Организация региональных органов государственной власти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

Ижевский филиал

Кафедра управления

Курсовая работа

Организация региональных органов государственной власти

Выполнила:

Касимова Надежда Ивановна

Студент, группы ГМУ 044

Научный руководитель:

Аксенов Виталий Анатольевич

к.э.н., доцент

Ижевск

2015

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты функционирования представительных органов власти в субъектах Российской Федерации

1.1 Теоретическая основа представительных органов власти в системе государственной власти

1.2 Правовой статус представительных органов власти субъектов Российской Федерации

1.3 Законодательные основы представительной власти в субъектах Российской Федерации

Глава 2. Анализ деятельности представительных органов власти в Удмуртской Республике

2.1 История развития системы организации представительной власти в Удмуртской Республике

2.2 Деятельность представительных органов власти в Удмуртской Республике в настоящее время

2.3 Предложения по улучшению деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

В современных условиях одним из приоритетных направлений общественного развития становится повышение роли региональных и местных органов власти в решении все более широкого круга социальных, экономических, экологических и других жизненно важных проблем. Принятые в последние годы правовые акты по реформированию местного самоуправления и расширению полномочий субъектов Федерации призваны создать необходимые условия для реализации этими органами власти новых требований, способствующих полноценному решению текущих и перспективных задач социально-экономического развития страны и подъема уровня жизни населения.

Одним из ключевых условий, как показывает отечественная и зарубежная практика, является обеспечение эффективного взаимодействия между различными территориальными уровнями управления и субъектами хозяйственной деятельности.

В недалеком прошлом (до начала 1990-х гг.) вопрос о таком взаимодействии мог носить скорее постановочный, научный характер, а не как предмет реальной политики. Все проблемы социально-экономического характера в условиях жесткой государственной вертикали власти и примата ведомственных интересов решались преимущественно административными методами. Ведомственный подход во многих случаях негативно сказывался на состоянии преобладающей части городов и поселков и, прежде всего, на многочисленных узкоспециализированных монопрофильных поселениях. Формирующие и содержащие такие поселения ведомства не были реально заинтересованы в гармоничном развитии городов и поселков, а жилищно-коммунальная сфера рассматривалась ими как вынужденное дополнение к производственным объектам. Развитие городов и других городских поселений определялось, прежде всего, решением общегосударственных, а точнее, ведомственных задач, при этом нередко вопреки интересам города, его жителей и окружающей среды. В качестве главного рычага воздействия на город были средства и ресурсы ведомств, которые выделялись на развитие социальной и инженерной инфраструктуры только при условии размещения в нем новых производственных объектов или существенного прироста мощностей на действующих предприятиях. Другой рычаг - жесткое прикрепление работающих к предприятию благодаря предоставлению ведомственного жилья, а также действию института прописки, резко ограничивающих возможности свободного перемещения трудовых ресурсов.

Решение большинства социально-экономических проблем, затрагивающих интересы развития отраслей экономики или регионов, а также муниципальных образований, возможно при солидарной ответственности и взаимодействии не только государства и его органов власти, но и иных субъектов отношений.

Особая роль в этом отношении принадлежит субъектам хозяйственной деятельности разных форм собственности, среди которых определяющую роль играют крупные монополии (ФПГ), оказывающие всестороннее влияние не только на развитие своего сектора отраслей, но и на уровень финансово-бюджетной самодостаточности и, в целом, на возможности развития территорий, где дислоцированы принадлежащие им объекты. Возрастает роль малого и среднего бизнеса. В связи с этим все большее значение отводится частно-государственному и частно-муниципальному сотрудничеству.

Принципиально новый характер приобретает, хотя и с большими трудностями, местное самоуправление, призванное стать не только выразителем совокупных интересов жителей, проживающих в городах и других поселениях, но и обладающим для этого правом самостоятельно и под свою ответственность решать определенный круг жизненно важных для населения вопросов. Благодаря местному самоуправлению население страны впервые получает возможность реально выступать одним из субъектов общероссийских и региональных отношений.

Целью данной курсовой работы является изучение деятельности представительных органов власти субъектов РФ (на примере Удмуртской Республики).

Для реализации цели необходимо решить следующие задачи:

- рассмотреть теоретические основы деятельности представительных органов власти субъектов РФ;

- рассмотреть историю развития системы организации представительной власти в Удмуртской Республике;

- провести анализ деятельности представительных органов власти в Удмуртской Республике в настоящее время.

Объектом исследования являются представительные органы власти субъектов РФ.

Предметом - деятельность представительных органов власти в Удмуртской Республике.

Проблемы народного представительства, парламентаризма, парламентского права, избирательного права как одной из основ народного представительства, организации и деятельности представительных органов на федеральном, региональном и местном уровнях, природы депутатского мандата исследовались в трудах таких известных отечественных ученых, как С.А. Авакьян, С.А. М.В, Бахрах, Н.А. Богданова, И.Б. Борисов, С.М. Бродович, О.Н. Г.А. Василевич, Р.Ф. Васильев, С.В. Масленникова и других.

Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Глава 1. Теоретико-правовые аспекты функционирования представительных органов власти в субъектах Российской Федерации

1.1 Теоретическая основа представительных органов власти в системе государственной власти

Кардинальное изменение в 1990-х годах общественно-политической и социально-экономической системы в России привело к появлению новых субъектов на постсоветском пространстве, получивших определенную, а в ряде случаев и неограниченную свободу действий.

Новая ситуация в условиях девальвации традиционных административных методов управления практически всеми сферами деятельности сделала чрезвычайно актуальным вопрос не только об осознании новых реалий, но, что не менее существенно - о поиске принципиально иных методов управления.

В новых условиях применительно к особенностям России с ее просторами, неоднородностью освоения и существенными социально-экономическими различиями одним из безотлагательных стал вопрос о поиске эффективного механизма взаимодействия между центром, регионами и местными низовыми административно-территориальными единицами. В этом отношении особое значение приобрело провозглашенное в Конституции местное самоуправление с закреплением организационной обособленности его органов от органов государственной власти, а с другой - принципов федерализма.

Однако проблема взаимоотношений между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями на протяжении продолжительного периода времени остается одной из наиболее острых. Неоднократные попытки разрешить эту весьма сложную ситуацию принятием тех или иных мер применительно к отдельным территориальным или функционально-отраслевым уровням не давали желаемого результата, поскольку по большому счету носили выборочный, а не системный характер.

С одной стороны, недооценивалась теснейшая взаимосвязь и взаимозависимость федеральных, региональных и местных административно-территориальных единиц, а с другой - "волевым порядком" на региональные и особенно на муниципальные уровни управления возлагались дополнительные функции и ответственность за решение все большего числа социальных задач без одновременного подкрепления новых обязанностей адекватными финансовыми ресурсами и имуществом.

Главными причинами неудовлетворительного результата принимаемых до последнего времени мер стали слабость научно-правового обоснования предлагаемых рекомендаций, включая законодательное и инструментальное (экономические механизмы) обеспечение, и, как следствие, отсутствие системного подхода к разграничению предметов ведения и компетенций между различными территориальными уровнями управления, а также явно недостаточная степень их взаимодействия в решении проблем, затрагивающих общие интересы социального, хозяйственного и пространственного развития.

Важно также отметить негативную роль инерционности, консерватизма мышления определенной части руководителей, стремящихся воспользоваться любым предлогом, чтобы свернуть процессы преобразования в сфере регионального и городского развития на "заезженную колею" (о чем сказано во введении).

Проблема, однако, не сводится к уточнению отдельных полномочий, хотя и этот процесс очень важен. Наиболее острой проблемой, не получившей до сих пор удовлетворительного решения (не только законодательного, но и концептуального), является вопрос о том, в каком направлении должны развиваться экономические и социальные функции различных территориальных уровней управления, как они встраиваются в общегосударственную долгосрочную стратегию социально-экономического развития, а также в перспективную организацию и обустройство территории страны и ее регионов.

Регионально-муниципальное взаимодействие является звеном принципиально новой, еще только формирующейся координационной системы управления, основанной на методах равноправного диалога и выработки консенсуса между всеми участниками регионального развития. Оно образует часть более широкой системы сотрудничества, включающей также взаимодействие регионов и муниципальных образований с хозяйственными субъектами и взаимодействие муниципальных образований между собой.

Необходимость взаимодействия между региональными и муниципальными органами определяется с формальной стороны тем, что муниципальный уровень не входит в иерархию государственного управления. Но субъект Федерации, будучи единым социально-экономическим образованием, должен также и в этих условиях решать свои внутренние проблемы, такие, как развитие общерегиональных инфраструктурных систем. Но делать это он может теперь только на основе равноправного взаимодействия, т.е. установления отношений партнерства. Точно так же на основе взаимодействия должны решаться теперь и проблемы административно-территориальных образований (АТО), тем более что при использовании только их собственных возможностей многие из этих проблем не решаемы в принципе.

Очень важно понять природу регионально-муниципального взаимодействия. Оно не является, очевидно, формой рыночного обмена.

Более того, одной из его функций является смягчение неравенства между территориями, создаваемого рыночным процессом. В то же время регионально-муниципальное взаимодействие выходит и за рамки административного процесса, т.к., согласно Конституции РФ (статья 12), местные органы не относятся к системе государственного управления.

Это взаимодействие особой природы, формы и методы которого еще должны быть найдены, выработаны самой практикой при активном участии науки и средств массовой информации. Принципиальной установкой является позиция, что основным содержанием регионально-муниципального взаимодействия на современном этапе должен стать переход от выживания к развитию.

