномочия местного самоуправления, которые предоставлены ему федеральными правовыми актами.

К числу юридических гарантий относится обязательность решений местного самоуправления (референдума, актов органов и должностных лиц), принятых в пределах компетенции муниципального образования, для всех предприятий, учреждений, организаций, расположенных на территории муниципального образования, для граждан. Такие решения могут быть отменены либо самими органами муниципального образования, либо судом (федеральные органы, органы субъектов РФ также должны обращаться в суд). Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов муниципального образования влечет административную ответственность (налагается судами, органами внутренних дел, администрацией муниципальных образований и др.). Юридической гарантией является обязательное рассмотрение обращений органов и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым такие обращения направлены.

Специфика юридических гарантий местного самоуправления в России состоит в том, что в суд с исками на нарушение прав местного самоуправления государством могут обращаться не только органы местного самоуправления, но и граждане. Закон об общих принципах организации местного самоуправления дает им право подавать иски (в том числе в арбитражный суд) о признании недействительными нарушающие права местного самоуправления акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, других органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, общественных объединений.

Наряду с юридическими существуют не менее важные экономические, социальные и организационно-политические гарантии, обеспечивающие самостоятельность местного самоуправления в тех сферах, которые определены для него федеральной Конституцией и законами. Многие вопросы экономических гарантий связаны с экономическими основами местного самоуправления. Они заключаются прежде всего в создании и развитии реальной экономической базы местного самоуправлении, наделении его земельными участками, собственными финансами, в развитии местного производства, помощи со стороны Федерации и органов ее субъекта. Главное -- это достаточность экономических ресурсов для реального осуществления местного самоуправления. Такие ресурсы есть всегда (муниципальные земли, финансы, предприятия и другие объекты, дотации и субвенции государства и т.д.), однако они не всегда достаточны, особенно для содержания многочисленных объектов социальной сферы, культуры.

Социальные гарантии местного самоуправления неразрывно связаны с социальной политикой государства. Они заключаются в мерах государства по улучшению социальных условий жизни населения, в создании в муниципальных образованиях государственных предприятий и учреждений, различных служб, соответствующих условий для работы органов самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих. Социальное страхование муниципальных служащих осуществляется за счет местного бюджета, муниципальные служащие обеспечиваются социальными услугами за счет средств муниципального образования, имеют определенные льготы.

Организационно-политические гарантии местного самоуправления связаны с широкими возможностями использования гражданами различных форм прямой и непосредственной демократии (выборами органов и должностных лиц местного самоуправления, возможностью их досрочного отзыва, если они работают плохо и не оправдывают доверия избирателей, проведением местных референдумов, сельских сходов и т.д.), с широкой компетенцией муниципальных образований в местных делах, с избранием для этого различных организационных форм, в том числе с созданием на своей территории учреждений общественного самоуправления (советов микрорайонов, домовых комитетов, комитетов родителей при школах и т.д.).¹

3.3 Компетенция и формы осуществления местного самоуправления

Законодательство РФ предусматривает две группы полномочий местного самоуправления: собственные, установленные законами и уставами (в пределах закона), и делегированные государством. Такая схема закреплена в Законе об общих принципах местного самоуправления, в конституциях республик Адыгея. Башкортостан, Марии Эл, Бурятия и др., в уставах Архангельской, Белгородской, Челябинской и других областей, Красноярского и Ставропольского краев и др. К первой группе относятся полномочия местного значения, вопросы, которые наиболее успешно могут решаться именно на местах или только на местах (принятие и изменение устава муниципального образования; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений, многие вопросы образования, здравоохранения и т.д.).

Компетенция, переданная органами государства муниципальным образованиям, может включать вопросы по организации и содержанию энерго-, газо- и теплоснабжения, вопросы здравоохранения, социального обеспечения и др. В целом, однако, попытки перенести на уровень муниципальных образований социальные нужды населения, даже при сопутствующей передаче материальных ресурсов, не всегда оказываются удачными. Меры, направленные на то, чтобы разгрузить федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ, зачастую порождают новые тяготы граждан из-за слабости финансовой базы муниципальных образований.

