Поняття місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття місцевого самоврядування

Для визначення поняття «місцеве самоврядування» спочатку звернемося до Конституції України ст. 7 визначає: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування». Таким чином, місцеве самоврядування є формою народовладдя. Згідно зі статтею 5: «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування».

Згідно зі статтею 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тобто в Конституції України місцеве самоврядування розкривається лише з правового боку.

Більш ширше поняття «місцеве самоврядування» надає закон «Про місцеве самоврядування в Україні» стаття 2: «Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». У законі говориться не лише про правову частину, а також як «реальну здатність» реалізовувати свої дії територіальною громадою.

Незважаючи на таке тлумачення міського самоврядування нашою Конституцією та Законом, краще поняття міського самоврядування надає Європейська Хартія стаття 3: «1.Місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не заважає використанню зборів громадян, референдумів або будь-якої іншої форми прямої участі громадян, якщо це дозволяється законом».

Отже,на основі порівняння українських та міжнародного документів, можна зробити висновок, що поняття міського самоврядування в документах нащої держави недосконале. І це вже призводить до ряду проблем у виконанні Конституції України про міського самоврядування в житті.

Основні теорії міського самоврядування

У теорії місцевого самоврядування є різні підходи щодо його юридичної природи. Існують теорії: вільної громади, громадська теорія, державницька, общинна, теорія муніципального дуалізму. На процес становлення місцевого самоврядування в Україні найбільший вплив мають державницька і громадська теорії.

Теорія вільної громади

Основоположниками теорії вільної громади були Гербер, Аренс, Е. Мейєр, О. Лабанд, О. Ресслер. Суть теорії полягає в тому, що право населення (громади ) на завідування місцевими справами (самоврядування) є невід'ємним, властивим їй спочатку і незалежним від волі державної влади. Звідси в поняття самоврядування включали наступні елементи: управління власними справами громади; визнання громад як суб'єктів належних їм прав, а посадових осіб общинного управління, по суті, органами не держави, а громади. Виходячи з цього, творці теорії природного громади виділяли не три, а чотири гілки влади: законодавчу, виконавчу і судову і муніципальну, яка визнавалася рівною іншим.

Для теорії вільної громади характерні наступні основоположні початку організації місцевого самоврядування: виборність органів місцевого самоврядування членами громади; поділ справ, якими відає громада, на власні та передоручення їй державою; управління власними справами громад, відмінними за своєю природі від справ державних; визнання органів місцевого самоврядування органами громад, а не держави; невтручання держави до справ громади, діючі у рамках закону.

Громадське теорія

Основоположниками громадської теорії були О. Ресслер, Р. Моль, В.Н. Лешко, А.І. Васильчиков. Її суть зводилася до протиставлення місцевого товариства державі. Як наслідок цього ставилося питання про повну відособленості общинних органів влади від державних.

Дореволюційний російський державознавець Н.М. Коркунов так визначав зміст цієї теорії: «Суспільна теорія бачить сутність самоврядування у наданні місцевому спільноті самому відати свої громадські інтереси і збереженні за урядовими органами завідування одними тільки державними справами »Cм.: Коркунов Н.М. Русское державне право. Т. 2. - СПб., 1909. - С. 489. .

Прихильники «Громадської» теорії неодноразово намагалися скласти список справ, підвідомчих органам місцевого самоврядування, які по суті відрізнялися б від справ державного управління, але це ні до чого не призвело.

Другим напрямом громадської теорії самоврядування є так звана господарська теорія, стала розвитком теорії (природного) громади. Серед її пропагандистів були Р. Моль і О. Васильчиков. Прихильники цієї теорії робили акцент не тільки на визнання самоврядної громади як самостійного суб'єкта права, а й на реалізацію нею комунальної діяльності. Вважалося, що місцеве самоврядування чуже політиці, але має свою особливу сферу господарської діяльності.

Державна теорія

Як вже зазначалося вище критика громадської теорії самоврядування дала поштовх до розробки державної теорії самоврядування. Основні положення даної теорії були сформульовані в XIX ст. видатними німецькими вченими Р. Гнейстом та Л. Штейном.

Суть державної теорії полягала у визнанні місцевого самоврядування частиною державного управління. Отже, на думку авторів цієї теорії, місцеве самоврядування - це лише одна з форм організації місцевого державного управління, що володіє певною автономією у вирішенні місцевих питань. Крім того, місцеве самоврядування повинне здійснюватися не урядовими чиновниками, а безпосередньо місцевим населенням або його представниками.

