Государственная власть и местное самоуправление в России

С проблемой разделения власти связано положение и некоторых других органов (прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Конституционного Суда, Центральной избирательной комиссии РФ).

В субъектах РФ вопрос о единстве и разделении власти решается на тех же принципах, ибо в их основе -- положения Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют верховенство на всей территории РФ (ч. 2 ст. 4). Однако организация власти в субъектах РФ имеет свои особенности. В частности, независимо от того, являются они государствами (республики) или государственными образованиями, в них отсутствует собственная ветвь судебной власти. Действующие на их территории общие и арбитражные суды являются органами федеральной государственной власти. Мировые судьи назначаются (избираются) в субъектах РФ, но действуют они на основе федеральных законов и не могут рассматриваться как обособленная судебная власть. Созданные в некоторых субъектах РФ конституционные или уставные суды не являются по существу органами судебной власти, их функции сводятся к осуществлению конституционного контроля. Что касается различий в организации и деятельности государственной власти субъектов РФ, то они связаны с тем, есть ли в субъекте свое правительство как особый орган исполнительной власти во главе с премьер-министром, или его возглавляет глава субъекта, или, наконец, такого органа не существует. В первом случае возникает та же проблема с особой президентской властью, властью главы субъекта РФ (президента республики в составе РФ, губернатора с параллельно существующим правительством). Наконец, специфика единства и разделения властей в девяти субъектах РФ (в девяти автономных округах) связана с тем, что они входят в состав другого субъекта. В этом случае вертикальное разделение власти приобретает новую форму: вертикаль действует в отношениях с Федерацией, а отношения органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти субъекта РФ, в состав которого входит округ, приобретают горизонтальный характер, они регулируются договорами субъектов. При этом структура и отношения ветвей государственной власти внутри автономного округа не отличаются от тех, которые существуют в других субъектах РФ.¹

2.2 Система и структура государственного управления

Основные институты административного права РФ служат интересам практической и эффективной реализации задач и функций исполнительной власти в рамках государственно-управленческой деятельности. В своем реальном выражении данный вид деятельности государства, объективно необходимый как одно из конкретных проявлений единой государственной власти, призван обеспечивать организацию всех важнейших сторон жизни развивающегося российского общества. Именно организация составляет содержание деятельности по управлению, ибо сама по себе она предполагает объединение людей для совместной работы, согласование отдельных работ, контроль работы. Следовательно, организация имеет четко выраженную цель -- внутренняя упорядоченность, продуманное устройство, согласованность, взаимодействие дифференцированных и в той или иной степени автономных частей целого. Данная цель, в конечном счете, достигается в процессе деятельности по созданию состояния упорядоченности управленческих отношений, т.е. в процессе управления. Значит, организацию следует квалифицировать как обеспечение упорядоченности работы по управлению.

Иначе говоря, очевиден вывод: сама государственно-управленческая деятельность должна быть организована, упорядочена. Отсюда становится понятным значение организационного фактора для проведения государственной политики в различных областях жизни, для правильного формирования структуры государственно-управленческого механизма, выбора средств, используемых в процессе управляющего (упорядочивающего) воздействия, а также характера связей между управляющими и управляемыми.

Происходящие в стране крупные изменения социально-экономического характера не колеблют значимость организационных процессов в сфере государственного управления, как и не умаляют саму потребность в существовании и дальнейшем развитии административно-правовых регуляторов. С другой стороны, современные условия общественного развития не могут не оказывать существенного влияния как на содержание указанных регуляторов, так и на механизм их повседневного практического использования.

Однако нельзя забывать, что правовые новеллы не являются проявлением стихии или анархии. Без государственной поддержки и регулирования они не могут быть носителями и выразителями прогрессивных начал. Эти поддержка и регулирование находят одно из своих прямых выражений в системе и механизме государственного управления и административно-правового регулирования. В их основе -- проведение в жизнь политики государства как сохраняющего прочные позиции ведущего субъекта управления.

Таковы исходные начала административно-правовой организации государственного управления в современных условиях. В соответствии с ними строится действующая система управления, а также ее организационная структура.

Система государственного управления -- понятие достаточно масштабное. Ее подлинный организационно-правовой смысл предполагает в первую очередь соответствующее решение структурных проблем. Это понятно, так как в конституционном смысле исполнительная власть реализуется единой системой субъектов этой ветви государственной власти (ст. 77 Конституции РФ). Речь идет о построении слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, об обеспечении их внутрисистемной взаимосвязанности, о четком и рациональном распределении юридически-властных полномочий между ними, о разумном сочетании необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровнях.

На решение этих узловых организационно-правовых проблем оказывают влияние многие факторы различного свойства. Наиболее существенное значение при этом имеют следующие из них.