По многим основным вопросам, относящимся к компетенции местного самоуправления, коллективные решения могут принимать непосредственно граждане (например, путем референдума или на сходе), другие вопросы решают выборные органы и выборные должностные лица (представительный орган, глава администрации, староста и др.).

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) народ осуществляет свою власть в системе местного самоуправления как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.

Главными формами непосредственной реализации власти территориального коллектива являются институты непосредственной демократии -- выборы, отзыв, референдум, сходы (собрания) граждан, правотворческая инициатива, гражданская инициатива (прямые обращения групп граждан к представительному органу, муниципальной администрации и др. с предложениями и требованиями). Только путем прямых выборов может быть создан представительный орган, на местный референдум могут быть вынесены основные вопросы местной жизни (за исключением ограничений, установленных Законом об основных гарантиях избирательных прав, о досрочном прекращении и продлении срока полномочий выборных органов местного самоуправления, о бюджете, о принятии чрезвычайных мер и др.; эти запреты подтверждены решением Конституционного Суда РФ от 10 июня 2006 г.). Граждане могут досрочно отозвать депутатов, выборное должностное лицо. Непосредственно осуществляет власть народа собрание (сход) граждан. Там, где нет представительного органа, только оно утверждает устав муниципального образования, определяет структуру органов муниципального образования, утверждает бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, образует органы территориального общественного самоуправления и т.д.

Наряду с непосредственными формами реализации власти народом территориального коллектива она осуществляется через органы местного самоуправления. Такие органы могут быть разными, но по смыслу ст. 130 Конституции РФ среди них обязательно должны быть выборные органы, которые создаются в соответствии с уставами муниципальных образований. В числе таких органов законы о местном самоуправлении, принятые субъектами Федерации, называют представительные органы. Это -- городские думы, советы и собрания депутатов, земские собрания, муниципалитеты, комитеты, управления и др. Законы субъектов РФ предусматривают также создание исполнительных органов местного самоуправления. Исполнительные органы обычно называются «администрация», «мэрия», «управа», «исполнительный комитет» и др., а единоличные должностные лица -- старостами, мэрами, администраторами и т.д.

Главное направление работы представительных органов местного самоуправления -- нормоустановительная деятельность в объеме полномочий муниципального образования.

К исключительному ведению представительного органа местного самоуправления относится: принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, а также местных планов и программ развития, утверждение местного бюджета и отчета администрации о его исполнении; установление местных налогов и сборов, порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью; контроль за деятельностью исполнительных органов местного самоуправления. Представительные органы наделены правом решать некоторые вопросы, связанные с бюджетом, местными налогами и сборами, программами развития, установлением порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др., которые не могут решать граждане даже на референдуме. Правда, в мелких муниципальных образованиях, где нет представительных органов, эти полномочия могут осуществляться собраниями (сходами) граждан.

Представительные органы местного самоуправления состоят из избранных депутатов. Часто сочетаются оба подхода: половина или небольшая часть депутатов работает на общественных началах, часть -- на постоянной основе. Согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления депутаты имеют местный иммунитет: без согласия прокурора субъекта РФ они не могут быть задержаны (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, арестованы, привлечены к уголовной ответственности на территории данного муниципального образования. Депутат обязан участвовать в сессиях, работать в комитетах и комиссиях представительного органа, в своем избирательном округе. Его полномочия прекращаются досрочно вследствие роспуска представительного органа, отзыва избирателями, выезда на постоянное место жительства в другую местность, признания депутата судом недееспособным, привлечения к уголовной ответственности по решению суда, лишения мандата представительным органом. В одних уставах муниципальных образований перечислены почти все эти основания, в других -- только часть из них.¹

Досрочный отзыв депутатов во многих субъектах РФ регулируется специальными законами. Создаются инициативные группы, которые собирают подписи граждан с требованиями отзыва. Для вынесения вопроса об отзыве на голосование граждан в разных муниципальных образованиях требуются подписи избирателей от 1 до 20% их общего количества. В некоторых случаях установлена количественная (а не процентная) норма подписей (например, 200 подписей в г. Северодвинске),

Решение о проведении голосования принимает, как правило, представительный орган муниципального образования. Бывает, что он отказывает в голосовании об отзыве (Алтайский край),

Голосование об отзыве проводилось в субъектах РФ неоднократно. Избиратели решали вопрос по-разному: подтверждали доверие депутату (Алтайский край) и выносили решение об отзыве (Хакасия).