За думку прихильників цієї теорії, представники державної влади на місцях покликані підкорятися директивам вищих органів влади. Як наслідок цього вони не представляють інтересів місцевої громади та не вникають в специфіку місцевого самоврядування. У свою чергу це пов'язано з тим, що в умовах суворої ієрархії частина державної адміністрації на місцях позбавлена таких важливих для місцевого самоврядування якостей, як ініціатива і незалежність. Виходить, що на відміну від призначеного з центру чиновника, для представників місцевого населення його інтереси завжди пріоритетною.

Н.І. Лазаревський визначав місцеве самоврядування як «систему децентралізованого державного управління, де децентралізація забезпечується поруч юридичних гарантій, які, з одного боку, обмежують самостійність органів місцевого самоврядування, а з іншого, забезпечують тісний зв'язок держави з даною місцевістю та її населенням ». На його думку, «Державна влада є сукупністю повноважень монарха, коронною адміністрації, парламенту, органів самоврядування »Лазаревський І. І. Лекції з російській державного права. - СПб., 1910. - Т. II. Ч. 1. С. 46-47 ..

Юридична і політична теорії

Творці державної теорії місцевого самоврядування Л. Штейн і Р. Гнейст стояли на протилежних позиціях з приводу визначальних ознак місцевого самоврядування. Останнє стало причиною розвитку двох течій в рамках однієї теорії: юридичної - Л. Штейна і політичного - Р. Гнейста.

В колі вчених і державних діячів широке поширення набула юридична теорія Л. Штейна. Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування, хоч і входять до системи органів державної влади і тим самим підпорядковані їм, є особливими юридичними особами, що володіють правами і обов'язками, наділені власністю, мають право самостійно вступати в майнові відносини.

Сенс політичної теорії Гнейста полягав у тому, що основу самоврядування становить сукупність юридичних гарантій, що забезпечують самостійність самоврядним одиницям. Прихильники цієї теорії протиставляли царським чиновникам людей, вибраних місцевим населенням. У даній теорії акцент робився на виборність у місцевому самоврядуванні, яка в основному і забезпечувала самостійність цих органів.

Теорія дуалізму

Теорія дуалізму по своїй суті є симбіозом суспільного і державного теорії, відповідно до якої муніципальні органи зберігають автономію у місцевих справах. Однак здійснюючи державно-владні повноваження, вони виходять за рамки місцевих інтересів і в даному випадку повинні діяти як інструмент урядової адміністрації. Таким чином, обгрунтовується втручання державних органів у справи місцевого самоврядування в тих випадках, коли цього вимагають загальнонаціональні інтересиСм.: Кутафін О.Е., Фадєєв В.І. Муніципальне право України: Підручник. - М., МАУП, 2004. - С. 55 ..

Муніципальні системи зарубіжних країн

В світовій практиці існує кілька систем місцевого самоврядування: англосаксонська , континентальна та змішана (дуалістична) . Їх виділення базується на принципах, які лежать в основі відносин місцевих органів як між собою, так і з вищестоящими владою.

Англосаксонська муніципальна система сформувалася в країнах, що належать до системи загального права (Великобританія, США, Канада, Австралія, Нова Зеландія). Для даної муніципальної системи характерна відсутність на місцях повноважних представників державної влади. Представницькі органи функціонують автономно в межах їх власних повноважень. При цьому пряме підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим відсутній.

Місцеві представницькі органи (ради) в країнах, де діє англосаксонська система, обираються безпосередньо населенням на три-чотири роки.

Особливістю англосаксонської муніципальної системи є чітке визначення компетенції органів місцевого самоврядування. Повноваження місцевих органів визначаються за принципом позитивного правового регулювання . Це означає, що представницькі органи вправі здійснювати лише ті дії, які безпосередньо визначаються законом.

В країнах з континентальної муніципальної системою (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія, країни Латинської Америки) паралельно діють два види органів влади на місцях: призначений представник державної влади і обраний населенням адміністративно-територіальною одиницею рада. Так, наприклад, в вищу адміністративно-територіальну одиницю Франції - регіон - декретом Президента, прийнятим в Раді міністрів за поданням глави уряду і міністра внутрішніх справ, призначається комісар Республіки. Одночасно в регіоні обирається місцевий представницький орган - регіональна рада, а виконавчим органом ради є обирається їм голова.

В нижчестоящої по відношенню до регіону адміністративно-територіальної одиниці - департаменті представником державної влади є префект, а місцевий представницький орган - генеральний рада обирається населенням строком на шість років і оновлюється наполовину через кожні три роки. У розпорядження обирається Генеральною радою голови - голови місцевої виконавчої влади передані частково місцеві служби міністерств, оскільки департамент раніше не мав у своєму

В самої низової адміністративно-територіальної одиниці - дооммуне ніяких призначаються органів немає. Населення комуни обирає терміном на шість років місцевий представницький орган - муніципальна рада, чисельність якого залежить від чисельності населення комуни. Виконавчу владу в комуні здійснюють мер і його заступники, які обираються муніципальною радою.