Полноценное развитие местного самоуправления, равноправное и конструктивное взаимодействие его с региональными органами власти, как свидетельствует зарубежный и отечественный опыт (включая опыт деятельности российских земств), является эффективным путем решения большого круга территориальных проблем и важным инструментом реализации целей региональной и местной политики. По этому только такое взаимодействие способно обеспечить устойчивое долговременное развитие каждого территориального звена и региона в целом.

Для этого, как отмечено выше, необходимо четкое разграничение функций и наделение каждого уровня необходимыми компетенциями (совокупностью полномочий, прав и обязанностей). Это позволит снять с субъектов Федерации выполнение несвойственных им функций и сосредоточить их усилия на решении адекватных этому уровню приоритетных задач. Со своей стороны, органы местного самоуправления смогут принять на себя ответственность за развитие муниципальных образований.

Одним из первых шагом на этом пути должна стать разработка такой классификации городов, поселков городского типа, сельских администраций и районов, которая позволила бы разделить все муниципальные образования на три группы:

а) имеющие достаточные ресурсы;

б) нуждающиеся в помощи;

в) "кризисные территории".

Такая классификация должна обновляться не реже 1 раза в три года, а эффективность использования выделяемых средств находиться под строгим контролем, обеспеченным постоянно действующим мониторингом с системой наиболее адекватных показателей.

Наряду с экономическими отношениями, связанными с выполнением муниципальными образованиями свойственных им функций, особое внимание должно быть уделено взаимодействию между ними, обеспечивающему развитие субъекта Федерации как единого социально-экономического комплекса.

Направлениями такого взаимодействия являются:

- обеспечение внутриобластного разделения труда и специализации муниципальных образований, содействие кооперации между субъектами хозяйствования, а также между отдельными муниципальными образованиями;

- создание условий для структурной перестройки хозяйства (речь идет о развитии, в первую очередь, таких видов инфраструктуры - рыночной, транспортной, инженерной и информационной, которые каждое муниципальное образование в одиночку "поднять" не может, так что эта задача естественным образом ложится "на плечи" субъекта Федерации).

Наряду с общей постановкой целесообразно отразить и более конкретные сферы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления:

- регулирование природоохранных, лесных, водных, земельных отношений;

- развитие и организация инженерной, внутрирегиональной и межселенной инфраструктуры;

- развитие и организация отдельных видов хозяйственной деятельности, в том числе по созданию условий для развития инновационной деятельности, малого бизнеса, производства сельскохозяйственной продукции и ее переработки и других видов хозяйственной деятельности и поддержания производств, значимых для территории и занятости населения;

- социальное обслуживание населения (здравоохранение, образование, культура, спорт, обеспеченность жильем, жилищно-коммунальное хозяйство и другие виды).

В современных условиях экономической средой реализации воспроизводственного процесса является рынок. Наряду с фирмами и домохозяйствами в нем участвуют в качестве самостоятельных агентов органы государственного и муниципального управления. Поэтому отношения субъектов регионального воспроизводства могут складываться как на равноправной, партнерской основе (как отношения собственно взаимодействия), так и в условиях определенного неравенства - с использованием отдельных элементов административного управления.

1.2 Правовой статус представительных органов власти субъектов Российской Федерации

По мнению большинства специалистов в сфере регионального развития, в основе разграничения функций и взаимодействия на региональном уровне должны лежать процессы воспроизводства. Первой в ряду теоретических работ, обосновавших это фундаментальное положение, следует назвать концепцию локализации воспроизводственных циклов. Ее суть в том, что каждый из уровней территориального управления должен брать на себя те экономические и социальные функции, выполнение которых, в основном, замыкается в его границах.

Области как субъекты Федерации и города - это не аморфные объекты, а территориальные социально-экономические системы, в которых осуществляются воспроизводственные процессы. При этом различные таксономические уровни выполняют в воспроизводственных процессах разные функции.

Главной задачей территориального управления (осознанной только в 1990-е гг.) является организация устойчивого развития.

В основе разграничения функций по вертикали между территориальными уровнями управления должны лежать процессы воспроизводства населения и рабочей силы, общественного продукта и капитала, элементов окружающей природной среды. Различные уровни власти должны выполнять в этих процессах свои конкретные функции.

Наиболее общими задачами федерального уровня являются, прежде всего, разработка государственной политики, направленной на реализацию конституционных прав граждан, и создание финансово-бюджетного и законодательно закрепленного механизма ее реализации; формирование и реализация совместно с субъектами Федерации региональной и градостроительной политики; регулирование отношений России с внешним миром, защита от давления глобальных монополий - финансовой, технологической, информационной и других.