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления неодинаков. В большинстве субъектов РФ он составляет четыре года, но иногда -- два и три (Татарстан, Ставропольский край, Тверская область). В соответствии с Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав 2007 г. этот срок не должен превышать пяти дет.

Заседания представительного органа проводятся на сессиях. Обычно установлена периодичность сессий (например, не реже одного раза, в три месяца в Астраханской области, Краснодарском крае). Руководят заседаниями избираемые представительным органом председатель или его заместитель (заместители). Из числа депутатов создаются постоянные комиссии (по муниципальному жилью, благоустройству, местным дорогам и др.)- В представительных органах крупных муниципальных образований иногда образуются партийные фракции.

Исполнительный орган местного самоуправления -- коллегиальный. Он состоит из главы муниципального образования (он же -- глава муниципальной администрации) и возглавляемой им администрации (назначенные главой администрации его заместители, начальники отделов в крупных муниципальных образованиях). В мелких муниципальных образованиях администрация -- это глава образования, его заместитель и секретарь. Не все члены администрации являются должностными лицами, выступающими от имени муниципального образования. К последним относятся его глава, председатель представительною органа и староста в небольших селениях, имеющих статус муниципального образования.

Компетенция исполнительного органа местного самоуправления закреплена в законодательстве и уставах муниципальных образований либо через полномочия, предоставляемые главе администрации, либо через полномочия местной администрации как коллегиального органа. Это -- организация охраны общественного порядка, разработка проектов бюджета и планов развития, исполнение бюджета, управление муниципальной собственностью в порядке, установленном представительным органом, обеспечение санитарного состояния территории и др.).

Отраслевыми исполнительными органами муниципального самоуправления являются комитеты, управления, отделы и т.д. Их обычно возглавляют члены исполнительного органа. Создаются также группы, не наделенные распорядительными полномочиями. В подчинении главы администрации (исполнительного органа) находятся муниципальные служащие, занимающие должность путем непосредственного назначения или после прохождения конкурса.

Выборный глава администрации, а также администратор по контракту занимают свою должность на срок. Выборный глава администрации может быть отозван досрочно избирателями, а если он избирался представительным органом -- смещен им с должности досрочно при грубых нарушениях своих обязанностей.

Председателями представительных органов местного самоуправления могут быть по должности главы муниципальных образований (главы администрации) или лица, специально избранные на должность председателя представительного органа из числа депутатов и не выполняющие какие-либо иные полномочия в системе местного самоуправления. От этого зависит их положение в механизме самоуправления. Совмещающий председатель -- это «сильный» председатель. Хотя он может иметь, как председатель представительного органа, не больше полномочий, чем «только председатель», его реальное влияние очень велико. Председатель организует деятельность представительного органа, ведет его заседания, руководит работой его аппарата, принимает и увольняет должностных лиц и служащих аппарата. является распорядителем финансовых счетов представительного органа, подписывает принятые постановления и т.д.

Полномочия старост определяются в законах субъектов РФ о местном самоуправлении, о сходах граждан и старостах, в уставах муниципальных образований. Староста созывает сходы граждан, обеспечивает взаимодействие органов местного управления с населением, доводит до населения содержание нормативных правовых актов государственной власти и местного самоуправления, разъясняет их, привлекает население и предприятия к строительству и ремонту дорог, мостов, колодцев, осуществляет меры общественного воздействия на лиц, склонных к правонарушениям, занимается вопросами противопожарной охраны и т.д. Если староста обладает правами юридического лица (в небольших селах), он наделяется полномочием совершать некоторые нотариальные действия: удостоверяет завещания, доверенности, свидетельствует верность копий документов и т.д. Выборным должностным лицам подчинена муниципальная служба. Ее основы регулируются Федеральным законом 2006 г.