Змішана модель (Німеччина, Австрія, Японія) має схожості як з європейською (континентальної), так і з англосаксонської, володіючи при цьому своїми власними специфічними рисами. Так, наприклад, у Німеччині бургомістри і ландратами мають подвійний статус - органу місцевого самоврядування і низової ланки виконавчої державної влади.

Губернатор японської префектури, що обирається місцевим населенням і вважається главою місцевої влади, виконує цілий ряд загальнодержавних функцій.

Слід мати на увазі, що в сучасних демократичних державах відбувається зближення муніципальних систем (англосаксонської і континентальної), однак поєднання в них місцевого (державного) управління та місцевого самоврядування залишається, незалежно від того, чи присутній представник центральної влади на місцях чи місцеве самоврядування здійснюється виборними органами влади. У кожному разі в тій чи іншій країні місцеве самоврядування здійснюється на підставі власних повноважень на користь місцевого населення, тоді як місцеве управління функціонує в рамках обов'язкових або делегованих повноважень для задоволення державного інтереса.

Література: Муніципальне право зарубіжних країн (порівняльно-правовий аналіз): Навчальний посібник для вузів. - М.: Академічний Проект. 2006. - С. 3-40 ).

Історичний досвід розвитку інститутів самоврядування в Україні

У додержавну добу зародження місцевого самоврядування у східнослов'янських племен відбувалося в сім'ях, кровно споріднених у родах. Згодом більшого значення набуває сусідство, тобто близькість проживання. Таким чином утворюються поселення на зразок хуторів, спілкування між якими здійснювалось на основі звичаєвого права. Справи громад хуторів, міст і регіонів обговорювались та ухвалювались спільною радою (вічем), до якої входили старші представники від усіх сімей чи родів. За звичаєвим правом віче як форма самоврядування передавалось з покоління у покоління ще багато століть.

У Київській Русі роль міського самоврядування чудово виконувалась у князівствах. Для вічової організації управління характерним був розподіл повноважень між князем та вільним населенням регіону. Зокрема, віча відали питаннями війни і миру, укладення угод, організації війська, закликали або виганяли князя, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські громади, які користувались значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя вирішували міські віча, а для розгляду поточних справ з числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи міського самоврядування. Економічну основу місцевого самоврядування становила міська корпоративна власність, у тому числі й на землю. Міська громада самостійно встановлювала правила господарювання, міські податки, платежі та інші повинності.

Суб'єктом сільського самоврядування виступала сільська громада - верв, яка об'єднувала жителів кількох сусідніх сіл, мала власну територію, представляла своїх громадян перед іншими громадами, вічами та князем.

Після входження українських земель до складу Великого Князівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особливо у містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. У цей час виникає складна система взаємовідносин між центральною владою, власниками міст та міськими громадами, яка була зумовлена статусом міста.

Важливе значення для подальшого розвитку місцевого самоврядування в Україні мало магдебурзьке право, що поширилось на українські міста із сер. XIV ст. Міське населення звільнялось від юрисдикції урядової адміністрації (феодалів, воєвод, намісників, та інших) й місту надавалась можливість самоврядування.

Магдебурзьке право регулювало такі сфери:

- встановлювало порядок виборів;

- визначало функції органів самоврядування, суду, купецьких об'єднань, цехів;

- вирішувало питання пов'язані з торгівлею, опікою, спадкуванням;

- визначало покарання за злочини;

- скасувало нерівність у правах, в залежності від статі, походження, віросповідання.

Своєрідною формою місцевого самоврядування залишалось козацтво. Полки та сотні -- одночасно військові й адміністративно-територіальні одиниці, користувалися військово-адміністративним самоврядуванням. Справами міст Лівобережжя відала управа (рада), до складу якої також входила ратуша, очолювана городовим або козацьким отаманом, і підпорядковувалась вищестоящій козацькій адміністрації.

Місцева демократія знаходять своє відображення у козацьких радах. У першій українській Конституції гетьмана П. Орлика 1710 р. підтверджувалося станове самоврядування та зроблено намір захистити його від свавілля урядовців та закласти основи сучасного місцевого самоврядування. Загалом з Козацькою державою пов'язують початок становлення українського муніципалізму як системи управління місцевими справами, у якій місцевому самоврядуванню відводиться важлива роль.

За часів Гетьманщини "з-під юрисдикції полковників були вилучені міста, що мали самоврядування на основі магдебурзького права, підтверджене царськими грамотами". Ці міста отримали у власність значні земельні володіння. На утримання органів міського самоврядування йшло мито з привізного краму, з ремісників, із заїжджих дворів та лазень, з млинів, броварень та ін.