Во-первых, новое содержание и форма федерализма как одного из важнейших принципов организации системы исполнительной власти. Большое число субъектов РФ, их видовое разнообразие (в административно-территориальном смысле) актуализируют проблему организации взаимодействия между субъектами федеральной исполнительной власти и соответствующими звеньями, представляющими исполнительную власть на уровне субъектов РФ.

Соответственно, в рамках системы государственного управления первостепенное значение приобретает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Во-вторых, настоятельная потребность совершенствования функций и методов государственно-управленческой деятельности с учетом первого фактора, а также сложившейся деформации объектов, находящихся в дореформенный период в непосредственном подчинении у органов государственного управления. Соответственно, наблюдается все возрастающая роль государственного регулирования, находящего свое выражение преимущественно в формировании правовых основ функционирования многочисленных объектов, многие из которых утратили государственный характер, и в осуществлении контроля за их деятельностью.

В-третьих, необходимость обеспечения условий для сохранения и эффективного функционирования объектов государственной (в основном федеральной) собственности. В данном случае не ослабевает роль прямого или косвенного государственного управления с учетом значительного возрастания оперативной самостоятельности этих объектов.

В-четвертых, объективность организационно-правовых требований, не допускающих противопоставления государственного регулирования государственному управлению, поскольку под их воздействием работают предприятия, учреждения и организации в единых рамках сферы государственного управления. Соответственно нуждаются в усилении координационные начала управления, находящие свое выражение, в частности, в том, что административно-правовое регулирование осуществляется, как правило, независимо от формы собственности данного объекта.

В-пятых, необходимость строгого соблюдения тех организационных начал, без которых процесс государственно-управленческой деятельности в условиях рыночного хозяйства может приобрести характер стихийного регулятора. В силу этого не должны утрачивать своего исходного назначения такие атрибуты административно-правового регулирования, как: юридически-властная компетенция субъектов исполнительной власти, проявляющаяся вне пределов организационно-правового подчинения (подведомственности) и формы собственности того или иного объекта; государственный контроль и надзор в границах той или иной сферы государственного управления; разумное сочетание административных (прямых) и экономических (косвенных) рычагов управления.

Административно-правовые нормы последних лет все в большей степени реагируют на обозначенные факторы, регламентируя в законодательном или в подзаконном (в основном -- президентском и правительственном) вариантах все более широкий объем общественных отношений в сфере государственного управления с целью приведения его системы, структуры, форм и методов в полное соответствие с современными требованиями. Это -- далеко не легкий процесс; не все происходит с должной обоснованностью и последовательностью; не во всех случаях соответствующие организационно-правовые реформации охватывают все звенья (элементы) единой системы реализации исполнительной власти в масштабе Российской Федерации.

Тем не менее то, что делается в данной области, преследует отчетливо выраженную цель -- построить эффективную систему взаимодействия всех элементов управляемого общественного организма, т.е., иначе говоря, должную административно-правовую организацию управления.

Эту организацию на современном этапе развития российского общества характеризует система указов Президента РФ, специально посвященных рассматриваемой проблеме в аспекте организационно-правовых форм государственного управления. Начиная с 1992 г. было проведено несколько организационных перестроек, суть которых сводилась к поискам рациональной системы и структуры прежде всего федеральных органов исполнительной власти, действующих в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах.

Имеются в виду: указы от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов федеральной власти» и «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»¹; Указ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»²; Указ от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов центральной исполнительной власти»³; указы от 14 августа 2008 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» и «О структуре федеральных органов исполнительной власти»⁴; Указ от 17 марта 2007 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»⁵. Завершает этот этап формирования системы управления на федеральном уровне Указ Президента РФ от 22 сентября 2006 г.

Главная мысль, выраженная в этих указах, заключается в совершенствовании системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в приведении их в соответствие с требованиями экономических преобразований на современном этапе.

При этом под системой подразумевается организованная совокупность различающихся по своему функционально-компетенционному назначению субъектов исполнительной власти. В частности, имеется в виду достаточно четкое определение звеньев (органов), составляющих данную систему.

Под структурой в данном случае следует понимать, судя по характеру проводимых организационно-правовых мер (образование новых органов, переименование, упразднение или слияние некоторых из них), внутрисистемную организацию исполнительной власти.

Современное состояние проблемы систематизации и структурирования в рассматриваемом смысле еще далеко от совершенства, так как все главные вопросы, связанные с ее разрешением, пока регламентированы применительно лишь к федеральному уровню системы исполнительной власти.

Вместе с тем структура предполагает решение еще одного важного организационного вопроса. Суть его связана со сложившейся системой федеральной исполнительной власти, представленной в наши дни министерствами, российскими агентствами и федеральными надзорами. Возникает необходимость решения проблемы рациональной организации функционирования этих разновидностей исполнительных органов. Дело в том, что помимо очевидных функционально-компетенционных различий у этих органов исполнительной власти можно обнаружить немало общих черт. Они определяются преимущественно общностью объектов управления (прямого или косвенного).