Контроль за деятельностью органов местного самоуправления возможен в разных формах: со стороны государства (его органов), со стороны граждан, внутренний контроль, контроль по подчиненности и взаимный контроль. Государственный контроль обусловлен тем, что, как говорилось, муниципальный коллектив -- лишь часть общества Федерации и часть общества определенного субъекта РФ. Управление им должно соответствовать общей схеме отношений в Федерации в том субъекте РФ, частью которого муниципальное образование является. Отсюда проистекает необходимость государственного контроля и со стороны Федерации, и со стороны субъекта РФ. Однако, как указал Конституционный Суд РФ, государственный контроль не должен произвольно расширяться и затрагивать вопросы местного значения.

Государственный контроль (включая контроль субъекта РФ) осуществляется различными органами. Конституционный (уставный) суд субъекта РФ, а также суд общей юрисдикции (особенно в тех субъектах, где нет конституционных и уставных судов) вправе признать нормативное постановление представительного органа муниципального образования не соответствующим конституции (уставу) субъекта РФ, уставу муниципального образования, нарушающим права и свободы граждан. Контроль в форме надзора за соответствием деятельности органов муниципального образования закону, его уставу осуществляет прокуратура (формы прокурорского надзора рассмотрены выше). Государственные финансовые органы, предоставившие местному бюджету субвенции, вправе контролировать расходование этих средств.

Органы государственной налоговой службы контролируют деятельность органов местного самоуправления по организации сбора налогов, а также уплату налогов и иных платежей муниципальными предприятиями и учреждениями в той части, где налоги и сборы идут в государственные бюджеты разных уровней (Федерации и ее субъектов). Наконец, в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ государству подконтрольна деятельность органов местного самоуправления в части реализации переданных им государственными органами полномочий, а также использования переданных для этого материальных и финансовых средств.

Контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляют граждане, проживающие в пределах границ муниципального образования. Граждане вправе заслушивать отчеты депутатов и выборных должностных лиц на собраниях и сходах, они могут поставить вопрос о досрочном отзыве депутата, иного выборного должностного лица. Внутренний контроль в муниципальном образовании связан с контролем представительного органа (схода граждан) за деятельностью администрации. Этот контроль распространяется на деятельность исполнительного органа и главы администрации муниципального образования, если они избраны представительным органом или наняты по контракту, и имеет гораздо более узкую сферу, если глава администрации избран непосредственно гражданами, независимо от представительного органа. Контроль по подчиненности связан с работой муниципальных служащих. Их деятельность контролируют в основном глава администрации, главы различных служб исполнительного органа, а по принципиальным вопросам деятельности -- также представительный орган. Муниципальные служащие высоких рангов могут быть приглашены на его заседания в некоторых случаях для отчетов, иногда -- только для информации и ответа на вопросы депутатов. Наконец, в некоторых муниципальных образованиях имеет место взаимный контроль несоподчиненных органов на основе «разделения муниципальной власти». Выборный глава администрации (это не относится к администратору-контрактнику) может отказаться подписать акт представительного органа, но его вето преодолевается иногда квалифицированным (2/3), а иногда простым большинством голосов (50% + 1 голос) от общего числа депутатов представительного органа (например, г. Воронеж).

Ответственность перед населением (его интересы представляют избиратели) связана с утратой доверия. В этом случае депутаты представительного органа могут быть отозваны в соответствии с процедурой, установленной законами того или иного субъекта РФ. Об этих процедурах сказано выше. Во многих субъектах РФ возможен также отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления. Других форм ответственности перед гражданами, кроме отзыва, законодательство не предусматривает. Порицания, высказываемые на собраниях граждан при отчетах депутатов и выборных должностных лиц, вряд ли можно считать формой ответственности.

Ответственность перед государством наступает в случае нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, основных законов субъектов РФ, федеральных законов и законов субъекта РФ, устава муниципального образования. Для органа местного самоуправления, главы администрации в данном случае предусмотрен только один вид ответственности -- прекращение его деятельности.