З підписанням Українсько-московського договору 1654 р. поступово ліквідується місцеве самоврядування. Так, після смерті гетьмана І. Скоропадського 1722 р. запроваджено комендантську систему, що передбачала адміністративний нагляд російських комендантів за діяльністю органів місцевого самоврядування в Україні. У 1764-1783 рр. ліквідується Гетьманщина й автономний полково-сотенний устрій України.

Після видання Катериною II у 1785 р. "жалованой грамоты на права и выгоды городам Российской империи" на Лівобережній та Слобідській Україні були створені нові органи місцевого самоврядування (міські думи), які діяли за російським зразком і означало уніфікацію України.

У 1796 році імператор Павло І спробував поновити існуючу раніше структуру управління в Україні, але відродити Магдебурзьке право не вдалося.

У XIX - поч. XX ст. - період загальноімперських форм місцевого самоврядування в Україні. У 1831 р. видано царський указ про офіційне скасування Магдебурзького права, указом царя Миколи І в 1835 р. воно було скасовано і в Києві. Згодом в Україні формуються загальноімперські органи місцевого самоврядування, запроваджується станове самоврядування для державних та вільних селян у формі сільського товариства у 1838 р. із 1861 р. поширюється на всіх селян. Сільське товариство (сільська громада) мало корпоративну власність, у т.ч. на землю. Найважливіші питання сільського товариства вирішував сільський схід, а поточні справи - обраний на сході сільський голова та призначений сільський писар.

Значний вплив на суспільне життя України мала проведена Олександром II 1864 р. земська реформа. В європейській частині Російської імперії, включаючи Лівобережну та Слобідську Україну, засновувалися земські установи як органи регіонального самоврядування. Введення в дію в 1864 р. "Положення про земські установи" здійснювали тимчасові волосні комісії, що складалися з представника дворянства, міського голови, чиновників від палати державного майна І від контори удільних селян.

Губернські земські збори як представницькі органи, обрані за куріальною системою, проводились один раз на рік, але могли скликатися і позачергові збори. Для поточної роботи вони обирали земську управу, яка вирішувала поточні справи, а контроль за діяльністю земств здійснював губернатор. Подібним чином було організоване місцеве самоврядування і в повітах.

Але земська реформа мала багато недоліків. Таких як: земство розпоряджалось незначними матеріальними можливостями, могло асигнувати певні суми на справи народної освіти, але розпоряджатися цими сумами не мало права. Вони не володіли повною свободою і самостійністю, будь-яка постанова могла бути опротестована губернатором. Загалом домінуючий вплив на місцеві справи мало дворянство.

Багатонаціональний склад міст, ворогуючі групи виборців призвели до того, що склад дум не влаштовував законодавців і урядову владу (незначна роль дворянства). Це стало причиною міської контреформи 1892 р. Нове Земське Положення позбавляло виборчого права духовенство, селянство, товариства, селян, які володіють в волості приватною землею, власників торгових, промислових установ, а також євреїв. По суті був знищений принцип виборності управ, зменшилась кількості гласних у два рази. Відбулись зміни у внутрішньому устрої органів місцевого управління: управа стала більш незалежною від думи. права міського голови були розширені за рахунок прав гласних, дума позбавлена права віддавати під суд членів управи. Ця реформа відкинула становлення місцевої влади назад, реально існуюче земство не проіснувало і 25 років.

Корисним для сьогодення України є досвід гласності дум: усі ухвали та постанови дум, міський бюджет, звіт про його виконання, звіти управ підлягали опублікуванню. Однак були і негативні моменти у їх діяльності, наприклад, низьке відвідування засідань дум, відсутність ініціативи "партій" та ін. У міських думах, як і серед виборців, відбувалась боротьба різних угрупувань, іноді застосовуючи насилля, панування окремих осіб або груп гласних матеріально залежало від торгово-промисловців. Тому колегіальне вирішення міських справ нерідко було лише формальністю, а самоврядування перетворювалося у "фікцію".

Міськими справами безпосередньо завідувала міська управа, при якій існували підготовчі, виконавчі та інші комісії. За Міським положенням 1870 р. однією з основ організації міського громадського управління був принцип відділення розпорядчої влади від виконавчої, які надавалися думі та управі.