Очевидно, например, что Министерство транспорта, Министерство топлива и энергетики, Федеральная служба лесного хозяйства, Федеральный горный и промышленный надзор, а также их территориальные (иногда и местные) подразделения связаны с объектами, находящимися в экономической (хозяйственной) сфере. Иные объекты, например, у Министерства здравоохранения, Министерства культуры, Государственного комитета по кинематографии, Федеральной миграционной службы находятся в социально-культурной сфере и т.п.

Соответственно возникает проблема организационной группировки составляющих систему управления органов исполнительной власти по определенным блокам или комплексам с целью обеспечения более тесных контактов в процессе их деятельности, ее координации в интересах наиболее эффективного управляющего воздействия на ту или иную сферу жизни. В этом также находит одно из своих конкретных выражений структурная организация механизма государственного управления.

Система государственного управления в структурном смысле прежде всего подразделяется на крупные блоки, каждый из которых выражает основные направления, на которых концентрируются все возможности, имеющиеся в распоряжении субъектов исполнительной власти.

Фактически эти направления являются отражением главных моментов, составляющих содержание современной государственной политики.

Соответственно непосредственным выражением административно-правовой организации государственного управления являются три блока, в границах которых практически осуществляется единый по содержанию процесс государственно-управленческой деятельности. Каждый блок проверенной опытом многих десятилетий традиционной «триады» формируется на основе сопредельности и определенной общности соответствующих управленческих отношений и осуществляемой в их рамках деятельности по организации управления важнейшими сферами государственной и общественной жизни.

Соответственно выделяются:

а) управление в области экономики, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического или хозяйственного профиля (промышленность, сельскохозяйственное производство, строительство, транспорт и связь, финансы, природные ресурсы, торговля);

б) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития и социальной политики, а также культурного строительства (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита населения);

в) управление в административно-политической сфере, охватывающее отрасли и сферы, в рамках которых обеспечивается внутренняя и внешняя безопасность государства и общества (оборона, безопасность, внутренние дела, иностранные дела, юстиция).

Конечно, каждая из названных сфер имеет немало специфических проявлений, неизбежно оказывающих свое прямое воздействие на конкретное содержание государственно-управленческой деятельности (например, система субъектов исполнительной власти, степень централизации у правления, соотношение непосредственного управления и государственного регулирования). Тем не менее в процессе реализации исполнительной власти в той или иной сфере проявляются общеуправленческие категории, определяя тем самым принципиальное единство государственно-управленческой деятельности.

Следует обратить внимание на известную условность представленной «триады», так как официально она ни в одном нормативно-правовом акте не зафиксирована. Тем не менее налицо постоянное присутствие ее в том или ином выражении в нормативно-правовых документах общего характера. Например, Указом Президента РФ от 17 марта 2007г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» Правительству РФ было поручено обеспечить координацию деятельности исполнительных органов по следующим основным направлениям: экономическая реформа; реформа социального сектора; управление в сфере обороны и безопасности страны.

Анализ полномочий Правительства РФ также свидетельствует о специальном выделении их в сфере экономики, в социальной сфере, а также в сфере обороны и государственной безопасности Российской Федерации.

Итак, первым элементом административно-правовой организации системы государственного управления являются три крупных блока, объединяющих различного рода управленческие системы по признаку однородности сфер управления.

Но есть и второй элемент, производный от первого. Имеется в виду формирование определенных комплексов внутриблочного характера, объединяющих смежные управленческие системы. Так, в блоке экономической сферы управления выделяются промышленный, агропромышленный, транспортно-дорожный, экологический комплексы. В сфере социального управления можно выделить культурный комплекс и т.п. В каждом таком комплексе объединены управленческие системы различных по организационно-правовой форме органов исполнительной власти, осуществляющих в отношении данного конкретного объекта (например, промышленного производства) собственно управленческие, координационные, надзорные и иные функции.

Конечно, комплекс в таком понимании не является строго юридизированной категорией. Тем не менее названные комплексы фигурируют в законодательных и подзаконных правовых актах, а их существование учитывается чаще всего при распределении обязанностей в аппарате органов исполнительной власти. Так, экономический блок в аппарате Правительства представлен департаментами финансов, собственности и регулирования естественных монополий, реформ в жилищно-коммунальной сфере и строительстве, реформирования агропромышленного комплекса и защиты окружающей среды, реформирования промышленности и конверсии и т.п. На подобной основе формируются и департаменты федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения деятельности внутриотраслевых комплексов.

Итак, вторым элементом административно-правовой организации системы государственного управления являются выделенные внутри соответствующих управленческих блоков комплексы, объединяющие различного рода управленческие системы по признаку однородности конкретных объектов управления (например, сельскохозяйственное производство, управление и охрана природных ресурсов и т.п.).