Субъекты Федерации на региональном уровне разрабатывают стратегические направления социально-экономического и пространственного развития, базируясь в значительной мере на прогнозах, определяемых на федеральном уровне, участвуют в реализации федеральных программ, формируют свои собственные программы и планы, осуществляют меры по формированию и поддержанию отраслей инфраструктурного комплекса, а также иные меры, способствующие комплексному развитию своих территорий. представительный власть региональный федерация

Задачи регионального и муниципального уровней носят в значительной мере "сквозной" характер и определяются их общей ориентацией на баланс экономических, социальных и экологических целей и ценностей. При этом приоритет отводится обеспечению комплексного развития подведомственных территорий.

Различие же между ними должно идти по линии формирования условий, способствующих реализации воспроизводственных процессов, замыкающихся на соответствующем таксономическом уровне. То есть на муниципальном уровне должны быть сконцентрированы (в соответствии с природой местного самоуправления как живого общения с людьми) функции удовлетворения самых настоятельных потребностей, возникающих в рамках ежесуточного жизненного цикла, а на областном - функции более длительного цикла жизнедеятельности, связанные, прежде всего, с созданием комплекса условий для надежного функционирования муниципальных образований (развитие внутрирегиональной транспортной, социальной инфраструктуры и финансово-бюджетных и иных хозяйственных механизмов), не менее важные функции на региональном уровне - обеспечение рациональной пространственной организации хозяйства и расселения, а также содействие плодотворному сотрудничеству различных субъектов с учетом как относительно частных интересов, так и общих интересов развития региона.

Другими словами, уровень области должен стать средоточием долгосрочного подхода к управлению территориальным развитием и его устойчивым функционированием, охватывающим не только район в целом, но и содействующий выработке приоритетных направлений развития муниципальных образований. Тем самым самостоятельное регулирование развития муниципальных образований, и прежде всего городов, естественно, не может быть ограничено лишь функциями текущего управления. Важную роль должны играть и прогнозные проектно-планировочные работы, заблаговременно обеспечивающие рациональную организацию территории в интересах населения и хозяйствующих субъектов.

Таким образом, применительно к региональному и муниципальному управлению должна быть отмечена, прежде всего, тесная связь этих двух структур, их общая установка: а) на баланс экономических, социальных и экологических целей и ценностей; б) на обеспечение комплексного и устойчивого развития. Что касается различий, то главное из них - концентрация на областном уровне основных функций, связанных, как отмечено выше, с реализацией долгосрочного подхода к управлению территориальным развитием.

Забегая вперед, отметим, что это невозможно без серьезного развития областных структур, ответственных за территориальное планирование. Не исключено, что эти структуры должны быть отделены в организационном и финансовом отношении от органов, ответственных за решение текущих проблем.

1.3 Законодательные основы представительной власти в субъектах Российской Федерации

Существенные изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены Федеральным законом от 27 мая 2014 года №136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон №136-ФЗ) и Федеральным законом от 23 июня 2014 года №165-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В частности Федеральный закон №136-ФЗ направлен на уточнение общих принципов организации местного самоуправления в целях приближения муниципальной власти к населению, повышения эффективности ее работы по обеспечению жизнедеятельности населения, укрепления власти на местах.

Названным Федеральным законом вносится ряд изменений в законодательство местном самоуправлении, ключевыми из которых являются следующие:

1. Создание в соответствии с законом субъекта Российской Федерации в крупных городских округах двухуровневой модели организации местного самоуправления.

С этой целью Федеральным законом вводятся два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, определяется перечень вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований.

В связи с введением новых типов муниципальных образований Федеральный закон предусматривает дополнение перечня возможных преобразований муниципальных образований, определяет особенности процедуры объединения и разделения внутригородских районов, присоединения поселения к городскому округу с внутригородским делением и порядок выделения из него.

Уточнение вопросов местного значения поселений, учитывающее организационные и финансовые возможности сельских поселений, потребности населения.

Следует отметить, что Федеральным законом предусмотрено разделение перечня вопросов местного значения городского и сельского поселений. Перечень вопросов местного значения сельского поселения предлагается значительно сократить, оставив только вопросы, соизмеримые с организационными и финансовыми возможностями сельских поселений. При этом вопросы, исключаемые из перечня вопросов местного значения сельских поселений, передаются для решения органам местного самоуправления муниципального района.

Расширение сферы правового регулирования субъектом Российской Федерации вопросов организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. В частности субъекты Российской Федерации будут уполномочены на:

- изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа c внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа c внутригородским делением;

- установление критериев деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы;

- образование внутригородских муниципальных образований (внутригородских районов);

- определение численности депутатов представительного органа городского округа с внутригородским делением и внутригородского района;

- перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением ряда полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований);

- разграничение полномочий органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов;

- порядок избрания главы муниципального образования.

Отмеченные изменения будут способствовать наиболее полному учету специфики соответствующего субъекта Российской Федерации при организации местного самоуправления на его территории. При этом отмечается необходимость мониторинга правоприменительной практики реализации указанных положений Федерального закона в целях своевременной корректировки норм федерального законодательства в случае возникновения юридических коллизий.