Виборці не мали права давати гласним ніяких інструкцій. Управа обиралась думою і була підзвітна їй, але дума не могла довільно усунути обраних нею ж осіб з посади до закінчення встановленого законом строку їх повноважень. Гласні на засіданні думи мали право робити запити з питань міського господарства і користувались цим досить часто. У той же час принцип розподілу розпорядчої та виконавчої влади реалізовувався непослідовно. Це призводило до того, що дума могла паралізувати діяльність підзвітної їй управи, усунути її від вирішення багатьох справ. З другого боку, надані законом засоби впливу управи на рішення дум, байдужість гласних до міських справ і фактична безконтрольність діяльності управ нерідко призводила до перетворення їх з виконавчого у розпорядчий орган.

Поставивши управу в становище, підпорядковане думі, закон передбачив і можливість впливу управи на рішення дум зі сторони управ і міських голів -- органів, підзвітних думі. Реальна влада міського голови була значно більшою, ніж передбачалась за законом. Так, він як голова колегіального органу мав можливість забезпечувати вирішення міських справ у бажаному йому напрямі.

Реформуючи громадське управління міст, царський уряд наділив місцеві органи правами самоврядування в межах, вигідних для себе. У результаті громадському управлінню були надані функції "господарського самоврядування", позбавивши їх права займатися політичними питаннями.

Для виконання своїх рішень органи самоврядування не мали примусової влади, яка залишалась у руках поліції. І хоча закон зобов'язав її сприяти у виконанні законних вимог самоврядування, насправді такої допомоги не надходило. Становище міського голови було важливим з точки зору охорони урядового інтересу, тому міські голови губернських і прирівняних до них міст затверджувались на своїх посадах міністром внутрішніх справ, а інших міст--губернатором. Урядові органи "недостатність" своєї законної влади щодо самоврядування нерідко компенсували прямим порушенням закону, санкціонованим на найвищому рівні.

Загалом проведення цієї реформи сприяло збільшенню міських доходів, уряд отримав можливість перекласти на самоврядування значну частину витрат, обтяжливих для центральної влади.

Схожі процеси у другій половині XIX і на початку XX ст. відбувалися в Галичині, що перебувала в складі Австро-Угорщини. Місцеве самоврядування там було засноване на принципах австрійського закону про громади 1861 р., який встановлював засади місцевого самоврядування в імперії. Галичина була коронним краєм у складі Австрійської імперії і Галицький сейм 1866 року прийняв закон про громади для Галичини разом з виборчою ординацією.

Окрему цікаву сторінку в історії місцевого самоврядування складають спроби побудувати його систему на поч. XX ст. незалежними українськими урядами (Генеральним Секретаріатом, Гетьманатом, Директорією), що становить базу для подальшого розвитку місцевого самоврядування.

З проголошенням незалежної Української Народної Республіки здійснено спробу реформувати місцеве самоврядування. За ініціативою Центральної Ради проводились губернські та повітові національні з'їзди, які вирішували справи своєї компетенції політичного характеру, брали участь у національно-визвольному русі.

У II Універсалі Центральної Ради від 20 листопада 1917 р. оголошувалось про "вжиття всіх заходів до закріплення й поширення прав місцевого самоврядування, що є органами найвищої адміністративної влади на місцях". Зберігаючи земську систему самоврядування, IV Універсал 1918 р. запровадив ще й Ради робітничо-селянських і солдатських депутатів. За Конституцією УНР 1918 р. конституційний лад України мав базуватись на засадах децентралізації: землям, волостям і громадам надавалися права широкого самоврядування (ст. 5). організаційної самостійності місцевого самоврядування (ст. 26)71. Проте ці конституційні положення не були реалізовані.

З 29 квітня 1918 р. Українську Державу очолював гетьман П. Скоропадський, Його "Грамота до всього українського народу". "Закони про тимчасовий державний устрій України" визначали основні засади влади. Проблеми місцевої адміністрації вони практично не регламентували і один абзац "Грамоти", яким населення повідомлялося про розпуск Центральної Ради та всіх її органів, давав підстави до висновку, що це стосується і сформованих в УНР місцевих органів.

За наказом міністра внутрішніх справ Ф. Лизогуба комісари були усунуті зі своїх посад і їх місце посіли так звані старости, які й очолили місцеву адміністрацію. У своїй діяльності вони керувались "Тимчасовим на час війни положенням про губернських та повітових комісарів". Перед системою місцевих адміністрацій постало завдання впорядкувати місцеве життя, а саме:

* підтримання правопорядку в губернії,

* ознайомлення населення з нормативними актами Ради Міністрів.

* контроль за виконанням нормативних актів,

* інформування Ради Міністрів про ситуацію в губерніях,

* контроль за діяльністю місцевих органів та органів місцевого самоврядування,

* політичний нагляд за державними та громадськими організаціями.