Особую организационно-правовую значимость имеет традиционное распределение соответствующих объектов по отдельным отраслям управления и межотраслевым сферам. В данном случае имеется в виду третий элемент административно-правовой организации государственного управления.

Наконец, первостепенное значение для механизма административно-правовой организации государственного управления имеет еще один ее элемент.

Известно, что ни одна организованная система не сможет функционировать нормально и эффективно, если между составляющими ее компонентами не установлены планомерные, четко отрегулированные управленческие отношения. Без них система обречена на бесперспективное существование. Мало того, она перестает быть системой.

В силу этого важное значение приобретает проблема именно внутрисистемных связей управленческого характера, в рамках которых путем скоординированности функционирования всех блоков и составляющих их комплексов достигаются истинные цели государственного управления как упорядочивающего воздействия на все то, от чего зависит прогрессивное развитие всех сторон экономической, социальной, культурной и т.п. жизни. В установлении такого рода связей значительна роль действующего законодательства, регламентирующего соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в организации государственного управления.

2.3 Соотношение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления

Система государственного управления составляет базу для постоянного организующего воздействия, осуществляемого всем государственно-властным механизмом. Важное значение при этом приобретают как законодательные, так и подзаконные формы правового регулирования «внутренней» жизни данной системы. Принцип федерализма, положенный в основу организации государственного управления сферами экономики, социально-культурной и административно-политической деятельности, предполагает соответствующее разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Это -- проблема принципиального характера, требующая многих организационных усилий, а также административно-правового оформления. По существу, при этом речь идет о том, какая доля ответственности за общее состояние системы государственного управления, его отраслевых и межотраслевых элементов падает на федеральные, республиканские, краевые, областные, городские и другие исполнительные органы.

Определенные выводы такого характера можно сделать на основе анализа ст. 71-- 73 Конституции РФ. Однако они также не относятся непосредственно к организации государственного управления, так как трактуют соответствующие вопросы применительно ко всему механизму государственной власти.

Действительно, в названных статьях Конституции РФ формулируется правовая база разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов. При этом достаточно четко проведено разграничение предметов ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации. В границах таких предметов ведения можно обнаружить и то, что относится к компетенции соответствующих органов исполнительной власти. Но это еще не решение вопроса о разграничении между ними полномочий, необходимых для практической реализации тех или иных предметов ведения. Следовательно, налицо лишь конституционная констатация того круга вопросов, который составляет либо исключительную компетенцию федеральных органов государственной власти, либо совместную компетенцию этих органов и аналогичных им органов субъектов РФ, либо, наконец, исключительную (условно говоря) компетенцию органов субъектов РФ.

Так, в ведении Российской Федерации находится принятие федеральных законов и осуществление контроля за их соблюдением. Очевидно, что в данном случае подразумевается деятельность по исполнению этих законов, а также контрольная деятельность, т.е. то, что фактически составляет содержание процесса реализации исполнительной власти. Далее, в ведении Федерации находятся: установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование; федеральные программы в области экономического, экологического, социального, культурного и национального развития страны. Очевидно, что по всем названным направлениям обширен объем государственно-управленческой деятельности. В равной мере подобный вывод относится к федеральному бюджету, федеральным налогам и сборам, к федеральной государственной собственности и управлению ею, к международным и внешнеэкономическим отношениям РФ. Очевидно также, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют управление федеральными энергетическими системами, ядерной энергетикой, федеральным транспортом, путями сообщения, информацией и связью, деятельностью в космосе, обороной и безопасностью, оборонным производством, защитой Государственной границы РФ и т.п.

Но для подобного вычисления предметов ведения полномочий, относящихся к деятельности субъектов федеральной исполнительной власти, требуются хотя бы элементарные знания категорий административно-правового характера. Вот почему содержание ст. 71 Конституции РФ должно было учитывать принцип разделения властей (ст. 10).

Аналогично содержание и ст. 72 Конституции РФ, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь можно обнаружить некоторые аспекты государственно-управленческого характера, как-то: владение, пользование и распоряжение землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; вопросы образования, науки и культуры.

Несомненно значение практической реализации отнесенных к совместному ведению норм административного, административно-процессуального, жилищного, земельного, водного и т.п. права.¹

Принципиальнейшее значение по своему отношению к рассматриваемой проблеме имеет п. «н» ч. 1 ст. 72: «Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления». Если все ранее изложенное не имело прямого отношения именно к организации государственного управления, то в данном случае оно налицо. Однако опять же речь идет лишь об органах, но не об организации государственного управления.

Общий вывод из сопоставления ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ: налицо сведения о том, по каким направлениям могут функционировать федеральные органы исполнительной власти и по каким требуется совместное их функционирование с аналогичными органами субъектов Федерации.

Сам по себе этот вывод значителен. Но он недостаточен для того, чтобы определить роль Российской Федерации и ее субъектов именно в организации государственного управления.