Федеральным законом также вносятся уточнения в порядок формирования конкурсной комиссии при наделении полномочиями главы администрации муниципального образования:

- в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина - высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации);

- в поселении, внутригородском районе половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом поселения, внутригородского района, а другая половина - главой местной администрации соответствующего муниципального района, городского округа с внутригородским делением.

Также Федеральным законом конкретизируются положения законодательства о местном самоуправлении в части организации и осуществления муниципального контроля.

Федеральным законом №136-ФЗ на субъекты Российской Федерации были возложены обязательства по принятию соответствующих нормативных актов. Такую работу субъекты должны завершить в 6-месячный срок с момента вступления в силу Федерального закона №136-ФЗ, т.е. до 27 ноября текущего года.

Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера были направлены запросы во все субъекты Российской Федерации с просьбой предоставить информацию о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, принятых во исполнение положений Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 27 мая 2014 года №136-ФЗ.

На данный момент в Комитет по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера поступили ответы 79 субъектов Российской Федерации.

По полученной информации в 77 субъектах Российской Федерации приняты нормативные акты, регламентирующие порядок формирования органов местного самоуправления, а также о закреплении полномочий за органами местного самоуправления.

Анализ полученных сведений свидетельствует о применении всего спектра возможностей, предусмотренных базовым Федеральным законом о местном самоуправлении в Российской Федерации.

В 28 субъектах представительные органы муниципальных районов будут избираться населением непосредственно (например, Республика Башкортостан, Республика Хакасия, Чувашская Республика, Еврейская автономная, Кемеровская, Курганская, Омская, Пензенская, Смоленская области и др.).

В 25 субъектах - путем делегирования представителей поселений, входящих в состав района.

В 9 субъектах будут применяться схема, в соответствии с которой в ряде муниципальных образований представительный орган муниципального района будет избираться населением, в ряде представительным органом из своего состава, в ряде - путем делегирования представителей поселений, входящих в состав района (например, Калужская область, Тюменская область, Тверская область, Республика Мордовия).

В 5 субъектах Российской Федерации порядок формирования представительного органа муниципального района будет устанавливаться уставом соответствующего муниципального района.

В 9 субъектах главы всех типов муниципальных образований будут избираться непосредственно населением (например, в Иркутской, Кемеровской, Омской областях, Республике Хакасия, Республика Адыгея).

В 29 субъектах глава муниципального образований будет избираться представительным органом из своего состава.

В 26 субъектах будут применяться схема, в соответствии с которой в ряде муниципальных образований глава муниципального образований будет избираться населением, в ряде представительным органом из своего состава.

В 4 субъектах закреплен порядок избрания главы муниципального образования соответствии с уставами муниципальных образований.

В ряде субъектов и представительные органы и главы муниципальных образований будут избираться непосредственно населением на выборах. В качестве примера, такая схема по полученной информации от регионов будет применяться в Кемеровской области, Омской области, Республике Хакасия.

По 11 субъектам порядок формирования представительного органа и избрания главы муниципального образования уточняется.

В 4 субъектах подготовлена правовая база для реализации права на изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа c внутригородским делением.

В частности, в Республике Дагестан принят закон, определяющий форму учета мнения населения городского округа "город Махачкала" Республики Дагестан по вопросу об изменении статуса городского округа "город Махачкала" Республики Дагестан в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением. Законом установлено, что по названному вопросу учет мнения населения осуществляется в форме публичных слушаний.

Аналогичная форма учета мнения населения согласно областному закону должна применяться в Ульяновской области.

Свердловской области принят областной закон "Об особенностях организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением, расположенных на территории Свердловской области, и во внутригородских районах, расположенных в границах этих городских округов", а также "О выявлении мнения населения городского округа, расположенного на территории Свердловской области, в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением городского округа статуса городского округа с внутригородским делением". Региональные законодатели предусмотрели несколько способов учета мнения населения: народные слушания, публичные консультации, социологические исследования.

На данный момент известно, что статусом городского округа с внутригородским делением наделением наделен один городской округ - Челябинск.

Глава 2. Анализ деятельности представительных органов власти в Удмуртской Республике

2.1 История развития системы организации представительной власти в Удмуртской Республике

Современную историю Удмуртской Республики (с 1990 года, когда были проведены первые свободные выборы в Верховный Совет УАССР) можно разделить на два этапа. Первый, 1990-2000 - это период, когда согласно Конституции УР по своему устройству она являлась парламентарной республикой. Второй период, начиная с 2000 (поправки в конституцию от 18 апреля и 28 ноября 2000 года) - введение президентской формы правления, создание режима президентско-парламентской республики (первые выборы президента УР прошли 15.10.2000).