У сфері нормотворчості старости мали право видавати постанови у межах їх компетенції, припиняти дію розпоряджень місцевих державних органів і самоврядування, якщо вони суперечили чинному законодавству. Поступово до компетенції губернських та повітових старост віднесено всю повноту влади на місцях. Було видано закон про Державну варту (міліцію), яка підпорядковувалась безпосередньо старостам. Так, на рівні губернії почав функціонувати "помічник-інспектор Державної варти", нарівні повіту "начальник повітової Державної варти". Це свідчило, що нова влада, взявши на озброєння повчальний досвід ЦР, прагне йти шляхом створення "сильної" місцевої адміністрації.

Водночас ліквідовувались недержавні структури, які виконували управлінські функції на місцях. Діяльність рад, комітетів, спілок, інших органів була оголошена поза законом і всі їх розпорядження не мали юридичної сили. Складна політична ситуація змушувала уряд П. Скоропадського розширити сферу діяльності старост з адміністративних функцій до поліцейсько-політичних.

Так, було створено освідомчий відділ при управлінні губернського старости з основною функцією -- боротьба з антидержавними злочинами. Начальник відділу призначався директором департаменту державної варти і підкорявся губернському старості. Відчуваючи підтримку уряду, старости зловживали владою, видавали конституційні постанови І т. д., що змусило Раду Міністрів вжити контрзаходів: було видано обіжник "Про сферу діяльності губернських та повітових старост".

Окрема проблема місцевої влади -- взаємовідносини між старостами та органами самоврядування, більшість з яких була в опозиції до гетьмана та урядових структур. Координацією відносин державних органів із земствами І міськими думами, надання їм інформаційної, правової та матеріальної допомоги, адміністративним наглядом за їх діяльністю відав департамент місцевого самоврядування. Тимчасова урядова комісія у справах місцевого самоврядування на чолі з князем Голіциним встановила, що загалом діяльність земств і міських дум 1917-1918 рр. завдала шкідливих збитків для української державності. Уряд Скоропадського прийняв рішення створити у кожному повіті ревізійні комісії для перевірки діяльності земств та міських дум, за її результатами вирішувати майбутнє кожного органу місцевого самоврядування. Пропонувалось надати губернським та повітовим старостам повноваження розпускати земства через протиправний характер їх діяльності або встановити над ними контроль.

У регіонах, де земства і думи функціонували, вони підпорядковувались старості, який одноособово розглядав питання про можливість проведення зборів, їх порядок денний та ін. в діяльності органів місцевого самоврядування. Нерідко представники місцевих органів здійснювали арешт активних земських діячіві.

Протест висловлювала громадськість України, створюючи організації, які захищали права міських дум: "Спілка міст північної України", "Рада представників великих міст України". Урядові структури негативно віднеслись до їх діяльності, заборонили проводити з'їзди, у результаті роль місцевого самоврядування було зведено до мінімуму. У той же час, визнаючи право територій на самоврядування, Рада Міністрів вирішила створити органи самоврядування на нових засадах згідно із законом 1918 р. "Про вибори губернських і повітових земських гласних", але втілити в життя його не вдалося.

Директорія як правонаступник УНР відновила дію багатьох актів Центральної Ради. Конгрес Трудового народу України у формі декларації 1919р. ухвалив "тимчасову Конституцію УНР", проголошуючи таку модель місцевого самоврядування:"... мають бути скликані нові органи влади на місцях, а до того місцева влада належить комісарам, які повинні працювати в контакті і під контролем місцевих трудових рад, обраних пропорційно від селян і робітників"74. Було запропоновано і Закон "Про місцеві конгреси і ради трудового народу", де визначалося положення про місцеві органи влади і їх повноваження. Але за короткий час існування УНР це лише спроби створити такі місцеві органи влади, вони не набули великого досвіду з вирішення місцевих справ.

Саме період нетривалого існування УНР та ЗУНР пов'язаний з пошуком власних моделей територіальної організації. Після утворення ЗУНР у 1918 р. місцеве самоврядування зайняло гідне місце серед її конституційних органів. Збереження існуючих моделей самоврядування забезпечило на цій території певну стабільність і порядок в умовах постійних військових дій 1917-1920 рр. На відміну від східноукраїнських урядів того часу, які лише теоретично вирішували проблеми місцевого самоврядування, ЗУНР швидко створила ефективний адміністративний апарат на всіх рівнях влади.

Традиції місцевого самоврядування в цьому регіоні виявилися стійкими. На українських землях, окупованих після першої світової війни Польщею, Румунією й Чехословаччиною, місцеве самоврядування збереглось, але було передане під контроль колоніальної адміністрації. До 1939 р. воно існувало в Східній Галичині за австрійською системою, на Волині за моделлю російської земської реформи 1864 р., у Буковині до 1940 р. панувала румунська система місцевого самоврядування, а в Закарпатті 1920-1938 рр. у межах Чехословаччини була проголошена крайова автономія, покликана гарантувати власну систему місцевого самоврядування75. Але ця автономія не була реалізана і після завоювання Карпатської України угорськими фашистами, місцеве самоврядування в Закарпатті фактично ліквідували.