Конституция РФ лишь указывает, что практически должны делать органы исполнительной власти России и ее субъектов, но нет никаких сведений о том, в каких организационно-правовых формах это должно происходить.

А какова компетенция субъектов РФ в рассматриваемом аспекте (ст. 73 Конституции)? Анализ, например, конституций республик, входящих в состав Федерации, свидетельствует о следующем. В отдельных случаях в республиканских конституциях полностью воспроизводится текст ст. 71--72 Конституции России (например, ст. 64--65 Конституции Удмуртской Республики).

Довольно часто эти положения Конституции РФ по существу вообще не упоминаются (например, в Конституции Республики Дагестан; Конституции Республики Татарстан; Конституции Республики Ингушетия и т.п.). Ряд республиканских конституций, раскрывая содержание ст. 73 Конституции РФ, определяет собственную компетенцию. Так, ст. 66 Конституции Кабардино-Балкарской Республики относит к ведению своих высших органов государственной власти и управления: образование органов управления, установление порядка организации и деятельности республиканских и местных органов управления; руководство отраслями народного хозяйства республиканского подчинения, объединениями и предприятиями; руководство жилищным и коммунальным хозяйством, торговлей и общественным питанием, бытовым обслуживанием населения, жилищным строительством и благоустройством городов, дорожным строительством и транспортом, народным образованием, культурными и научными организациями республики, здравоохранением, социальным обеспечением. Установление системы республиканских органов власти, порядка их организации и деятельности предусматривает ст. 63 Конституции Республики Бурятия.

В уставах других субъектов РФ также можно найти определенную информацию по рассматриваемой проблематике. Так, Уставом (Основным законом) Ставропольского края предусмотрено, что в самостоятельном ведении края находятся: установление системы органов законодательной и исполнительной власти, определение порядка их организации и деятельности, разграничение компетенции этих органов, а также определенные отрасли местного хозяйства и культуры (ст. 37). Устав (Основной закон) Тамбовской области дополняет этот круг предметов утверждением схемы управления областью (ст. 11) и т.п.

Указанные пробелы механизма административно-правового регулирования не преодолены многочисленными указами Президента РФ, принятыми в 1992--2006 гг. по вопросам системы и структуры государственного управления. Основное внимание в них уделено лишь одной стороне рассматриваемой проблемы, а именно -- формированию, причем часто меняющемуся, лишь организационно-правовым формам федеральной исполнительной власти. В актах Правительства РФ, в основном утверждающих положения о соответствующих федеральных органах исполнительной власти, также не решаются вопросы соотношения компетенции этих органов с компетенцией соответствующих региональных исполнительных органов.

По существу, все ограничивается общими формулами типа: федеральный орган исполнительной власти осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами исполнительной власти субъектов РФ.

В последние годы значительно возросла роль федерального законодательства в попытках урегулировать соотношение компетенции федеральных и региональных органов исполнительной власти в организации государственного управления, что, несомненно, имеет позитивное значение и в известной мере нивелирует те пробелы, о которых шла речь.

В этом смысле несомненный интерес представляют, например, такие законы, как «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», «Об обороне», «О связи», «О естественных монополиях», «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», Водный кодекс РФ, «Об образовании» и т.п.

Поскольку очевидно, что все решения законодательной власти реализуются органами исполнительной власти, организации их деятельности законодатель должен уделять все более всестороннее внимание в качестве важнейшего условия жизнеспособности самих актов законодательства. В этом смысле ценным в содержании названных и иных законов является то, что в них более детально, чем в других случаях, определяется разграничение компетенции федеральных и региональных исполнительных органов в соответствующей области государственного управления. Однако и в них все сводится к статусу субъектов управления, но не к характеристике управленческих взаимосвязей.

Между тем это -- главный элемент, характеризующий прежде всего организацию систем управления такими отраслями, которые объективно нуждаются в соответствии с узаконенным распределением компетенции в «схемах отраслевого управления». ¹

Например, управление образованием осуществляется совместно, что предполагает наличие отраслевой схемы, в которой были бы определены позиции, занимаемые федеральным органом управления и соответствующими ему органами управления в субъектах Федерации, а также основные организационно-правовые линии взаимодействия между ними. Вместо этого в положении о федеральном органе зафиксировано его право создавать в субъектах Федерации свои территориальные органы. Но это -- не органы субъектов Федерации, а фактические представительства или «филиалы» федеральных органов на территории республики, края, области и т.п. Но такие же органы по тем же отраслям самостоятельно образуют и субъекты Федерации. Характер их соотношения не определен, действуют они нередко параллельно, причем под самыми разнообразными наименованиями (министерства, комитеты, департаменты и т.п.). Должного организационного внимания они не получают, хотя в современных условиях по многим отраслям социально-культурного блока (да и по ряду хозяйственных отраслей) основная масса учреждений и организаций функционирует именно на региональном уровне, т.е. полнота оперативного управления их деятельностью находится в руках соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации.