В 1990-2000 государственное устройство УР фактически представляло собой слегка модернизированный вариант советской системы, когда высшим должностным лицом, фактически контролирующим и исполнительную власть, являлся председатель (т.е. спикер) высшего представительного органа - Государственного Совета Удмуртии. Исполнительной властью являлось Правительство УР, глава которого назначался председателем Госсовета по согласованию с Госсоветом, при этом Премьер-министр обладал несколько большими полномочиями, чем в большинстве других субъектов РФ и мог быть отстранён от должности только большинством голосов депутатов Госсовета. Однако это не отменяло его подчинённого положения по отношению к главе представительного органа власти республики. Важное значение имел и такой орган, как Президиум Госсовета УР. Существование в 1990-2000 в УР режима парламентарной республики в сочетании с наличием в регионе ряда сильных экономических структур предопределило значительное развитие в этом регионе в эти годы политических организаций, высокую степень конкурентности политической борьбы, наличие системы взаимно конкурирующих независимых СМИ.

В 1990 председателем Верховного Совета Удмуртии был избран представитель аграрной номенклатуры (бывший директор совхоза), удмурт по национальности Валентин Тубылов, избранный как компромиссная фигура. Председателем Совета Министров Удмуртии в 1990 г. стал представитель русской городской элиты, выходец из директорского корпуса бывший директор подшипникового завода Николай Миронов. Таким образом, соблюдался баланс как этнических, так и географических и отраслевых интересов. В июне 1993 года на фоне экономического кризиса Н. Миронова на посту главы правительства сменил один из вице-премьеров, представитель строительного комплекса Александр Волков.

В октябре 1994 г. из текста конституции исключают упоминания о президентской форме правления. И в соответствии с принятой 6 декабря 1994 г. конституцией Удмуртия остается парламентской республикой, введение президентского поста опять откладывается (предполагается провести всенародный опрос по этому поводу, хотя закона о референдуме в Удмуртии в это время не было).

8 июня 2000 г. Госсовет принял пакет законов о Президенте Удмуртской Республики и его выборах, которые были назначены на 15 октября 2000 г. Выборы считались состоявшимися в случае участия в них 25% избирателей, при этом для победы достаточно было набрать 25% голосов от общего количества принявших участие в выборах. Если они признавались несостоявшимися, назначались новые выборы, которые могли быть проведены через полгода или год. Фактически закон был написан А. Волковым "под себя" с учётом конкретной политической ситуации, так как, по мнению местных экспертов, второй тур, независимо от фигуры соперника, был бы чреват для А. Волкова поражением. Несмотря на протесты оппозиции, председателю Госсовета и его команде всё же удалось протолкнуть закон.

В результате Президентом УР был избран А. Волков с 37,84% голосов, занимающий пост по настоящее время, второе место занял бывший глава правительства П. Вершинин с 23,93%.

Функционировавшая в Удмуртской Республике в 1990-х годах основанная на принципах парламентарной республики система организации власти вызывала не всегда однозначные оценки экспертов, наблюдателей и самих участников политических процессов. Однако очевидно, что она работала вполне устойчиво и не вызвала дестабилизации управления и политической обстановки.

2.2 Деятельность представительных органов власти в Удмуртской Республике в настоящее время

Высшим представительным, законодательным и контрольным органом Удмуртской Республики является Государственный Совет Удмуртской Республики. Государственный совет УР избирается населением Удмуртии сроком на 4 года. Основная форма работы Госсовета -- сессии, которые проводятся не реже одного раза в два месяца. К исключительному ведению относятся: принятие Конституции УР и внесение в нее изменений; определение внутренней и внешней политики УР; законодательное регулирование экономики, бюджетно-финансовой системы и других отношений в соответствии с полномочиями УР. Постоянно работающий орган Госсовета -- Президиум.

Представительные органы государственной власти в Удмуртской Республике в соответствии с их полномочиями создают законодательную и нормативную правовую базу, обеспечивающую динамичное развитие экономики, реализацию прав и свобод граждан, социальную защиту населения республики, а также осуществляют контроль в соответствии с действующим законодательством за исполнением законов и других нормативных правовых актов, проводят работу с населением.

Основные полномочия и сферы взаимодействия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления в настоящее время регулируются рядом законодательных актов, принятых на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации.

Применительно к федеральному уровню состав полномочий органов государственной власти субъекта Федерации определен, прежде всего, в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в главах 2, 3, 4, в которых содержатся полномочия законодательного и исполнительного органов власти субъекта Федерации, а также полномочия региональных органов власти по предметам совместного ведения с федеральными органами государственной власти.