За радянських часів ради, хоча і були виборними, але мало представницькими органами влади, які діяли на основі принципу демократичного централізму в системі органів державної влади. До їх компетенції належали:

- запровадження в життя всіх постанов вищих органів влади:

- піднесення територій у господарському І культурному аспектах;

- керівництво всіма підпорядкованими їм органами державного управління;

- вирішення інших питань місцевого значення.

Сучасна історія місцевого самоврядування в Україні починається після прийняття Закону "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування" 1990 р. Це перша спроба трансформації місцевих рад всіх територіальних рівнів, які входили до єдиної системи органів державної влади, в органи місцевого самоврядування. Отже, місцеві ради мали подвійну природу: органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Наступні кроки у становленні місцевого самоврядування в умовах здійснення політико-правових і економічних реформ передбачили відхід від дуалізму та впровадження інститутів місцевого і регіонального самоврядування, розвиток ефективної системи і механізмів місцевого самоврядування згідно з міжнародними стандартами і демократичними цінностями.

За останні роки в чинне законодавство України неодноразово вносились зміни з метою створення ефективної системи місцевого самоврядування, але ці заходи не завжди давали бажаних результатів. Обговорення в наукових, політичних та інших колах проблем місцевого самоврядування засвідчило наявність різних поглядів на його сутність і роль. Тому є потреба глибокого, об'єктивного вивчення теорії й практики діяльності органів місцевого самоврядування в Україні, відповідного вітчизняного історичного І зарубіжного досвіду.

Як бачимо, в Україні здавна панують ідеологія колективізму і соборності, в основі яких закладені ідеї самоврядування. Вони не тільки стали стрижнем для саморозвитку соціальних мікрогромад, але і силою, здатною протистояти надмірній централізації державної влади. Демократія на рівні місцевого самоврядування надає людині, а також відповідним колективам можливість здійснити своє самовизначення і самореалізацію у таких формах як збори громадян, місцеві Ініціативи, місцеві вибори, референдуми, громадські обговорення тощо. Очевидно, що сучасне поняття та зміст місцевого самоврядування відмінні від їхнього розуміння у минулому Однак навіть різноманітність форм його проявів у різні часи дозволяє узагальнити уявлення про них, врахувати помилки і здобутки наших предків, які прагнули збудувати могутнє суспільство і державу з ефективною місцевою владою, схожою на ті, що вже століттями мають інші надії.

Основні проблеми та перспективи розвитку місцевого самоврядування на сучасному етапі в Україні

теорія місцевий самоврядування громада

У нинішній час тема місцевого самоврядування в Україні є дуже актуальною, бо від успішного його розвитку багато в чому залежить майбутнє нашої держави. Тому розгляд проблем з місцевого самоврядування та шляхи їх рішення допоможуть подолати економічний та політичний застій в якому ми застрягли.

Історичний досвід свідчить, що розвиток місцевого самоврядування завжди пов'язане з певним колом політичних, правових, адміністративно-територіальних та економічних проблем.

Основною проблемою недосконалості місцевого самоврядування є те що, далеко не всі громадяни розуміють, що таке місцеве самоврядування і як воно здійснюється. Низький правовий рівень населення не дозволяє громадянам реально усвідомити і те, що вони є головними його суб'єктами.

Також, проблемою реалізації і розвитку місцевого самоврядування в Україні є недосконалість моделі адміністративно-територіального поділу, яка була сформована ще в радянський період, а саме:

- наявність великої кількості територіальних громад, що приводить до браку фінансів більшості громад;

- визначення місцевого самоврядування в Конституції України включає в себе тільки право територіальних общин до самостійного вирішення питань місцевого значення, але не їх реальну здатність до цього;

- належність до територіальних громад лише забудованих територій, не охоплюючи земельні ділянки та обмеженість юрисдикції органів місцевого самоврядування на такі території: порушення повсюдності місцевого самоврядування, складність встановлення адміністративних кордонів між різними територіальними одиницями;

- різні за розміром, кількості населення та ресурсів територіальних громад у містах та селах.

Проблемою є і слабкий взаємозв'язок і розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування

Це проявляється як:

- відсутність конкретних повноважень кожної ланки з органів місцевого самоврядування;

- недостатнє фінансування;

- відсутність виконавчих комітетів.

Важливим аспектом затримання розвитку місцевого самоврядування є втручання держави у діяльність місцевого самоврядування, особливо у фінанси та планування регіонального розвитку.