На базе изложенной информации по вопросу о соотношении компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления возможны следующие выводы:

а) к ведению Российской Федерации отнесено решение основных вопросов организации государственного управления на федеральном уровне;

б) к ведению субъектов Федерации отнесено решение вопросов организации государственного управления на региональном уровне;

в) общие принципы организации государственного управления не разработаны, а потому и не действуют.

Фактически как и на федеральном, так и на региональном уровне проблема организации государственного управления сведена лишь к определению отраслевых и межотраслевых сфер, подведомственных соответственно органам исполнительной власти Российской Федерации и органам исполнительной власти ее субъектов. Федеральная Конституция в общей форме определяет конкретные объекты или комплексы федерального значения, находящиеся в управлении федеральных органов исполнительной власти либо в региональном управлении.

Региональное законодательство частично определяет отрасли хозяйственной и социально-культурной сферы, подлежащие управлению органами исполнительной власти субъектов Федерации и одновременно относящиеся к предметам совместного с органами исполнительной власти Российской Федерации ведения.

Вне организационно-правового внимания остался основной элемент административно-правовой организации государственного управления, а именно -- управленческие отношения между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Тем самым не получили долгожданного административно-правового урегулирования взаимоотношения между названными органами по предмету организации управления отраслями, руководство которыми одновременно входит в компетенцию исполнительных органов Федерации и ее субъектов.

Имеется в виду известное игнорирование свойственной механизму государственного управления «вертикали», хотя и значительно ограниченной, но все еще сохраняющей свое значение,

В подобной ситуации приобретают значимость реальные проблемы административно-правовой организации государственного управления.

Это, в частности, означает, что необходимы схемы управления централизованными отраслями (типа транспорта, обороны и т.п.), равно как и схемы управления отраслями совместного ведения. Во втором случае особо важно четкое решение вопроса о характере функций и полномочий федеральных и региональных органов управления; ориентирование федеральных органов на усиление в своей деятельности преимущественно координационных функций; превращение в организованные системы, оснащенные различными вариантами управленческих взаимоотношений, тех видов управленческой деятельности, которые являются предметом совместных интересов федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Не случайно в числе многообразных функций Правительства РФ, структурных подразделений его аппарата на первый план выдвигается обеспечение взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации; координация их деятельности в области проведения экономических реформ, реформирования в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве, в области работ по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, по социально-экономическому развитию регионов, включая его прогнозирование; совершенствование взаимоотношений между органами исполнительной власти всех уровней по вопросам управления собственностью; координация работ по совершенствованию организационных и правовых основ федеративных отношений и т.п.

Таким образом, очевидно, что без теснейшего взаимодействия федеральных и региональных исполнительных органов, а также без строгого разграничения их функций, полномочий и ответственности невозможно эффективное решение всех проблем, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности. Но такое взаимодействие, как показал проведенный анализ, пока еще не организовано должным образом.

Охарактеризованная в целом ситуация была бы неполной без упоминания о договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Множество подобных договоров и соглашений фактически свидетельствуют о существенных пробелах ст. 71 и 72 Конституции РФ, при отсутствии которых не возникала бы потребность специальных уточняющих суть этих статей соглашений и договоров.

В конечном счете, сложившаяся ситуация связана с отсутствием закона об общих принципах организации системы государственного управления, о принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий в сфере федеративных отношений.

Все, что ранее говорилось об организационно-правовых формах государственного управления, о компетенции органов исполнительной власти, о принципах организации системы государственного управления, в значительной степени относилось к характеристике общефедерального управления. Причина этого прежде всего в значимости такого рода проблематики в условиях федеративного государства. Кроме того, федеральное законодательство по вопросам государственного управления, несмотря на многие пробелы, присущие ему, значительно масштабнее сегодняшнего законодательства субъектов Федерации.

Однако решать все вопросы на федеральном уровне невозможно как практически, так и юридически. Известно, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного с субъектами Федерации ведения, последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

Следовательно, функции и полномочия в области государственного управления на уровне субъектов Федерации осуществляют не федеральные органы исполнительной власти и не образуемые ими территориальные органы в субъектах Федерации. Действующее законодательство в его современном виде не содержит каких-либо упоминаний об обратном. Законодательство же субъектов Федерации вполне обоснованно закрепляет следующий принцип: республика, край, область и т.п. обладают на своей территории всей полнотой власти (ст. 64 Конституции Республики Дагестан; ст. 7 Устава Архангельской области). При этом подчеркивается, что полнотой власти обладают и органы исполнительной власти. Так, Конституция Республики Татарстан определяет, что Кабинет Министров -- Правительство Республики является исполнительным и распорядительным органом государственной власти республики, правомочным решать все вопросы государственного управления (ст. 116, 119). Исполнительную власть в Ставропольском крае осуществляет губернатор и возглавляемое им правительство края; губернатор является высшим должностным лицом края как субъекта Федерации (ст. 8, 62 Устава (Основного закона) Ставропольского края).