В составе основных полномочий высшего исполнительного органа выделяется разработка и осуществление им мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Федерации, а также участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. Однако ряд важных позиций, раскрывающих содержание и инструменты комплексного развития территории, не показаны, в том числе вопросы взаимодействия и координации с субъектами хозяйственной деятельности. Следует заметить, что полномочия по комплексному экономическому и социальному развитию территории отнесены только к исполнительным органам власти субъекта РФ, что вряд ли правомерно, так как без активного и ответственного отношения представительных органов власти эти полномочия осуществить будет крайне сложно.

Каждый из вариантов территориального деления РФ служит определенным целям и выполняет определенные функции в системе регионального управления страны. Основным принципом структурирования территории РФ является принцип административно-территориального деления. Административно-территориальное деление - система территориальной организации государства, на основе которой образуются и функционируют органы государственной власти и местного самоуправления. Организация власти в государстве связана с его территориальным устройством, т.к. функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства.

Действенность регионально-муниципального партнерства возможна, прежде всего, при следующих условиях:

- четкого разделения полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, у последних объем полномочий должен определяться с учетом их особенностей (численности населения, социально-экономического потенциала, типа муниципального образования и т.д.);

- возможности обеспечения этих полномочий соответствующими финансовыми ресурсами и имуществом;

- формирования эффективного механизма взаимодействия между всеми участниками партнерских отношений;

- адекватного и стабильного правового обеспечения разделения полномочий и взаимодействия.

Говоря о необходимости поиска новых методов взаимодействия между территориальными органами управления, а также с субъектами хозяйственной деятельности, следует отдавать себе отчет, что прежние стереотипы в методах управления так просто не уходят. Об этом, в частности, свидетельствует подготовленный в конце 2006 г. группой депутатов Государственной Думы законопроект, касающийся местного самоуправления. В нем предлагалось передать управление крупными городами на уровень органов власти субъектов Федерации и упразднить выборность мэров. Установление жесткой государственной вертикали, по нашему мнению, практически привело бы к ликвидации местного самоуправления как системы, в наибольшей степени способной отражать и отстаивать интересы жителей. Благодаря энергичным протестам со стороны мэров, общественных организаций и, прежде всего, Всероссийского совета местного самоуправления, а также руководства Государственной Думы проект не был включен даже в повестку заседания Думы. Однако нельзя исключить возможности новых попыток дискредитации местного самоуправления.

В этих условиях представляемая работа может послужить определенным аргументом в поддержку местного самоуправления и необходимости налаживания цивилизованных отношений между различными ветвями власти, населением и бизнесом.

Используя материалы по Удмуртской Республике, руководство которой, как и в целом ряде других вопросов, опережает в постановке, выработке и реализации новых прогрессивных подходов многие региональные и федеральные органы власти, в настоящее работе мы предполагаем:

- осмыслить научно-методические основы разделения полномочий и направлений взаимодействия между региональными и муниципальными органами власти с учетом изменяющихся социально-экономических и политических условий России;

- дать анализ сложившейся практики взаимодействия и в ряде других регионов;

- обобщить прогрессивные направления и рекомендации по разделению полномочий и совершенствованию взаимодействия, отразив при этом его позитивную роль в решении не только текущих, но и стратегических целей и задач, а также его место в решении возрастающей по своему значению проблемы как обеспечение экономической безопасности территории.

Постоянное представительство Президента Удмуртской Республики при Президенте Российской Федерации возглавляет Постоянный представитель Президента Удмуртской Республики при Президенте Российской Федерации - заместитель Председателя Правительства Удмуртской Республики.

В соответствии с постановлением Правительства Удмуртской Республики от 17.09.2001 г. №969 "О Постоянном представительстве Президента Удмуртской Республики при Президенте Российской Федерации" постоянный представитель Президента УР при Президенте РФ:

- в пределах предоставленных ему полномочий представляет Президента Удмуртской Республики, Правительство Удмуртской Республики в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, аккредитованными в городе Москве дипломатическими, торговыми, культурными представительствами иностранных государств и стран Содружества Независимых Государств, представительствами иностранных фирм и компаний, международными организациями, российскими и иностранными средствами массовой информации, общественными объединениями;

- участвует в установленном порядке в заседаниях и совещаниях, организовываемых Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, другими федеральными органами государственной власти;

- осуществляет на основе единоначалия руководство деятельностью Постпредства Президента Удмуртской Республики, действует без доверенности от имени Постпредства Президента Удмуртской Республики, представляет его во всех учреждениях и организациях;

- представляет интересы Постпредства Президента Удмуртской Республики в суде;

- определяет структуру и штатное расписание Постпредства Президента Удмуртской Республики в пределах утвержденной сметы;

- распоряжается в порядке, установленном законодательством, имуществом и средствами, закрепленными за Постпредством Президента Удмуртской Республики на праве оперативного управления;

- осуществляет права и несет обязанности распорядителя бюджетных средств, выделяемых на содержание Постпредства Президента Удмуртской Республики;

- обеспечивает соблюдение финансовой и учетной дисциплины.