Проблемою є, також, недовіра населення до органів самоврядування через свою некомпетентність. Слабка діяльність жителів територіальних громад в управлінні місцевими справами, що призведено через:

- Рекомендаційний характер більшості форм прямої участі громадян, а також спроби врегулювання процедурних моментів при допомозі не законів, а підзаконних актів (що суперечить нормам Конституції України).

- Складний механізм реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням територіального співтовариства в результаті втрати довіри.

- Обмеження в чинному законодавстві права суб'єктів місцевої демократії (спільнот) у застосуванні таких механізмів як, - збори громадян за місцем проживання та місцеві референдуми.

- Слабка політична культура населення.

- Неефективність використання механізму реалізації відповідальності органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням територіальної громади в результаті втрати довіри.

- Неякісне нормативно-правове забезпечення питань про створення і діяльність громадських організацій.

- погана якість публічних послуг, які отримують жителі територіальних громад, наприклад затягування реформи ЖКГ.

Узагальнюючи проблеми поганої ефективності місцевого самоврядування можна сказати про недостатність власних податкових доходів, залежність від державного бюджету, нецільове використання коштів, відсутність достатнього обсягу прав і можливостей щодо залучення нефіскальних джерел.

Вирішення проблем

Важливою умовою ефективного функціонування місцевого самоврядування є фінансова самостійність територіальних співтовариств. Для цього були проведені бюджетно-податкової реформи 2010-2011 років. Першим позитивним результатом зазначених змін стало зростання дохідної частини місцевих бюджетів. Разом з тим, зміни бюджетного і податкового законодавства не привели до значного збільшення власних і закріплених доходів місцевих бюджетів.

Окрім забезпечення фінансової стабільності місцевого самоврядування повинні бути створені такі заходи:

- Розвиток правової культури населення (вивчення права та політології у школах та інститутах, проведення загальних курсів чи семінарів для старшого населення та ін.).

- удосконалити Законодавство (розробити і прийняти «Муніципальний кодекс», Закон «Про комунальну власність», «Про муніципальної міліції», «Про територіальній громаді», «Про місцеві податки і збори»).

- Створення правових, економічних та інституційних умов для утвердження місцевого самоврядування як основи розвитку місцевої демократії та громадянського суспільства, здатного ефективно вирішувати питання місцевого значення.

- Розширення прав громад у здійсненні місцевого самоврядування та створення фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

- Розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади і місцевого самоврядування та розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня.

- Активізація територіальних співтовариств до солідарних дій в області вирішення проблем місцевого значення та поліпшення соціально-економічного розвитку їхніх територій.

- Побудова сучасної моделі міжрегіональної та міжнародної регіональної співпраці на основі використання потенціалу та переваг розвитку місцевого самоврядування, ініціативи місцевих громад.

- Комплексне вирішення питань місцевого благоустрою, у тому числі - розвитку і модернізації місцевої інфраструктури, житлово-комунального господарства в регіонах і т.д.

- Удосконалення механізмів участі інститутів громадянського суспільства у виробленні та здійсненні державної і муніципальної політики.

Децентралізація державного управління та розвиток місцевого самоврядування повинні передбачити наступні пріоритетні напрямки:

1. Оптимізація системи публічної влади на регіональному та субрегіональному рівні шляхом ліквідації райдержадміністрацій та передача їх функцій і повноважень районним радам (їх виконавчим комітетам) і заміна функцій облдержадміністрацій;

2. Становлення територіальної системи місцевого самоврядування - формування адміністративно-територіальних одиниць - «громад»;

3. Удосконалення організації та функціонування системи місцевого самоврядування;

4. Впровадження нової моделі місцевого самоврядування в громадах;

5. Наближення подачі адміністративних та Громадський послуг їх споживачам у населених пунктах, які входять до складу громад;

6. Законодавче визначення місця та ролі територіальних громад в системі місцевого самоврядування, їхніх виключних повноважень;

7. Освіта в системі місцевого самоврядування спеціальних правоохоронних формувань - міліції місцевого самоврядування;

8. Зміцнення правових гарантій місцевого самоврядування.

Отже, рішення проблем поганої ефективності місцевого самоврядування має стати надійним консолідуючим фактором демократичного конституційного ладу. А нехтування проблемами призведе до гальмування успішного розвитку держави.

Проведення політичної реформи та реорганізація органів місцевого самоврядування сьогодні повинна ставиться в главу кута. Все це повинно закласти основи подальшого розвитку місцевого самоврядування відповідно до принципів демократії і законності, стандартів, закріплених у Європейській хартії місцевого самоврядування.

Размещено на Allbest.ru