Следовательно, основные функции государственного управления практически реализуются на территории субъектов Федерации органами исполнительной власти, создаваемыми самими субъектами Федерации, определяющими самостоятельно и их административно-правовой статус.

В этом суть и федеративной, и территориальной основы организации государственного управления в субъектах Федерации. Да, именно территориальной, так как компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации ограничена территориальными пределами данного субъекта. Поэтому именно в данном случае было бы правомерным говорить о территориальных органах исполнительной власти, ибо в них выражены все необходимые для этого признаки. Однако как федеральное, так и законодательство субъектов Федерации избегают подобного обозначения этих органов.

Как уже неоднократно подчеркивалось, в обиход давно вошла следующая формула -- региональное управление. В соответствии с Указом Президента РФ от 3 июня 2008г. «Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации »¹ была констатирована децентрализация власти, сопровождающаяся расширением полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. Было подчеркнуто, что достижение подобных целей возможно путем закрепления за субъектами Федерации возможно большего числа полномочий в сферах совместного ведения, формирования в регионах многоукладной экономики и т.д.

Указом внедрен в оборот термин «регион» -- часть территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, границы которой могут не совпадать с территорией субъекта Федерации, но, как правило, совпадают. В силу этого представляется возможным под региональным управлением в данном контексте понимать административно-правовую организацию системы государственного управления в различных субъектах Федерации. По существу же, исходя из установившейся классификации органов исполнительной власти по территориальному масштабу, имеется в виду система таких органов, самостоятельно реализующих исполнительную власть в субъектах Федерации.

Для понимания содержания регионального управления правовой базой могут служить преимущественно законодательство самих субъектов Российской Федерации, которое во многих случаях опережало федеральное законодательство по вопросам организации государственного управления на своей территории¹.

Поэтому в данном случае внимание акцентируется на узловых направлениях регионального управления, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации. Естественно, чтобы получить достаточное представление о них поможет анализ функций и полномочий органов исполнительной власти этих субъектов, наделенных общей компетенцией.

В республиках ведущая роль принадлежит, как правило, правительствам, нередко возглавляемым главами республик. Конечно, каждая республика в своей конституции отражает не только национальную специфику, но и свое видение организационно-управленческих проблем. Тем не менее есть основания для определенных обобщений. Так, по Конституции республики Татарстан Кабинет Министров в пределах своих полномочий: разрабатывает текущие и перспективные государственные программы экономического и социального развития республики, проект республиканского бюджета; принимает меры по осуществлению государственных программ и бюджета; разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению роста благосостояния и культуры народа, охраны труда и здоровья населения, по развитию науки и техники, по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов; способствует осуществлению мер по укреплению банковской, денежной и кредитной систем, по огранизации государственного страхования и единой системы учета и статистики; разрабатывает источники доходов и направления расходов валютных фондов республики; осуществляет общегосударственную политику ценообразования, оплаты труда, социального обеспечения; организует управление промышленными, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, а также иными объектами, находящимися в государственной собственности республики. Он также обеспечивает комплексное экономическое и социальное развитие республики, районов и городов; осуществляет внешнеэкономическую деятельность; осуществляет меры по защите интересов государства, охране всех форм собственности и общественного порядка, по обеспечению и защите прав и свобод граждан; принимает меры по обеспечению государственной безопасности; утверждает положения о министерствах, государственных комитетах и ведомствах; образует в случае необходимости комитеты, управления и другие ведомства при Кабинете Министров по делам хозяйственного и социально-культурного строительства; направляет деятельность местной администрации (ст. 119). Возглавляет систему органов государственного управления Президент Республики (ст. 111). В состав Кабинета Министров входят премьер-министр, его первые заместители, заместители, министры, председатели государственных комитетов и руководители других органов государственного управления республики (ст. 117). Кабинет Министров объединяет и направляет работу республиканских органов государственного управления, в числе которых министерства, государственные комитеты и другие органы, руководящие соответствующими отраслями управления или осуществляющие межотраслевое управление, подчиняясь Президенту и Кабинету Министров Республики (ст. 122).