Федеральным законом от 4 августа 2007 г. установлена ответственность органов местного самоуправления за принятие нормативных правовых актов, нарушающих федеральное законодательство, законы субъекта РФ и собственный устав. Представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, принявшие нормативный акт, признанный судом противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в срок, установленный решением суда, отменить такой акт (его отдельные положения, противоречащие закону), а также опубликовать информацию о решении суда в течение 10 дней со дня вступления в силу решения суда. Последнее очень важно для информирования жителей муниципальной территории о действующих и недействующих муниципальных актах. Если представительный орган, глава муниципального образования не отменяет противоправный акт, который повлек за собой признанные судом нарушения прав и свобод человека и гражданина или причинение вреда, то муниципальный представительный орган может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.¹

Предложения об отрешении от должности главы муниципального образования могут быть внесены законодательным органом субъекта РФ, его высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа). Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ. В случае отрешения главы муниципального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ или Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования (если иной порядок не установлен уставом муниципального образования, в данном случае устав имеет преимущество). При роспуске представительного органа муниципального образования, естественно, никакой временный представительный орган не создается. Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа муниципального образования или отрешением от должности его главы, вправе обжаловать эти действия в высший суд субъекта РФ или в Верховный Суд РФ (если эти действия совершаются федеральными органами) в течение 10 дней после опубликования закона о роспуске или указа (постановления) об отрешении от должности. Ответственность органов самоуправления и должностных лиц перед физическими и юридическими лицами имеет общегражданский характер. Она наступает в результате их неправомерных действий, причиняющих имущественный или иной ущерб другим субъектам правоотношений. Иначе обстоит дело с ответственностью должностного лица местного самоуправления. Должностное лицо несет лишь уголовную, административную и дисциплинарную ответственность (в последнем случае может быть наказано вышестоящим начальником), но гражданско-правовой ответственности перед физическими и юридическими лицами не несет. В случае незаконных действий должностного лица местного самоуправления ответственность за убытки несет орган местного самоуправления (ст. 16 ГК). Должностное же лицо может быть привлечено к материальной ответственности в порядке регрессного иска или к материальной ответственности в соответствии с Трудовым кодексом.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проделанной работы, можно сделать следующие выводы.

На практике пределы государственного и муниципального управления ограничены, во-первых, характером объекта регулирования. Как говорилось, многие явления вообще не поддаются государственному или муниципальному управлению (например, мысль человека). Во-вторых, пределы регулированию ставит само общество: его естественное саморегулирование. Общество -- сложная система, действующая по правилам синергетики. Вмешательство в естественные процессы саморегулирования общества (например, путем создания государственной властью нового строя на базе теоретических выводов), социальные эксперименты, изменяющие сами основы человеческого существования, сложившуюся общественную мораль, ведут к краху, как это показал опыт стран тоталитарного социализма. Следовательно, регулятивные меры, применяемые в государственном и муниципальном управлении, должны быть такими, чтобы они, с одной стороны, не нарушали естественную саморегуляцию общества, а с другой -- позволяли бы исправлять недостатки стихийного развития. В-третьих, пределы государственному и муниципального управлению ставят реальные возможности общества (территориального коллектива). Конечно, теоретически правители любой страны, руководители муниципального образования хотели бы, чтобы люди под их управлением материально (вовсе не обязательно духовно) жили лучше. Это выгоднее и самим управляющим структурам: больше налоговых доходов, меньше возможностей для проявления социального недовольства. Однако обеспечить для всех одинаково равный высокий достаток невозможно хотя бы по причине разных личных качеств, способностей людей. В любом обществе (территориальном коллективе) имеются личности и социальные группы с завышенными притязаниями на долю общественного продукта, не соответствующими их реальному вкладу в общественное производство. Осуществятся ли такие притязания -- зависит от того, насколько сильны «заинтересованные группы», от их возможностей оказывать давление па государственную и муниципальную власть. В результате та или иная личность, группа лиц, объединенных общими интересами (например, «окружение» известного деятеля), социальный слой (финансовая элита), общественный класс (например,, предприниматели) приобретают статус, позволяющий иметь привилегии, не соответствующие их реальной роли в обществе. Используя свое положение, те или иные слои населения добиваются от государства существенных материальных и иных уступок (соответствующее распределение бюджетных средств, льготы, представительство во властных структурах, коммерческих организациях, где государству принадлежит определенный пакет акций, а нередко и в других сферах). Они получают непропорционально большую долю общественных благ, ценностей (в данном случае речь идет не только о материальных ценностях, но и об образовании, здравоохранении, культуре и т.д.). Если такую непропорционально большую долю присваивает доминирующий социальный слои, то это может привести к резкому обострению социальных противоречий и иногда--к революции.