Постоянный представитель Президента Удмуртской Республики несет всю полноту ответственности за деятельность Постоянного представительства Президента УР при Президенте РФ, основными задачами которого являются:

1) представление интересов Президента Удмуртской Республики, Правительства Удмуртской Республики в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органах иностранных государств;

2) обеспечение взаимодействия Президента Удмуртской Республики, Правительства Удмуртской Республики с Президентом Российской Федерации, Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, затрагивающим интересы Удмуртской Республики;

3) выполнение поручений Президента Удмуртской Республики, Правительства Удмуртской Республики и Председателя Правительства Удмуртской Республики по вопросам социально - экономического развития и внешнеэкономическим связям Удмуртской Республики с иностранными государствами;

4) обеспечение развития внешнеэкономических связей Удмуртской Республики, поиск и привлечение организаций и специалистов для участия в создании инвестиционных фондов, новых производственных форм, систем хозяйствования и рыночной инфраструктуры.

Механизм взаимодействия субъектов Федерации с органами местного самоуправления, прежде всего, включает:

а) научно-методическое и проектно-планировочное обеспечение, определяющее место каждого муниципального образования в перспективной системе социально-экономического развития и территориально-планировочной организации. Соответствующие прогнозы (долгосрочный и среднесрочный) должны формироваться при активном участии муниципальных образований и обеспечивать интеграцию их взглядов на перспективы своего развития с точкой зрения государственных органов;

б) правовое обеспечение:

- законодательное разграничение предметов ведения и компетенции между субъектом Федерации и органами местного самоуправления;

- процедуру делегирования (и возможный состав) части полномочий субъекта Федерации (и других государственных органов), передаваемых муниципальным образованиям, и муниципальных функций, временно передаваемых субъекту Федерации или другим муниципальным образованиям;

- процедуру установления договорных отношений по организации экономического взаимодействия между субъектом Федерации и муниципальным образованием и между муниципальными образованиями;

- выделение (по утверждаемому набору критериев) и придание на определенный период некоторым муниципальным образованиям статуса "кризисных территорий";

- систему решения социально-экономических проблем муниципальных образований на основе договоров между хозяйствующими субъектами и органами местного самоуправления;

- законодательное закрепление земельного зонирования (прежде всего в наиболее урбанизированных зонах) и свода требований, регламентирующих строительную и хозяйственную деятельность на территории;

в) закрепление в муниципальной собственности земли и объектов общегородского и общехозяйственного значения; формирование благоприятных условий для предпринимателей и инвесторов, ориентация их на потребности области и муниципальных образований, создание системы региональных и местных заказов;

г) финансово-хозяйственный механизм: инвентаризация финансовых ресурсов территории, контроль за их рациональным использованием (распределение бюджетных средств, в основном, по конкурсу), формирование фонда региональной поддержки;

д) в сфере хозяйственных отношений и инвестиционной политики: частно-государственное и частно-муниципальное партнерство;

е) межмуниципальное сотрудничество, особенно важное между муниципальными образованиями, входящими в состав крупных городских агломераций;

ж) решение организационно-кадровых проблем: формирование кадрового состава, прежде всего, во вновь созданных муниципальных образованиях, организация учебы персонала, совершенствование организационных структур управления, способность их обеспечить эффективное взаимодействие между субъектами РФ, муниципальными образованиями и хозяйствующими субъектами.

2.3 Предложения по улучшению деятельности представительных органов власти субъектов Российской Федерации

В целях совершенствования территориальных, организационных и функциональных основ местного самоуправления принят Федеральный закон от 27.05.2014 №136-ФЗ "О внесении изменений в статью 263 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В настоящее время устанавливается раздельный перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений: 13 вопросов местного значения сельских поселений и 44 вопроса местного значения городских поселений. При этом в связи со спецификой и особенностями обеспечения жизнедеятельности населения на сельских территориях перечень вопросов местного значения сельских поселений по отношению к перечню вопросов местного значения городских поселений сокращен. Остальные вопросы местного значения, предусмотренные для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений, на территориях сельских поселений должны решаться органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов.

Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним уставами муниципальных районов и уставами сельских поселений можно закреплять за сельскими поселениями также другие вопросы из числа установленных вопросов местного значения городских поселений.

В настоящее время принят Федеральный закон от 23.06.2014 №165-ФЗ, положения которого предусматривают, что до 1 января 2015 года органы местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселеий должны решать те вопросы местного значения, которые были установлены для них до дня вступления в силу Федерального закона №136-ФЗ, в ранее действовавших нормах Федерального закона от 06.01.2003 №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

Согласно нормам Конституции Российской Федерации перераспределение полномочий от органов государственной власти субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления возможно только путем наделения законом субъекта Российской Федерации органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, а также с учетом установленного Конституцией Российской Федерации и федеральными законами разграничения предметов ведения полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.