Приведенные позиции в целом отражаются в конституциях всех входящих в состав Российской Федерации республик, но, как правило, более скупо. Но иногда обнаруживаются и некоторые дополнения. Так, в Конституции Удмуртской Республики на правительство возложено: обеспечение исполнения на территории республики законодательства Российской Федерации и республики; создание условий для функционирования единого рынка на основе рационального сочетания всех форм собственности и демонополизации экономики; содействие развитию местного самоуправления (ст. 90). Однако информация о структуре республиканской системы государственного управления отсутствует. Конституция Республики Северная Осетия--Алания предусматривает, что правительство осуществляет руководство нижестоящими органами исполнительной власти (ст. 90), оставляя открытым вопрос о механизме исполнительной власти республики. А в Конституции Республики Коми, где исполнительную власть осуществляет возглавляемое Главой Республики правительство, не содержится ни одной статьи, посвященной правительству. В Республике Карелия исполнительно-распорядительные функции осуществляются главой исполнительной власти -- Председателем Правительства и органами государственного управления (министерствами, государственными комитетами и другими ведомствами, должностными лицами). Однако о функциях и полномочиях самого правительства информация отсутствует; вместо этого раскрывается содержание полномочий только его Председателя (ст. 63, 68). В Конституции Республики Марий Эл вопрос о правительстве вообще не отражен и т.д.

Что касается установления порядка организации и деятельности республиканских органов управления, то по общему правилу это -- предмет компетенции соответствующих представительных органов государственной власти республик (см. например, ст. 73 Конституции Республики Марий Эл).

Таким образом, содержание регионального управления, осуществляемого республиками, определяется в границах предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов, относящихся к ведению республик. Однако в большинстве случаев то, что относится к ведению именно республик, в республиканских конституциях не обозначается. Чаще всего необходимые сведения об этом можно получить на основе анализа компетенции республиканских органов представительной (законодательной) власти. При этом конкретное содержание такой компетенции раскрывается в разных республиках весьма разноречиво. В равной мере это относится и к определению границ компетенции соответствующих правительств (кроме Республики Татарстан).

Организационно-правовыми формами государственного управления во всех республиках являются министерства, государственные комитеты, комитеты и другие органы государственного управления, часто обозначаемые в качестве ведомств. Подобно федеральным органам исполнительной власти они осуществляют управление отраслями или межотраслевое управление. Что касается объектов управления, то они в наибольшей степени отражены в Конституции Республики Татарстан.

Но в конституциях всех республик отсутствуют нормы, относящиеся к характеристике взаимоотношений одноименных (или однопрофильных) исполнительных органов республик и Российской Федерации.

Тем не менее судить об организации регионального государственного управления в этих субъектах Федерации возможно на основании анализа их уставов (основных законов), поскольку именно в них отражены последние этапы становления соответствующих территориальных систем управления. Однако, как и в республиках, но в значительно большей степени, здесь обнаруживается широкое разнообразие подходов к решению указанных проблем. Нельзя не отметить и встречающееся в ряде случаев более развернутое определение функций органов исполнительной власти. В этом отношении показательны уставы Тамбовской, Свердловской, Ленинградской областей.

Главное -- это особое внимание, уделяемое организации исполнительной власти, т.е. прежде всего администрации края, области и т.п. Так, в Тамбовской области в составе администрации в соответствии со схемой управления областью, утвержденной областной Думой, создаются комитеты, управления, департаменты, отделы и другие структурные подразделения. Определены отрасли и сферы, в которых администрация осуществляет свои полномочия. Это -- планирование, бюджет, финансы и учет; управление собственностью области и взаимодействие с предприятиями, учреждениями и организациями различных форм собственности; сельское хозяйство, регулирование земельных отношений, использование земли и других природных ресурсов; жилищное хозяйство; благоустройство территории и охрана природы; энергетика, инженерное обеспечение; строительство и реконструкция; транспорт, дорожное хозяйство; связь и коммуникации; торговля, общественное питание, коммунальное и бытовое обслуживание населения; труд и занятость населения; социальная защита населения; здравоохранение; образование, наука, культура и спорт; законность, охрана прав и свобод граждан, собственности и общественного порядка, борьба с преступностью; иные отрасли и сферы, связанные с обеспечением жизнедеятельности области (ст. 73 Устава).

Данный перечень более широк и детализирован по сравнению с аналогичными перечнями, содержащимися в конституциях республик. Однако это не свойственно всем уставам субъектов Российской Федерации.

Для Устава Тамбовской области характерно подробное освещение деятельности администрации в целях управления в названных отраслях и сферах, а также ее достаточно обширных полномочий (ст. 74, 75). В их числе: назначение руководителей предприятий, учреждений и организаций, находящихся в собственности области; согласование решений об образовании территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, координация их деятельности; осуществление функции распорядителя кредитов при исполнении областного бюджета и т.п.

Относительно организационно-правовых форм регионального управления в данном случае можно отметить отсутствие единообразия. В принципе установление для всех территориальных субъектов Федерации, казалось бы, единого органа исполнительной власти в виде администрации, формально соблюдаемое, тем не менее подвергается многим модификациям: губернатор, правительство и т.п. Это можно квалифицировать как известное проявление местничества или «самостийности», пока не преодоленных.

Таким образом, в целом налицо принципиальная сходность основных задач, стоящих перед федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти, действующими в пределах соответствующих регионов. Также в принципе близки и соответствующие организационно-правовые формы организации государственного управления.